Konkurranseutsetting -Norge i nordisk sammenheng

Transkript

1 LANDSORGANISASJONEN I NORGE SAMFUNNSPOLITISK AVDELING Samfunnsdokumentasjon nr 1/13 Konkurranseutsetting -Norge i nordisk sammenheng Omfang av konkurranseutsetting Aktører Kostnader Norske analyser Analyser fra andre land Følger av økt privat innslag i skolesektoren Konkurranseutsetting og arbeidsmarked Juni

2 2

3 Innhold Forord Noen hovedpunkter Innledning Omfang av konkurranseutsetting av tjenester Kommunene Fylkeskommunene Statsforvaltningen Danmark og Sverige Store kommersielle aktører Svenske skattemyndigheters undersøkelse av velferdsforetakene Aktørene i Norge Kostnader Lønns- og pensjonskostnader Kostnader for ansatte ved konkurranseutsetting Virkninger på skatt Kostnader ved privat driver Transaksjons-, omstillings- og oppfølgingskostnader Fløteskumming Et inkluderende arbeidsliv Mangelfull analyse av konkurranseutsetting av sykehjem Effektivitetsmåling og benchmarking Tidligere norske studier av konkurranseutsetting Sandbekkutvalget Rutebiler Ferjesektoren Statens vegvesen Konkurranseutsetting på Gjøvikbanen Renovasjon Pleie- og omsorg og kvalitet Vurdering Nye analyser av konkurranseutsetting fra andre land Sverige Danmark

4 8.3 Storbritannia Kvalitet i sykehjem og sykehus Konkurranseutsetting av renhold i sykehus Reversering av konkurranseutsetting Følger av økt privat innslag i skolesektoren Skolesystemene i Norden Norden og PISA-undersøkelsen Privatskoler og lagdeling Utviklingen i Sverige Konkurranseutsetting og arbeidsmarked Anbud og arbeidstakerrettigheter Evaluering av tiltak mot sosial dumping Sosial dumping i kommunesektoren, regler, omfang, oppfølging Internasjonale erfaringer med konkurranseutsetting og arbeidstakere NHO Service sin kampanje for konkurranseutsetting Litteratur

5 Forord Konsekvenser av konkurranseutsetting av offentlige tjenester har vært lite vurdert i Norge. Målet med rapporten er å bidra til økt kunnskap på området, spesielt når det gjelder velferdsområdet, som vil vokse kraftig framover. Problemstillingen er nå blitt viktigere. Gjennom budsjettforslag og valgprogrammer har opposisjonen varslet økt konkurranseutsetting om den overtar regjeringsmakten. Siste brede gjennomgang av konkurranseutsetting i Norge var i 2000, NOU 2000:19 Bør offentlig sektor konkurranseeksponeres? Den og gjennomganger internasjonalt på den tiden var relativt positive til konkurranseutsetting. Sverige og Danmark har konkurranseutsatt mye offentlig tjenesteproduksjon. Det har gitt mer debatt om konkurranseutsetting enn i Norge. I begge land ble det laget nye brede gjennomganger i De svenske og danske gjennomgangene har gitt nye perspektiver på problemer knyttet til konkurranseutsetting på velferdsområdet. Rapporten redegjør for erfaringene i Norge og ser dette i sammenheng med erfaringene en har gjort i utlandet. Vi ser spesielt på hvordan effekten av konkurranseutsetting av tjenester påvirkes av at vi er økonomisk integrert i tjeneste- og arbeidsmarkedet i et Europa i dyp krise. Hovedpunktene presenteres innledningsvis. Jeg takker for merknader fra gode kolleger. Oslo 24. juni Knut Thonstad 5

