TRONDHEIM KOMMUNE Økonomistyring innenfor Hjemmetjenestene i Trondheim kommune
Forord Denne rapporten oppsummerer resultatet av undersøkelsen Økonomistyring ved Hjemmetjenesten i Trondheim kommune. Rapporten har sin bakgrunn i de store overskridelser som var innenfor hjemmetjenestene i Trondheim kommune ved 2. tertialrapport 2004. I tillegg til denne rapporten har enhet for revisjon og resultatkontroll utarbeidet en rapport som omhandler økonomistyringen ved barne- og familietjenestene, Økonomistyring ved Barne- og familietjenestene i Trondheim kommune. Rapporten har vært på høring til rådmannen i perioden 05.01.2005 til 21.01.2005. Prosjektgruppa har bestått av Thomas Furunes, Magnar Andersen, Børge Sundli og Elin Ingeborg Vassmo (prosjektleder). Arbeidet med denne rapporten er gjennomført av Thomas Furunes og Magnar Andersen, mens Børge Sundli og Elin Ingeborg Vassmo har jobbet med rapporten innenfor barne- og familietjenestene. Trondheim 28.01.2005 Per Olav Nilsen Direktør hjemmetjenestene 1
INNHOLD SAMMENDRAG...4 1. BAKGRUNN...9 2. PROBLEMSTILLINGER...9 3. RAMMEVERK FOR VURDERINGSKRITERIER...9 3.1 KOMMUNELOVENS BESTEMMELSER...10 3.2 TRONDHEIM KOMMUNES ØKONOMIREGLEMENTET...10 3.3 BYSTYREMERKNAD ETTER MERFORBRUK 1. TERTIAL 2004...10 3.4 STANDARD FOR INTERN KONTROLL...11 3.5 VURDERINGSKRITERIER...12 4. METODE OG GJENNOMFØRING...13 5. BESKRIVELSE AV TJENESTEOMRÅDET...14 5.1 INNLEDNING...14 5.2 ORGANISERING...14 5.3 ØKONOMISK NØKKELTALL...15 5.4 TRONDHEIM SAMMENLIGNET MED BERGEN, STAVANGER OG LANDSGJENNOMSNITTET...18 6. RESULTATER...19 6.1 BASERER BUDSJETTET SEG PÅ FORVENTET UTVIKLING?...19 6.2 ER BUDSJETTET FULLSTENDIG?...22 6.3 DEKKER BUDSJETTET ENHETENES RESSURSBEHOV?...22 6.4 ER RAMMER OG MÅLSETTINGER UTARBEIDET, KOMMUNISERT OG KJENT FOR ENHETENE?24 6.5 ER HINDRINGER SOM KAN STÅ I VEIEN FOR Å NÅ MÅLENE IDENTIFISERT OG HÅNDTERT?...25 6.6 ER DET LOJALITET MOT MÅLSETTINGER OG RAMMER?...27 6.7 ER RELEVANT OG NØDVENDIG KOMPETANSE MHT ØKONOMISTYRING TILGJENGELIG?...28 6.8 HAR ENHETENE TILGANG TIL NØDVENDIG ØKONOMISTYRINGSVERKTØY?...29 6.9 BLIR MÅLSETTINGENE FOR ENHETENE FULGT OPP OG RAPPORTERT?...30 6.10 GIR RÅDMANNEN MELDING TIL BYSTYRET VED VESENTLIGE ENDRINGER?...31 7. VURDERINGER...32 7.1 BASERER BUDSJETTET SEG PÅ FORVENTET UTVIKLING...32 7.2 ER BUDSJETTET FULLSTENDIG...32 7.3 DEKKER BUDSJETTET ENHETENES RESSURSBEHOV...33 7.4 ER RAMMER OG MÅLSETTINGER UTARBEIDET, KOMMUNISERT OG KJENT FOR ENHETENE 33 7.5 ER HINDRINGER SOM KAN STÅ I VEIEN FOR MÅLENE IDENTIFISERT OG HÅNDTERT...34 7.6 ER DET LOJALITET MOT MÅLSETTINGER OG RAMMER...34 7.7 ER RELEVANT OG NØDVENDIG KOMPETANSE MHT ØKONOMISTYRING TILGJENGELIG...34 7.8 HAR ENHETENE TILGANG TIL NØDVENDIG ØKONOMISTYRINGSVERKTØY...35 7.9 BLIR MÅLSETTINGER FOR ENHETENE FULGT OPP OG RAPPORTERT...35 7.10 GIR RÅDMANNEN MELDINGER TIL BYSTYRET VED VESENTLIGE ENDRINGER...36 8. KONKLUSJONER...37 hjemmetjenestene 2
9. RÅDMANNENS HØRINGSUTTALELSE...38 10. REVISJONENS KOMMENTARER TIL RÅDMANNENS UTTALELSE...43 hjemmetjenestene 3
Sammendrag Bakgrunn for undersøkelsen Bakgrunnen for undersøkelsen er at det over en periode på flere år har vært store overskridelser innenfor hjemmetjenesteområdet i Trondheim kommune. Kontrollkomiteen besluttet derfor våren 2004 at enhet for revisjon og resultatkontroll skulle gjennomføre en undersøkelse i forhold til økonomistyringen på hjemmetjenesteområdet. Revisjonen har gjennomført verifiserte intervjuer med seks enhetsledere innenfor hjemmetjenesten, økonomimedarbeiderne ved Økonomitjenesten, prosjektmedarbeiderne ved Forvaltningskontorene, en rådgiver hos Rådmannens fagstab og intervju med Kommunaldirektøren for helse og velferd. Til sammen er det gjennomført intervjuer med 14 ansatte i Trondheim kommune. I tillegg har revisjonen gjennomgått et stort antall dokumenter som er relevante for undersøkelsen. For en oversikt over disse, se rapportens kapitel 4. Hovedproblemstillingen for revisjonens undersøkelse er: Hvorfor har Trondheim kommune store overskridelser i forhold til vedtatt budsjett på hjemmetjenesteområdet? For å svare på dette spørsmålet, definerer revisjonen følgende delproblemstillinger: I. Er budsjettet realistisk? II. Er det god økonomistyring? III. Er rapporteringen til bystyret i tråd med kommunelovens bestemmelser? På bakgrunn av kommunelovens bestemmelser, Trondheim kommunes økonomireglement, bystyremerknad i forbindelse med behandlingen av bystyresak 0099/04 og en internasjonal standard for intern kontroll, har revisjonen laget revisjonskriterier. Revisjonskriteriene og de funn og vurderinger som revisjonen har gjort vil bli gjennomgått nedenfor. For en beskrivelse av hjemmetjenesteområdet i Trondheim kommune, henvises til rapportens kapitel 5. Resultater og vurderinger 1. Baserer budsjettet seg på forventet utvikling? Arbeidet med kommunens budsjett begynner i mai. Som bakgrunnsmateriale benyttes utviklingstrekk i befolkningen, registrerte utfordringer på området og brukerdata. På bakgrunn av dette legges det inn forskjellige tiltak for å redusere kostnader og møte utfordringer på området. Revisjonen vurderer fremgangsmåten ovenfor som faglig tilstrekkelig for å fremskrive forventet utvikling på kommunenivå. Oversikten over antall brukere de siste år viser en svak nedgang i antall. Forklaringen på de siste års overskridelser ligger ikke i vesentlige volumøkninger på brukersiden. På kostnadssiden har rådmannen i budsjettet forskuttert virkningene av noen tiltak, som etter revisjonens mening er vel optimistiske. hjemmetjenestene 4
