Forhandle, friste eller fasilitere?

Transkript

1 Forhandle, friste eller fasilitere? En teoretisk forståelsesramme for styring av offentlig-private partnerskap Asbjørn Røiseland (f 1963) Dr.polit (UiO, 1996) Professor i statsvitenskap ved Universitetet i Nordland. Epost: asr@uin.no Artikkelen tar utgangspunkt i en påstått spenning mellom partnerskap og representativt demokrati, og diskuterer på teoretisk grunnlag på hvilken måte offentlige myndigheter kan styre offentlig-private partnerskap. I fremstillingen argumenteres det for at denne typen styring er kontekstuell, og må ses i sammenheng med den grunnleggende styringsformen som ligger til grunn for partnerskapet. I denne forbindelse utledes tre typer partnerskap, henholdsvis byttebaserte, koopterende og institusjonelle, og disse typene er i sin tur utgangspunkt for å identifisere tre ulike styringsroller som offentlige myndigheter kan innta i forhold til partnerskap. Disse rollene betegnes som forhandler, frister og fasilitator. Artikkelen avsluttes ved å reise noen hypoteser om årsaker til at partnerskap ikke lykkes. Nøkkelord: partnerskap, offentlig-private partnerskap, governance, styring, demokrati Negotiate, persuade or facilitate? A theoretical frame of understanding for governance of public private partnerships The article departs from a claimed tension between context the article distinguishes between exchangebased, co-opting and institutional partnerships. The partnerships and representative democracy, and by theoretical reasoning discusses in what way public article develops three types of steering role conceptualized as negotiator, persuade and facilitator. In a authorities can govern public private partnerships. One main argument is that the governance of partnerships has to be understood in relation to the assumptions about why partnership arrangements brief concluding part, the article points to certain underlying mode of governance, and within this can fail. Keywords: Partnerships, Public private partnerships, Governance, Democracy Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift nr årgang Universitetsforlaget wwww.idunn.no/ts/nst 309

2 asbjørn røiseland Innledning 1 Partnerskap mellom offentlige myndigheter og private aktører er i dag et utbredt og populært virkemiddel i mange land. Den sentrale ideen bak slike partnerskap er at de skaper merverdi, dvs. at både offentlige og private interesser kommer bedre ut gjennom denne typen samarbeid, sammenliknet med om de opptrådte hver for seg (Pierre 1998; Steijn, Klijn & Edelenbos 2011; Keast, Mandell & Brown 2006). Samtidig reiser denne utviklingen viktige problemstillinger når det gjelder demokratisk forankring og politisk koordinering. Partnerskap innebærer at ulike samfunnsaktører trekkes inn i samfunnsstyringen, og politikere og deres organer får dermed en mindre sentral rolle. Betyr dette at partnerskap står i direkte konflikt med politikernes samfunnsstyring? Eller representerer partnerskap snarere en ny arena for styring med andre typer styringsmidler enn de som brukes innenfor en hierarkisk kontekst? Artikkelen vil, på et prinsipielt og teoretisk grunnlag, diskutere dette spørsmålet mer inngående, og vil presentere et analytisk oppsett for å diskutere og empirisk studere styring av partnerskap. Offentlig-private partnerskap betegner en frivillig samarbeidsrelasjon med en viss varighet, der offentlige og private parter overfører ressurser til partnerskapet og deler ansvaret for utfallet. På tross av en voksende faglitteratur representerer ideen om partnerskap egentlig ikke noe prinsipielt nytt, verken i Norge eller i andre vestlige land (Beauregard 1998; Andersen & Røiseland 2008). Det er snarere gode grunner til å se på institusjonalisert samarbeid mellom offentlige myndigheter og private aktører, enten vi kaller det partnerskap, nettverk eller korporativisme, som selve essensen i den nordiske samfunnsmodellen (Sørensen & Torfing 2005:13). At det likevel vokser fram en økende faglig interesse for partnerskap kan ha flere årsaker. Dels kan det skyldes at begrepet, i enkeltland som Storbritannia, har vært brukt som slogan for omfattende reformer, noe som igjen har ført til en stor engelskspråklig litteratur, som i sin tur gir opphav til en fornyet norsk forskningsinteresse for det tilsynelatende samme fenomenet. I den grad dette er reelt, gir det grunn til å møte den internasjonale litteraturen om partnerskap med en viss skepsis, siden utviklingen innen norsk og britisk offentlig sektor har vært svært forskjellig de siste tiårene. Men en framvoksende norsk forsknings- 1. En tidligere versjon av artikkelen ble presentert som plenumsforedrag på den årlige NEONkonferansen (Nettverk for organisasjonsforskning i Norge) november 2012, Sogndal. Deler av teksten har også vært presentert som paper på EURAs (European Urban Research Association) konferanse «Understanding City Dynamics», september 2010 i Darmstadt, Tyskland. Forfatteren takker for innsiktsfulle kommentarer fra to av NSTs konsulenter. 310 Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift nr årgang 29

