Mer konkurranseutsetting

Transkript

1 LANDSORGANISASJONEN I NORGE SAMFUNNSPOLITISK AVDELING Samfunnsdokumentasjon 1/15 Mer konkurranseutsetting - en god ide i dagens Norge? Innhold 1. Hovedpunkter Tradisjonelle argumenter for og mot konkurranseutsetting Internasjonale studier Studier i Norden Store kommersielle aktører er vinnerne Spesielt om helse- og omsorg Virkning av endret momsregelverk i statsforvaltning og sykehus Arbeidsmarked og konkurranseutsetting Pensjon og lønn NHO service sin kampanje for konkurranseutsetting Produktivitetskommisjonen Konklusjon Dokumentet er skrevet av Knut Thonstad.

2 1. HOVEDPUNKTER Det ikke er foretatt noen bred vurdering av konkurranseutsetting siden Regjeringen legger likevel opp til omfattende konkurranseutsetting av offentlig tjenesteproduksjon: "Nøytral moms" i 2/3 av statsforvaltningen fra 1. januar 2015 kan etter hvert gi betydelig konkurranseutsetting av drift og innleie av konsulenter for saksbehandlere. "Nøytral moms" i helseforetakene fra 1. januar 2016 vil gjøre stillinger mer utsatt for konkurranse. Markedet er på 10 mrd. kroner. Oppstart av fritt behandlingsvalg og økt konkurranseutsetting av medisinske tjenester. NSB, Posten, deler av flyplassdrift skal konkurranseutsettes. Det er store kommuner som konkurranseutsetter. Kommunereformen med sammenslåinger fremmer konkurranseutsetting. Interkommunalt samarbeid utnytter stordriftsfordeler i tjenesteproduksjonen. Det at kommunene står bak de interkommunale selskapene mener regjeringen at delvis kan oppfattes som offentlig støtte til kommersiell virksomhet. De vil at selskapene markedsfinansieres. Det gjør samarbeid dyrere, og fremmer slik konkurranseutsetting. I motsetning til den rød-grønne regjeringen, som ikke ville konkurranseutsette om det gikk ut over ansattes lønn og pensjon, har nåværende regjering ikke denne sperren. Hovedargumentet for konkurranseutsetting er at det kan gi direkte kostnadsinnsparing for enheten som konkurranseutsetter. Dette reflekterer også mer effektiv ressursbruk i samfunnet. En forutsetning for at innsparing enkelt skal tolkes som effektivisering, er at lønnskostnadene er uavhengig av hvem som leverer tjenesten. Det er imidlertid godt dokumentert i Norge at ansattes lønn og pensjon svekkes. Det dreier seg ikke om effektivitet, men om omfordeling. Nyere faglitteratur peker på at mange kostnader ikke regnes med: Transaksjonskostnader, som typisk er noen prosent av kontrakten, skattetap fra redusert lønn og konsum fra ansatte og økte sosiale kostnader. Virkningen på inntektsfordeling og likestilling er typisk negativ. Norge er med i et europeisk arbeids- og tjenestemarked med massearbeidsløshet. Siden finanskrisen har hele sysselsettingsveksten kommet blant utenlandsk arbeidskraft. Det er dokumentert betydelig fortrengning i arbeidsmarkedet. Sysselsettingsprosenten er falt 3-4 prosentpoeng tilsvarende over

3 personer. Det å legge viktige deler av offentlig tjenesteproduksjon ut på anbud i Europa, vil redusere sysselsetting blant bosatte i Norge, påvirke skatteinngang, øke sosialutgifter og sosial dumping. Konkurranseutsetting i forvaltning, sykehus og infrastruktur reiser spørsmål om effektivitet i forvaltningen, samfunnssikkerhet og evne til krisehåndtering. Dette er en økende bekymring i lys av terrorisme og øst-vest spenning. Konkurranseutsetting gir redusert innsyn, pga. forretningshemmeligheter. Framveksten av store tjenesteleverandører gir disse lobbymakt. Faglitteratur fra utlandet understreker at er ikke er tilstrekkelig å begrunne konkurranseutsetting med direkte innsparinger slik regjeringen gjør. Det bør lages skikkelige konsekvensanalyser, som bl.a. vurderer virkningen på transaksjonskostnader, lønn og pensjon, skatteinngang og samfunnsøkonomi, inklusive virkningen på fordeling og likestilling. 3