2. Er budsjettet fullstendig? I følge budsjettforskriftene til kommuneloven skal årsbudsjettet være fullstendig. Undersøkelsen viser at alle ansvarsområder innenfor hjemmetjenesteområdet er ført opp med budsjettmidler. Revisjonens undersøkelse har ikke avdekket ansvarsområder innenfor hjemmetjenesteområdet hvor budsjettet er direkte ufullstendig eller områder som det ikke er budsjettert for. I forhold til helheten vurderer revisjonen derfor budsjettet som fullstendig. Imidlertid bør etter revisjonens mening inntektene for de ressurskrevende brukerne føres ut på enhetene som har ansvaret for disse. Dette for å synliggjøre hvor store utgifter Trondheim kommune faktisk har i forhold til disse brukerne. 3. Dekker budsjettet enhetenes ressursbehov? Budsjettrammen for området fordeles ut til enhetene basert på enhetenes brukerdata i oktober måned, justert for eventuelle spesielle forhold ved brukerne og enhetene. Av 2. tertialrapport 2004 fremgår at fire av fem soner har merforbruk. Merforbruket forklares med at budsjettert timeressurs er satt for lavt, aktiviteten innenfor boligene med psykisk utviklingshemmede er for høy og at det er store variasjoner i den indirekte tiden hos sonene. Revisjonen vurderer budsjettet på området som stramt. Bruken av en kriteriebasert modell gir et objektivt utgangspunkt for fordelingen av budsjettrammen mellom enhetene. At man benytter seg av enhetenes brukertall i oktober måned, kan gi skjeve utslag dersom det inntrer senere endringer i brukermassen til en enhet. For å justere for dette og eventuelle endringer i brukermassen til en sone, forsøker rådmannen nå brukerutveksling, noe revisjonen er positiv til. 4. Er rammer og målsettinger utarbeidet, kommunisert og kjent for enhetene? Rådmannens hovedverktøy for å kommunisere rammer og målsettinger er lederavtalen. I tillegg kommer budsjettet og den kommunikasjon som skjer i forbindelse med dette. Etter revisjonens mening er rammer og målsettinger utarbeidet, kommunisert og kjent for enhetene. 5. Er hindringer som kan stå i veien for målene identifisert og håndtert? I 2004 var det de ordinære hjemmetjenestene og boligene for psykisk utviklingshemmede som sto for overskridelsene. For de ordinære hjemmetjenestene skyldes overskridelsene problemer i forhold til svingninger i antall brukere på den enkelte sone. I 2004 søker en å løse dette problemet ved brukerutveksling, dvs at en fordeler brukere mellom enhetene etter kapasitet. For boligene for psykisk utviklingshemmede ligger utfordringen i å skape tilfredsstillende turnuser samt uforutsigbarheten som ligger i brukergruppen. Etter revisjonens mening er hindringene som kan stå i veien for å oppnå målene identifisert, jfr at det er de ordinære hjemmetjenestene og boligene for psykisk utviklingshemmede som står for de store overskridelsene. Det er imidlertid varierende i hvor stor grad den enkelte enhetsleder klarer å håndtere problemene på disse områdene. 6. Er det lojalitet mot målsettinger og rammer? I følge rådmannen er en av fire hovedgrunner til merforbruket i 2004 at det ytes tjenester ut over vedtak eller at bemanningen er for høy i forhold til de vedtak som er fattet. Rådmannen har anslått effekten av dette til 10 millioner kroner i 2004. Rådmannen har hatt fokus på disse problemene i sine møter med de ansatte. I følge enhetslederne har man en bevisst holdning til dette. Revisjonen kan ikke med utgangspunkt i den foretatte undersøkelsen konkludere med at hjemmetjenestene 5
det er manglende lojalitet mot målsettinger og rammer. Inntrykket til revisjonen er at enhetslederne i 2004 har fått større fokus på økonomistyring enn i tidligere år. 7. Er relevant og nødvendig kompetanse mht økonomistyring tilgjengelig? Økonomikompetansen ute på enhetene er varierende, både hos enhetslederne og det merkantile personalet. Økonomitjenesten skal tilby økonomisk kompetanse etter behov til enhetene. Det er opp til den enkelte enhet selv å etterspørre tjenester fra økonomitjenesten. Revisjonen mener at økonomistyringen, slik 2-nivåmodellen fungerer i Trondheim kommune, forutsetter at enhetene har god økonomikompetanse. Etter revisjonens mening bør rådmannen, som en følge av overskridelsene på hjemmetjenesteområdet de siste år, vurdere om enhetene skal pålegges å bruke økonomitjenesten i større grad. Dette for å hindre at merforbruk oppstår. 8. Har enhetene tilgang til nødvendig økonomistyringsverktøy? Dagens økonomisystem i kommunen, Masterpiece GL, er ikke utviklet for analyse av en enhets regnskap. Økonomitjenesten har derfor utviklet Excel-regneark som enheten kan benytte som et ledd i arbeidet med økonomistyring på enheten. Nytt i 2004 er GAT-TURNUS, som er et program for laging og kostnadsberegning av turnusplaner. Et prosjekt for å bedre tilgjengelige styringsdata for enhetslederne har ikke hatt forventet fremdrift. Etter revisjonens mening har dagens økonomisystem i kommunen for høy brukerterskel for enhetene og systemet er ikke noe godt analyseverktøy for enhetene. Den økonomiske informasjonstilgangen for enhetene kan forbedres. Etter revisjonens mening er prosjektet knyttet til styringsdata et viktig prosjekt for å skaffe enhetslederne bedre styringsverktøy. 9. Blir målsettinger for enhetene fulgt opp og rapportert Sett fra rådmannens side er tertialrapportene fra enhetene og samtalene mellom kontaktpersonene og enhetslederne de viktigste kildene til informasjon. En del enheter er pålagt månedlig rapportering. Kvaliteten på enhetenes rapporter er av varierende kvalitet. I tillegg til ovennevnte rapportering har rådmannen også andre kilder for informasjon. Merforbruket på slutten av 2003 kom overraskende på rådmannen. Revisjonen stiller spørsmål ved om tertialrapportering er tilstrekkelig for rådmannen i tider med stort press på tjenestetilbudet. Revisjonen mener at rådmannen burde stille krav om månedlig rapportering fra enhetene til rådmannsnivået. Kvaliteten på enhetenes rapportering er ikke god nok. At merforbruket i 2003 kom overraskende på rådmannen viser etter revisjonens mening en svikt i rådmannens oversikt over den løpende tilstanden innenfor hjemmetjenesteområdet. 10. Gir rådmannen meldinger til bystyret ved vesentlige endringer? Rapporteringen til bystyret skjer etter rutinene gjennom tertialrapportene. I følge rådmannen var han fra januar/februar 2004 klar over at hjemmetjenesteområdet gikk inn i 2004 med en høyere aktivitet enn det som var forutsatt i budsjettet. Denne aktiviteten og følgene av denne ble ikke kommunisert til bystyret før 1. tertialrapport 2004, som ble lagt frem for formannskapet i 02.06.2004 og for bystyret 17.06.2004. Etter revisjonens vurdering burde rådmannen informert bystyret på et tidligere tidspunkt om overskridelsen på slutten av 2003 og hvilke følger denne fikk for 2004. Revisjonen vurderer det imidlertid som positivt at rådmannen tidlig satte i gang tiltak for å tilpasse aktivitetsnivået til rammene. hjemmetjenestene 6