3 forhandle, friste eller fasilitere? interesse for partnerskap kan også begrunnes i reelle endringer i Norge. Selv om fenomenet partnerskap i seg selv ikke representerer noe nytt, så framstår partnerskap som et stadig mer attraktivt virkemiddel i møte med noen av nåtidens mest kompliserte problemer (Arbo 2002; Andersen & Røiseland 2008). Partnerskap blir f.eks. omtalt som sentralt virkemiddel i forbindelse med norsk miljø- og klimapolitikk (St.meld. nr. 21 ( )), innen folkehelse (St.meld. nr. 34 ( )) og i forhold til næringsutvikling og utviklingspolitikk i bred forstand (St.meld. nr. 12 ( )). Det nye består muligens i at mens tidligere tiders partnerskap mer var begrunnet i offentlig ressursmangel (Nordstrand 2008; Gulowsen 2008), så blir nåtidige partnerskap i større grad dannet enten av ideologiske grunner eller fordi løsninger på aktuelle problemer ligger utenfor offentlige myndigheters rekkevidde. Ulike former for partnerskap brukes i dag på en rekke samfunnsområder, og begrepet brukes også om samarbeid som kun involverer offentlige aktører. Om vi avgrenser oss til det siste, brukes begrepet f.eks. om samarbeidende kommuner (interkommunalt samarbeid) og samarbeid mellom kommune og stat (f.eks. samhandlingsreformen og lokale NAV-kontor). Samarbeid mellom offentlig og privat, som dermed ikke trenger å være et definitorisk kjennetegn ved partnerskap, kan omfatte alt fra samarbeid innen kultur og idrettspolitikk til veibygging og planlegging. Selv om både innhold og form er vidt forskjellig, finnes det noen fellestrekk. Det er snakk om en type samarbeid uten tradisjonelle hierarkiske relasjoner, bygd på interessefellesskap mellom de involverte aktørene (Steets 2010; Andersen & Røiseland 2008). Ofte vil det være snakk om å realisere noe som bare kan nås når ulike aktører og deres ressurser bringes sammen. Disse grunnleggende trekkene ved partnerskap står i kontrast til klassisk politisk organisering og styring, der vi tenker oss et sett av formelle organisasjoner rangert i et godt definert hierarki, med valgte politikere på topp, og hvor hver handling i prinsippet er forankret i vedtak fattet av demokratisk valgte ledere. Når en samfunnsfunksjon ivaretas gjennom partnerskap vil koblingen til representativt demokrati uunngåelig bli svakere enn om offentlige myndigheter handler på egen hånd. Dette gir opphav til et dilemma mellom styring og demokrati. Dersom partnerskap er et funksjonelt tilsvar til kompliserte og viktige samfunnsproblem, noe som er en vanlig påstand i den faglige litteraturen, så vil det samtidig innebære at jo mer vi tillater partnerskap å vokse fram, jo mindre vil politikerne styre. Og motsatt jo mer vi forventer at politikerne skal styre alene, jo mindre vil de få gjort. Det finnes flere tilsvar til dette dilemmaet. Selv om det kortsiktig kan være utfordringer knyttet til partnerskap, argumenterer Goetz (2008) med at i det Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift nr årgang

4 asbjørn røiseland lange løp vil samarbeidsformer som nettverk og partnerskap snarere forsterke enn svekke offentlige myndigheters rekkevidde og kapasitet. Tilsvarende resonnementer vil vi også finne i Gramsci-inspirerte analyser med vekt på hierarkiet og statens rolle for sosial orden, som igjen danner grunnlaget for måten partnerskap fungerer på (Davies 2011). Disse argumentene tilsier at bekymringen for «the hollowing out of the state» (Rhodes 1997:53) er overdrevet, og at vi mer snakker om en annen type politisk styring snarere enn noe som truer etablerte politiske institusjoner og styringssystem. Det finnes også en voksende og i denne sammenheng relevant litteratur som diskuterer forholdet mellom legitimitet, demokrati og styring. I følge Crozier (2010) innebærer den dominerende forestillingen om demokrati blant vestlige forskere og politikere at forhold knyttet til input, dvs. valg og rekrutteringsprosedyrer, har en normativ forrang sammenliknet med å se input og output i sammenheng. Om vi heller tar utgangspunkt i at input og output henger sammen, så vil dette innebære at den demokratiske evalueringen av partnerskap ikke bare må se hen til manglende politisk styring, men at vi i like stor grad må skule til det partnerskapene bidrar med, og som potensielt ikke ville blitt realisert uten partnerskap (Kersbergen & Waarden 2004:159). I den følgende teksten skal jeg likevel ta utgangspunkt i at det faktisk er en spenning mellom representativt demokrati og partnerskap. Rammen for diskusjonen er pragmatisk i et samfunn som det norske finnes på den ene siden et stort antall partnerskap hvor offentlige myndigheter interagerer med andre samfunnsaktører, på den andre siden praktiserer vi en demokratiform og samfunnsmodell som tilsier at valgte politikere skal fatte de viktigste beslutningene. Den spenningen som dermed oppstår mellom representativt demokrati og partnerskap kan imidlertid reduseres dersom valgte politikere, gjennom sine organ, er i stand til å styre partnerskap. Det er denne formen for overordnet styring som diskusjonen kommer til å handle om. Den resterende teksten er bygd opp på følgende måte: I neste avsnitt skal jeg introdusere en generell definisjon av partnerskap, og deretter argumentere for at ulike styringsformer som hierarki, marked og nettverk gir opphav til ulike partnerskapstyper. Jeg har valgt å kalle disse partnerskapstypene for henholdsvis byttebaserte, koopterende og institusjonelle partnerskap. I den påfølgende delen diskuterer jeg styring av partnerskap, inspirert av litteraturen om styringsnettverk, og argumenterer for at styring kan rette seg dels mot strukturen i partnerskapet, dels mot innholdet og dels mot prosessen innad i partnerskapet. Denne diskusjonen er igjen opphav til tre offentlige styringsroller som betegnes som henholdsvis forhandler, frister og fasilitator. Artikkelen avsluttes med en kort diskusjon av 312 Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift nr årgang 29

5 forhandle, friste eller fasilitere? mulige styringsproblemer som oppstår som følge av at offentlige myndigheter blander sammen disse rollene. Styringsformer og partnerskap Ordet partnerskap brukes både som politisk slagord og som teoretisk begrep og fenomen. I den teoretiske litteraturen gis begrepet gjerne et innhold som rekker utover det som i dagligtalen omtales som partnerskap. Samtidig faller deler av dagligtalen utenfor den statsvitenskapelige forståelsen, f.eks. når ordet partnerskap brukes om parforhold og samliv. En vanlig og velkjent definisjon utlegger partnerskap som en vedvarende samarbeidsrelasjon mellom minst to prinsipaler som overfører ressurser til partnerskapet, og hvor de ulike partene har et medansvar for utfallet (Peters 1998:12-13). At partene har status som prinsipaler innebærer at enkeltpersoner som opptrer i et partnerskap har mulighet til å forplikte andre vanligvis vil dette komme til uttrykk ved at de representerer en organisasjon. Definisjonen henviser videre til at det foregår utvekslinger av substansielle ressurser i et partnerskap, og at de enkelte deltakerne dermed påtar seg en risiko i forhold til det endelige utfallet. Denne teoretiske definisjonen av partnerskap favner vidt, og vil kunne omfatte mange former for samhandling mellom offentlig og privat. I lys av at hensikten med denne artikkelen er å diskutere styring av partnerskap, og at jeg antar som en foreløpig hypotese at denne styringen vil variere avhengig av innhold og kontekst, så trenger vi et mer finmasket begrepsapparat som er i stand til å skille mellom ulike typer partnerskap. I det følgende skal jeg utlede en typologi over partnerskap basert på tre generelle styringsformer som har vært og blir diskutert innen styringslitteraturen. Klassisk statsvitenskapelig litteratur skiller mellom offentlig styring og styring gjennom markedet som de to hovedalternativene politiske beslutningstakere står overfor. Når styringen er offentlig, innebærer det at styringsprosessen er forankret i hierarki og kommandokjeder, der politikerne forventes å fremskaffe nødvendige ressurser, mens den offentlige administrasjonen forventes å utforme og levere de aktuelle tjenestene. Når dette overlates til markedet vil organisering og produksjon av offentlig service bli tatt hånd om av markedsaktører, men innenfor rammer fastsatt gjennom politiske beslutninger, f.eks. om omfang og innretning. Men styring gjennom markedet kan også innebære at ressurser mobiliseres ad politisk vei, slik tilfellet f.eks. er med private sykehus som mottar en betydelig del av sine inntekter fra det offentlige (Savas 1987). Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift nr årgang