4 2. TRADISJONELLE ARGUMENTER FOR OG MOT KONKURRANSEUTSETTING Sandbekkutvalget (NOU 2000:19) er siste offentlig utvalg med en bred vurdering av konkurranseutsetting. Det er særlig tjenester som er relativt lett å måle kvaliteten på som først ble konkurranseutsatt, som tekniske tjenester og transporttjenester. Utvalget, pekte på flere fordeler ved økt konkurranse. Utvalget pekte på at dårligere lønnsbetingelser ikke dreier seg om effektivisering, men om omfordeling. Utvalget hadde ikke noen reell vurdering av forskjeller i lønnskostnader mellom sektorer, og naturlig nok ingen vurdering av konsekvensene av en mulig EØS-utvidelse og finanskrise. Mye brukte argumenter for konkurranseutsetting: Fravær av konkurranse og profittmotiv reduserer insentiv til å kutte kostnader og øke produktivitet. Konkurranseutsetting gir muligheter til å prøve ut nye driftsformer og kan bidra til innovasjon. Konkurranse mellom mange tilbydere gjør at den som er best egnet til å drive, får tilslaget. Monopol reduserer effektivitet. Konkurranseutsetting virker som trussel og spore for offentlig virksomhet. Konkurranseutsetting kan også bidra til spesialisering og utnyttelse av stordriftsfordeler. Argumentene mot konkurranseutsetting: Områdene med størst gevinst er allerede privatisert eller konkurranseutsatt. Mange av tjenestene som ikke er konkurranseutsatt er arbeidsintensive og vanskelig å mekanisere. Dette gjelder blant annet områdene helse, pleie- og omsorg og utdanning. Her dreier det seg også om basistjenester overfor sårbare grupper. Mange offentlige ansatte velger dessuten jobb der de er motivert av innholdet. Det er dermed lite effektivitet å hente ved konkurranseutsetting. Kostnadene knyttet til planlegging av anbudet, oppfølging og kontroll (transaksjonskostnader) kan utgjøre flere prosent av kontraktsverdien. Den private leverandøren skal også ha overskudd på virksomheten og har høyere lånekostnader enn offentlig sektor. Dette må tas ut innenfor den samlete rammen i anbudet. Kommersielle aktører driver også skatteplanlegging, som reduserer offentlige skatteinntekter. Mye av overskuddet og budsjettinnsparing kan gå på bekostning av lønnssatser, pensjon og arbeidsforhold. Konkurranseutsetting reduserer muligheten for politisk styring. Forhold mellom det offentlige og leverandør blir regulert av kontrakt. Dette er det motsatte av vertikal integrasjon. Det er viktige ulemper som er vanskelig å tallfeste. En av de viktigste er segregering av brukerne og "fløteskumming", at de private får de letteste klientene, med de laveste kostnadene. 4

5 3. INTERNASJONALE STUDIER Analyser noe tilbake i tid, tydet på at det var klare gevinster for samfunnet ved konkurranseutsetting. Etter hvert er det kommet mange motforestillinger. To tidlige studier, "bibler" for konkurranseutsetting. En mye sitert artikkel er (Domberger 1997) som refererer studier som indikerer at myndigheter kan spare rundt 20% av et budsjett om det legges opp til konkurranse. De peker på to elementer som bidrar til større eller mindre suksess: Muligheten for å kontraktfeste kvalitet, og antall tilbydere i markedet. Deres viktigste kilde er ( Australian Industrial Commission 1996) som gjennomgår australske og internasjonale studier og finner besparelser på typisk prosent for det offentlige. Kommisjonen peker på at studiene typisk ikke medregner transaksjonskostnader (som i følge kommisjonens kan utgjøre noen få prosent av kontraktsverdien). Flere av studiene dreier seg om førstegangs konkurranseutsetting. Kommisjonen peker på at kostnadene kan øke over tid ("rovatferd" for å erobre markedet for framtiden eller "vinnerens forbannelse", ved første gangs konkurranseutsettelse er kostnadene undervurdert og vinnerbudet for lavt til å dekke disse). Mange av studiene er i teknisk sektor. Kommisjonen fant ikke svekket kvalitet ved konkurranseutsetting. (Domberger 1997) peker på at mesteparten kostnadsbesparelsene i Australia skyldes mer effektiv drift. Flere studier peker på at det ikke er spørsmål om privat eller offentlig drift, men konkurranse. (Domberger 1997) mener at det skjer innsparing i bruk av arbeidskraft, men at litteraturen tyder på at lønnsvilkår er lite endret. Virkningen for arbeidstakere (Vrangbæk 2015) gikk gjennom studier fra ulike land fra perioden av virkningen på ansatte. Det er negative og positive erfaringer, men negative dominerer, inklusive redusert arbeidsstyrke, erstatning av erfarne med yngre, økt bruk av deltid og midlertidighet, dårligere arbeidsmiljø, lavere lønn, færre goder og redusert jobbtilfredsstillelse. De peker på at systematisk litteraturgjennomgang viser at konkurranseutsetting typisk gir gevinster for det offentlige, spesielt på det tekniske området, selv om de er mindre enn det ofte er hevdet. De skriver at deres studie "har vist at disse økonomiske gevinstene synes å komme på bekostning av de ansatte involvert i prosessen." De peker på at i land med sterke fagforeninger er de negative virkningene mindre enn i land med svake fagforeninger. 5

