Litt om konkurranseutsetting av velferdstjenester i andre land

Transkript

1 LANDSORGANISASJONEN I NORGE SAMFUNNSPOLITISK AVDELING Samfunnsnotat nr 2/13 Litt om konkurranseutsetting av velferdstjenester i andre land 1. Sverige 2. Danmark 3. Storbritannia Mars 2013

2 * * * Et sentralt skille i norsk politikk er synet på konkurranseutsetting av velferdstjenester. Alle partier har vært med på konkurranseutsetting. Motivasjonen har enten vært for å spare utgifter eller og sikre et visst effektivitetspress i offentlig økonomi. Det er likevel ingen tvil om at høyresiden har dette som et satsingsområde. Begrunnelsen er blant annet økt valgfrihet og å bremse sysselsettingen i offentlig sektor. Bondevik II-regjeringen hadde omfattende planer for konkurranseutsetting i staten da den gikk av. De rød-grønne reverserte flere konkrete vedtak om da de overtok regjeringsmakten i 2005, og stoppet langt på vei videre konkurranseutsetting. Høyresiden har varslet omfattende privatisering og konkurranseutsetting hvis de igjen kommer til makten. Det dreier seg både om statlig sektor og om å legge til rette for økt konkurranseutsetting i kommunene. Her presenteres utviklingen og erfaringene fra noen land, som har gjennomført omfattende konkurranseutsetting av velferdstjenester og som demonstrerer viktige problemstillinger også for den norske debatten.

3 1. SVERIGE Omfang og utvikling Pleie og omsorg var til inngangen på 1990-tallet tilnærmet et offentlig monopol. Nå er rundt 20 pst. av omsorgen i privat drift. Det er mest i store kommuner, spesielt i Stockholm. I de fleste kommuner er omsorgen fortsatt ikke konkurranseutsatt. Konkurranseutsettingen stanset opp under den siste sosialdemokratiske regjeringen, men har skutt fart siden Konkurranseutsettingen reduserer sysselsettingen i offentlig sektor og øker den i næringslivet. Dette overdrevne bilde av sysselsettingsutviklingen i næringsliv relativt til offentlig sektor framheves ofte av høyresiden når den skryter av resultatene i svensk økonomi. Det finnes imidlertid anslag for privat sysselsetting finansiert av det offentlige (i hovedsak utdanning, helse og sykepleie, og sosial omsorg). I det svenske statsbudsjettet for 2013 er anslaget 145 tusen. Det er 50 tusen mer enn i Privat sysselsetting finansiert av kommunale midler ventes å øke med 16 tusen fram til 2016 og kommunal sysselsetting reduseres tilsvarende. I primærhelsetjenesten økte kjøp fra private foretak til offentlig sektor fra 17 pst. til 26 pst. av totale utgifter fra 2001 til I 2010 var 19 pst. av eldreomsorgen drevet av private, 23 pst. av hjemmetjenesten til unge funksjonshemmede, 28 pst. av boliger for funksjonshemmede og 55 pst. av personlig assistanse. Carema (som trakk seg ut av Norge i 2011 pga. mangel på lønnsomhet) og Attendo (fortsatt i Norge) har til sammen halvparten av privat eldreomsorg. De 4 største aktørene har 70 pst. av markedet. Det enkelte foretaket er typisk engasjert i flere segmenter, slik som sykehus, pleie- og omsorg, barnehager, barnevern osv. De store aktørene skatteflukt og skandaler En stor andel av de største foretakene kontrolleres av ulike investeringsselskaper (private equity) med hjemmebase i skatteparadis som Jersey, Guernsey, Luxemburg og Sveits. Betydelige deler av driftsresultatene kommer ikke til beskatning pga. skattetilpasning på tvers av land. Svenska Dagbladet Næringsliv (SvD) har hatt en serie om dette. De meldte 8. mars 2011 at det går 30 mrd. offentlig kroner til 16 risikokapitalkonsern med overskudd på nær 2,9 mrd. kroner. 10. mars rapporterte de at skattemyndighetene i 90 pst. av tilfellene fant at skatteinnbetalingene falt til null når et selskap overtas av risikokapitalselskap.

