Utbyggingsavtaler og arealplanlegging for vindkraftanlegg. Karlsøy kommunestyre 19. desember 2012 Tine Larsen Advokat

Transkript

1 Utbyggingsavtaler og arealplanlegging for vindkraftanlegg Karlsøy kommunestyre 19. desember 2012 Tine Larsen Advokat

2 Utgangspunktet: Vindkraftutbygging er «engangeren» (kommunen) mot «gjengangeren» (kraftutbygger) Kommuner flest mangler kompetanse om vindkraftsaker generelt og om sine rettigheter og muligheter I mange konsesjonssøknader forespeiles kommuner både lokale arbeidsplasser knyttet til anlegget, økt lokal sysselsetting og andre fordeler Bygging av vindkraftanlegg gir sjelden økt lokal sysselsetting av betydning uten spesiell tilrettelegging av anbud, kontaktorganer med lokalt næringsliv mv. Vindkraftanlegg gir sjelden varige arbeidsplasser lokalt

3 Ulempene: Betydelig arealbeslag og synlige naturinngrep I praksis irreversibelt i overskuelig fremtid Kontroversielt Berører landskapsverdier, rekreasjonsområder, biologisk mangfold Berører annen næringsvirksomhet som kan ha sterkere lokal forankring og lokale ringvirkninger (hyttebygging, naturbasert reiseliv, reindrift, mindre rom for andre arealkrevende inngrep) Berører allmennhetens og lokalsamfunnets naturverdier

4 Vederlag for bruk av natur og naturressurser vannkraft og vindkraft Etablerte ordninger for vannkraftkommunene: 1. Konsesjonskraft 2. Konsesjonsavgift 3. Naturressursskatt 4. Eiendomsskatt på kraftanlegg 5. Andre ordninger: utbyggingsavtaler næringsfond Vindkraftkommunene: 1. Eiendomsskatt verk og bruk 2. Utbyggingsavtaler

5 Vassdragene er lokale ressurser Det har gjennom hele vannkraftens historie vært tverrpolitisk enighet om at kommuner som avstår sine naturressurser til storsamfunnet, skal gis vederlag for dette i form av skatter, rett til kraft mv. Dette særskilte regelverket (kraftskatteregimet) er i hovedsak knyttet til ønsket om at vertskommunene skal få en andel av verdiene fra kraftproduksjon. Dette er dels begrunnet som kompensasjon for naturinngrep i kommunen og dels fordi det er et ønske om at kommunene skal få en andel av verdiene av lokale naturressurser. St. prp. nr s.72

6 NOU 1992:34, Skatt på kraftselskap Det er politisk tradisjon for at ein del av verdiskapinga på basis av naturressursar skal koma distrikta der ressursane ligg til gode.(...)det system vi har i dag byggjer på ein lokal beskatningsrett, og dermed på at inntektstilhøva i dei enkelte delane av landet vert avhengige av den lokale verdiskapinga

7 Sigbjørn Johnsen, 1996 Vannkraften er en nasjonal ressurs med en sterk lokal forankring. Den sterke lokale forankringen innebærer at kraftkommunene får særskilte skatteinntekter fra kraftvirksomheten. Det har vært bred enighet om det. (Understreket her)

8 Vinden Har disse synspunktene og den hundreårige vannkrafthistorien noen overføringsverdi til vindressursene? -Begge er begrensede naturgoder -Begge er fornybare, forurensningsfrie og evigvarende energikilder -Begge er kommersielt utnyttbare -Utnyttelsen av begge medfører inngrep i uberørt natur -Naturinngrepene er av lokal karakter

9 Utnyttelsen av vassdragsressursene og utnyttelsen av vindressursene har begge negative virkninger for naturmiljøet (selv om virkningene er ulike) Utnyttelsen kan virke negativt inn på annen lokal virksomhet og næringsutvikling Disse negative virkninger er av lokal karakter og bør gi opphav til erstatning for de berørte lokalsamfunn (det gripes inn i samfunnsverdier utover den enkelte grunneiers eiendom) Det tas i bruk en naturkapital med lokal tilhørighet, og denne kapitalbruken bør gi grunnlag for avkastning til det berørte lokalsamfunn, på lik linje med investering av annen kapital (arbeid og økonomisk kapital)