6 1 Noen hovedpunkter Analyser noe tilbake i tid, spesielt av det tekniske området, tydet på at det var klare gevinster for samfunnet ved konkurranseutsetting. I Norden syntes også arbeidstakere å bli lite påvirket. Ulike nye brede, analyser av Norden og internasjonalt gjør at oppfatningene revideres. Konkurranseutsetting på helse- og velferdsområdet har ikke dokumenterte effekter på offentlige kostnader og kvalitet, mens situasjonen for ansatte typisk svekkes. Justeringen av synspunkter skyldes delvis at en har fått bedre oversikt over ulike typer kostnader, men det skyldes også samfunnsutviklingen. Problemstillinger som en for få år siden var lite opptatt av på dette området, slik som internasjonal skattetilpasning og situasjonen for ansatte er rykket opp på agendaen. Begrenset med konkurranseutsetting av helse og omsorg i Norge Konkurranseutsettingen økte i perioden fra et lavt nivå. Økningen stanset opp med regjeringsskiftet i På noen områder ble utviklingen også reversert. Det offentlige finansierer sykehus og pleie- og omsorg for over 200 mrd. kroner årlig. Offentlige kjøp av helsetjenester på disse områdene er rundt 10 prosent av det offentliges egen produksjon. Mye er til ideelle, ikke-kommersielle institusjoner. Av 1050 sykehjem i 2011 var bare 16 kommersielt drevet og 80 av ideelle institusjoner. Av 47 eldreinstitusjoner i Oslo var 11 drevet av ideelle og 7 av kommersielle. Innenfor helse- og omsorg er kjøp fra private og konkurranseutsetting konsentrert i byer styrt av den politiske høyresiden. Mens kommuner utenom Oslo hadde innkjøp av omsorgstjenester på 6 prosent av driftskostnadene, var tallet for Oslo 26 prosent i Spesialisthelsetjenesten (sykehusene) hadde i 2011 selv en produksjon av helsetjenester på 94 mrd. kroner. De kjøpte helsetjenester fra ideelle og kommersielle for 11 mrd. kroner. Store kommersielle aktører vinner fram når konkurranseutsetting slippes løs Nasjonale rammebetingelser er viktig også for konkurranseutsetting i kommunene. Den forrige regjeringen i Danmark stilte krav til kommunene om økning i konkurranseutsetting. Regjeringen i Sverige stimulerer konkurranseutsetting. Privat sysselsetting på tjenesteområdet i Sverige, finansiert av det offentlige, økte fra i 2005 til i Det planlegges videre vekst, kombinert med kutt i kommunal sysselsetting. Rundt 20 prosent av offentlig velferdsproduksjon skjer nå i privat regi, i hovedsak kommersielt. 6

7 Kommuner og fylker i Sverige kjøpte pleie-, omsorg- og helsetjenester fra kommersielle aktører for 45 mrd. kroner i 2010, fra ideelle for 3,8 mrd. kroner. For skoler var tallene 20,2 mrd. kroner for kommersielle, og 9,7 mrd. kroner for ideelle. Det er en svært lønnsom sektor. Kapitalavkastningen (totalrentabiliteten) for kommersielle på velferdsområdet i Sverige var 15 prosent mot 8 prosent i øvrig næringsliv i 2010 i følge Sveriges statistiske sentralbyrå (SCB). Det nordiske markedet for velferdstjenester blir i økende grad dominert av store private aktører som opererer i flere land og innenfor beslektede områder som sykehus, sykehjem, hjemmepleie, barnevern, barnehager, rusomsorg osv. Blant disse er Attendo, Carema, Aleris og Norlandia med til sammen ansatte. Attendo og Carema er eid av investeringsselskaper i skatteparadis, Aleris av Wallenbergfamiliens investeringsselskap Investor AB og Norlandia av norske investeringsselskaper. I følge det svenske Skatteverket er det foretak eid av investeringsselskaper (svensk: riskkapitalbolag) som vokser raskest i det svenske velferdsmarkedet. I følge Skatteverket er investeringsselskaper mer utbredt i velferdsmarkedet enn i resten av økonomien. De kjøper selskaper med penger lånt av sine eiere utenlands. Med renter opp mot 15 prosent forsvinner skattbart overskudd i de oppkjøpte svenske selskapene, og eierne av investeringsselskapene får stor skattefri rentegevinst. Dette gir investeringsselskapene økonomisk overtak i forhold til andre kommersielle. Skatteverket kaller det å kjøpe opp firmaer med deres egne penger. I 2012 undersøkte Skatteverket 23 store selskaper innen velferd, 18 eid av investeringsselskaper registrert i skatteparadis, 3 i Sverige. 17 av selskapene betalte lite eller ingen selskapsskatt, de øvrige 6 mellom 4 og 17 mill. kroner. Renter på lån til eierne var 1,9 mrd. kroner. Pga. høye renter var det opparbeidet et underskudd på 2,7 mrd. kroner som kan trekkes fra framtidige overskudd i de svenske selskapene. Også i Norge Flere av selskapene er aktive også i Norge, men omfanget av virksomheten er i dag begrenset av beskjeden konkurranseutsetting. De relativt få norske kommersielle sykehjem er drevet enten av Attendo, Aleris, Norlandia eller Unicare. Carema trakk seg ut i Adecco la ned etter skandalen i Av anbudsrundene for sykehjem i Norge i perioden vant de kommersielle 38, kommunene 5. I 33 av de 38 tilfellene er sykehjemmene senere solgt eller omstrukturert. Kun 7