6 Sikkerhetsaspektet Konkurranseutsetting kan redusere samfunnssikkerhet, og det er store kostnader knyttet til sikkerhet når det offentlige skal konkurranseutsette tjenester. Den australske regjeringen har utarbeidet omfattende og åpenbart kostbare protokoller for å håndtere dette (Australian Government 2011). Det å vurdere sikkerhet er en viktig del av planleggingsfasen av konkurranseutsetting, det er omfattende vurdering av konkrete sikkerhetskrav til firma, krav i kontrakten om tilgang til leverandørens arealer og dokumenter, prosedyrer for taushetsplikt og sikkerhetsklarering av ansatte. USA Føderale myndigheter har ikke anslått hvor mye penger den taper eller tjener på konkurranseutsetting, Project on Government Oversight (POGO) er en uavhengig institusjon som overvåker myndighetenes ressursbruk. De fant at ratene i kontraktene i gjennomsnitt tilsvarer 1,83 ganger totale kostnader for føderale ansette, og 2 ganger totale kostnader for ansatte i privat næringsliv. I 33 av 35 yrkesgrupper var totale kostnader for føderale ansatte, inklusive overhead lavere enn kontrakts-ratene (Project on Government Oversight 2012). POGO peker på at skiftet mot konkurranseutsetting fulgte av et politisk ønske om å redusere antall føderalt ansatte. Siden 1999 har antallet føderalt ansatte vært relativt konstant på 2 millioner, mens arbeidsstyrken på føderale kontrakter økte fra 4,4 millioner i 1999 til 7,6 millioner i Selv om mange føderalt ansatte har høyere lønn og pensjon enn privat ansatte, blir de lavere lønnskostnader for private mer enn oppveid av overhead, lederlønn og overskudd. (Warner 2012) peker på at konkurranseutsetting i lokale myndigheter i USA nådde en topp i Storbritannia har gått vekk fra tvungen konkurranseutsetting for lokalmyndighetene. Land som lå i forkant som Australia og New Zealand har skiftet fokus mot å bygge kapasitet hos offentlig sektor. Begeistringen for konkurranseutsetting er redusert, av hensyn til kontroll, likhet, og sikre leveranser. Hva mangler i de tradisjonelle analysene? Den amerikanske økonomiprofessoren Daphne T. Greenwood peker på (Greenwood 2014) at den direkte kostnadsinnsparingen ved konkurranseutsetting for kommuner og delstater er 5-10% men reduseres over tid pga. redusert konkurranse. Innsparingen er betydelig lavere enn kuttene i 6

7 lønn og pensjon. Det er også andre kostnader og problemer som ikke tas hensyn til når konkurranseutsetting vurderes, og som påvirker finansene og befolkningens velferd. Lokalt næringsliv kan ha vært leverandører av varer og tjenester som input, når tjenestene blir produsert av lokale myndigheter. Dette er mindre sannsynlig at en får fortsette å levere til en stor korporasjon. Skatten reduseres pga. nedgang i lønn og forbruk og fordi en større del av inntektene tilfaller personer som ikke er i lokaløkonomien (selskapet/en del av ansatte). Lavlønte har hatt relativt bedre lønninger i offentlig sektor. Lavere lønn gjør også at flere må ha sosialstøtte. Konkurranseutsetting har en tendens til å gå ut over kvinner og minoriteter. Hun viser til redusert innsyn som følge av konkurranseutsetting, En får etablert større firmaer som driver omfattende lobbyvirksomhet. Fengselsnæringen i USA har for eksempel aktivt arbeidet for strengere straffer. Hun konkluderer med at bredere økonomiske og sosiale virkninger ofte er glemt når en vurderer konkurranseutsettings. Det må lages konsekvensanalyser som i tillegg til virkningen på offentlige budsjetter, sier noe om virkningen for ansatte og deres familier, effekter på økonomien, virkningene på lønninger, spesielt for kvinner og minoriteter, helse og sikkerhet, ansvarlighet og åpenhet. Konsulentbruk og andre transaksjonskostnader knyttet til et prosjekt må anslås. 7

8 4. STUDIER I NORDEN Studieforbundet Næringsliv og Samfunn (SNS), med medlemskap fra næringslivet har gjennomgått forskningen i Sverige på forskole, skole, individog familieomsorg, helse- og sykepleie, arbeidsmarkedspolitikk, innsats for eldre og funksjonshemmede (Hartman 2011). Rapporten peker på at kunnskapsgrunnlaget er begrenset. Derfor er det ingen generelle konklusjoner om vinst eller tap ved konkurranseutsetting. De peker på at konkurranseutsetting ofte gir vinst for utføreren uten at offentlige kostnader samlet reduseres. Årsakene til at en ikke finner klare gevinster av konkurranseutsetting er at dette er kvasimarkeder (kunde verken bestiller eller betaler). Dessuten er velferdstjenester en spesiell type tjenester, som krever mer tilpasning enn tekniske tjenester. Det er store transaksjons- og kontrollkostnader. Anvendt Kommunal forskning (AKF) i Danmark har gått gjennom nordisk og engelskspråklig litteratur (Petersen 2011). De peker på at det er lenge siden det er gjennomført en større oppsummering av konkurranseutsetting. Mange tidligere studier er fra USA og Storbritannia og med fokus på teknisk sektor og førstegangs-utsetting. AKFs studie er basert på 37 studier fra Danmark og 43 internasjonale. Rapporten belyser: Hva er virkning på pris og kvalitet? Er det forskjell på teknisk og omsorg? Hva er konsekvenser for ansatte? Besparelser ved konkurranseutsetting varierer mellom områder, og er typisk lavere enn framstilt i offentlig debatt. Særlig på tekniske områder (avfall, rengjøring, vei) mener rapporten det er dokumentert besparelser. Det er ikke samme belegg når det gjelder omsorg (pleie, omsorg, barnepass, utdanning). Effekten for kvalitet er også dårlig dokumentert der. Transaksjonskostnadene for omsorg kan være høyere fordi tjenestene er komplekse. De er også arbeidsintensive og gir mindre rom for effektivisering gjennom teknologi. 8