4 SvD viser til Ambea, eieren av Carema som ett eksempel. De tok opp lån på over 4 mrd. kroner med løpetid på 30 år, fra sine eiere i skatteparadiset Jersey med rente på 12 pst. Det innebærer en rentekostnad ut av Sverige på rundt 500 mill. kroner. Selskapet kvittet seg dermed med skattbar inntekt i Sverige. Til sammenlikning har Ambeas banklån en rente på 5 pst. De siste par årene har det vært flere store skandaler knyttet til Carema. I følge svenske media har de overfakturert kommuner, jukset med personallister og blitt beskyldt for grov vanskjøtsel av gamle eller døende pasienter. Sosialstyrelsen har hatt 150 saker mot foretaket, 50 av disse etter intern varsling. Selskapet Capio, som eier Sveriges eneste akuttsykehus St. Gørans i Stockholm har bare betalt kroner i skatt siden 1999 trass i gode driftsresultat. De har et lån fra eierne på nesten 4 mrd. kroner med rente på 13 pst. Attendo hadde et lån fra sine eiere med 15 pst. rente. 6. mars 2012 rapporterer SvD at det fortsatt er på drøyt 2,2 milliarder kroner, og rentekostnadene har gjort at Attendo ikke har betalt en krone i selskapsskatt siden i I følge selskapets årsrapport hadde Attendo i ansatte, 7,3 mrd. kroner i omsetning, et driftsoverskudd på 555 mill. kroner og men et underskudd før skatt på over 200 mill. kroner. Studie av erfaringer Studieforbundet Næringsliv og Samfunn (SNS), er en utredningsinstitusjon med bredt medlemskap fra svensk næringsliv. De hadde en omfattende gjennomgang av forskningen om virkningen av konkurranseutsetting, Hartman (2011). Rapporten studerte førskole, skole, ulike omsorgstjenester, helse- og sykepleie, arbeidsmarkedspolitikk, og innsats for eldre og funksjonshemmede. Rapporten peker på at kunnskapsgrunnlaget er bemerkelsesverdig begrenset. Derfor er det ingen generelle konklusjoner om offentlig gevinst eller tap ved konkurranseutsetting i rapporten. Konkurranseutsetting gir ofte gevinst for utføreren uten at offentlige kostnader reduseres. Sosioøkonomiske sterke grupper er overrepresentert blant dem som utnytter valgmuligheter.. Rapporten mener at en årsak til en ikke finner klare gevinster av konkurranseutsetting er at dette ikke er et vanlig marked, men et kvasimarked (personen som får nytte av tjenesten verken bestiller eller betaler). Dessuten er velferdstjenester en spesiell type tjenester, som krever mer tilpasning enn tekniske tjenester. Det er også betydelige kostnader knyttet til anbudsprosesser, oppfølging og kontroll. Det skjer også fløteskumming. Dvs. at de private løser oppgaver som er lette å løse, mens det offentlige sitter igjen med utfordringene som koster mest.