8 en ideell aktør vant anbud. I følge EØS-regler kan kontrakter gis til ideelle uten konkurranseutsetting. Der de ideelle har driftsavtaler med kommuner, er det stabil drift. Det å legge til rette for konkurranseutsetting på velferdsområdet synes ikke å gjøre at "alle gode krefter" bidrar. Det gir tvert om et større innslag av selskap som allerede er dominerende i Norden. Det vil øke deres mulighet for lånefinansiert ekspansjon slik en har sett i flere land. Erfaringen er at internasjonale selskaper vinner fram pga. skattetilpasning, dårligere pensjon og lønn til ansatte, lavere utdanningsnivå for personale, lavere personaltetthet og større villighet til å "kutte hjørner". Adecco-skandalen i Norge inneholdt flere av disse elementene i tillegg til bruddene på arbeidsmiljøloven. Kostnader ved konkurranseutsetting i helse- og omsorg Det er ikke dokumentert verken i Norge og ellers i Norden at konkurranseutsetting i helse og omsorg bedrer effektivitet. Det er heller ingen klare forskjeller i kvalitet mellom private og offentlige tilbud i Norden. I Oslo er ideelle sykehjem dyrere, men har noe høyere kvalitet enn kommunale og kommersielle. Internasjonale undersøkelser viser at i land hvor det kommersielle innslaget er svært stort, er kvaliteten lavest hos de kommersielle. I Norge er lønns- og pensjonskostnader opp mot 20 prosent lavere hos kommersielle drivere på velferdsområdet enn hos kommuner og ideelle aktører. Konkurranseutsetting bidrar slik til omfordeling fra de ansatte som taper lønn og pensjon. Det dreier seg mye om lavlønte kvinner i pleie- og omsorgsvirksomhet. De tidligere kommunale ansatte vil beholde (oppsatte) pensjonsrettigheter i kommunen. Det legges nå til grunn 40 og ikke 30 år for full opptjening. Om ikke annet er avtalt kommer de ansatte over i en dårligere pensjonsordning for videre opptjening. Privat AFP krever 7 år opptjening. De over 55 år mister slik retten til AFP ved 62 år. I motsetning til den kommunale pensjonen vil den private ofte ikke ha uføredekning og tjenestepensjonen kan være tidsbegrenset. Det er likevel ingen grunn til å tro at det offentlige samlet sparer penger: Kontraktene med de kommersielle skal finansiere både overskudd og ekstra lånekostnader hos kommersielle drivere. Dette overstiger langt det offentliges egne finansieringskostnader. Skatt fra ansattes lønninger og forbruk reduseres. Det skjer internasjonal skattetilpasning. Det er betydelige kostnader ved anbudsprosesser, omstillinger og oppfølging. 8