6 asbjørn røiseland De senere årene har disse to styringsformene, i det minste i den teoretiske litteraturen, blitt supplert med nettverk, forstått som en særegen styringsform. Nettverk, argumenteres det for, er verken private eller offentlige, men representerer en hybrid styringsform (Kickert & Koppenjan 1997; Klijn 1997; Rhodes 1997). Som styringsform bygger nettverk på antakelsen om at aktører er gjensidig avhengige, og må tilpasse seg hverandre gjennom forhandlinger innenfor en nettverksstruktur som holdes sammen av tillit og felles forestillinger (Sørensen & Torfing 2005; Rhodes 1997; Davies 2011). Disse tre styringsformene er idealtyper, og i den praktiske verden blandes de sammen på mange forskjellige måter. New Public Management handler f.eks. om å låne elementer fra markedet til bruk innenfor en hierarkisk kontekst. Ser man historisk på styring, er det også åpenbart at store endringer har skjedd over tid. Et eksempel kan være luftfart eller telekommunikasjon, som har gått fra offentlig styring gjennom hierarki til å bli mer styrt gjennom markedet (SAS og Televerket/Telenor). Figur 1: Styringsformer og partnerskapstyper. Inspirert av Ysa Som illustrert i figur 1, er denne inndelingen i styringsformer et utgangspunkt for å klassifisere ulike typer partnerskap. Deler av den internasjonale forskningslitteraturen har, i alle fall implisitt, forstått partnerskap som en bestemt variant av nettverk. I denne betydningen vektlegges særlig at partnerskap er basert på en kontrakt og involverer et lite antall offentlige og kommersielle aktører (Steijn, Klijn & Edelenbos 2011:1235; Kickert, Klijn & Koppenjan 1997; Sørensen & Torfing 2005). Klassifiseringen i figur 1 åpner imidlertid for at partnerskap også 314 Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift nr årgang 29

7 forhandle, friste eller fasilitere? kan være knyttet til andre styringsformer enn nettverk. Utgangspunktet er snarere at partnerskap gjenspeiler en spesifikk form for styring som har sine primære røtter i en av de tre nevnte styringsformene, og at dette kommer til uttrykk gjennom hvordan partnerskapene virker og deres indre dynamikk, noe som i sin tur vil ha betydning for hvordan partnerskapene kan styres (Ysa 2007:36). Det som er felles for de tre partnerskapstypene nevnt i figur 1 og nærmere omtalt i tabell 1, er at de alle inkluderer både offentlige og private aktører. «Privat» er i denne sammenheng vidt definert, som alle aktører som ikke er offentlige. De tre partnerskapstypene har også til felles at grensene mellom hva som er og ikke er partnerskap kan være uklart innenfor hver styringsform, og at det dermed finnes en betydelig gråsone (Steets 2010:13). Dessuten kan organisatorisk form variere, fra ganske løse samarbeidsrelasjoner basert på muntlig eller skriftlig avtale til den trolig mest formaliserte varianten, aksjeselskap (Cruz & Marques 2012; Steijn, Klijn & Edelenbos 2011). Denne sistnevnte dimensjonen er imidlertid ikke illustrert i figur 1. Tabell 1: Partnerskapstyper Grunnleggende styringsform Rasjonale for handling Typiske eksempler Byttebaserte Koopterende Institusjonelle Marked Hierarki Nettverk Konkurranse Veibygging, parker, sykehus, eldreomsorg, osv. Kommando og kontroll Tillit Internett, byplanlegging LA21, lokal/regional utvikling Byttebaserte partnerskap springer ut av markedet som styringsform, og er en partnerskapstype hvor bytte står sentralt. Partnerskapet fungerer som en organisatorisk ramme rundt bytter lik de som foregår i et marked. Men til forskjell fra anbudsprosesser og utkontraktering, dreier partnerskap seg om en mer langvarig og komplisert konstruksjon (Calabrò 2011). Slike partnerskap er vanlige i transportsektoren, innenfor bygg og anlegg, og de finnes også innen velferdsproduksjon. Såkalte utbyggingsavtaler, som ble introdusert i det norske plansystemet noen år tilbake (NOU 2003:24), kan her tjene som eksempel. Denne ordningen innebærer at en privat utbygger av et boligfelt kan bli pålagt av kommunen å medfinansiere offentlig infrastruktur som veier, fortau og grøntareal. Dette er kostnader som i sin tur belastes boligkjøperne. Partnerskapet er byttebasert på den måten at boligkjøperne (via entreprenøren og utbyggeren) bærer en del av finansieringen mot å få offentlig infrastruktur raskt på plass, mens det offentlige, som Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift nr årgang