Konklusjoner Revisjonen vil konkludere med følgende: Er budsjettet realistisk? Revisjonen vurderer budsjettet som stramt. Området er komplekst med mange ulike oppgaver og utfordringer, og krever strenge prioriteringer. Det har i de siste 5 årene hatt merforbruk. I budsjettet for 2004 er timeressursen/timeprisen satt for lavt. De budsjettmessige virkningene av tiltakene for å redusere sykefraværet vurderer vi som optimistiske. I sum bidrar dette til et særlig stramt budsjett for området. Nedgang i antall brukere bidrar til redusert merforbruk. Revisjonen har ikke avdekket tilfeller der budsjettet for 2004 er ufullstendig eller ansvarsområder som det ikke er budsjettert for. Er det god økonomistyring på området? Revisjonen mener at økonomistyringen, slik 2-nivåmodellen fungerer i Trondheim kommune, forutsetter at enhetene har god økonomikompetanse. Revisjonens gjennomgang viser at økonomikompetansen på enhetene er varierende. Svært få enhetsledere har økonomikompetanse og de er derfor avhengige av tilgjengelige støttefunksjoner. Den enkelte enhetsleder får et stort ansvar innenfor dagens system. Etter revisjonens mening tilsier stramme budsjetter, områdets kompleksitet og de senere års merforbruk, mer kontroll og økonomioppfølging enn dagens praksis legger opp til. Revisjonen mener at godt tilsyn og god kontroll med enhetene fra rådmannens side krever hyppigere økonomisk rapportering enn ordningen med tertialrapportering. Kun de enhetslederne som har stort merforbruk blir kalt inn til samtale med rådmannen samt pålagt månedlig rapportering. Etter revisjonens mening vil det være en forbedring om samtlige enheter innenfor hjemmetjenesteområdet pålegges månedsrapportering. I tillegg bør rådmannen vurdere om enhetene skal pålegges en mer aktiv bruk av økonomitjenesten. Dette for å bedre økonomistyringen og forebygge merforbruk. Dagens økonomistyringsverktøy har en høy brukerterskel og er ikke et godt analyseverktøy. Det ligger et forbedringspotensiale i videreutvikling av økonomistyringsverktøyene slik at styringsinformasjonen blir enkelt tilgjengelig for enhetslederne. Er rapporteringen til bystyret i henhold til kommuneloven? Det er behov for kortere intervall i økonomisk rapportering når det oppstår vesentlige endringer i forutsetningene. Rådmannen bør gjøre fortløpende vurderinger om tertialrapporteringen dekker informasjonsbehovet til bystyret. Rådmannens høringssvar og revisjonens kommentarer til rådmannens høringssvar Rådmannens hovedinntrykk er at revisjonens rapport gir en grundig og balansert fremstilling av problemene innenfor hjemmetjenesteområdet. hjemmetjenestene 7
Rådmannens høringsuttalelse viser at rådmannen og revisjonen i hovedsak har lik forståelse av utfordringene innenfor hjemmetjenestene. Rådmannen sier at de har tatt tak i de fleste innvendinger som rapporten peker på. Vi vurderer rådmannens tiltak som viktig for å bedre styringen av økonomien, men anser samtidig problemene innenfor tjenesteområdet som såpass store at de styringsmessige utfordringer ikke er løst på kort sikt. Effekten av de iverksatte tiltakene bør derfor evalueres. Rådmannen peker i høringssvaret på at det jobbes med forbedringer av støtteverktøyene for lederne mht økonomistyring. Revisjonen vil fremheve behovet for raskt å få på plass et helhetlig ledelses- og økonomistyringsverktøy innenfor området. Det fremgår av rådmannens uttalelse at han er uenig i revisjonens konklusjon om svikt i hans oversikt over den løpende tilstanden innenfor hjemmetjenesteområdet. Revisjonen vil understreke at vår vurdering er knyttet til det som skjedde på slutten av 2003 og at dette merforbruket kom overraskende på rådmannen. Prognosene knyttet til 2. tertialrapport er ment å gi politikerne informasjon om hvordan den økonomiske situasjonen i kommunen er. Etter revisjonens mening er dette ikke tilstrekkelig for å få til en god løpende intern økonomioppfølging på området, noe som er bakgrunnen for revisjonens konklusjon om at det bør innføres månedlig rapportering kombinert med støtte fra økonomitjenesten. Rådmannen har i dag slik oppfølging for enheter med betydelig merforbruk. Vi mener at et system med tettere intern rapportering vil gi både rådmannen og enhetene bedre løpende oversikt over de faktiske utgiftene. hjemmetjenestene 8
1. Bakgrunn Trondheim kommune har hatt merforbruk på lovpålagte tjenesteområder i flere år. Det endelige årsresultatet for 2003 viste et langt større merforbruk enn prognosen i 2. tertialrapport. Kontrollkomitten ønsker på bakgrunn av dette å gjennomføre en undersøkelse rettet mot økonomistyringen i Trondheim kommune. Denne rapporten omhandler Hjemmetjenestene. 2. Problemstillinger Prosjektet har følgende hovedproblemstilling: Hvorfor har Trondheim kommune store overskridelser i forhold til vedtatt budsjett på hjemmetjenesteområdet? For å svare på hovedproblemstillingen har vi delt denne inn i 3 deler. Den første delen dreier seg om budsjettets realisme. Siden dette er lovpålagte oppgaver vil enhetenes handlingsrom være styrt av svingninger i etterspørselen etter tjenester. Dette betyr at budsjettet bør legge til grunn forventet utvikling på området og ha rom for behovsendringer. I den andre delen av undersøkelsen ser vi på hvordan økonomistyringen og budsjettkontrollen fungerer. God økonomistyring forutsetter at både ledere og ansatte har forståelse for målrettet og effektiv drift av enhetene. Enhetene må også være i stand til å foreta resultatbetraktninger for enheten og vurdere utsiktene fremover. Forutsetning for dette er at enhetene disponerer nødvendig økonomistyringsverktøy og at de har tilgang på personell med ferdigheter til å utøve god økonomioppfølging. Det er viktig at dette er satt i system og at aktiviteter følges opp i forhold til bruken av ressurser. Rådmannen har ansvar for å sørge for at informasjonsflyten og rapporteringen på området er god og rett-tidig. Tidlig informasjon om merforbruk er avgjørende for økonomistyringen gjennom året. Muligheten for å sette i verk tiltak svekkes desto senere informasjonen fremkommer. Den tredje delen av undersøkelsen omfatter rådmannens rapporteringsplikt til politisk ledelse når det foreligger merforbruk, jfr kommunelovens 47. Ut fra dette har prosjektet definert følgende delproblemstillinger: I. Er budsjettet realistisk? II. Er det god økonomistyring? III. Er rapporteringen til bystyret i henhold til kommuneloven? 3. Rammeverk for vurderingskriterier Rammeverket for utarbeiding av vurderingskriterier er lover og forskrifter, kommunens økonomireglement, politiske vedtak og anerkjente prinsipper for økonomistyring. I dette kapitlet går vi først igjennom rammeverket og til slutt de valgte vurderingskriteriene som er lagt til grunn for undersøkelsen. hjemmetjenestene 9