9 Det er kostnader, vanskelig å tallfeste, slik som "fløteskumming", at de private får de letteste klientene, med de laveste kostnadene. Arbeidet med inkluderende arbeidsliv kan svekkes. Velferdsproduksjonen i offentlig sektor sysselsetter trolig en høyere andel med nedsatt arbeidsevne enn de internasjonale kommersielle foretakene. Det er en spesiell debatt knyttet til sykehus. Helseforetak kjøper plasser fra sykehus eid av ideelle gjennom forhandlete kontrakter, og fra kommersielle gjennom anbud for et gitt volum. Offentlige sykehus har de mest krevende pasientene, de med uklare diagnoser, og har krav til akuttkapasitet og til undervisningsvirksomhet. De private har spesialisert seg på enkelte typer planlagte operasjoner og har ikke akuttvirksomhet. Kostnadene ligger derfor klart lavere enn i offentlige sykehus. På dette området er derfor "fløteskumming" en sentral problemstilling. Internasjonalt har en også vært opptatt av at konkurranseutsetting av deler av et sykehus sin virksomhet reduserer effektivitet, ved å omgjøre direkte styring og kollegiale relasjoner til kontraktsforhold. Det er pekt på at konkurranseutsetting av vask på sykehus gjør at dette blir mindre integrert i sykehusets virksomhet, noe som kan øke infeksjonsfaren. Økt innslag av privatskoler øker ulikhet og kan redusere kvalitet Nordiske land har langt mindre forskjeller i resultater mellom skoler enn andre land. I følge PISA 2009 var forskjellene i leseresultater mellom skoler minst i Finland og Norge i OECD. Disse landene har få privatskoler. Finland har lenge skåret best i Norden. Norsk skole er nå i resultatmessig framgang. I Sverige øker antall elever i privatskoler klart. Sverige og Tsjekkia er eneste land i OECD hvor både gjennomsnittsresultat i lesning er klart redusert og forskjellene mellom elevene i leseferdigheter klart er økt fra 2000 til Forskjeller i resultater mellom skoler (målt ved spredning rundt gjennomsnittet) var i år 2000 mindre i Sverige enn i Norge. Forskjellene er siden redusert i Norge, men økt med 139 prosent i Sverige. Forskjeller i leseferdigheter mellom elever med innvandrerbakgrunn og andre elever, øker i Sverige og reduseres i Norge. I Sverige gir forskjeller i sosioøkonomisk bakgrunn større forskjeller i skoleresultater enn før. Privatskoler tiltrekker seg sosialt sterke elever. Økning i privatskoler kan gi økt segregering i skolesystemet. Det er ikke vist at økte forskjeller i skolesystemet bedrer samlete resultater. Det at penger i stor grad følger elevene, gjør det vanskeligere å planlegge det offentlige skolesystemet. 9

10 I Sverige kan skoleeierne ta ut overskudd. Konkurranse og profittmotivet har gitt karakterinflasjon i kampen om elever. Konkurrerende skoler fristes til å sette bedre karakterer enn det er grunnlag for. Det samme skjer i kommersielle videregående skoler i Norge. Dette undergraver karakterenes rolle. 64 prosent av skolene i Sverige utenfor det offentlige var i 2008 eid av aksjeselskap. De 5 største skolekonsernene i Sverige hadde i 2009 en omsetning på 3,5 mrd. kroner. 4 var eid av investeringsselskaper. Ett av konsernene, John Bauer med elever, legger i år ned virksomheten. Dette har store kostnader for elever. Den samme aktøren rakk å starte opp i Norge før Stoltenberg II omgjorde loven. Arbeidsmarked og konkurranseutsetting I følge en bred dansk studie har konkurranseutsetting tendens til å påvirke lønns- og arbeidsvilkår negativt. Det skjer en endring i medarbeidersammensetting i retning mindre kvalifiserte. De negative utslagene er større internasjonalt enn i Danmark, trolig pga forskjeller i arbeidsmarkedet. Resultatet var ikke entydig i Norge for noen år siden. EØSutvidelse kombinert med finans- og eurokrise har endret dette. Adecco-skandalen er et symptom. Sosial dumping gjør konkurranseutsetting tilsynelatende mer lønnsomt for offentlige innkjøpere fordi det presser ned prisen på anbud. Det er gjennomført mange virksomme tiltak mot sosial dumping. 10