5 2. DANMARK Omfang og utvikling Den forrige borgerlige regjeringen i Danmark hadde en klar politikk for å øke konkurranseutsettingen i kommunene. Hvert år inngikk regjeringen og Kommunenes landsforening (KL) en avtale om økonomiske mål for den kommunale virksomheten som inkluderte konkurranseutsetting. Regjeringen ga beskjed om at den ensidig ville peke ut tjenesteområder som skulle konkurranseutsettes dersom det ikke ble oppnådd enighet med KL. Regjeringens opptrappingsplan hadde som mål at 26,5 pst av det som er mulig å konkurranseutsette i kommunene skulle være konkurranseutsatt i 2010 og 31,5 pst. i En nådde 20 pst. i 2006 og vel 25 pst. i 2010, hvorav 22 pst. på det sosiale området og 38 pst. av trafikk og infrastruktur. 24,6 pst. av oppgavene som er dekket av offentlige driftsbudsjett var konkurranseutsatt. I tillegg til konkurranseutsettingen i kommunene var andelen 20,9 pst. for regionene og 27,5 pst. for staten. Til sammen oppgaver for 93 mrd. kroner er konkurranseutsatt. Høsten 2011 skjedde det regjeringsskifte i Danmark. Den nye regjeringen tar sikte på å oppheve kravet til kommunene om å konkurranseutsette. Studie av erfaringer Anvendt Kommunal forskning (AKF) har gjennomført en gjennomgang av studier av konkurranseutsetting, Petersen m. fl. (2011). De peker på at det er lenge siden det er gjennomført en større oppsummering av konkurranseutsetting. Mange tidligere studier er fra USA og Storbritannia. De hadde fokus på teknisk sektor og førstegangs-utsetting. AKFs studie er basert på 37 studier fra Danmark og 43 internasjonale. Rapporten belyser: Hva er virkning på pris og kvalitet? Er det forskjell på teknisk og omsorg? Hva er konsekvenser for ansatte? Hovedfunn for økonomi og kvalitet Besparelser varierer mellom områder, og er typisk lavere enn framstilt i offentlig debatt. Studier fokuserer mye på pris, lite på kvalitet. Mange studier regner i liten grad med kostnader ved selve anbudsprosessen og oppfølging. Mange studier gjelder førstegangs utsetting, fordelene reduseres over tid. Det er ikke private i seg selv, men konkurransesituasjonen som skaper besparelser. Hovedfunn teknisk v.s. omsorg Særlig på tekniske områder (avfall, rengjøring, vei) mener rapporten det er

6 dokumentert besparelser. Det er ikke samme belegg når det gjelder omsorg (pleie, omsorg, barnepass, utdanning). Effekten for kvalitet er også dårlig dokumentert der. Transaksjonskostnadene for konkurranseutsetting av omsorgstjenester kan være høye fordi tjenestene er komplekse. De er også arbeidsintensive og gir mindre rom for effektivisering gjennom teknologi. En sentral konklusjon i rapporten er: Det er ikke forskningsmessig belegg for å hevde at det generelt er påvist økonomiske besparelser ved konkurranseutsetting på de bløte velferdsområder, liksom det ikke er dokumentasjon for at konkurranseutsetting fører til forbedret kvalitet verken på de tekniske eller bløte områder. Hovedfunn ansatte Internasjonale studier viser at konkurranseutsetting har tendens til å påvirke lønns- og arbeidsvilkår negativt. Det skjer en endring i medarbeidersammensetting mot mindre kvalifiserte ansatte, med lavere lønn, dårligere arbeidsvilkår, dårligere sikkerhet og bruk av ulovlig arbeidskraft. Ansatte opplever høyere arbeidstempo, lavere jobbtilfredshet, usikkerhet om ansettelse og mer stress og utbrenthet. Rapporten viser at få danske kommuner anvender sosiale krav ved konkurranseutsetting. Medarbeidersammensetningen endres, private bruker flere yngre ansatte og ansatte med mindre erfaring. Fire danske studier finner negative resultater, seks studier har blandete resultater. Internasjonale studier er mer negative enn danske og svenske. Dette kan indikere at reguleringer og avtaler bedre sikrer danske medarbeidere enn det som er tilfelle i andre land. På bakgrunn av dokumenterte negative effekter på medarbeidere mener rapporten at en i større grad bør trekke ansattes situasjon inn i analyser av konkurranseutsetting. Fleksibel lønnsdannelse, arbeidstid og arbeidsvilkår er trolig en forutsetning for private driveres overskudd. Rapporten mener det er vesentlig å ta hensyn til mer langsiktige samfunnsøkonomiske kostnadene som kan oppstå som resultat av avskjedigelser, nedsliting og lavere jobbsikkerhet. Ny AKF-rapport En AKF-rapport, Petersen m. fl. (2012), gjennomgikk studier fra Danmark og Sverige av det å la private levere hjemmehjelp, drift av omsorgsboliger eller barnehager. Offentlig ansatte utsatt for brukervalg blir ikke negativt påvirket. De ansatte som blir utsatt for konkurranseutsetting blir negativt påvirket. Brukervalg øker kommunens administrative kostnader. Det er større brukertilfredshet ved valg hos private leverandører, trolig fordi det er lettere å kjøpe tilleggstjenester.