10 Hva er en utbyggingsavtale? Betaling av vederlag for bruk av lokale naturressurser i påvente av bedre rettslig rammeverk For vindkraftkommunene: Eneste mulighet til å få vederlag for bruk av naturressursene Gi berørte lokalsamfunn nødvendige insentiver til å la storsamfunnet ta deres natur i bruk En avtale mellom vertskommune og utbygger om ulike forhold i utbyggings- og driftsfasen Avtalen bør regulere forhold som: Økonomiske ytelser til kommunen/lokalsamfunnet (kompensasjon og verdifordeling) Fysiske vilkår og ytelser som f eks tilgang på infrastruktur og gjennomføring av tiltak I størst mulig grad sikre positive ringvirkninger for lokal næringsliv

11 Plan- og bygningsloven (plbl.) Disse avtalene er ikke utbyggingsavtale etter plan- og bygningslovens kapittel 17, med de begrensinger det innebærer Plbl. regler gjelder for «utbygging av et område, som har sitt grunnlag i kommunens planmyndighet etter denne lov og som gjelder gjennomføring av kommunal arealplan», jf Vindkraftutbygging faller ikke inn under denne definisjonen Her: privatrettslige avtaler, utgangspunkt er avtalefrihet

12 Tidspunkt for forhandlingsprosessen Initiativ bør tas så raskt som mulig etter at forhåndsmelding er mottatt Selve forhandlingen bør avvente til konsesjonssøknad med KU er på plass 3 mnd. høringsfrist på konsesjonssøknaden tidsrommet for forhandlinger Fremforhandlet avtaletilbud forelegges kommunestyret sammen med konsesjonssøknad Gir kommunestyret grunnlag for å vurdere de samlede fordeler og ulemper med en utbygging i forbindelse med høringsuttalelsen Etter at kommunestyret har avgitt høringsuttalelse er ikke kommunen i forhandlingsposisjon Vær avventende med å ta stilling til vindkraft før de samlede virkninger er klargjort gjennom søknad, KU og avtale

13 Dekning av kostnader Innledningsvis (før forhandlinger) må kommunen kreve dekning av kostnader til saksbehandling og advokat Dette er ikke en del av utbyggingsavtalen, avtale om dekning av kostnader bør foreligge før forhandlinger og saksbehandling Vassdragsreguleringsloven 6 fjerde og femte ledd sier: «Utgifter til nødvendig juridisk og annen sakkyndig hjelp som er påløpt etter at melding er lagt ut til offentlig ettersyn (..) erstattes grunneiere, rettighetshavere, kommuner og andre interesserte av søkeren i den utstrekning det finnes rimelig. (..) Nødvendige utgifter til kommunal planlegger kan kreves erstattet av søkeren fra det tidspunkt meldingen er sendt til kommunen.» Vassdragsreguleringsloven gjelder ikke for vindkraft - i mangel av regelverk bør det avtales tilsvarende ved vindkraftutbygging

14 Plbl. gebyrregler gjelder ikke! Mange utbyggere viser til plan- og bygningsloven bestemmelser i 33-1 og kommunenes gebyrregulativ for dekning av kommunens saksbehandlingskostnader Vindkraftanlegg er ikke omfattet av tiltak hvor det kan kreves dekning gjennom gebyrer med hjemmel i plan- og bygningsloven Dekning må derfor avtales særskilt

15 Bruk av advokatbistand Utbygger aksepterer ofte å dekke advokatbistand, men fraråder samtidig å bruke advokat i forhandlinger Utbygger vil at advokat bare skal brukes for å «kvalitetssikre» avtalen Vår erfaring er at kommunene da oftere ender opp med dårligere avtaleløsninger Kommunene bør bruke advokat gjennom hele prosessen - også i forhandlingsmøte - utbygger kan ikke nekte kommunen å stille med advokat Riktig innretning av avtalen og tydelige avtalepunkter har stor betydning avtalen berører et stort og varig anlegg i kommunen

16 Bransjen sier ofte feil om både fakta og rettslige spørsmål (f eks om eiendomsskatt, hva det er rettslig adgang til å avtale, lokale virkninger etc) Kommunene må være kritiske og sørge for å innhente egne og uavhengige vurderinger Vindkraftutbyggeres forhandlingsvilje varierer, men mangel på god praksis gir kommunene et vanskelig forhandlingsutgangspunkt Bransjen er generelt lite «kommunevennlig» Jo grundigere forarbeid og jo bedre kompetanse, jo større er muligheten for avtale En test på gehalten av løfter, tilsagn eller skapte forventninger i konsesjonssøknaden er å be om at de nedtegnes i en utbyggingsavtale

17 Forberedelser Kommunen bør umiddelbart etter melding: Kartlegge hvilke lokale samordnings- og tilpasningsbehov som foreligger, for eksempel mht veier, ledningskabelnett, bruk av lokalt næringsliv mv. Kartlegge hvilke naturverdier som går tapt, og deres fremtidige alternativanvendelse eller betydning (reiseliv, friluftsliv etc.)