11 2. Innledning Rapporten fokuserer på konkurranseutsetting av velferdstjenester, men diskuterer også andre former for konkurranseeksponering, og noen erfaringer med konkurranseutsetting utenom velferdsområdet. Formålet er å drøfte virkninger på effektivitet, kvalitet og fordeling av tap og gevinster og skape mer kunnskap om et område lite diskutert i Norge. Det er en utfordring at data og statistikk er svakere utbygd enn i for eksempel Sverige. Fordi konkurranseutsetting har vært begrenset i Norge, må en også gå til erfaringene fra andre land for å vurdere effektene av økt konkurranseutsetting på markedsstruktur og skattetilpasning og virkningen av økt omfang av privatskoler på resultater. Kapittel 3 gir oversikt over utvikling i konkurranseutsetting og kjøp fra private fra kommuner, fylker og stat. Kapittel 4 omhandler de kommersielle aktørene. Kapittel 5 drøfter kostnader ved konkurranseutsetting som ofte ikke medregnes. Kapittel 6 omtaler benchmarking. Kapittel 7 presenterer tidligere norske studier spesielt på det tekniske området. Kapittel 8 omhandler studier av konkurranseutsetting fra ulike land, særlig på helseområdet. I kapittel 9 omtales utviklingen skolesektoren i Norden. Kapittel 10 omhandler hvordan endringer i arbeidsmarkedet påvirker effekten av konkurranseutsetting. Kapittel 11 omtaler NHO Service sin kampanje for konkurranseutsetting. Sandbekkutvalget, NOU:2000:19 pekte på 4 ulike former for konkurranseeksponering av offentlig sektor: Anbud (konkurranseutsetting) innebærer at det offentlige avholder en konkurranse om retten til å produsere varer eller tjenester for det offentlige. Deregulering. Det offentlige selskapet mister eneretten til produksjon og må konkurrere i et marked med private. Selskapet kan fortsatt være statlig eid eller helt eller delvis privatiseres. Pengene følger brukeren. Benchmarking (sammenlikning) i offentlig sektor. Diskusjonen om konkurranseutsetting og konkurranseeksponering er mye om i hvilken grad en skal overlate offentlig tjenesteproduksjon til private. Det dreier seg særlig om tjenester som erstatter offentlig tjenesteproduksjon for befolkningen, slik som f. eks drift av sykehjem, 11

12 helsetjenester og renovasjon, men også om tjenester til drift av offentlig sektor, slik som vakttjenester, renhold og kantinedrift. Det er særlig tjenester som er relativt lett å måle kvaliteten på som er konkurranseutsatt. Det dreier seg bl.a. om tekniske tjenester og transporttjenester. Mye brukte argumenter for konkurranseutsetting: At fravær av konkurranse og profittmotiv reduserer insentiv til å kutte kostnader og øke produktivitet. Konkurranseutsetting gir muligheter til å prøve ut nye driftsformer og kan bidra til innovasjon. Konkurranse mellom mange tilbydere gjør at den som er best egnet til å drive, får tilslaget. Et offentlig monopol reduserer effektivitet. Konkurranseutsetting virker som trussel og spore for offentlig virksomhet. Argumenter er også rent ideologiske, som å redusere offentlig sektor og fagforeningenes makt. Argumentene mot konkurranseutsetting: De områdene med størst gevinst er allerede privatisert eller konkurranseutsatt. Mange av tjenestene som ikke er privatisert eller konkurranseutsatt er arbeidsintensive og vanskelig å mekanisere. Dette gjelder blant annet de store områdene helse, pleie- og omsorg og utdanning. Mange offentlige ansatte velger dessuten jobb der de er motivert av innholdet. Det er dermed lite effektivitet å hente ved konkurranseutsetting. Kostnadene knyttet til planlegging av anbudet, oppfølging og kontroll (transaksjonskostnader) kan utgjøre flere prosent av kontraktsverdien. Den private leverandøren skal også ha overskudd på virksomheten og har høyere lånekostnader enn offentlig sektor. Dette må tas ut innenfor den samlete rammen i anbudet. Kommersielle aktører driver også skatteplanlegging, som reduserer offentlige skatteinntekter. Over tid har det kommet stadig flere studier som viser at overskuddet går på bekostning av lønn og arbeidsforhold. Dette er bare en omfordeling fra arbeidstakerne og øker ikke effektiviteten. Konkurranseutsetting øker generelt risikoen for sosial dumping. En problemstilling er at konkurranseutsetting reduserer muligheten for politisk styring. Forhold mellom det offentlige og aktør blir regulert av kontrakt. Dette er det motsatte av vertikal integrasjon. Offentlig sektor kan normalt selv velge når den overlater produksjon til private, men når dette skjer er det både EØS-regler og nasjonale regler som angir krav til hvordan dette skal skje, bl.a. beløpsgrenser hvor det kreves konkurranseutsetting. Dersom helse- og omsorgstjenester kjøpes fra ideelle, kreves ikke konkurranseutsetting. 12