8 asbjørn røiseland til syvende og sist har ansvar for denne typen infrastruktur, oppfyller sine samfunnsforpliktelser raskere og billigere gjennom denne ordningen. Sett i et historisk perspektiv har store og viktige samferdselstiltak blitt til gjennom denne partnerskapsformen. Både selskapene bak hurtigruta og flyselskapet Widerøe har vært tett sammenvevd med offentlige myndigheter, og staten påtok seg store utgifter for å legge til rette for disse private selskapene, i hurtigrutas tilfelle gjennom sjømerker, fyrlykter og kaianlegg (Gulowsen 2008), og i forhold til Widerøe gjennom utbygging av de såkalte «Kyllingmarkene» på 1970 og 80-tallet. Disse eksemplene illustrerer dessuten en viktig endring over tid. I Norge som i Europa forøvrig har det skjedd en generell utvikling fra partnerskap til mer kortsiktige kjøp- og salgsrelasjoner (Lamothe & Lamothe 2012:326), eller i retning outsourcing (Pestoff & Brandsen 2010). Både kortbanenettet og hurtigrutetrafikken er i dag, i henhold til EUs regelverk, gjenstand for jevnlig anbudskonkurranse. EØS-avtalen har dermed medvirket til en formell avvikling av en lang rekke tidligere partnerskap, og etablert nye formelle rammer rundt det offentliges kjøp av blant annet transporttjenester (Longva & Osland 2008). Koopterende partnerskap følger en annen logikk enn de byttebaserte. Mens de sistnevnte utgjør en ramme for bytter som i sum har en merverdi for aktørene (og samfunnet), så er koopterende partnerskap forankret i en offentlig styringsform. Dypest sett representerer disse partnerskapene offentlige myndigheters forsøk på å styrke eller gjenopprette offentlig kontroll. Veien mot offentlig kontroll går imidlertid gjennom allianser med private aktører (Goetz 2008; Cruz & Marques 2012:6). Denne typen partnerskap adresserer mer generelt et viktig poeng i kritisk governance-teori som ble omtalt innledningsvis. Bygd på perspektiver fra f.eks. Foucault og Gramsci blir partnerskap forstått som deler av et neoliberalt hegemonisk prosjekt, og representerer derfor snarere en utvidelse av statens maktbase framfor noe som forvitrer politisk makt (Davies 2007, 2011). Utvikling og styring av internett er en god illustrasjon på koopterende partnerskap. Nettet har sin opprinnelse i det amerikanske forsvaret, og den flate og horisontale strukturen ble valgt med tanke på å kunne tåle en krig av hittil ukjent omfang (Pollitt 2011). I en tidlig utviklingsfase kunne få forestille seg hvilken betydning nettet senere skulle få, og vestlige regjeringer, med unntak av den amerikanske, var lite delaktige i den utviklingen som etter hvert ledet til World Wide Web i Men med den store betydningen internett etter hvert har fått, har de fleste regjeringer følt et sterkt behov for mer kontroll med den infrastrukturen som ligger til grunn for nettet. Dette har i de fleste vestlige land tatt form av partnerskap mellom staten og de viktigste markedsaktørene på dette området (Chris- 316 Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift nr årgang 29

9 forhandle, friste eller fasilitere? tou & Simpson 2006). I Norge kommer denne utviklingen til uttrykk i aksjeselskapet NorId, i prinsippet et heleid statlig selskap, men et selskap som i praksis fungerer som møtepunkt mellom ulike aktører, offentlige som private, med henblikk på å forvalte det norske toppdomenet (Christou & Simpson 2009:613). Historien om internett er neppe unik, men snarere typisk for teknologi som utvikles gradvis og som over tid får en samfunnsmessig betydning som tilsier økt offentlig kontroll. Både kringkastningsteknologi og telefoni har fulgt en tilsvarende utviklingsbane som internett. Vi finner også mange eksempler på koopterende partnerskap i planleggingsprosesser. Selv om en kommune har ansvar for byutvikling og planlegging, er det bare unntaksvis at disse planene kan realiseres uten å ha private interesser med på laget. Ofte vil en kommune stå overfor sterke private interesser i form av eiendomsselskaper og næringsdrivende, og slike interesser kan blokkere for viktig samfunnsutvikling. Derfor kan det være avgjørende i eksempelvis en byutviklingsprosess at en kommune klarer å mobilisere, bearbeide og temme private interesser (Falleth & Saglie 2011; Stone 1993). Institusjonelle partnerskap, som i litteraturen også har vært omtalt som organiske (Ysa 2007), kan forstås som en bestemt type nettverksstyring (Steijn, Klijn & Edelenbos 2011:1235). Her snakker vi om samarbeidskonstellasjoner der deltakerne er gjensidig avhengige i forhold til et gitt behov, men hvor det er få hierarkiske relasjoner å bygge på. Slike partnerskap er derfor mer enn de øvrige typene basert på deltakernes evne og vilje til å bygge tillitsbaserte relasjoner. Partnerskapet bygger på en felles forståelse av det problemet partnerskapet prøver å løse, samt de midler som trengs for å nå dette målet. Denne typen partnerskap har med andre ord utviklet institusjonelle trekk (Bogason 2000). Institusjonelle partnerskap er utbredt på områder med kompliserte problemer og mange aktører, og hvor løsningen på et gitt problem forutsetter samarbeid på tvers av forvaltningsnivåer og involverer aktører fra markedet og/eller sivilsamfunnet. Et eksempel på slike «wicked problems» (Roberts 2000; Koppenjan & Klijn 2004) kan være Agenda 21, en av miljøavtalene som ble inngått i forbindelse med miljøkonferansen i Rio i 1992, hvor selve grunnideen var å utvikle det som i vår terminologi ville være institusjonelle partnerskap på lokalt nivå (Lafferty et al. 1997). I Norge kom denne avtalen til uttrykk gjennom et omfattende arbeid med å utvikle planer og partnerskap på lokalt nivå under overskriften «Lokal Agenda 21», hvor Miljøverndepartementet, KS, enkeltkommuner, miljøorganisasjoner og næringsliv hadde en fremtredende rolle (Armann, Hille & Kasin 1995; Røiseland 1997). Også mange partnerskap opprettet i tilknytning til lokal utvikling, f.eks. lokale næringsselskaper, bærer trekk av å være institusjo- Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift nr årgang