7 3. STORBRITANNIA Omfang og utvikling Storbritannia står midt i den største bølgen av konkurranseutsetting i statlig sektor siden 1980-tallet. En stor politisk fiasko i forbindelse med dette, skjedde under OL i London. En av de største private tjenesteleverandørene til offentlig sektor hadde ansvar for sikkerheten, men greide ikke å stille nok mannskap. Politiet måtte trå til. Dette har fått konsekvenser for videre konkurranseutsetting av politi- og sikkerhetsoppgaver. Social Enterprise UK er interesseorganisasjonen til bedrifter med et sosialt/veldedig formål, og som reinvesterer mesteparten av overskuddet i tråd med formålet. De hadde en gjennomgang av konkurranseutsetting i Storbritannia, Social Enterprise UK (2012). Rapporten refererer at markedet for offentlige tjenester utgjør en årlig omsetning på 82 mrd. britiske pund (GBP), dvs. rundt 700 mrd. kroner. Det har vært anslått at markedet vil øke til 140 mrd. GBP i Antall ansatte i denne type virksomhet er 1,2 millioner. Utviklingen er kommet lengre enn i mange andre land. Innen hvert segment pleie- og omsorg, barnevern, asylmottak osv. er det typisk tre eller noen flere firmaer som har en dominerende stilling. (Som i Sverige er de største selskapene aktive på flere områder). Disse firmaene er ofte eid av investeringsselskaper. De største har samlede årlige kontraktsvolum med det offentlige på noen milliarder GBP. At enkeltkontraktene også blir stadig større, og i en del tilfelle er over 100 mill. GBP gjør det stadig vanskeligere for mindre firmaer som ikke driver for profitt å konkurrere. Mer enn 2/3 av barnehjem drives nå av private, og flertallet av disse av investeringsselskaper. Private selskaper er store bl.a. innen pleie og omsorg, innenfor krysningspunktet velferd/arbeidsformidling, asyldrift, barnevern osv. Også fengsler med 13 pst. av fangene i Storbritannia er drevet av private. Det sterke fokuset på pris i offentlige kontrakter bidrar kraftig til å redusere lønn i privat sektor. Mange innenfor området arbeider til minimumslønn. Det er blitt vanlig at utførende arbeidstakere innen hjemmepleie ikke blir betalt for reisetid. Det er uklare resultater når det gjelder kvalitet. Det pekes særlig på problemer knyttet til at barn og andre klienter flyttes fra sitt nabolag til områder med mer sosiale problemer og høy ledighet og hvor bokostnadene dermed er lave. Slik sparer selskapene penger.