18 Synliggjøre lokale ulemper Beslaglegger store arealer legger begrensninger også på øvrig arealbruk i kommunen (mindre rom for andre naturinngrep og bruk av natur stadig mer restriktiv arealbruk) Redusert attraktivitet (og inntekter) fra reiseliv, hyttebygging etc Reduserte rekreasjonsverdier for innbyggerne Natur får stadig høyere verdi både som økonomisk næringsgrunnlag og som en verdi i seg selv Kostnader må vurderes på lang sikt et evigvarende inngrep. Dersom ikke kommunene er sikret varige inntekter, vil ulemper/kostnader på lengre sikt overstige kortvarige eller marginale fordeler

19 Økonomiske vilkår Avtalte ytelser er i dag eneste måte å sikre vindkraftkommunene en vedvarende inntekt fra kraftanlegget Utbyggingsavtale bør sikre dette, skal her gå inn på: - Eiendomsskatt - Kompensasjon/avbøtende tiltak - Verdifordeling - Faste ytelser/minsteinntekt

20 Økonomiske vilkår - eiendomsskatt Kommunen kan beskatte vindkraftanlegg som verk og bruk etter eiendomsskatteloven Dersom kommunen har innført eiendomsskatt på verk og bruk er det eneste inntekt for kommunen fra vindkraftanlegg Eiendomsskatt: ikke en kraftskatt for bruk av natur og vindressurser - eiendomsskatt for verk og bruk omfatter alle industrianlegg i kommunen En utbyggingsavtale bør minst sikre at kommunen får en vedvarende inntekt tilsvarende det man er forespeilet eiendomsskatt i hele vindparkens levetid

21 Eiendomsskatten usikker For vindkraft: Taksten kan bli betydelig redusert ved retaksering (etter 10 år) Eiendomsskatten er i politisk spill forslag om endring av taksering for verk og bruk kan slå svært negativt ut for vindkraftkommunene Kan avtale at kommunen kompenseres dersom eiendomsskatten endres Kan avtale at utbygger yter vederlag dersom kommunen ikke har innført eiendomsskatt (men kommunen må stå fritt til å innføre eiendomsskatt)

22 Økonomiske vilkår - avbøtende tiltak / kompensasjon Det kan avtales ytelser som skal kompensere for ulempene, f eks: Næringsfond til støtte for annet næringsliv Årlig sum til avbøtende tiltak i vid forstand, disponeres av kommunen Vær bevisst på at kompensasjon og avbøtende tiltak ikke er å betrakte som en andel av verdiskapning, men å oppveie for tålte ulemper og begrense skadevirkninger Bør derfor avtales en andel av verdiskapningen i tillegg

23 Økonomiske vilkår - varig andel av verdiskapning Andel av verdiskapningen som også gjenspeiler vindkraftens markedsverdi F eks en utbetaling per produserte kwh evt. prosent av oppnådd kraftpris 1 øre per produserte kwh siste år: 100 GWh tilsvarer 1 mill. kr. Kan avtales en stige med økende utbetaling med økende kraftpris og lønnsomhet Bør knyttes til objektiv og lett etterprøvbar kraftpris SSBs/Nordpools gjennomsnittlige spotpris siste år Rett til andel av produsert kraft kan også være en mulighet, men her er det store fallgruver og viktige forutsetninger som må ligge til grunn

24 Fast ytelse/avtalt minsteinntekt Eks: Utbyggingsavtale Fakken 1: Avtalt minsteytelse for kommunen på 3,5 millioner inkl. eiendomsskatt: «Kommunens inntekter fra vindparken i form av ilagt eiendomsskatt og tilleggsbetaling skal i fremtiden ikke bli lavere enn kr » (PS: kan ikke avtale et øvre «tak» som inkl. eiendomsskatt ) Gir forutsigbar og sikker inntekt for kommunen Kan utformes på ulike måter, kan inkludere ulike typer ytelser til kommunen (f eks fremtidige skatteordninger), viktig at avtalevilkårene er godt formulert her - forhandling om totalbeløpet står sentralt