10 asbjørn røiseland nelle, siden det i utgangspunktet verken er gitt hva problemene består i eller hvordan de skal behandles (Bukve 2001). Disse tre partnerskapstypene er idealtyper, og i virkelighetens verden kan et konkret partnerskap være en blanding av flere typer. Likeledes kan et konkret partnerskap vandre mellom idealtypene. Eksempelvis kan et institusjonelt partnerskap som ikke fungerer godt utvikle seg i retning av å bli et koopterende partnerskap, eller motsatt, om det fungerer godt over lang tid, kan det utvikles i retning av å bli et byttebasert partnerskap (Ysa 2007:43, 48). Styring av partnerskap og styringsroller Diskusjonen i denne artikkelen tar utgangspunkt i at offentlige myndigheter har et legitimt behov for å kunne styre partnerskap. Dette er viktig i forhold til forankring i et representativt demokrati, men også fordi politiske ledere har et samfunnsmessig koordineringsansvar. Slike spørsmål har imidlertid fått mindre oppmerksomhet i den faglige litteraturen om partnerskap. Men i den omfattende nettverkslitteraturen, som i dette tilfellet har en viss overføringsverdi, er styring av nettverksliknende konstruksjoner viet betydelig oppmerksomhet (se f.eks. Kickert & Koppenjan 1997; Sørensen & Torfing 2005). Det er rimelig å anta at styring av frivillig samarbeid, slik partnerskap er et uttrykk for, får en annen form enn styring i en hierarkisk kontekst (Vabo & Røiseland 2012). Nettverkslitteraturen tilbyr mange begreper som er ment å fange opp dette. For eksempel argumenteres det for at mening kan være et område for ledelse, og at ledelse kan dreie seg om å konstruere og påvirke kognitive forestillinger og oppfatninger (Bruijn & Heuvelhof 1997:131). Blant de strategiene som nevnes, er f.eks. å utvikle et felles språk blant kjerneaktørene i nettverket. Dette kan dreie seg om å definere nye og inkluderende retoriske målsettinger, eller introdusere nye begreper. Andre strategier handler om å utvikle prosesser hvor fellesforestillinger kan endres (Termeer & Koppenjan 1997:87), for eksempel gjennom «reframing strategies», der målet er å influere på aktørenes oppfatninger og atferd (Klijn & Koppenjan 2006; Koppenjan & Klijn 2004). I nettverkslitteraturen nevnes også institusjonelt design og ulike former for tilrettelegging som aktuelle styringsvirkemidler overfor nettverk. Disse eksemplene viser at offentlige myndigheter står overfor et omfattende sett av styringsvirkemidler også utenfor en hierarkisk kontekst (Steijn, Klijn & Edelenbos 2011:1239; Sørensen & Torfing 2005; Vabo & Røiseland 2012). Selv om denne observasjonen primært bygger på antakelser fra nettverkslitteraturen, 318 Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift nr årgang 29

11 forhandle, friste eller fasilitere? og jeg har definert partnerskap som noe annet enn nettverk, så vil de fleste av disse virkemidlene også komme til anvendelse i forbindelse med partnerskap. I det følgende skal jeg knytte disse ulike virkemidlene til tre ulike mål som styringen kan rette seg mot. I dette perspektivet kan styringen dels sikte på å påvirke sammensetningen av et partnerskap, dels partnerskapets innhold og dels de prosessene som foregår innen et partnerskap (Koppenjan & Klijn 2004). Den førstnevnte formen for styring har som ambisjon å etablere, påvirke eller endre partnerskapet i seg selv. Ut fra definisjonen av partnerskap kan offentlige myndigheter selvsagt ikke alene opprette et partnerskap, men de kan lage ulike incentiver som gjør etableringen attraktiv. Når det gjelder allerede etablerte partnerskap er det heller ikke gitt en gang for alle hvem som skal delta. Offentlige myndigheter kan introdusere nye parter i partnerskapet, eller adgangsreglene kan endres, f.eks. gjennom offentlig regulering og lovgivning. Når det gjelder innholdet i et partnerskap, er også dette noe som teoretisk sett lar seg styre. Det dreier seg ikke nødvendigvis om å skape konsensus, men det kan handle om å skape felles framtidsbilder gjennom refleksjon, og å utvikle løsninger som framstår som interessante og appellerende for partnerskapets deltakere. Siden offentlige myndigheter i mange henseender representerer sentra for informasjon og ekspertise, vil de noen ganger ha mulighet for å introdusere input til partnerskaper i form av ekspertise, forskning og vitenskap på en slik måte at læringsprosessen blant deltakerne fremmes (Koppenjan & Klijn 2004:248). Styring av partnerskap kan også rette seg mot prosessen. I så fall er det snakk om forsøk på å forbedre interaksjonen mellom partene, støtte deltakere man ønsker aktivisert i partnerskapet, og etablere prosedyrer som kan bedre informasjonsstrømmen og læringsprosessene. Styring av prosessen kan f.eks. innebære å etablere midlertidige organisatoriske arrangementer for å støtte opp under et partnerskap eller for å fremme gjensidig læring. Forutsetningene for å styre mot disse tre målene vil imidlertid kunne være forskjellige i de ulike typene partnerskap, og derfor vil den videre fremstillingen bli knyttet til de tre partnerskapstypene som ble utledet foran. Tabell 2 oppsummerer den påfølgende gjennomgangen. Styring av byttebaserte partnerskap Når det gjelder å styre sammensetningen av et byttebasert partnerskap, f.eks. gjennom å velge ut aktuelle deltakere, så vil aktørene oftest være gitt med formålet for samarbeidet. Hvis en lokal havnemyndighet eksempelvis går inn i et partnerskap med sikte på å utvikle havneområdet, er det naturlig at partnerskapet omfatter Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift nr årgang