9 En sentral konklusjon i rapporten er: Det er ikke forskningsmessig belegg for å hevde at det generelt er påvist økonomiske besparelser ved konkurranseutsetting på de bløte velferdsområder, liksom det ikke er dokumentasjon for at konkurranseutsetting fører til forbedret kvalitet verken på de tekniske eller bløte områder. Medarbeidersammensetningen endres, private bruker i større grad yngre og mindre erfarne. På bakgrunn av dokumenterte negative effekter på medarbeidere bør en etter forfatternes mening i større grad trekke ansattes situasjon inn i analyser av konkurranseutsetting. Fleksibel lønnsdannelse, arbeidstid og arbeidsvilkår er trolig en forutsetning for privates gevinst. For de ansatte er det motsatte veldokumentert. Rapporten mener det er vesentlig å ta hensyn til mer langsiktige samfunnsøkonomiske kostnadene som kan oppstå som resultat av avskjedigelser, nedsliting og lavere jobbsikkerhet. 9

10 5. STORE KOMMERSIELLE AKTØRER ER VINNERNE Konkurranseutsetting på velferdsområdet gjør ikke at "alle gode krefter" bidrar. Det gir tvert om internasjonale selskaper som vinner fram pga. skattetilpasning, dårligere pensjon og lønn til ansatte, lavere utdanningsnivå for personale, lavere personaltetthet og større villighet til og "kutte hjørner". Adecco-skandalen i Norge inneholdt flere av disse elementene i tillegg til bruddene på arbeidsmiljøloven. I Sverige har erfaringene vært en viktig årsak til innstramming i regelverket mot skatteplanlegging. Sverige hadde 8 år med en regjering som stimulerte konkurranseutsetting. Rundt 20% av offentlig velferdsproduksjon skjer nå i privat regi, i hovedsak kommersielt. Kommuner og fylker i Sverige kjøpte pleie-, omsorg- og helsetjenester fra kommersielle aktører for 45 mrd. kroner i Det er en svært lønnsom sektor. Kapitalavkastningen (totalrentabiliteten) var 15 prosent mot 8 prosent i øvrig næringsliv i 2010 (Sveriges Statsistiska Centralbyrå 2012). Det nordiske markedet for velferdstjenester domineres av store aktører som opererer i flere beslektede områder som sykehus, sykehjem, hjemmepleie, barnevern, barnehager, rusomsorg osv. Blant disse er Attendo, Carema, Aleris og Norlandia med til sammen ansatte. Attendo og Carema er eid av investeringsselskaper i skatteparadis, Aleris av Wallenbergfamiliens investeringsselskap og Norlandia av norske investeringsselskaper. I følge Skatteverket (Skatteverket 2012a) og (Skatteverket 2012b) er det foretak eid av investeringsselskaper som har vokst raskest i det svenske velferdsmarkedet og slike selskaper er mer utbredt i velferdsmarkedet enn i resten av økonomien. De har kjøpt selskaper med penger lånt av sine eiere utenlands. Med renter opp mot 15 prosent har skattbart overskudd forsvunnet i de oppkjøpte svenske selskapene, og eierne av investeringsselskapene har fått stor skattefri rentegevinst. Dette har gitt investeringsselskapene økonomisk overtak i forhold til andre kommersielle. Skatteverket har kalt det å kjøpe opp firmaer med deres egne penger. I 2012 undersøkte Skatteverket 23 store selskaper innen velferd. 18 viste seg å være eid av investeringsselskaper registrert i skatteparadis, 3 i Sverige. 17 betalte lite eller ingen selskapsskatt, de øvrige mellom 4 og 17 mill. kroner. Renter på lån til eierne var 1,9 mrd. kroner. Pga. høye renter var det opparbeidet et underskudd på 2,7 mrd. kroner som kunne trekkes fra framtidige overskudd i de svenske selskapene. Flere av selskapene er aktive i Norge, men virksomheten er begrenset av beskjeden konkurranseutsetting. Norske kommersielle sykehjem er drevet av Attendo, Aleris, Norlandia eller Unicare. Carema trakk seg ut i 2011, Adecco etter skandalen i

11 6. SPESIELT OM HELSE- OG OMSORG (Gatun 2013) fant at studier ikke indikerer at det er klare kvalitetsforskjeller mellom institusjoner som driftes av kommuner, ideelle og kommersielle. Studier viser at kommuner sparer penger ved konkurranseutsetting, men det finnes ikke studier som ser på hele bildet, med transaksjonskostnader, kostnader ved å utarbeide egne anbud, og følge opp utføreren. Casestudiet av 5 norske kommuner indikerer at det er små forskjeller i kvalitet. De 5 kommunene gjør ingen samlete beregninger av det økonomiske nettoresultatet av konkurranseutsetting. Flere av de ansatte i administrasjonene og flere tillitsvalgte og ledere for ideelle sykehjem formidlet at anbuds- og oppfølgingsprosessene påfører kommunen større utgifter enn innsparingen på at private kommersielle drifter til lavere pris enn kommunen. Det offentlige finansierer sykehus og pleie- og omsorg for over 200 mrd. kroner årlig. Offentlige kjøp av helsetjenester på disse områdene er rundt 10 prosent av det offentliges egen produksjon. Av 1050 sykehjem i 2011 var bare 16 kommersielt drevet og 80 av ideelle institusjoner. Av 47 eldreinstitusjoner i Oslo var 7 drevet av kommersielle. Antallet kommersielt drevet er imidlertid økt i Norge de siste årene. Det er betydelige transaksjonskostnader, og stordriftsfordeler i prosessen med konkurranseutsetting innenfor helse- og omsorg. Konkurranseutsetting er derfor konsentrert om byer som i tillegg er styrt av høyresiden. Mens kommuner utenom Oslo hadde innkjøp av omsorgstjenester på 6% av driftskostnadene, var tallet for Oslo 26% i Tabell 1. Kommunenes kjøp av tjenester fra private, pleie og omsorg. Prosent av driftskostnader Hele landet 6,8 7,0 8,1 8,3 8,1 Landet utenom Oslo 4,7 4,9 5,7 5,9 5,9 Oslo kommune 22,8 22,8 28,5 28,0 25,5 Stavanger 20,3 22,0 23,5 23,7 22,8 Bergen 23,8 24,5 23,2 23,8 23,9 Trondheim 14,8 11,3 10,2 10,1 10,1 Kilde: KOSTRA (Av hensyn til brudd i dataseriene (bl.a på grunn av samhandlingsreformen) stopper tallseriene i 2011 Spesialisthelsetjenesten (sykehusene) hadde i 2011 en produksjon av helsetjenester på 94 mrd. kroner. De kjøpte helsetjenester for 11 mrd. kroner. De 11