3.1 Kommunelovens bestemmelser Kommunelovens økonomibestemmelser fremgår av paragraf 44 som omhandler økonomiplan. I bestemmelsene heter det at økonomiplanen skal omfatte de fire neste budsjettår, og gi en realistisk oversikt over sannsynlige inntekter, forventede utgifter og prioriterte oppgaver i perioden mm. I kommunelovens paragraf 5 punkt 2 heter det at kommunens planlegging skal bygge på realistiske vurderinger av den forventede utvikling i kommunen og av de økonomiske ressursene som vil stå til rådighet. Kommunelovens paragraf 45 og 46 stiller videre krav til innholdet i årsbudsjettet. Av forskriftene til loven fremgår det at årsbudsjettet har som krav at det skal være reelt, fullstendig, oversiktlig og i balanse. Budsjettet skal omfatte alle økonomiske midler som disponeres for året og anvendelsen av disse midlene. Årsbudsjettet er for bystyret et viktig styringsdokument og kan betraktes som et delegeringsvedtak der det fremkommer hva som er bevilget til hvilke formål. Paragraf 47 i kommuneloven tar for seg årsbudsjettets bindende virkning. Skjer det endringer i løpet av budsjettåret som kan få betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på, skal rådmann/administrasjonssjef gi melding til bystyre/kommunestyret. I rapporten skal også rådmannen foreslå nødvendige tiltak. 3.2 Trondheim kommunes økonomireglementet Kommunenlovens økonomibestemmelser er videreført i Trondheim kommunes økonomireglement vedtatt av bystyret 27.03.2003. Sentralt er punktene 2, 3 og 4 som omhandler økonomiforvaltningen i Trondheim kommune. Her heter det at de rammer som er angitt i årsbudsjettet for de enkelte tjenesteområdene ikke skal overskrides uten at det på forhånd er foretatt nødvendige endringer i budsjettet (pkt. 2.5). Bestemmelsene sier at hvis det oppstår svikt i forhold til tildelte rammer skal den ansvarlige for enheten i god tid reise spørsmålet om budsjettendring. Enhetene er løpende ansvarlig for å treffe nødvendige tiltak for å holde budsjettrammen. Skjer det vesentlige endringer i kommunens økonomiske rammebetingelser i løpet av budsjettåret i forhold til oppførte utgifter eller inntekter, skal bystyret etter forslag fra rådmannen og innstilling fra formannskapet, vedta eventuelle nødvendige justeringer. Videre legges det vekt på at budsjettet til enhver tid skal være reelt, fullstendig, oversiktlig og i balanse. Under punktet om budsjettkontroll og regnskapsrapportering, går det frem at det skal utarbeides vurderinger av regnskapsutviklingen hvert tertial med tertialrapportering til bystyret (pkt. 4.3.5) 3.3 Bystyremerknad etter merforbruk 1. tertial 2004 De viktigste politiske vedtakene knyttet til økonomistyringen ligger i Økonomireglementet, økonomiplanen og årsbudsjettet. I tillegg til dette behandler bystyret tertialrapportene fra Rådmannen. I forbindelse med behandlingen av 1. tertialrapport 2004 ble det fremført kritikk i forhold til merforbruket. I flertallsmerknaden til bystyresak 0099/04 går det frem at bystyret ikke er fornøyd med Rådmannens kontroll over økonomien, og presenterer en klar forventning om at de tiltak som er nødvendige for å innføre god økonomistyring og kontroll på tjenesteområdene iverksettes umiddelbart. Videre står det i merknaden at bystyret er klar over de utfordringer kommunen står foran for å få økonomien i balanse. Disse må kommunen imidlertid møte så raskt som mulig for å sikre en god økonomi og et godt tjenestetilbud på sikt. Bystyret forventer at hjemmetjenestene 10
Rådmannen legger frem et realistisk budsjett i balanse for 2005, uten at handlingsregelen for uttak av kraftfondet brytes. 3.4 Standard for intern kontroll God økonomistyring forutsetter at ledelsen har nødvendig oversikt og kontroll av driften slik at denne kan gjennomføres som planlagt og innenfor vedtatte budsjettrammer. Økonomistyringen krever at en har løpende oversikt og kontroll med faktisk ressursbruk. Løpende budsjettkontroll skal gi oversikt og svar på forbrukte og gjenværende ressurser i forhold til vedtatt budsjett, og angi mer- og mindreforbruk. Prognoser for resten av året utarbeides med utgangspunkt i regnskapsrapportene og med kunnskap om planlagt drift og forventet kostnadsnivå for gjenværende periode. Økonomistyring krever riktig periodisering av budsjettet over driftsperioden for å frembringe pålitelige prognoser. I undersøkelsen av økonomistyringen, har vi lagt til grunn en internasjonal anerkjent modell for intern kontroll 1 der økonomistyringen er et viktig element. Intern kontroll defineres som: Intern kontroll defineres i videste forstand som en prosess, iscenesatt og gjennomført av foretakets styrende organer, ledelse og ansatte. Den utformes for å gi rimelig sikkerhet vedrørende måloppnåelse innen følgende områder: Målrettet og effektiv drift Pålitelig intern og ekstern rapportering Overholdelse av gjeldende lover, regler og vedtak Det er 5 sentrale komponenter i rammeverket som utgjør grunnlaget for å oppfylle de tre nevnte målsettingene; kontrollmiljø, risikovurderinger, kontrollhandlinger, informasjon og kommunikasjon samt overvåkning. Kontrollmiljø Kontrollmiljøet består av verdigrunnlaget, holdninger og adferd, og setter standard for ansattes holdning til kontroll. Kontrollmiljøet avspeiler hele organisasjonen, og danner grunnlaget for de øvrige kontrollkomponentene. Kontrollmiljøet ift økonomistyringen er avhengig av de menneskene som skal utøve den. Klarer organisasjonen å få medarbeidere som er faglig kompetent og motivert med gode verdier og holdninger, har virksomheten et godt utgangspunkt for økonomistyring og kontroll på området. Risikovurderinger Virksomheter må forholde seg til en rekke riskoområder som påvirkes av både eksterne og interne forhold. Med risiko menes forhold som kan hindre måloppnåelse. For eksterne forhold kan risikoen være knyttet til markedsmessige endringer på etterspørselsiden, lovendringer, endringer i skatteinntekter med mer, mens for interne forhold kan risikoen være knyttet til organisering, ansattes kompetanse, bedriftskultur med mer. Risikovurdering består i å identifisere disse. hjemmetjenestene 11