12 asbjørn røiseland private aktører som allerede opererer i havneområdet, slike som rederier og eiendomsselskaper. Men av praktiske grunner må det ofte foretas et utvalg, og formelle regler kan gripe inn i slike valg. Som jeg allerede har vært inne på, kan anbudsregler og andre regler for offentlige anskaffelser forhindre at offentlige myndigheter kan inngå partnerskap med en enkelt blant et sett av private aktører. Å styre innholdet i et byttebasert partnerskap er primært et spørsmål om utforming av kontrakt. Kontrakten vil definere det byttet som skal finne sted, og følger en logikk om at alle parter, gjennom dette byttet, vil komme bedre ut enn om byttet ikke ble foretatt. Kontrakten settes vanligvis opp i forbindelse med dannelsen av partnerskapet, men ofte vil det være aktuelt å reforhandle kontrakten underveis, slik at påvirkning av innhold dermed ikke er gitt en gang for alle. Når det gjelder styring av prosess i et byttebasert partnerskap, så vil dette typisk være gitt en formell form, der prosessen står beskrevet i kontrakten. Men ofte vil det likevel være aktuelt å definere et sett av formelle og uformelle møteplasser for å evaluere, koordinere og behandle mindre spørsmål som ikke er avklart innledningsvis. Generelt vil disse styringstrekkene tilsi at den rollen det offentlige påtar seg vis-à-vis byttebaserte partnerskap er forhandlerens. Desto bedre det offentlige forhandler (dvs. jo mer ensidig nytte de klarer å få ut av partnerskapet), jo større vil i prinsippet samfunnsnytten være, og jo bedre vil hensynet til demokrati være ivaretatt. Tabell 2: Partnerskapstyper og styringsroller Påvirkning av Byttebaserte Koopterende Institusjonelle Partnerskapsstruktur Valg av partner, men Valg av relevant partner, Balanse i valg av part- partner må «loose begrensninger i kompetanse nere og legalt rammeverk to gain» Innhold Forhandling, kontrakt, Lage incentiver, lage Inkluderende, ingen reforhandling «attraktive tap» gitt konklusjon Prosess Møtepunkter, koordinering, reforhandling Fokus på større sammenheng, fremtidsutsikter Omfattende prosess, bygge tillit og forpliktelse Offentlig styringsrolle Forhandler Frister Fasilitator Styring av koopterende partnerskap Ved styring av koopterende partnerskap er utgangspunktet at offentlige myndigheter ønsker å øke sin kontroll på et område hvor de i utgangspunktet har liten kontroll. Her ligger selvsagt en stor utfordring, for hvilken privat aktør vil frivillig 320 Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift nr årgang 29

13 forhandle, friste eller fasilitere? gi fra seg kontroll på et område med stor potensiell verdi? Det offentlige besitter riktignok sterke virkemidler i form av regulering og tvang (f.eks. ekspropriasjon), men ofte er det lite ønskelig å ty til slike, og i den grad de brukes snakker vi ikke lenger om et partnerskap. Man kan likevel tenke seg at private aktører frivillig gir fra seg kontroll, f.eks. fordi det å avgi kontroll på kort sikt kan gi økt gevinst på lengre sikt, eller fordi det råder stor usikkerhet eller risiko på lengre sikt. Å sette sammen et slikt partnerskap vil derfor handle mye om å få ulike parter til å tenke langsiktig, og handle ut fra dette. Når det gjelder innhold i slike partnerskap, så handler dette mye om å lage incentivsystemer som balanserer private aktørers tap av kontroll på kort sikt med attraktive gevinster på lengre sikt. Slike incentiver kan f.eks. være finansieringsordninger, eller ulike typer løfter eller garantier om framtidig nytte. Når det gjelder styring av prosessen i et koopterende partnerskap, må offentlige myndigheter fokusere på det langsiktige perspektivet. Dette kan kreve intensiv og langvarig kontakt mellom partene. Derfor har slike partnerskap gjerne en tydelig organisatorisk overbygning, f.eks. i form av en prosjektgruppe som møtes jevnlig, eller i form av organisering som stiftelse eller aksjeselskap. For å styre et koopterende partnerskap må offentlige myndigheter legge stor vekt på incentiver. Den styringsrollen som springer ut av dette behovet, kan vi derfor omtale som fristeren. Jo mer offentlige myndigheter klare å friste private aktører til å oppgi sin kontroll, jo mer vil valgte politikere kunne styre. Styring av institusjonelle partnerskap Institusjonelle partnerskap er typisk rettet inn mot kompliserte problemer med få opplagte løsninger. Når slike partnerskap skal styres er det av stor betydning å sette opp et sett av balanserte aktører. Partene må velges ut fra problemet, men samtidig vil det også være av betydning å velge parter som deler en felles forståelse av problemet og er villige til å bidra til en løsning. Når innholdet skal styres er et viktig utgangspunkt at noen opplagt løsning ikke eksisterer, og at søkingen etter en løsning i seg selv er en oppgave for partnerskapet. I forhold til ledelse og styring er det med andre ord viktig at partene kommer til orde og får bidra i denne prosessen. Institusjonelle partnerskap er en ramme for løsning av komplekse problemer hvor tillit mellom partene spiller en avgjørende rolle. Bare unntaksvis eksisterer denne tilliten fullt og helt forut for partnerskapet, noe som tilsier at det å styre prosessen er en kritisk faktor. Tillit er noe som må utvikles over tid, og denne partnerskapstypen trenger dermed mange og frekvente møtepunkter. Den styringsrollen som framtrer ut fra dette, er rollen som tilrettelegger eller Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift nr årgang