25 Økonomiske vilkår Utbygger motsetter seg ofte økonomiske vilkår (særlig verdifordeling) og fremstiller lønnsomheten i prosjektene som marginal Kommunene bør be om å få underliggende økonomiske beregninger for prosjektets lønnsomhet Kommunen må vurdere om fordelene oppveier ulempene også på lang sikt vanskelig å se at man gjør det uten varige inntekter Kommunen/lokalsamfunnet bør ikke akseptere å bære ulemper utbygger ikke har råd til å kompensere et prosjekt er ikke lønnsomt fordi kostnadene skyves over på andre Lokalsamfunnet bør utover kompensasjonen få del av den verdi man bidrar til å skape gjennom å stille sine ressurser til disposisjon Alle andre investorer får avkastning for lønnsomme investeringer, og kommunen skal ha avkastning for å ha investert sin natur i kommersiell kraftproduksjon

26 Arbeidsplasser og lokal verdiskapning Få arbeidsplasser og begrensede ringvirkninger av et vindkraftanlegg Bruk av lokale leverandører: Begrenset lokal kompetanse Lovmessige begrensninger (anbudsregler) Bør avtale at anbud stykkes opp slik at også lokale tilbydere kan delta på deler av leveransene. Eventuelle ringvirkninger i anleggsfasen er kortvarige vindkraftparken skal stå i overskuelig fremtid På lengre sikt kan reduksjon av andre næringsmuligheter overstige den verdiskapning som følger av vindparken

27 Fysiske vilkår Aktuelle fysiske vilkår som kan avtales i utbyggingsavtalen: Broer, anleggsveger, brygger, anleggsboliger etc. kan gjøres permanente og overdras kommunen (må være bevisst på å ikke overta noe man ikke har behov for og som blir kostbart å eie/vedlikeholde) Allmennheten får tilgang på veier, og utbygger sørger for å holde en viss standard Opparbeidelse av friluftsområde (skiløyper, parkering etc.) evt. i alternative områder dersom eksisterende område blir forringet av vindparken Rett til vederlagsfri bruk av masseuttak

28 Vindkraft er et evigvarende naturinngrep avtalen må bestå Søkes om konsesjon for 25 år må påregne ny konsesjon Realiteten er at kommunen skal ta stilling til et evigvarende inngrep Om 25 år kan møllene være større, kraftproduksjonen økt etc. Naturverdiene må påregnes å verdsettes stadig høyere i fremtiden

29 Utbyggingsavtalen må videreføres Det må avtales en forpliktelse om at avtalen skal fornyes ved fornyet konsesjon Det bør avtales at de ordninger man er enig om skal videreføres, men tilpasses ny konsesjon og datidens kraftmarked, slik at balansen mellom kommune og utbygger opprettholdes Det må avtales at avtalen skal følge eventuell overdragelse til fremtidige selskaper/eiere som drifter vindkraftanlegget

30 Lovlige og legitime avtaler Utbyggere fremstiller ofte utbyggingsavtaler med økonomiske vilkår til fordel for kommunen som korrupte og ulovlige Kommunene er i sin fulle rett til å inngå avtaler som også innebærer økonomiske ytelser En viktig grense for kommunens avtalekompetanse er at kommunen ikke kan binde opp eller begrense sin myndighet

31 Utbyggingsavtaler har vært vanlig i vannkraftutbygging i 100 år som et tillegg/supplement til konsesjonsregelverket. Ingen prinsipiell forskjell på adgangen til å inngå slike avtaler for vindkraft Større grunn for vindkraftkommunene å inngå avtaler for å veie opp for manglende lokale skatteordninger Utbyggingsavtalenes lovmessighet har ved tidligere anledninger vært forelagt Justisdepartementet, OED og KRD Ingen har funnet grunn til å endre praksis OED skriver i et brev av 16. august 2005 om utbyggingsavtaler for vannkraft: «For en kommune vil en større kraftutbygging være et tiltak med vesentlig betydning for kommunens utvikling. En rekke spørsmål vil det ligge til rette for å regulere gjennom avtaler for blant annet å utnytte infrastruktur best mulig slik som anleggsveier, bygningsmasse, riggområde og tipper. Det er også fra myndighetenes side forutsatt at en del spørsmål bør løses gjennom avtale.»