8 Det er et interessant funn at et flertall av befolkningen tror at konkurranseutsettingen er langt mindre omfattende enn den er og også er skeptiske til profitt for produksjon av velferdstjenester. Det er blitt vedtatt en ny lov med ikrafttredelse i januar 2013, som åpner for at de som konkurranseutsetter kan ta hensyn til samlet sosial verdi i tildelingen og ikke bare vektlegge pris. Studier av erfaringer Arbeidslivsforskeren Steve Jefferys fra London Metropolitan University har gjennomgått forskningen om konkurranseutsetting, Jefferys (2012). Han peker på at teorien bak konkurranseutsetting er at fravær av konkurranse gjør at de som leverer en tjeneste ikke har insentiver til å redusere kostnader. Dette undervurderer imidlertid at mange offentlige tjenesteytere har en sterk motivasjon for jobben sin. Argumentet er også at profittmotivet gir insentiv til å redusere kostnader og øke produktivitet. Dette ser bort fra to vesentlige forhold: At profitten representerer et fradrag i produksjonen og dermed er en kostnad for det offentlige. Tjenesteproduksjon i offentlig regi gjør at tjenesten er integrert i den øvrige virksomheten. Konkurranseutsetting gjør at dette opphører og gir i tillegg kostnader knyttet til omstilling og oppfølging og kontroll av leverandøren. Han peker på at det mye brukte anslaget på pst. besparelser ved konkurranseutsetting er hentet fra en studie i I virkeligheten var studien mer forsiktig, og pekte på at få av underlagsstudiene hadde forsøkt å få med seg alle kostnadene. Det kan være kostnader ved administrasjon, oppfølging og kontroll. Det er ofte ikke klart om det dreier seg om første-gangs utsetting, og om det er noe som kan opprettholdes over tid. Erfaringen fra Storbritannia er at konkurranseutsetting gir redusert lønn, bl.a. ved at nyansatte får klart lavere lønn enn før konkurranseutsettingen. Mange får også enda dårligere vilkår etter annen runde med konkurranseutsetting, hvor eventuelle bindinger i forbindelse med den opprinnelige utsettingen ikke gjelder. En har sett i sykehus at fragmentering av støttetjenester i en virksomhet som i stor grad dreier seg om relasjoner mellom personer kan lede til svekket omdømme.

9 Renhold og sykehusinfeksjoner I Storbritannia har det blitt foreslått at konkurranseutsetting av renhold i offentlige sykehus kan være en årsak til høyt omfang av sykehusinfeksjoner. Dette er en interessant problemstilling sett i lys av at Høyre og FrP i innstillingen til budsjettet for 2013 signaliserte et ønske om konkurranseutsetting av renhold, vaskeri og vaktmestertjenenester. Dancer (2011) peker på at det de siste årene er det kommet studier som viser betydningen av renhold i arbeidet mot infeksjoner. Renhold bidrar til å redusere forekomsten av bakterier på steder som er utsatt for berøring slik som sengerammer, dørhåndtak, tastatur osv. Studier viser at omfanget av renhold påvirker risikoen for infeksjon. Davies (2010) peker på at det ikke finnes studier av direkte sammenheng mellom konkurranseutsetting av renhold og sykehusinfeksjoner. En rekke studier i Storbritannia indikerer imidlertid at kvaliteten på renholdet er dårligere ved konkurranseutsetting enn når det utføres i egenregi. Han understreker at renhold er en viktig integrert del av infeksjonsbekjempelsen på et sykehus, og at utskilling/konkurranseutsetting svekker dette. Konkurranseutsetting reduserer sykehusets styring med renholdstjenesten (overgang fra direkte kommandolinje til kontrakt) og fleksibiliteten i forbindelse med utbrudd. Ansatte i innleide firmaer har også mindre lojalitet til sykehuset enn til sin arbeidsgiver. Det er feil som mange gjør å sette opp skille mellom kjernetjenester og støttetjenester på et sykehus, og plassere renhold i det siste og behandle det som renhold i et hotell. Litteratur: Dancer, S. J. (2011) Hospital cleaning in the 21st century. Eur J Clin Microbiol Infect Dis 30: Springer. Davies, Steve (2010) Fragmented management, hospital cleaning and infection control. The Policy Press vol 38 no Hartmann, Laura (red) (2011) Konkurrensens konsekvenser. Vad hender med svensk velferd? SNS forlag. Jefferys, Steve (2012) Shared business services outsourcing: Progress at work or work in progress?. WLRI Working Paper 11, Petersen, Ole Helby, Ulf Hjelmar, Karsten Vrangbæk & Lisa la Cour (2011) Effekter ved udlicitering av offentlige oppgaver. En forskningsbasert gennemgang av danske og internationale undersøgelser fra AKF rapport. Petersen, Ole Helby & Ulf Hjelmar (2012) Effekter av konkurrence om offentlige oppgaver i Danmark og Sverige på ældre- og daginstitutionsområdet. Rapportbidrag. AKF. Social Enterprise UK (2012) THE SHADOW STATE. A report about outsourcing of public services.