For økonomistyringen vil spesielt endringer i forutsetningene for budsjettet representere utfordringer. For kommunen er håndtering av endringer og uforutsette hendelser viktig for å styre driften innenfor vedtatte økonomiske rammer og mål. Kontrollhandlinger Kontrollhandlinger dreier seg om handlingsplaner og rutiner for risikohåndtering, og bør utformes som en integrert del av virksomheten. Valg av kontrollhandlinger bør vurderes i forhold til kostnad og nytte av redusert risiko. God og fornuftig risikohåndtering innebærer å prioritere kontroll av utviklingen på områder som kan få vesentlige konsekvenser hvis forutsetningene svikter. Informasjon og kommunikasjon Tilgang på økonomisk informasjon er viktig som styringsinformasjon for ledelsen og de politiske beslutningstakerne. Budsjettering innebærer ofte planlegging og beslutning under usikkerhet. Desto større usikkerheten er, desto viktigere er den økonomiske informasjonen som forutsetning for økonomistyringen. Det er i tillegg viktig at den økonomiske rapportering og oppfølgingen gjennom året er aktuell og av god kvalitet. Informasjon bør være oppdatert til enhver tid og skje så ofte at ansvarlig beslutningsinstans kan gjøre nødvendige prioriteringer og beslutte tiltak iverksatt. Overvåkning Resultater bør overvåkes og følges opp mot de mål som er fastsatt. Forutsetningene som ligger til grunn for virksomhetens mål bør gjennomgås med jevne mellomrom. Det bør utarbeides og gjennomføres oppfølgingsrutiner for å sikre at nødvendige endringer eller handlinger blir utført. Økonomistyring er i denne sammeheng en prosess som vurderer hvor god dette fungerer over tid. Det er derfor behov for en kontinuerlig vurdering av økonomistyringen. 3.5 Vurderingskriterier På bakgrunn av overnevnte rammeverk er følgende kriterier lagt til grunn for å belyse problemstillingene: 1. Budsjettet skal basere seg på forventet utvikling 2. Budsjettet skal være fullstendig 3. Budsjettet skal dekke enhetenes ressursbehov 4. Rammer og målsettinger skal være utarbeidet, kommunisert og kjent for enhetene 5. Risikoer som kan hindre måloppnåelse skal være identifisert og kontrollaktiviteter skal være fastlagt 6. Det skal være lojalitet mot målsettinger og rammer 7. Relevant og nødvendig kompetanse mht økonomistyring skal være tilgjengelig 8. Enhetene skal ha tilgang til nødvendig økonomistyringsverktøy 9. Målsettingene for enhetene skal følges opp og rapporteres 10. Rådmannen skal gi meldinger til bystyret ved vesentlige endringer Kriterene 1, 2 og 3 svarer på problemstilling I, kriterie 4,5,6,7,8 og 9 svarer på problemstilling II, mens kriterie 10 svarer på problemstilling III. hjemmetjenestene 12
Kriteriene til den første og tredje problemstillingen baserer seg på økonomibestemmelsene i kommuneloven, mens kriteriene til den andre problemstillingen baserer seg på modellen for intern kontroll. 4. Metode og gjennomføring Problemstillingene er undersøkt gjennom intervju med enhetsledere, intervju med økonomimedarbeiderne ved Økonomitjenesten, intervju med prosjektmedarbeiderne ved Forvaltningskontorene, en rådgiver hos Rådmannens fagstab og intervju med Kommunaldirektøren for helse og velferd. Samlet har vi intervjuet 14 medarbeidere i Trondheim kommune. Sju av informantene er intervjuet enkeltvis, mens sju informanter er intervjuet i to forskjellige grupper hhv gruppeintervju med økonomimedarbeiderne og gruppeintervju med prosjektmedarbeiderne. Intervjuepersonene er plukket ut etter en gjennomgang av sonene i forhold til merforbruk og mindreforbruk. Vi har valgt å intervjue de enhetene som befinner seg på ytterpunktene i forhold til merforbruk og mindreforbruk, henholdsvis 4 enheter med merforbruk og 2 enheter med mindreforbruk. Samtlige intervju er gjennomført som strukturerte intervju og verifisert. Gjennom intervjuene har vi først og fremst søkt å kartlegge kontrollmiljøet og kontrollhandlingene som er knyttet til økonomistyringen av områdene, samt årsakene til eventuelt merforbruk ved enhetene. Det finnes et stort antall dokumenter om økonomistyringen i Trondheim kommune. Følgende typer dokumenter er gjennomgått i denne forbindelse: Budsjett og økonomiplaner. Årsrapporter og grunnlag for årsrapport utarbeidet av ØT. Tertialrapporter fra enhetene og økonomitjenesten. Tertialrapportene som er lagt frem for formannskap og bystyre. Økonomireglementet (bystyresak 0044/03). Veilederen til lederavtalen. Økonomistyring i hjemmetjenesten (formannskapssak 0226/04, bystyresak 0100/04). Tiltak for å sikre forsvarlig heldøgns omsorgstilbud (formannskapsskap 0227/04, bystyresak 0101/04). hjemmetjenestene 13
5. Beskrivelse av tjenesteområdet 5.1 Innledning Hjemmetjenesten er lovpålagt etter lov om sosiale tjenester og kommunehelsetjenesteloven. Den omhandler ulike typer tjenester til eldre, funksjonshemmede og personer med psykiske problemer. Trondheim kommune har vedtatt 4 tilstander av funksjonssvikt som berettiger til praktisk hjelp i hjemmet. 2 Hjemmetjenester omfatter tjenester som hjemmesykepleie, trygghetsalarmtjeneste, praktisk hjelp i hjemmet og tjenester knyttet til heldøgns omsorgsboliger. 