12 kjøper plasser fra sykehus eid av ideelle gjennom forhandlete kontrakter, og fra kommersielle gjennom anbud for et gitt volum. Nå kommer i tillegg "fritt brukervalg", hvor spesialisthelsetjenesten og private konkurrerer om pasienter innenfor et gitt budsjett. I første omgang er ordningen relativt begrenset. Offentlige sykehus har de mest krevende pasientene, de med uklare diagnoser, og har krav til akuttkapasitet og til undervisningsvirksomhet. De private har spesialisert seg på utvalgte typer planlagte operasjoner og har ikke akuttvirksomhet. Kostnadene ligger derfor klart lavere enn i offentlige sykehus. "Fløteskumming" er en sentral problemstilling. En nærmere omtale av data og kilder er gitt i (Samfunnsdokumentasjon 1/2013). 12

13 7. VIRKNING AV ENDRET MOMSREGELVERK I STATSFORVALTNING OG SYKEHUS I budsjettet for 2015, (Finansdepartementet 2014) side varslet regjeringen endring i statens regnskapsregler. For nærmere drøfting se (Samfunnsnotat 15/2014). Etatene i staten har ikke beregnet merverdiavgift når tjenester produseres med egne ansatte, kun hvis tjenester ble kjøpt fra private momspliktige. Fra 1. januar 2015 skal etater med 65 pst. av sysselsettingen i ordinær statsforvaltning føre regnskaper uten å regne med det de betaler i MVA ved innkjøp fra private. Med dagens omfang av innkjøp dreier det seg om 5,2 mrd. kroner i MVA. Samtidig reduserer regjeringen budsjettene til etatene tilsvarende. Når de ikke regner med moms på 25%, vil den enkelte etat stå overfor 20% lavere pris enn før ved innkjøp fra private. Regnskapsreformen påvirker et bredt utvalg av tjenester, nesten alle typer drift og saksbehandling. Det kan over tid gi betydelig konkurranseutsetting av drift og økt bruk av konsulenter i stedet for egen saksbehandlerkompetanse. Regjeringen varslet samtidig en ordning med samme effekt i helseforetakene fra 1. januar Løsningen blir trolig at sykehusene kan sende inn krav om momsrefusjon til staten. Fordi helsetjenester er fritatt for moms dreier det seg kun om driften. Det er rundt ansatte i drift som administrasjon, renhold, vask, vaktmestertjenester og IKT. Bare i Oslo Universitetssykehus er nesten 500 ansatt i renhold. Markedet som åpner seg i sykehusene utgjør rundt 10 mrd. kroner i følge NHO Service. Regjeringen sier at reformen fremmer effektivitet fordi private og offentlige blir stående overfor samme moms, "likebehandles" og at reformen ikke påvirker budsjettbalansen. Selv om dette isolert sett er riktig, blir det for enkelt. "Nøytral moms" gjør ikke at konkurransen skjer på "like vilkår". Lønn og pensjon er typisk lavere i kontrakter vunnet av private aktører, særlig på velferdsområdet. Transaksjonskostnader ses bort fra. Overgang fra at arbeidet utføres av fast ansatte i statsforvaltningen og offentlige sykehus til innleide, kan øke omfanget av sosial dumping og fortrengning i arbeidsmarkedet. Det vil også bli vanskeligere å drive integrerte etater og sykehus. Reformen kommer på toppen av andre forslag som vanskeliggjør god planlegging og drift i 13

14 helsetjenesten, slik som at penger følger pasienten til privat sektor ved "fritt brukervalg", og økt konkurranseutsetting av helsetjenester. Renhold er en viktig del av integrert infeksjonsbekjempelse på sykehus. Det kan derfor være uheldig å konkurranseutsette dette. Når såkalte støttefunksjoner konkurranseutsettes, går det også ut over ansattes tilhørighet til og ansvarsfølelse overfor arbeidsplassen (Davies 2010). Reformen vil nødvendigvis gi økt flukt fra forvaltning og øke omfanget av konsulentbransjen. Kontinuitet, kompetanse og evne til å løse oppgaver i forvaltningen kan dermed forvitre over tid. Det blir vanskeligere å reagere i en krisesituasjon om mange funksjoner utføres av private. Økt flyt av utenforstående personer i departementer og etater utgjør også en sikkerhetsrisiko, og kostnadene for å redusere risikoen kan være betydelig. 14