13 3. Omfang av konkurranseutsetting av tjenester Offentlig sektor kan enten produsere en vare eller tjeneste selv, eller kjøpe fra privat sektor. Dette kan skje ved forhandlete kontrakter eller ved anbud. Ved anbud (konkurranseutsetting) avholdes en konkurranse om retten til å produsere varer eller tjenester for det offentlige. Private (og av og til offentlig sektor selv) legger inn bud på å levere varen eller tjenesten. Selv om det offentlige som regel bestemmer om produksjonen skal skje i egenregi, er det ulike EU-direktiv som kan bidra til konkurranseutsetting (f. eks av posttjenester, hvor Norge har nedlagt veto mot det siste direktivet gjeldende brevpost under 50 gram). Offentlige kjøp av varer og tjenester utgjorde om lag 316 mrd. kroner i 2010 (eksklusive petroleumssektoren), om lag 16 pst. av BNP, i følge Nasjonalbudsjettet Den statlige andelen var 160 mrd. kroner. De offentlige kjøpene kan deles i tre: Kapitalvarer (realinvesteringer). Varer og tjenester som input i offentlig tjenesteproduksjon Tjenester som erstatter offentlig tjenesteproduksjon for innbyggerne. Det er særlig dette siste en fokuserer på når det dreier seg om konkurranseutsetting, slik som bl.a. sykehjem, renovasjonstjenester og transport. Også på inputsiden er det mange tjenester som konkurranseutsettes, som for eksempel vakttjenester, renhold, vask av tøy og kantinedrift. Andre input kan være leasing av materiell og konsulenttjenester. Kjøp av varer og tjenester skjer i økende grad gjennom konkurranseutsetting (anbud). I tråd med EØS-regelverket skal kjøp av en vare/tjeneste legges ut på anbud i hele EØS-området når verdien overstiger visse terskelverdier målt i euro (1 mill. kroner ( euro) for staten, 1,6 mill. kroner ( euro) for kommunene og 41 mill. kroner (4,85 mill. euro) når det gjelder vann, energi, transport og post. Under disse terskelverdiene står nasjonale myndigheter relativt fritt. I Norge er det valgt en nasjonal terskelverdi på kroner. Kjøp over denne verdien, men under EØS-nivået, har norske myndigheter som hovedregel bestemt at skal legges ut på anbud nasjonalt ved å meldes til databasen for offentlige innkjøp (Doffin). Innkjøp som faller inn under EU-regelverket sendes videre fra Doffin til EUs database TED. Ved innkjøp av helse- og sosialtjenester fra ideelle organisasjoner kreves ikke anbud. Dette gjør det mulig å behandle disse annerledes enn kommersielle aktører. 13

14 Deloitte (2011) fant at i 2008 kjøpte primærkommunene for om lag 100 mrd. kroner, og kommuneforetak for 17 mrd. kroner. Fylker og primærkommuner publiserte 3200 kunngjøringer i Doffin. Halvparten var over EUs terskelverdier og ble også publisert i hele EØS. En tredel av kunngjøringene dreide seg om tjenester, resten om varer, bygg- og anleggsarbeid. I 2010 var det mer enn dobbelt så mange kunngjøringer når det gjaldt input til produksjon av såkalte kjernetjenester (barnehage, barnevern, pleie- og omsorg, rusomsorg, og grunnskole) enn for kommunale kjøp av slike kjernetjenester. Det er krevende å gi en oversikt over utviklingen av tjenester som konkurranseutsettes. Det skyldes blant annet at utskilling og konkurranseutsetting kan gi brudd i tidsserier. F.eks. ble Veivesenet skilt ut fra offentlig forvaltning som statsaksjeselskap i 2003 og etter hvert konkurranseutsatt. Veivesenet kjøpte selv mye varer og tjenester. Utskillelsen reduserte dermed kraftig statsforvaltningens innkjøp av varer og tjenester. Flytting av sykehusene fra fylkeskommuner til staten i 2001, påvirker også statistikken. Fra 2010 til 2011 endret staten finansieringsordningen for barnehager. Det ga brudd i tallserien for kommunale innkjøp. Hovedbildet er imidlertid klart. Det skjedde betydelig konkurranseutsetting i statlige etater i årene fram mot Etter 2005 har det vært små endringer. Offentlige kjøp av tjenester som erstatter offentlig produksjon for innbyggerne falt fra 17 prosent av produksjonen i offentlig forvaltning i 2005 til 15 prosent i For kommuner og fylkeskommuner økte slike innkjøp fra 3,8 prosent av produksjonen i 2002 til 5,8 prosent i Under de rød-grønne har det økt noe videre til 7,3 prosent i Mye skyldes satsingen på barnehager. Konkurranseutsetting og mye innkjøp fra private finnes først og fremst i store byer. Konkurranseutsetting av helse- og omsorgstjenester er konsentrert om byer med politisk flertall til høyre. Erfaringene fra Norge, Sverige og Danmark er at nasjonale rammebetingelser er viktig for konkurranseutsetting. Konkurranseutsetting og privatisering skjøt fart både i stat og kommuner under Bondevik II-regjeringen. Mye av politikken ble reversert av de rød-grønne. 3.1 Kommunene KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem om kommunal og fylkeskommunal virksomhet som administreres av SSB. Det gir bl.a. oversikt over bruk av ressurser på ulike tjenesteområder og egenskaper ved befolkningen. KOSTRA brukes mye til sammenlikning mellom kommuner og over tid (benchmarking). 14