3 Praktisk hjelp i hjemmet består av flere typer tjenester som rengjøring, klesvask, matlaging, annet praktisk arbeid i forbindelse med husholdningen, hjelp til å gjøre nødvendig innkjøp, ærend til bank, postkontor eller andre offentlige kontorer og liknende daglige gjøremål. Dette inkluderer også husmorvikartjeneste. Hjemmesykepleien omfatter tjenester knyttet til medisinutdeling, medisinering, sårstell og annen sykepleiefaglig bistand. Trygghetsalarm gis til brukere med behov for rask tilgang på hjelp i akutte omsorgssituasjoner. Trondheim kommune har i tilknytning til disse hjelptiltakene vedtatt standarder 4 som sier noe om hvilken type hjelp og omfang brukerne kan forvente. Trondheim kommune har også definert hva hjemmetjenestene ikke omfatter. Tjenester som faller utenfor kommunens ansvar er blant annet storrengjøring, utvendig vinduspuss, hagearbeid, hjelp til husdyrhold, hjelp til flytting med mer. 5 5.2 Organisering På flere områder har Trondheim kommune organisert arbeidet i en bestiller-utfører-modell. Dette gjelder blant annet for hjemmetjenesteområdet. Bestilleren er forvaltningskontorene for helse og velferdstjenester som vurderer behov og fatter vedtak om tjenester til brukerne, mens utføreren er hjemmetjenestene som er organisert i soner. Trondheim kommune har organisert bestillerne/forvaltningskontorene i bydelene Midtbyen, Østbyen, Lerkendal og Heimdal. Hensikten med organiseringen av forvaltningskontorene er at disse skal sikre innbyggerne lik tilgang på helse og velferdstjenester, uavhengig av alder, tjenestebehov og bosted i Trondheim kommune. I prinsippet skal tilbudet om tjenester ikke være styrt av den enkelte sones økonomi. Forvaltningskontorets oppgave er å svare på spørsmål, gi veiledning, motta og behandle søknader om helse- og velferdstjenester. Kontorene fatter vedtak om tildeling av hjelp eller gir avslag på søknad om hjelp. Utførerne av hjemmetjenestene er ansatte ved den enkelte sone. I Trondheim er sonene organisert som egne enheter med enhetsleder som rapporterer direkte til kommunaldirektøren. Tonivåmodellen innebærer at det ikke er noe formelt mellomledd mellom Rådmannen og enhetslederne. I Trondheim kommune har en lagt vekt på å gi enhetslederne utstrakt frihet hjemmetjenestene 14
innenfor gitte budsjettrammer og retningslinjer. Rådmannen og den enkelte enhetsleder underskriver en lederavtale, som fastsetter mål og rammer for den enkelte enhet. Enhetene/sonene består av et mindre geografisk område der de ansatte utfører hjemmebaserte tjenester og tjenester overfor bofelleskapene. Tidligere var enhetene satt sammen av svært ulike typer enheter, både mht størrelse og type brukere. Rådmannen har derfor foretatt flere omorganiseringer innen området for å få etablert mer robuste enheter. Antaller har de siste årene blitt redusert fra over 50 enheter til at en i dag har 29 enheter. I tillegg har rådmannen etablert trygghetspatruljen og hjemmehjelpstjenesten som selvstendige enheter. Hjemmehjelpstjenesten ble opprett i 2003 og utfører kun praktisk hjelp i hjemmet for brukere i hele kommunen og på tvers av soneinndelingen. Opprettelsen av denne enheten gjør at de øvrige enhetene kan konsentrere seg om brukere som får hjemmesykepleie, jfr intervju med enhetsledere og prosjektmedarbeidere. Under de 29 enhetene/sonene opererer en med egne ansvarsområder. I 2004-budsjettet er det definert 83 slike ansvarsområder. Disse er i flere tilfeller organisert som egne underavdelinger med egen budsjettoppfølging. Årsaken til dette omfanget er antallet bofelleskap, heldøgns omsorgsboliger (HDO) og heldøgnsomsorgsboliger for psykisk utviklingshemmede (HDU), som har egen budsjettrapportering. Hvordan dette er organisert på enhetene/sonene varierer. Noen enheter/soner har bare et ansvarsområde som enhetsleder følger opp, mens andre enhetsledere følger opp flere ansvarsområder. 5.3 Økonomisk nøkkeltall Merforbruket i hjemmetjenesten de siste år Hjemmetjenesteområdet har i løpet av de siste år, med unntak av 2002, hatt stort merforbruk i forhold til budsjett. Tabell 1 viser budsjett og merforbruk i perioden 1999 2004. Netto driftsresultat 2004-tall er prognose etter 2.tertialrapport. Tabell 1. Rådmannens budsjettforslag og regnskapsresultat for hjemmetjenesteområdet i perioden 1999 200. Alle beløp i nominelle kroner. Årstall Budsjett (netto utgift) Netto driftsresultat 2004 505,0 mill kr - 22,0 mill.kr (prognose) 2003 447,1 mill kr -30,5 mill.kr 2002 419,1 mill kr -5,8 mill.kr 2001 343,3 mill kr -29,8 mill.kr 2000 300,4 mill kr -31,4 mill.kr 1999 311,0 mill kr -28,8 mill.kr. *) Kilde: Budsjettheftene 1999 2004. I budsjettet for årene 1999 2001 er hjemmebasert omsorg og PU-tiltak budsjettert hver for seg, men i tabellen slått sammen til en post. Kilde for oppsettet av netto driftsresultatet årene 1999-2003 er formannskapssak 0226/04, mens prognosen for 2004 baserer seg på 2.tertialrapport 2004. Tabell 1 viser en jevn økning i budsjetterte nettoutgifter for hjemmetjenesteområdet. Tabellen inkluderer ikke lønnsjusteringer i perioden slik at den reelle veksten derfor er noe lavere. Omtrent 2/3 av budsjettøkningene er knyttet til utgiftsøkninger overfor psykisk utviklingshemmede. 6 hjemmetjenestene 15
Siste kolonne i tabellen viser merforbruket i perioden 1999-2003, mens 2004-tallet er prognose for inneværende år jfr 2.tertialrapport 2004. Størst merforbruk er det i 2000 og 2003 med over 30 millioner kroner, mens lavest merforbruk er det i 2002 med 5,8 millioner kroner. Merforbruket i 2002 er forklart med manglende kompensasjon for lønnsoppgjøret. Prognosen for 2004 tilsier et merforbruk på 22 millioner kroner. Økonomitjenestens årsrapport fra 2003 for hjemmetjenesten viser at 23 av 28 enheter/soner har merforbruk i forhold til budsjett. Tallene i forbindelse med 2. tertialrapport 2004 viser at antall enheter/soner som forventer merforbruk er like stort. I følge rådmannen viser etterberegninger at det er behov for en oppjustering av timeressursen/timeprisen som er lagt til grunn for budsjettet. 7 For at enhetene skal kunne opprettholde samme aktivitetsnivå som i november 2004 er det behov for å styrke budsjettet med 11 millioner kroner. Denne økningen innebærer ingen aktivitetsvekst, men en justering av budsjettet slik at timeressursen står i forhold til faktisk timekostnad for utførte tjenester i 2004. Budsjett Tabell 2 viser 2004-budsjett for hjemmetjenesteområdet. Området disponerer for 2004 et budsjett på 505 millioner kroner. Tabell 2 Tildelt budsjett til sonene 15.januar 2004. Driftsbudsjett Hjemmebaserte tjenester 174 Boliger HDO (heldøgns omsorg)/ YFF (yngre fysisk funsjonshemmde) 105 Boliger HDU (hel døgns omsorg psykisk utviklingshemmede) 174 Annet (prosjekt, vikartjenesten, trygghetspatruljen) 19 Sum fordelt budsjett på sonene 472. fellesformål og ufordelte midler 33 Samlet budsjett hjemmetjenestene 505 Kilde: Tabellen baserer seg på sonene sine budsjetter slik disse rapporteres til Økonomitjenesten. Inndelingen er revisjonen sitt oppsett etter sonene sin inndeling i ansvarsområder. Ansvarsområdene er gjennomgått med Økonomitjenesten mht fordeling på de enkelte kategoriene. Ved inngangen til 2004 var 472 millioner kroner av budsjettet fordelt ut på sonene, mens 33 mill kr ble holdt av til fellesformål og som ufordelte midler. Fordelingen viser videre at 174 millioner kroner er knyttet til hjemmebaserte tjenester, mens 279 millioner kroner av midlene er knyttet til bofelleskapene henholdsvis 105 millioner kroner til HDO og 174 millioner kroner til HDU. Brukere Antall brukere for hjemmetjenesteområdet utgjør 3300 personer i august 2004 8. Tabell 3 viser fordelingen av antall brukere og driftsbudsjett per bruker. Tabell 3 Antall brukere og fordeling av netto driftsrammer per bruker med utgangspunkt i brukergrunnlaget i august måned 2004. Brukere Netto driftsbudsjett per bruker *) Hjemmebaserte tjenester 2947 65.000 kr HDU-brukere 186 936.000 kr HDO/YFF-brukere 167 628.000 kr Sum/gjennomsnitt 3300 143.000 kr hjemmetjenestene 16