15 8. ARBEIDSMARKED OG KONKURRANSEUTSETTING Vi deler et felles arbeids- og tjenestemarkedet med et Europa med krise i mange land. Mye større arbeidsledighet og lavere lønnsnivå enn Norge bidrar til stor arbeidsinnvandring. Siden finanskrisen har hele økningen i sysselsetting kommet blant utenlandsk arbeidskraft. Forskningen dokumenterer klare fortrengningseffekter for tidligere innvandrere, ungdom og lavt utdannete, se oversikt i (Bratseberg 2013). Fra 4. kvartal 2008 til 4. kvartal 2013 kan hele økningen i sysselsatte knyttes til innvandring. EU øst står for over 60% av økningen. Antallet sysselsatte fra denne landgruppen økte med , mens sysselsettingen i befolkningen eksklusive innvandrere ble redusert med Akkumulert økning i sysselsettingen fra 4. kv Bidrag fra innvandring Innvandrere (korttidsopphold) Innvandrere (lengre opphold) Befolkningen ekskl. innvandrere Kilde: Statistisk Sentralbyrå, registerbasertsysselsettingsstatistikk Å åpne for økt konkurranseutsetting i offentlig sektor til arbeids- og tjenestemarkedet i hele EØS-området kan øke import av arbeidskraft og gi lavere yrkesdeltakelse. Innvandret arbeidskraft, lar seg vanskeligere beskatte. Statistikken viser også at arbeidsinnvandrerne betaler lavere skatt enn innlendinger (SSB 2014). Mange ser på konkurranseutsetting som en måte å begrense offentlig utgifter og sysselsetting. Dette er en illusjon. Tjenestene må fortsatt finansieres, og krever sysselsetting. Sverige trekkes gjerne fram som et eksempel på endring i forholdet mellom offentlig og privat sysselsetting. I Sverige beregnes nå hvor mye av sysselsettingen i privat sektor som skyldes konkurranseutsetting. Kommunefinansiert sysselsetting omfatter både de 1085 tusen ansatte i fylker og kommuner og de 142 tusen i næringslivet som var kommunalt finansierte i 2013 (Finansdepartementet Sverige 2014). Fra 2005 har det skjedd flytting fra offentlig til privat sektor av jobber gjennom konkurranseutsetting (Samfunnsdokumentasjon 1/2013). 15

16 9. PENSJON OG LØNN I (Samfunnsdokumentasjon 1/2013) anslås det at i Norge er lønns- og pensjonskostnader opp mot 20 prosent lavere hos kommersielle drivere på velferdsområdet enn hos kommuner og ideelle aktører. Konkurranseutsetting bidrar slik til omfordeling fra de ansatte som taper lønn og pensjon. Det dreier seg mye om lavlønte kvinner i pleie- og omsorgsvirksomhet. De tidligere kommunale ansatte vil beholde (oppsatte) pensjonsrettigheter i kommunen. Det legges nå til grunn 40 og ikke 30 år for full opptjening. De over 55 år mister lett retten til AFP ved 62 år. I motsetning til den kommunale pensjonen vil den private ofte ikke ha uføredekning og tjenestepensjonen er som regel tidsbegrenset. Flere steder i landet, bl.a. i Oslo har dette gitt helt urimelige resultater for eldre arbeidstakere ved konkurranseutsetting. Oslo Economics, Acetan og Arbeidsforskningsinstituttet har laget to rapporter om virkningen av konkurranseutsetting på ansatte i helse- og omsorg, barnehage, barnevern og kollektivtransport (rutebuss). Den første rapporten (Oslo Economics, Actecan, AFI 2013) studerte konsekvensene for de ansattes pensjoner, Sluttrapporten, (Oslo Economics, Actecan, AFI 2014) tok i tillegg opp virkning på lønn og arbeidsforhold. Selv om de ikke vil trekke generelle konklusjoner viser studiene at: Ansatte i rutebuss opplever at lønn og pensjon blir dårligere. Dårligere pensjon bekreftes av delrapport om pensjon. I barnevern er lønn er ikke signifikant forskjellig, men pensjon er dårligere. I barnehage svarer ansatte at lønn og pensjon er dårligere, mens delrapporten peker på at noen får bedre, noen dårligere pensjon. I sykehjem er det ikke signifikante forskjeller i lønn, men pensjon oppleves av ansatte som dårligere, noe som bekreftes av delrapporten. Når det gjelder arbeidsvilkår i de ulike bransjene er det i sluttrapporten blandete resultater, stort sett er det negativt eller uendret som følge av konkurranseutsetting. FAFO publiserte i 2013 en rapport (Gatun 2013) om konsekvenser av konkurranseutsetting på kvalitet, effektivitet og arbeidsvilkår i sykehjem og hjemmetjenester basert på forskningsrapporter fra Norden, intervju med organisasjoner og et case-studie av 5 norske kommuner. Rapporten fant at lønn og pensjon typisk vil bli redusert for ansatte, utenom sykepleiere som jo har lovfestet pensjon uavhengig av arbeidsgiver. Casestudiet av 5 norske kommuner indikerer at ansatte i private institusjoner har lavere lønn og dårligere pensjon. Det er ikke vesentlige forskjeller i arbeidsforhold ellers. 16