15 Hvert 4. år spør Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) norske kommuner og fylkeskommuner hvordan de organiserer virksomheten, bl.a. om tjenesteproduksjon i egen regi, interkommunalt eller kjøp fra private eller ideelle. Siste undersøkelse er fra KOSTRA og NIBRs tall supplerer hverandre. KOSTRA angir beløp og andel innkjøp fra private inklusive ideelle aktører, på ulike tjenesteområder i den enkelte kommune, men ikke hvor mye som er konkurranseutsatt. Tallene omfatter innkjøp både med og uten konkurranseutsetting. NIBR angir hvor mange kommuner som kjøper fra private og andelen med konkurranseutsetting på de ulike tjenesteområdene, men har ikke opplysninger om beløp. Tabell 1 viser andelen på de ulike tjenesteområdene som utgjøres av kjøp av tjenester fra private, inklusive ideelle. Andelen er beregnet som kjøp av tjenester som erstatter kommunal tjenesteproduksjon, delt med de samlede driftskostnadene på det relevante tjenesteområdet. Høyre kolonne angir beløpet til tjenestekjøp i Tall for barnehager og i alt er oppgitt for Tallene for 2011 på disse områdene ikke er sammenliknbare med tidligere tall. Tabell 1. Kommunenes kjøp av tjenester fra private. Prosent av driftskostnader på ulike områder og samlet beløp. Prosent 2003 Prosent 2011 Mill. kr Administrasjon og styring 0,9 185 Samferdsel 3,5 3,5 181 Vann, avløp og renovasjon 12,8 14, Barnevern 4,8 4,2 368 Bolig 0,7 0,8 39 Brann- og ulykkesvern 7,2 2,3 90 Fysisk planlegging, kulturminner, natur 1, Kirke 1,1 0,4 11 Kommunal eiendomsdrift 1,2 1,6 356 Tilrettelegging og bistand for næringslivet 4,0 7,0 257 Kommunehelse 21,2 20, Kultur, barne- og ungdomstiltak 1,4 1,8 203 Pleie- og omsorg 6,8 8, Tjenester utenfor ordinært kommuneansvar 1,9 16,4 264 Barnehager 5,0 11, Kjøp av tjenester fra private i alt 4,7 6, Kilde: KOSTRA. 1) Tall for Området med høyest andel innkjøp er kommunehelsetjenesten, som er primærhelsetjenesten i Norge og som bl.a. omfatter legevakt og fastleger, i hovedsak av privatpraktiserende leger med offentlig finansiering. Den finansieres gjennom rammetilskudd til kommunene, folketrygd og egenbetaling. Dette har lite interesse når det gjelder konkurranseutsetting. 15