14 asbjørn røiseland fasilitator. Det offentlige kan i høyden spille en rolle som den fremste blant likemenn. Jo mer vellykket denne rollen utspilles, jo mer vil offentlige myndigheter styre, og jo mer vellykket vil partnerskapet være. Forhandle, friste eller fasilitere? Den i hovedsak teoretiske diskusjonen i denne artikkelen tok utgangspunkt i at det er en spenning mellom representativt demokrati og styring gjennom partnerskap. Jo flere og viktigere samfunnsfunksjoner som blir ivaretatt gjennom partnerskap, jo mindre vil valgte politikere styre samfunnsutviklingen. Derfor er det viktig å diskutere og empirisk studere vilkårene for at partnerskap kan styres. Et viktig utgangspunkt i denne sammenheng er at offentlig-private partnerskap ikke er en klart avgrenset og enhetlig analytisk kategori, men snarere en gruppe av empiriske fenomener hvor motivene, behovene og vilkårene for styring vil være forskjellige. I tråd med dette har artikkelen utledet en typologi over partnerskapstyper og tre tilhørende roller og tilnærminger som offentlige myndigheter kan innta overfor partnerskap: forhandle, friste og fasilitere. Å velge riktig blant disse rollene vil dermed være en viktig oppgave for den som skal styre partnerskap, og gale valg gir tilsvarende opphav til styringsproblemer og mislykkede partnerskap. La meg peke på noen eksempler. For det første kan det ligge kilder til styringsproblemer ved at styringsroller blandes sammen, og at offentlige myndigheter forholder seg galt til den aktuelle typen partnerskap. Når den offentlige parten i et partnerskap tar på seg en rolle som er annerledes enn den som er utlagt i typologien foran, vil dette kunne redusere sjansen for at partnerskapet oppnår det som forventes. Et eksempel kan være at den offentlige parten går inn i en forhandlingsrolle i et partnerskap som fundamentalt sett er institusjonelt. Dette vil nødvendigvis redusere den åpne søkingen etter mulige løsninger, som nettopp er det man tilstreber. Eller motsatt kan man tenke seg at en altfor åpen og tilretteleggende styringsrolle i et byttebasert partnerskap ikke vil gagne norske borgere og norske skattebetalere like mye som om at den offentlige aktøren er en god forhandler. Tilsvarende kan man forestille seg at en styringsrolle tilpasset et koopterende partnerskap, altså som frister, vil føre til at ulike deltakere opptrer og handler på gale premisser når rollen anvendes i andre typer partnerskap. For det andre kan det oppstå betydelige styringsproblemer dersom det er grunnleggende uklarheter eller uenigheter om hva slags type partnerskap en faktisk står overfor. Private aktører kan f.eks. oppfatte et partnerskap som institusjo- 322 Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift nr årgang 29

15 forhandle, friste eller fasilitere? nelt, f.eks. som en åpen og vedvarende idédugnad, mens offentlige aktører ser det samme partnerskapet som enten byttebasert eller koopterende. I slike tilfeller er det stor sannsynlighet for at partnerskapet vil møte problemer så snart de ulike aktørenes reelle motiver og behov blir synlige gjennom konkrete handlinger. Endelig kan vi også tenke oss at målene for styringen ligger utenfor offentlige myndigheters rekkevidde. Jeg har knyttet styring til hhv. partnerskapsstruktur, innhold og prosess. Offentlige myndighetene kan f.eks. ha muligheter til å påvirke hvem som skal delta, og partnerskapets innhold, men mangle muligheter for å påvirke prosessen. Eller motsatt, både innhold og prosess kan være innenfor rekkevidde, men det er ikke mulig å påvirke partnerskapsstrukturen direkte, f.eks. fordi dette er beslutninger på et annet forvaltningsnivå enn det hvor partnerskapet har sitt utspring fra. Den norske empiriske forskningen på partnerskap er begrenset, og de hypotesene som er omtalt ovenfor er i liten grad blitt systematisk utforsket. Trolig kan man omtale norsk forskning om partnerskap som sektorisert i den forstand at de fleste studier av partnerskap knytter an mot dette begrepet med utgangspunkt i en bestemt sektor eller gitt case. For eksempel er det gjennomført flere studier av NAV-partnerskap, partnerskap har vært studert i tilknytning til samhandlingsreformen, i forhold til interkommunalt samarbeid og med utgangspunkt i lokal næringsutvikling. Men for å fange inn den variasjonen som den omtalte analytiske rammen åpner opp for, trenger man å studere og sammenlikne forskjellige partnerskapstyper og -formål. Slike brede tilnærminger kan bidra med viktig kunnskap om styring av partnerskap, noe som blant annet er relevant i forhold til en tiltakende bevisstgjøring blant kommunepolitikere, KS og KRD om kommunens rolle som eier, partner og nettverksdeltaker. Det er blitt vanlig at politikere inviteres til å utvikle en strategi overfor selskap som de selv ikke eier helt og fullt, og som dermed bare kan styres indirekte. I økende grad inngår også partnerskap i disse strategiene. Slike eier- og partnerstrategier bør ikke minst kunne svare på hvilken grunnleggende styringsform som ligger til grunn for et partnerskap, og dermed om kommunen i et gitt partnerskap skal framstå som forhandler, frister eller fasilitator. Referanser Andersen, Ole Johan & Asbjørn Røiseland (red) (2008) Partnerskap, problemløsning og politikk. Bergen: Fagbokforlaget Arbo, Peter (2002) «Partnerskap - den nye universalløsningen» Plan (6):4-11 Armann, Kai Arne; John Hille & Olav Kasin (1995) Lokal Agenda 21. Norske kommuners miljøarbeid etter Rio. Oslo: Prosjekt Alternativ Framtid. Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift nr årgang

16 asbjørn røiseland Beauregard, Robert A. (1998) «Public-private partnerships as historical chamelons: The case of the United States» i Jon Pierre (red) Partnership in urban governance. European and American experiences. Basingstoke: Palgrave Bogason, Peter (2000) Public Policy and Local Governance. Institutions in postmodern society. Cheltenham: Edward Elgar Bruijn, J. A. de & E. F. ten Heuvelhof (1997) «Instruments for network management» i W. J. M. Kickert, E.-H. Klijn & J. F. M. Koppenjan (red) Managing complex networks. Strategies for public sector. London: Sage Bukve, Oddbjørn (2001) Lokale utviklingsnettverk. Ein komparativ analyse av næringsutvikling i åtte kommunar. Dr.philos-avhandling UiB. Rapport nr. 5/2001. Sogndal: Høgskolen i Sogn og Fjordane. Calabrò, Andrea (2011) «Conflict of Interest, Corruption and Ethics in Public Services. A Public Governance Approach» i Amanda Ball & S. P. Osborne (red) Social Accounting and Public Management: Accountability for the Public Good. London: Routledge Christou, George & Seamus Simpson (2006) «The Internet and Public-Private Governance in the European Union» Journal of Public Policy 26 (01):43-61 Christou, George & Seamus Simpson (2009) «New Governance, the Internet, and Country Code Top Level Domains in Europe» Governance 22(4): Crozier, Michael P (2010) «Rethinking systems: Configurations of Politics and Policy in contemporary governance» Administration & Society 42(5): Cruz, Nuno Ferreira Da & Rui Cunha Marques (2012) «Mixed companies and local governance: No man can serve two masters» Public Administration 90(3): Davies, Jonathan S. (2007) «The Limits of Partnership: An Exit-Action Strategy for Local Democratic Inclusion» Political Studies 55(4): Davies, Jonathan S. (2011) Challenging governance theory. From networks to hegemony. Bristol: Policy Press Falleth, Eva & Inger L Saglie (2011) «Democracy or efficiency: contradictory national guidelines in urban planning in Norway» Urban Research & Practice 4(1):58-71 Goetz, Klaus H (2008) «Governance as a path to government» West European Politics 31(1-2): Gulowsen, Jon (2008) «En tradisjon for partnerskap langs kysten» i Ole J. Andersen & Asbjørn Røiseland (red) Partnerskap, problemløsning og politikk. Bergen: Fagbokforlaget Keast, Robyn; Myrna Mandell & Kerry Brown (2006) «Mixing state, market and network governance modes: The role og government in crowded policy domains» International Journal of Organization Theory and Behavior 9(1):27-50 Kersbergen, Kees van & Frans van Waarden (2004) «Governance as a bridge between diciplines: Cross-disciplinary inspiration regarding shifts in governance and problems of governability, accountability and legitimacy» European Journal of Political Research 43(2): Kickert, W J M & Joop F M Koppenjan (1997) «Public management and network management: An overview» i W. J. M. Kickert, E.-H. Klijn & J. F. M. Koppenjan (red) Managing complex networks. Strategies for public sector. London: Sage Kickert, W J M; Erik-Hans Klijn & Joop F M Koppenjan (1997) «Conclusion: Strategies 324 Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift nr årgang 29