17 10. NHO SERVICE SIN KAMPANJE FOR KONKURRANSEUTSETTING NHO Service kom i 2013 med en analyse av mulige kostnadsinnsparinger ved innføring av beste praksis i 200 kommuner. Nå kunne beste praksis i kommuner, som anslås å være like effektivt som konkurranseutsetting spare 15,2 mrd. kroner eller 18 prosent. I notatet om Oslo sies det imidlertid at: Beregningene er forholdsvis enkle og baserer seg på et begrenset antall nøkkeltall. Tallene for mulige effektivtetsgevinster må ses som grove anslag og anvendes med varsomhet. (NHO Service 2013) De sier ikke at lønn og pensjon er betydelig lavere enn i offentlig sektor, men at "Bedriftene i NHO Service betaler tarifflønn og er lønnsledende i flere av bransjene. I mange bransjer er det knapphet på arbeidskraft og derfor må bedriftene tilby konkurransedyktige betingelser for å få den bemanning de ønsker. Ved konkurranseutsetting får arbeidstakere flere arbeidsgivere å velge i slik at det oppstår et press på lønns- og arbeidsvilkår til de ansattes fordel. Det sies ikke et ord om at vi er del av et tøft europeisk arbeidsmarked der det skjer sosial dumping og at lønn/pensjon er dårligere i NHO Service-området enn i kommunene. De mener at Arbeidstakere i privat sektor som har innskuddsbasert pensjonsordning kan få mer i pensjonsutbetaling når det går av ved 67 år enn de som jobber i offentlig sektor. De sier også at: Et flertall av omsorgsbedriftene i NHO Service har 4 prosent innskudd på de private pensjonsordningene. Da blir forskjellene betydelig i favør av privat pensjon. NHO Service tar ikke opp transaksjonskostnader, skattetap eller problemene med et inkluderende arbeidsliv. NHO Service har ikke vist at en konkurranseutsetting som de og medlemsbedriftene går inn for vil bedre effektiviteten. Lønningene for ansatte i pleie- og omsorgssektoren vil svekkes og overskuddet i internasjonale foretak vil øke. 17

18 11. PRODUKTIVITETSKOMMISJONEN Produktivitetskommisjonen (NOU 2015:1)har lagt fram sin første rapport. I tråd med mandatet skal kommisjonen fokusere på produktivitet. Andre viktige hensyn som fordeling, bosetting og samfunnssikkerhet er dermed lagt lite eller ingen vekt på. Dette er blitt påpekt av flere. Kapittel 15 er om effektivisering av offentlig sektor. Det inneholder også en omtale av konkurranseutsetting. Den viser bl.a. til den kritiske SNS-rapporten fra Sverige i 2011 og FAFO-rapporten fra 2013 om konkurranseutsetting av sykehjem og hjemmetjenester. Kommisjonen viser til (Domberger 1997) og refererer at dersom ansatte mottar lavere lønn etter konkurranseutsetting, er dette ikke en effektivitetsgevinst, men en ren fordelingsvirkning. Det er viktig at kommisjonen trekker fram dette. Kommisjonen peker på at 1997-artikkelen ikke finner entydig virkning på lønn og arbeidsbetingelser i vestlige land. Her er kommisjonen ikke oppdatert verken på norsk eller internasjonal litteratur, jf (Vrangbæk 2015) og (Oslo Economics, Actecan, AFI 2014). Produktivitetskommisjonen mener at det bør konkurranseutsettes der det er hensiktsmessig, for å øke effektiviteten i offentlig sektor, men understreker at det bare bør skje der det er flere tilbydere og "klare effektivitetsgevinster". Anbefalinger fra kommisjonen om konkurranseutsetting av jernbane og post synes ikke å være basert på konkrete analyser. Mange faktorer som virker negativt på effektivitet er ofte ikke synliggjort. Det vil være nyttig om kommisjonen i sitt videre arbeid vurderer transaksjonskostnader, i hvilken grad etablert arbeidskraft fortrenges og skatteinntekter går tapt, hvordan kontinuitet og evne til å løse oppgaver i forvaltningen påvirkes, og om økt flyt av utenforstående personer i departementer og etater utgjør en sikkerhetsrisiko. Produktivitetskommisjonen refererer i kapittel 16 om kommunesektoren litteraturen om forskjeller i effektivitet i kommunene. Det er til dels betydelige forskjeller, men mye av dette synes å skyldes lavt innbyggertall og spredt bosettingsmønster. Kommisjonen har en kort og relativt balansert omtale av konkurranseutsetting her. 18