*) I forhold til tabell 2 er netto driftsbudsjettet per bruker hjemmebaserte tjenester beregnet ut fra midler brukt til hjemmebaserte tjenester og annet. Tabellen viser at per bruker er hovedtyngden av budsjettet til hjemmetjenesten knyttet opp mot brukere som er i ulike former for bofelleskap. Med utgangspunkt i antall brukere i august måned får gjennomsnittsbrukeren av hjemmebaserte tjenester til disposisjon årlig rundt 65.000 kroner, mens tilsvarende tall for HDU-brukerne er 936.000 kroner. Inkluderes merforbruket er det reelle forbruket høyere. 9 Økonomitjenesten har også kjørt ut brukertall for 2004 for månedelig sammenligning i forhold til budsjetteringstidspunktet. I forhold til budsjetteringstidspunktet er det en reduksjon på 121 brukere med timer i perioden. Dette tilsvarer en reduksjon på 3,54% i forhold til hele hjemmetjenesteområdet. Også i forhold til pleietyngdegrupper viser økonomitjenesten til en lettere brukerbelastning i 2.tertialrapport. 10 Budsjettavvik Avvikene i tabellen under baserer seg på sonenes egenrapportering til økonomitjenesten i september 2004. Tabell 4 Innrapporterte avvik fra sonene per 2.tertial 2004. Avvik fra budsjettet i mill kr og i prosent ift nettobudsjettet. Nettobudsjett Mill kr % Hjemmebaserte tjenester -16,4-9 Boliger HDO (heldøgns omsorg)/ YFF (yngre fysisk funsjonshemmde) + 2,4 + 2 Boliger HDU (hel døgns omsorg psykisk utviklingshemmede) - 14,5-8 Annet (avsl.prosjekt, vikartjenesten, trygghetspatruljen) - 2,2-12 Sum avvik i sonene -30,7-7 Fellesformål hjemmebasert + 13,5 Avvik i forhold til samlet budsjett hjemmetjenesten - 17,2-3,4% Kilde: soneledernes rapporter, rapport fra økonomitjenesten 2.tertial 2004. Tabellen tar hensyn til at trygghetspatruljen sitt budsjett i ettertid er justert med + 2,8 millioner kroner. Avvik fellesformål hjemmebaserte tjenester er hentet fra økonomitjenesten sin rapport 2.tertial. Av tabellen fremgår det at enhetslederne forventer et merforbruk på 30,7 millioner kroner. I beløp er avviket størst for hjemmebaserte tjenester og for boligfelleskap for psykisk utviklingshemmede (HDU-boliger). I prosent er avviket størst for gruppen annet, der hovedtyngden av merforbruket er relatert til vikartjenesten. Tabellen overfor viser enhetsledernes prognose. Økonomitjenesten beregner også det matematiske avviket eller forventet avvik ut fra en periodisering av budsjettet over året. I tillegg kommer aktiviteter knyttet til ufordelte midler og virkninger av innsparingstiltak. Økonomitjenesten sine beregninger i 2.tertialrapport der de tar hensyn til disse faktorene gir et samlet merforbruk på -22,6 mill kr i nettovirkning på budsjettet, noe som er en reduksjon i merforbruket på 11 millioner kr i forhold til prognosen gitt i 1.tertialrapport. hjemmetjenestene 17
5.4 Trondheim sammenlignet med Bergen, Stavanger og landsgjennomsnittet. Tabell 5 sammenligner Trondheim kommune med Bergen, Stavanger og landsgjennomsnittet eksklusiv Oslo for årene 2002 og 2003 i forhold til noen økonomiske nøkkeltall på området. Tabell 5 Økonomiske nøkkeltall på området. Trondheim Bergen Stavanger Landet 1. Kroner til pleie og omsorg per innbygger: ekskl.oslo Netto driftsutgift per innbygger i pleie og omsorg. 2003 8204 10336 8724 9298 Netto driftsutgift per innbygger i pleie og omsorg. 2002 7543 9852 8261 8950 Endring fra 2002 til 2003 +661 +484 +463 +348 2. Kroner til hjemmetjenestene per innbygger: Netto driftsutgift per innbygger i hjemmetjenestene. 2003 3812 4291 3351 4234 Netto driftsutgift per innbygger i hjemmetjenestene. 2002 3575 4088 3367 4023 Endring fra 2002 til 2003 +237 +203-16 +211 3. Hjemmetjenesten sin andel av pleie- og omsorgsbudsjettet: Andel netto driftsutgift til hjemmetjenestene. 2003 46,5 41,5 38,4 45,4 Andel netto driftsutgift som går til hjemmetjenestene. 2002 47,4 41,5 40,8 45,0 Endring fra 2002 til 2003-0,9 0-2,4 +0,4 4. Hjemmetjenestene og andelen 80 år og eldre: Andel 80år og eldre som er mottakere av hjemmehjelp. 2003 32,9 37,3 31,6 37,2 Andel 80 år og eldre som er mottakere av hjemmehjelp. 2002 38,9 42,3 31,0 38,4 Endring fra 2002 til 2003-6 -5 +0,6-1,2 Kilde: KOSTRA-data, november 2004, SSB. Tabellen viser at Trondheim bruker 8204 kroner per innbygger på pleie og omsorgstjeneste i 2003, noe som er omtrent 1000 kroner mindre enn landsgjennomsnittet. 11 Trondheim har også lavere driftsutgifter enn Bergen og Stavanger. I hjemmehjelp bruker Trondheim kommune 3812 kroner per innbygger i 2003. Sammenlignet med Bergen og landsgjennomsnittet bruker Trondheim mindre midler til dette formålet, men mer enn Stavanger. Hjemmetjenestene sin andel av pleie- og omsorgsbudsjettet er i Trondheim (46,5%) betydelig større enn i Bergen (41,5%) og Stavanger (38,4%). Trondheim ligger også noe over landsgjennomsnittet (45,4%). Årsakene til forskjellene henger sammen med de prioriteringer som er gjort mellom hjemmetjenestene og institusjonsplasser. Trondheim kommune har bl a prioritert utbyggingen av boliger med heldøgns omsorg som alternativ til institusjonsplasser, noe som krever mer ressurser til hjemmebaserte tjenester. 12 I 2003 er andelen eldre over 80 år som får hjemmehjelp i Trondheim (32,9%) under landsgjennomsnittet (37,2%). Sammenlignet med 2002-tallene er denne andelen redusert med 6 prosentpoeng, dvs fra 38,9% i 2002 til 32,9% i 2002. Dette er forklarer dette med at Trondheim prioriterer de mest hjelpetrengende foran lettere brukere, en andel som de senere årene har vært økende. I følge administrasjonen gikk det totale antallet hjemmehjelpsbrukere ned med 10% fra 2002 til 2003. 13 hjemmetjenestene 18
6. Resultater 6.1 Baserer budsjettet seg på forventet utvikling? Budsjettprosessen Budsjettarbeidet på hjemmetjenesteområdet starter i mai. Budsjettprosessen legger opp til at grovrammene for totalbudsjettet er ferdig i august. Rådmannens ledergruppe foreslår endelige rammer mot slutten av september. Deretter kan det komme justeringer i forslaget som følge av statsbudsjettet. Etter at totalrammene er kjent utarbeides budsjettet på de ulike tjenesteområdene. Endelig budsjett vedtas av bystyret i desember. Etter at budsjettet er vedtatt fordeles budsjettet på den enkelte enhet. Selve budsjetteringsprosessen er i store trekk styrt fra rådmannen. Bystyret vedtar de samlede rammene og rådmannen sørger deretter for at budsjettet blir fordelt på den enkelte enhet. Enhetslederne involveres i prosessen ved egne ledersamlinger på vårparten og i egne arbeidsgrupper på ledernivå som opprettes. Her drøftes både de fireårige økonomiplanene og årsbudsjettet. I følge kommunaldirektøren for helse og velferd involveres enhetslederne i hele rådmannens budsjettarbeid. De fleste enhetslederne gir uttrykk for at kommunaldirektøren har en god og åpen kommunikasjonen på området, og at de tidlig blir informert. De sier også at de innspillene de kommer med blir tatt med videre i prosessen, selv om ikke alle innspill blir tatt hensyn til. Hvordan enhetslederne oppfatter egen påvirkningsmulighet varierer imidlertid. Enkelte gir uttrykk for at prosessen er for mye styrt fra rådhuset og at enhetsleders påvirkningsmulighet derfor er liten. Det uttrykkes også usikkerhet i forhold til hvor mye enhetslederne bør være involvert i prosessen siden de fleste enhetslederne er mest opptatt av egne busjetter. Budsjettforutsetninger i forhold til utviklingstrekk Beregning av forventet utvikling på området utarbeides av rådgiverne i rådmanns fagstab og legges til grunn for budsjettplanene i 4-årsperioden. I følge rådgiverne baserer de analysen på data som hentes fra kommune - stat rapporteringen KOSTRA, data fra egen produsert statistikk (Byplankontoret) og brukerdatabasen (Gerica). Dataene beskriver befolkningens sammensetning, forventet utvikling i aldersfordeling og brukerbehov. I brukerdatabasen (Gerica) registreres vedtakene til forvaltningskontorene og de tjenester som ytes brukerne. Analysen støttes derfor også av data som beskriver faktisk vekst i type brukertjenester. I følge rådgiverne gjennomføres denne analyse for kommunen som helhet, og ikke for den enkelte enhet/sone. I budsjettheftets kommentardel er forventet utviklingen beskrevet nærmere. Her fremgår det at Trondheim kommune har hatt en økning på 20% i antall brukere fra 1999-2003. Økningen i antall brukere er størst i gruppen over 80 år, der økningen var spesielt stor fra 2002 til 2003 med 11,5%. I følge rådgiverne har en for neste 4-årsperiode også lagt til grunn budsjettmessige vekst knyttet til tjenester til psykisk utviklingshemmede og andre tunge brukere. Registrerte utfordringer på området hjemmetjenestene 19
Økonomiplan 2004 beskriver et område med eksterne og interne utfordringer. Økende etterspørsel etter tjenestene gjør at området er preget av tidspress som igjen gir arbeidsmiljøbelastninger. Området er preget av mange deltidsansatte (77%) og stort sykefravær (15%). I 2004 er følgende brukerbehov udekket: 23 hjemmeboende utviklingshemmede står i kø for å flytte til egen omsorgsbolig. Ressursbehovet knyttet til disse er ca. 15 mill kr. 20 aldersdemente, 18 personer med psykiske lidelser, 6 yngre funksjonshemmede og 25 personer med omfattende hjelpebehov står i kø for heldøgns omsorgstjenester. Ressursbehovet knyttet til disse er ca. 30 mill kr. Tilsammene ønsker 92 personer å flytte i boliger med nødvendig hjelp og bistand. Kostnadene for dette er beregnet til 45 mill kr (Budsjett og økonomiplan 2004-2007). I følge økonomiplan 2004 har enhetene interne utfordringer knyttet til bedring av tjenestekvalitet, arbeidsmiljø og kompetanse. I 2004 er det derfor satt av midler til tiltak for å bedre disse forholdene. 10 mill kr er satt av til tiltak som skal redusere sykefraværet og 4,8 mill kr i utviklingstiltak. Forventet effekt av dette er at kortidssykefraværet reduseres med 50%. Effekten av dette er beregnet til 5 mill kr i redusert overtidsbruk og 6 mill kr i redusert kostnader knyttet til korttidssykefravær (budsjettheftet, side 89). Effekten av tiltaket er lagt inn som forutsetninger i budsjettet og som en forventet utvikling på kostnadssiden. Generelt blir området i økonomiplanen 2004-2007 vurdert som meget presset pga økning i antall brukere, økt brukerbehov, komplekse sykdomsbilder og press som følge av redusert liggetid på sykehusene. Budsjettforutsetninger i forhold til brukerdata Budsjettet baserer seg på opplysninger om brukerdata og status per oktober i det året budsjettet utarbeides. For å få til mest mulig realistiske budsjetter er en avhengig av at pleietyngdedataene 14 er korrekte og at vedtak fattet av forvaltningskontorene er fanget opp i brukerdatabasen (Gerica). Det er kun forvaltningskontorene som kan opprette nye brukere i brukerdatabasen (Gerica). I følge prosjektmedarbeiderne legges brukerne inn fortløpende når vedtak fattes. Dette er det rutiner for. Forvaltningskontorene kan også gjøre endringer i dataene i forhold til pleietyngde. I tillegg kan enhetslederen og utvalgte medarbeidere på sonene gjøre endringer i det som registreres i brukerdatabasen (Gerica). Men adgangen til hvem som kan gjøre endringer er begrenset. I følge administrasjonen har enhetsleder og 2 medarbeidere adgang til å gjøre endringer. Disse er autorisert til dette via egne kurs. Det er laget rutiner for å hindre feilregistreringer. Prosjektmedarbeiderne ved forvaltningskontorene tar stikkprøver som en del av kvalitetsikringen av dataene. I forbindelse med fordelingen av budsjettet er det rutiner for kvalitetsikring av dataene for den perioden som skal brukes i fordelingen av midlene. Administrasjonen sender derfor ut påminning til enhetene om oppdatering av brukerdata (Gerica) før uttrekk av budsjettgrunlag dvs oktoberutrekket. hjemmetjenestene 20