16 Pleie- og omsorg er en stor sektor og har den største verdien av innkjøp, men innkjøpene utgjør bare 8 prosent av driftskostnadene på området. Barnehager kommer som en klar nummer to og har økt kraftig. Vann og avløp og renovasjon har større andel innkjøp, men mindre verdi enn pleie- og omsorg. Fra 2003 til 2010 økte andelen av driftskostnadene som utgjorde kjøp fra private fra 4,7 prosent til 6,3 prosent. En viktig årsak er den store satsingen på barnehager. I tillegg til kjøp fra private, kjøpte kommunene inn fra andre offentlige virksomheter for over 5 mrd. kroner og fra kommunale foretak og interkommunale selskaper for over 8 mrd. kroner. Utviklingen i storbyene og ellers Det var sykehjemsplasser i av disse drives ikke i kommunenes egen regi. Andelen kjøp av pleie- og omsorgstjenester økte fra 6,8 prosent i 2003 til 8,3 prosent i 2010, men falt til 8,1 prosent i 2011, se tabell 2. Andelen er mye høyere i de store (og spesielt de borgerlig styrte) byene enn i resten av landet. I Trondheim har andelen gått ned under rødgrønt styre. Tabell 2. Kommunenes kjøp av tjenester fra private, pleie og omsorg. Prosent av driftskostnader Hele landet 6,8 7,0 8,1 8,3 8,1 Landet utenom Oslo 4,7 4,9 5,7 5,9 5,9 Oslo kommune 22,8 22,8 28,5 28,0 25,5 Stavanger 20,3 22,0 23,5 23,7 22,8 Bergen 23,8 24,5 23,2 23,8 23,9 Trondheim 14,8 11,3 10,2 10,1 10,1 Kilde: KOSTRA Det har vært større motstand mot privat engasjement i pleie- og omsorg enn i tekniske tjenester. Andelen av tekniske tjenester som vann, avløp og renovasjon, som kjøpes fra private er betydelig høyere enn for myke tjenester. Andelen var 14,5 pst. i 2011, se tabell 3. Trondheim ligger høyt på kjøp av tjenester knyttet til vann, avløp og renovasjon. 16

17 Tabell 3. Kommunenes kjøp av tjenester fra private, vann, avløp og renovasjon. Prosent av driftskostnader Hele landet 12,8 13,9 14,8 13,4 14,5 Landet utenom Oslo 12,6 13,9 14,9 13,5 14,6 Oslo kommune 14,2 13,7 14,6 12,7 13,4 Stavanger 0,0 0,0 10,6 9,8 10,3 Bergen 0,0 32,4 29,6 30,1 30,3 Trondheim 26,1 23,8 29,6 24,5 29,6 Kilde: KOSTRA Den kraftige satsingen på barnehager med stor privat utbygging har bidratt til å øke andelen kjøp når det gjelder barnehager, se tabell 4. Tabell 4. Kommunenes kjøp av tjenester fra private, barnehager. Prosent av driftskostnader Hele landet 5,0 7,2 11,2 11,6 Landet utenom Oslo 5,3 7,5 11,5 12,0 Oslo kommune 2,8 5,6 9,8 9,4 Stavanger 20,5 15,0 9,7 11,7 Bergen 14,7 18,1 18,5 18,2 Trondheim 3,1 8,1 10,1 9,9 Kilde: KOSTRA I følge KOSTRA gikk andel barn i kommunale barnehager på landsbasis ned fra 54,4 prosent i 2004 til 52,3 prosent i Private plasser omfatter foreldreeide, ideelle organisasjoner og kommersielle. En kan ikke skille mellom disse ut fra SSBs barnehagestatistikk. I følge For velferdsstaten (2010) har innslaget av barnehager drevet av kommersielle blitt viktigere. I 2011 ble de øremerkede tilskuddene fra staten til barnehagene, som utgjorde 26,3 mrd. kroner i 2010 innlemmet i rammetilskuddet til kommunene. Dette gjør at det er et brudd i tallserien i KOSTRA for barnehager i (I følge KOSTRA økte andelen kjøp fra private på landsbasis fra kommunene fra 11,6 prosent i 2010 til 37,5 prosent i 2011). Statstilskuddet utgjorde 54,1 prosent og kommunale driftsmidler 21,9 prosent av kostnadene ved barnehager i Denne offentlige finansieringen økte til 55,6 prosent og 25,5 prosent i Etter omleggingen i 2011 var tallene 1,4 prosent og 83,4 prosent. Tabell 5 viser at samlede kommunale tjenestekjøp fra private økte fra 4,7 prosent av driftskostnadene i 2003 til 6,3 prosent i