32 Jusprofessor Erik Boe vurderte de såkalte Havsulavtalene: Betenkningen gjaldt avtaler inngått mellom vindkraftutbyggeren Havsul og vertskommunene Haram, Eide og Sandøy Konklusjonene i juridisk betenkning av 23. okt. 2006: Ikke utbyggingsavtaler i plan- og bygningslovens forstand Ikke i strid med alminnelige forvaltningsrettslige regler som begrenser det offentliges myndighet til å inngå avtaler eller bruk av offentlig myndighet Ikke i strid med forvaltningslovens saksbehandlingsregler Ikke i strid med statsforfatnings- og forvaltningsrettslige prinsipper for hvilke ytelser som det offentlige kan motta fra private rettssubjekter

33 Erik Boe, s. 34 om avtalenes lovlighet: Så klart som Havsulavtalene kan forklares med ønsket om å avbøte skadevirkninger og med ønsket om å kompensere for tapte kommunale inntekter, kan den omstendighet at Havsul rent faktisk har skaffet seg velvilje gjennom avtalene, ikke være nok til at den private finansieringen overskrider de svært begrensede skrankene som eksisterer etter alminnelige statsforfatnings- og forvaltningsrettslige prinsipper mot å la private rettssubjekter få dekke offentlige kostnader. Det skal mye til før et forvaltningssystem blir direkte uforsvarlig.

34 Erik Boe om utbyggingsavtaler, side 33: «Hva er så Havsulavtalene begrunnet med? Et stykke på vei kan de naturligvis ses som middel til skaffe bedriften velvilje i kommunen. Men de er langt fra bare det. Et hovedmoment er at Havsulavtalene skal tjene som kompensasjon for skadevirkningene som vindkraftutbyggingen vil påføre kommunene. Anlegget vil ikke bare få positive virkninger for landets energiforsyning og for kommunene - i form av arbeidsplasser, skatteinntekter osv. Vindkraftparken vil også få negative virkninger for kommunene. Jeg tenker ikke utelukkende på risikoen for fuglelivet, men like mye på det estetiske inntrykket som en svær vindpark vil gi rett utenfor kysten. Et slikt anlegg vil redusere kommunenes muligheter til å gjøre seg attraktive for reiselivs- og turistformål. Havsul tilbyr derfor kommunene å kompensere reduserte turistinntekter m.m. Det er ikke bare et legitimt formål, handlemåten er samfunnsmessig ønskelig. Altfor sjelden er det private næringslivet med på å betale for samfunnsmessig skadevirkninger som følger i kjølvannet av at bedrifter blir etablert eller utvidet.

35 Kommunenes planmyndighet Kommunene har redusert planleggingsmyndighet i energisaker i ny plan- og bygningslov som trådte i kraft 1. juli 2009

36 Kraftverk For produksjonsanlegg er kommunens planleggingsmyndighet redusert - i praksis eliminert Staten kan bestemme at en konsesjon til kraftproduksjonsanlegg har virkning som statlig arealplan, jf. plan- og bygningsloven 6-4 tredje ledd og energiloven 3-1 fjerde ledd Unngå at det iverksettes kommunale reguleringsprosesser i strid med gitte konsesjoner Sikre at tiltaket kan gjennomføres når kommunen ikke legger til rette for tiltaket gjennom planendring eller dispensasjon

37 Reguleringsplan Kommunene ikke lengre pliktig å utarbeide reguleringsplan Greit så lenge man er enig i lokaliseringen av anlegget slipper å bruke ressurser på regulering Dersom det er grunner til at kommunen ønsker å regulere er det anledning til å gjøre dette, men kommunen må selv dekke kostnadene og kan ikke pålegge tiltakshaver å utarbeide planforslag Har imidlertid liten hensikt at kommunene bruker ressurser på dette når staten regelmessig vedtar statlig arealplan i forbindelse med endelig konsesjon som overstyrer

38 Kraftlinjer For vindkraftanlegg kan nettilknytningen også innebære betydelige inngrep Kraftlinjer, transformatorstasjoner, koblingsanlegg og bygningstekniske konstruksjoner tilknyttet de tekniske anleggene er ikke gjenstand for kommunal planlegging, jf. plan- og bygningsloven 1-3 annet ledd og energiloven 3-1 tredje ledd For slike anlegg for overføring og omforming av elektrisk energi gjelder kun bestemmelsene om kart mv. (kapittel 2) og konsekvensutredninger (kapittel 14).

39 Kommuneplaner og arealforvaltning anbefaling: Vær generelt avventende til de samlede konsekvenser er kartlagt gjennom KU (både økonomisk, miljømessig, næringsmessig) Ikke båndlegg områder til vindkraft før viktige forhold er avklart Kan endre arealstatus eller dispensere når en evt. søknad med KU foreligger og de samlede betingelser er avklart gjennom denne og avtale

40