17 forhandle, friste eller fasilitere? for network management» i W. J. M. Kickert; E.-H. Klijn & J. F. M. Koppenjan (red) Managing complex networks. Strategies for public sector.london: Sage Klijn, Erik-Hans (1997) «Policy networks: An overview» i W. J. M. Kickert; E.-H. Klijn & J. F. M. Koppenjan (red) Managing complex networks. Strategies for public sector. London: Sage Klijn, Erik-Hans & F M Koppenjan (2006) «Institutional design. Changing institutional features of networks» Public Management Review 8(1): Koppenjan, Joop & Erik-Hans Klijn (2004) Managing uncertainties in networks. London: Routledge Lafferty, William M; Oluf S. Langhelle; P. Mugaas & Mari H. Ruge (red)(1997) Rio + 5. Norges oppfølging av FN-konferansen om miljø og utvikling. Oslo: Universitetsforlaget Lamothe, Meeyoung & Scott Lamothe (2012) «What determines the formal versus relational nature of local government contracting?» Urban Affairs Review 48(3): Longva, Frode & Oddgeir Osland (2008)?Anbud på norsk?. TØI-rapport 982/2008. Oslo: Transportøkonomisk institutt Nordstrand, Leiv (2008) «Kraftlagskommunane - ein historisk studie i partnarskap» i O. J. Andersen & A. Røiseland (red) Partnerskap, problemløsning og politikk. Bergen: Fagbokforlaget NOU 2003:24. Mer effektiv bygningslovgivning. Kommunal- og Regionaldepartementet Pestoff, Victor & Taco Brandsen (2010) «Public governance and the third sector: opportunities for co-production and innovation?» i Stephen P. Osborne (red) The new public governance? London: Routledge Peters, B Guy (1998) «With a little help from our friends : Public-private partnerships as institutions and instruments» i Jon Pierre (red) Partnership in urban governance. European and American experiences. Basingstoke: Palgrave Pierre, Jon (1998)(red) Partnership in urban governance. European and American experiences. Basingstoke: Palgrave Pollitt, Christopher (2011) «Innovation in the public sector: An introductory overview» i Victor Bekkers; J. Edelenbos & B. Steijn (red) Innovation in the public sector. Houndsmill, Basingstoke: Palgrave Rhodes, R. A. W. (1997) Understanding governance. Policy networks, governance, reflexivity and accountability. Maidenhead: Open University Press Roberts, Nancy (2000) «Wicked problems and network approaches to resolution» International Public Management Review 1(1):1-19 Røiseland, Asbjørn (1997) «Lokalt perspektiv på globale problemer. MIK og iverksetting av Agenda 21». Plan 1997 (5) Røiseland, Asbjørn (2008) «Kan institusjonelle partnerskap skapes og styres?» i Ole J. Andersen & Asbjørn Røiseland (red) Partnerskap, problemløsning og politikk. Bergen: Fagbokforlaget Røiseland, Asbjørn & Signy I. Vabo (2012) Styring og samstyring governance på norsk. Bergen: Fagbokforlaget Savas, E. S. (1987) Privatization. The key to better government. Charham, New Jersey: Chatham House Publishers Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift nr årgang

18 asbjørn røiseland St.meld. nr. 12 ( ) Regionale fortrinn regional framtid. Kommunal og regionaldepartementet St.meld. nr. 21 ( ) Norsk klimapolitikk. Miljøverndepartementet St.meld. nr. 34 ( ) Folkehelsemeldingen. Helse- og omsorgsdepartementet Steets, Julia (2010) Accountability in public policy partnerships. London: Palgrave Steijn, Bram; Erik-Hans Klijn & Jurian Edelenbos (2011) «Public-private partnerships: Added value by organizational form or management?» Public Administration 89(4): Stone, Clarence N. (1993) «Urban regimes and the capacity to govern: A political economy approach» Journal of urban affairs 15(1):1-28 Sørensen, Eva & Jacob Torfing (2005) «The Democratic Anchorage of Governance Networks» Scandinavian Political Studies 28(3): Sørensen, Eva & Jacob Torfing (2005) Netværksstyring : fra government til governance. Frederiksberg: Roskilde Universitetsforlag Termeer, C J A M & Joop F M Koppenjan (1997) «Managing perceptions in networks» i Walter J. M. Kickert; E.-H. Klijn & J. F. M. Koppenjan (red) Managing complex networks. Strategies for public sector. London: Sage Vabo, Signy I & Asbjørn Røiseland (2012) «Conceptualizing the tools of government in network governance» International Journal of Public Administration 35(14): Ysa, Tamyko (2007) «Governance forms in urban public-private partnerships» International Public Management Journal 10(1): Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift nr årgang 29