19 12. KONKLUSJON Regjeringen har lagt til rette for relativt omfattende konkurranseutsetting. Hvor mye som faktisk vil bli gjennomført, er vanskelig å vurdere. Det er ulike typer virkninger ved konkurranseutsetting. Det er et stort problem at disse fordelene og ulempene ikke er nærmere utredet. Lønnskostnadene utgjør 60-80% av samlete kostnader i offentlig tjenesteproduksjon. Det er godt dokumentert at mye av den umiddelbare kostnadsinnsparingen for offentlig sektor dreier seg om lavere lønn og dårligere pensjon for de som blir konkurranseutsatt. I en del tilfeller dreier det seg også om dårligere arbeidsvilkår. Det dreier seg i tilfelle ikke om effektivisering, men om en uheldig omfordeling. I litteraturen forutsetter en ofte bort det sentrale problemet som burde analyseres. Det legges ofte bare til grunn at "arbeidsmarkedet er velfungerende" og en rekke andre forutsetninger slik at en kan se bort fra virkninger på lønn og arbeidsvilkår ved konkurranseutsetting. Budsjettvirkningen blir dermed feilaktig satt lik effektivitetsgevinsten. Dokumenterte forskjeller i lønn og pensjon ved konkurranseutsetting, og det at vi også er del av et krisepreget europeisk tjeneste- og arbeidsmarked, gjør at dette ikke er faglig holdbart. Også forverret sysselsettingssituasjon ved fortrengning av sårbare grupper på arbeidsmarkedet er et reelt problem som det ses bort fra. Mye av det som ses som en umiddelbar effektivitetsgevinst er en omfordeling i arbeidstakernes disfavør og kan også gi redusert sysselsettingsrate i Norge. Bærekraften i offentlige finanser kan svekkes. Konkurranseutsetting gir transaksjonskostnader som ikke medregnes. Redusert lønn og pensjon legger grunnlag for mindre skatteinngang fra de som utfører arbeidet. Innvandret arbeidskraft lar seg vanskeligere beskatte effektivt. Noe av verdiskapingen kan også flyttes ut av Norge. Konkurranseutsetting i forvaltning, sykehus og infrastruktur reiser også alvorlige spørsmål om effektivitet i forvaltningen, samfunnssikkerhet og evne til krisehåndtering, samt mulighet for offentlig innsyn. Det er et rimelig krav at før en konkurranseutsetter bør en gjennomføre en konsekvensanalyse som vurderer de viktigste virkningene. 19

20 Referanser Australian Industrial Commission. Competitive Tendering and Contracting by Public Sector Agencies. Australian Government Publishing Service, Australian Government. «Protective security governance guidelines Security of outsourced services and functions.» Bratseberg, Bent, Oddbjørn Raaum. «Migrasjonsstrømmenes påvirkning på lønns- og arbeidsvilkår.» Samfunnsøkonomen, 2013, 3. utg.: Davies, Steve. «Fragmented management, hospital cleaning and infection control.» The Policy press, 2010: Domberger, Simon, Paul Jensen. «Contracting out by the public sector: Theory, Evidence, Prospects.» Oxford Review of Economic Policy, 1997: Finansdepartementet. «Prop. 1 LS ( ) Skatter, avgifter, toll 2015.» Finansdepartementet Sverige. «Prop. 2014/15:1.» Gatun, Heidi, Hanne Bogen,Anne Skevik Grødem. «Konsekvenser av konkurranseutsetting Kvalitet, effektivtet og arbeidsvilkår i sykehjem og hjemmetjenester.» FAFO-rapport 2013:24, Greenwood, Daphne T. THE DECISINON TO CONTRACT OUT: UNDERSTANDING THE FULLECONOMIC AND SOCIAL IMPACTS. Colorado Center for Policy Studies. University of Colorado, Hartman, Laura (red). Konkurrensens konsekvenser. Vad hender med svensk velferd? SNS-forlag, NHO Service. «Sammen for velferd i Oslo kommune.» NOU. «2015:1 Produktivitet- grunnlag for vekst og velferd.» 2015:1. NOU. «NOU 2000:19 Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse?» 2000:19. Oslo Economics, Actecan, AFI. «Konkurranseutsetting av offentlige tjenester Delrapport 1 Konsekvenser for de ansattes pesnjonsordninger.» Oslo Economics, Actecan, AFI. «Konkurranseutsetting av offentlige tjenester Sluttrapport.» Petersen, Ole Helby, Ulf Hjelmar, Karsten Vrangbæk &Lisa LaCour. «Effekter av udlicitering av offentlige oppgaver. En forskningsbasert gennemgang av danske og internationale undersøgelser » AKF-rapport, Project on Government Oversight. «Bad Business: Billions of Taxpayer Dollars Wasted on Hiring Contractors.» Washington DC, Samfunnsdokumentasjon. Konkurranseutsetting - Norge i nordisk sammenheng. Samfunnsdokumentasjon nr1/13, Landsorganisasjonen i Norge - Samfunnspolitisk avdeling, 1/2013. Samfunnsnotat. Reform for konkurranseutsetting Om "nøytral merverdiavgift" i staten. Samfunnsnotat 15/14, Landsorganisasjonen i Norge Samfunnspolitisk avdeling, 15/2014. Skatteverket. «Delrapport. Skatteplanering med ränteavdrag i företag inom välfärdssektorn.» 2012a. Skatteverket. «Slutrapport. Skatteplanering i företag inom välfärdssektorn.» 2012b. SSB. «Vedlegg til finansministerens svar på skriftlig spørsmål » Sveriges Statsistiska Centralbyrå. «Finansiärer och utförare inom vård, skola och omsorg 2010.» Vrangbæk, Karsten, Ole Helby Petersen, Ulf Hjelmar. «Is Contracting Out Good or Bad for Employees? A Review of International Experience.» Review of Public Personnel Adminsitration, 2015: Warner, Mildred E., Amir Hefetz. «insourcing and Outsourcing The Dynamics of Privatization Among U.S. Municipalities » Journal of the American Planning Association, 2012: