Endring av organisasjonsform for Nordnorsk Opera og Symfoniorkester

Kulturkontoret Saksframlegg Dato Løpenr Arkivsaksnr Arkiv 19.02.2014 11794/2014 2011/9620 D12 Saksnummer Utvalg Møtedato 14/26 Formannskapet 05.03.2014 Bystyret 27.03.2014 Endring av organisasjonsform for Nordnorsk Opera og Symfoniorkester Forslag til vedtak 1. Bodø kommune som eier anbefaler, ut fra økonomiske driftshensyn, at organisasjonsformen til Nordnorsk Opera og Symfoniorkester (NOSO) endres fra AS til IKS a. Ved behov kan det etableres en egen selskapsavtale mellom eierne som regulerer eventuell økonomisk risiko tilknyttet bygget «Stormen» i Bodø. 2. Bodø kommune ber den andre eieren, Tromsø kommune, om å gjøre tilsvarende formelle politiske behandling av saken. Sammendrag I forbindelse med utbyggingen og driftsplanleggingen av Stormen er det, på vegne av Bodø kommune, foretatt flere ulike utredninger rundt MVA-utfordringer. Ernst & Young har gjort en preliminær betraktning om problemstillingene ved rapport av 1.11.11. Et ytterligere behov for konkretisering aktualiserte innhenting av praktisk kompetanse på feltet, derav engasjement av adv Finn Lervik, Molde. Advokaten er ledende innenfor faget mva-vurderinger, med særlig kompetanse på idrett og kultur. Dette samlede kunnskapsgrunnlaget, samt to særmøter med Tromsø kommune (6.12.2012 og 15.1.2014) utgjør grunnlaget for den formelle politiske behandling av saken. Bystyrets beslutning av den såkalte utleiemodellen for Stormen 14.2.2013, forutsetter en rekke tilpasninger for å fungere optimalt. Det er ansett som fullt mulig og vil også tilføre leietakerne en bedre økonomi for sin kunstneriske aktivitet og gi en bedre ramme for dem både på kort og lengre sikt. Disse tilpasningene er det flere aktører fra Bodø kommune som har lagt til rette for å skulle bli ivaretatt, både politisk og administrativt og koordinert gjennom driftsplanlegger for Stormen. Side19

Saksopplysninger Den sentrale premissen i Stormens driftsmodell er at leietakere er enten kompensasjonsberettiget eller driver med merverdiavgiftspliktig omsetning. Dette er viktig for samtlige leietakere men særlig de tre største Bodø Kulturhus, NOSO og Stormen bibliotek og litteraturhus. Det ble foretatt en grundig gjennomgang av disse forholdene sammen med samtlige leietakere 29. august 2013. Se vedlegg 1, Rapport MVA leietakertilpasninger 18.9.2013. Notat fra Lervik om NOSO og MVA i et IKS fremgår av vedlegg 2, MVA iks mm av 9.11.2012. Notatet peker på mulighetene som en omdannelse av orkesteret vil gi, både NOSO direkte og Bodø kommune som eier i orkesteret og som senere utleier av Stormen. Oppdaterte beregninger viser at utfallsrom relatert til tilbakebetalt investeringsmoms er beregnet til 75 millioner kroner (se vedlegg 1, pkt 6.) Konkret betyr dette: 1. uten omdanning av organisasjonsform vil Bodø kommune få 140 mill av investeringsmoms tilbakebetalt. 2. gitt at NOSO blir IKS vil 215 mill av investeringsmomsen bli tilbakebetalt. 3. i forhold til finansieringsplan på byggeprosjektet på 167 mill, representerer pkt 2 en kostnadsbesparelse for byggherre på 48 mill. NOSO s administrasjon har på eget initiativ fått utredet de ulike problemstillinger knyttet til organisasjonsform gjennom en rapport utarbeidet av advokatbyrået Steenstrup Stordrange DA av 4.2.2013 (vedlegg 3). Konklusjonen er at Tromsø kommune anfører solidaritetsansvaret for eiere til et IKS som den vesentligste grunnen for sin motvilje mot en slik endring. For å unngå at Tromsø kommune pådrar seg noen risiko knyttet til NOSO s leieforhold i Stormen ønsker således Bodø kommune å legge til rette for en egen selskapsavtale mellom eierne. Dette er fullt mulig, ref uttalelse fra advokat Lervik 14.1.2014: Det klare utgangspunktet er at deltakerne i et IKS hefter ubegrenset, men pro rata. Loven tillater ikke at dette ubegrensede ansvaret i selskapsavtalen til et IKS begrenses. Legges ansvarsbegrensning inn som en forutsetning for selskapsetableringen, ender man i så fall opp med rettslig sett å bli betraktet som et aksjeselskap, jr. aksjelovens 1-1. Et IKS er imidlertid et eget rettssubjekt som hefter med sin egen formue, men eierne har altså et ansvar idet en kreditor ikke oppnår oppfyllelse fra selskapet. Ansvaret overfor kreditorene er imidlertid begrenset til den enkelte deltakers prosentuelle eierandel i IKS'et. Mellom eieren kan det selvsagt avtales at den ene parten tar et større ansvar for selskapets forpliktelser enn det eierandelen skulle tilsi. En slik avtale vil stadfeste at Bodø tar all risiko som er relatert til NOSO ift bygget Stormen i Bodø. Det skyldes også å gjøre oppmerksom på at Bodø kommune med ca 3,7 mrd i årlig driftsbudsjett oppfatter seg som en meget robust og finansielt sterk kommune. I kraft av sin samfunnsrolle er det således utenkelig at Bodø kommune som eier skulle unnlate å stille opp i forhold til sitt ansvar og sine forpliktelser i forhold til nærstående og hel-/deleide selskap. Dette gjelder uavhengig av organisasjonsform: aksjeselskap, interkommunale selskap eller stiftelser. Rapporten fra advokatbyrået Steenstrup Stordrange DA problematiserer videre at NOSO vil kunne være i grenseland til å drive økonomisk aktivitet i konkurranse med virksomheter som ikke er kompensasjonsberettiget. Dette vil muligens være relevant dersom NOSO legger opp til en mer kommersiell kunstnerisk utøvelse enn hva som er tilfelle i dag. En forholdsmessig avkortning vil således måtte gjøres i forhold til krav om kompensert tilbakebetalt moms. Side20

Et tredje forhold rapporten problematiserer er ESA s kritiske rolle til kulturutøvelse som baserer seg på statsstøtte, herav momskompensasjon. Dette er imidlertid en problemstilling som gjelder store deler av kultur-norge. NOSO s egenart og kunstneriske oppdrag fra staten gjør imidlertid at virksomheten vil være langt nede på listen i forhold til hvilke virksomheter skattemyndigheter vil rette fokus mot (ref vedlegg 1, pkt 5.5.3.2). Vurderinger NOSO er en betydelig leietaker i Stormen. Som en av to eiere av NOSO, er det Bodø kommunes klare anbefaling, ut fra et økonomisk perspektiv, at NOSO bør omdannes fra AS til IKS innen utleieforholdet starter opp formelt. De foreliggende rapporter i saken peker på at dette er riktig strategi for orkesteret, med vekt på advokat Lerviks vurderinger. To forhold har særlig betydning: 1. Som IKS vil NOSO kunne fradragsføre moms på tjenester og produkter som de kjøper i dag. For dagens omsetningsmønster ligger dette i en størrelsesorden på minst 2,2 mill. 2. NOSO kommer i en posisjon som leietaker i Stormen som ikke medfører merkostnad for dem i forhold til moms. NOSO vil ved omdanning fra AS til IKS fortsatt ha to offentlige eiere og dermed innfri kravene til selskapsformen IKS. Et alternativ til omdanning av organisasjonsform kan være at NOSO fokuserer på å generere mer avgiftspliktig omsetning. Dette vil kunne gi grunnlag for fradrag for inngående moms ettersom driftsmodellen i Stormen vil medføre at leietakere får regning med påslag for moms. Konklusjon og anbefaling Det anbefales at NOSO omdannes fra AS til IKS, senest med virkning fra innflytting i Stormen, antatt august/september 2014. Bodø kommune vil, etter positivt vedtak i saken, rette en formell henvendelse til den andre eieren Tromsø kommune og be om en tilsvarende politisk behandling som Bodø kommune har gjort. Rolf Kåre Jensen Rådmann Arne Øvsthus Kommunaldirektør Saksbehandler: Kari Nystad-Rusaanes Stephan A. Skjelvan Kommunaldirektør Trykte vedlegg: Ingen Utrykte vedlegg: 1. Vedlegg 1: Rapport MVA leietakertilpasninger 18.9.2013 2. Vedlegg 2: MVA iks mm av 9.11.2012 3. Vedlegg 3: Evt omorganisering fra AS til IKS betydning for refusjon av mva, styringsstruktur mm. Steenstrup Stordrange 4.2.2013<Vennligst ikke slett noe etter denne linjen> Side21

Side22

Side23

Side24

Side25

Side26

Side27

Side28

Side29

Side30

Side31

Side32

Side33

Side34

Side35

Side36

Side37

Side38

Side39

Side40

Side41

Side42

Side43

Side44

Side45

Side46

Side47

Side48

Side49

Side50

Side51

Side52

Side53

Side54

Side55

Side56

NOTAT Tromsø, 4. februar 2013 Vår ref.: Ansvarlig advokat: Ole Martin Lund Andreassen Til: Fra: Nordnorsk Opera og Symfoniorkester AS Advokatfirmaet Steenstrup Stordrange DA EVENTUELL OMORGANISERING FRA AKSJESELSKAP TIL INTERKOMMUNALT SELSKAP BETYDNINGEN FOR REFUSJON AV MERVERDIAVGIFT, STYRINGSSTRUKTUR M.M. 1. Bakgrunn Nordnorsk Opera og Symfoniorkester AS (NOSO) vurderer å lokalisere sin virksomhet i et kultur-/konserthus som er under oppføring med Bodø kommune som byggherre og utleier. Advokatfirmaet Øverbø Standal & Co DA v/ advokat Finn Lervik har i et notat av 9. november 2012 til sin oppdragsgiver Bodø kommune, redegjort for den avgiftsmessige statusen i dette fremtidige leieforholdet. I notatet konkluderer han med at Bodø kommune ikke vil kunne oppnå fradragsrett for inngående merverdiavgift på kostnader knyttet til leiearealet, herunder byggekostnader, dersom NOSO driver sin virksomhet i aksjeselskapsformen. Ved en omdannelse til interkommunalt selskap (IKS) i samsvar med lov av 29. januar 1999 nr. 6. vil en derimot kunne oppnå slikt fradrag. Bodø kommune er som aksjeeier positiv til en slik endring i foretaksform. Den annen aksjeeier, Tromsø kommune, anfører solidaransvaret for eiere til et IKS foretak, som den vesentligste begrunnelse for sin motvilje mot en slik endring. En endring av foretaksform er derimot et spørsmål som skal avgjøres av eierne og selskapet og styrets viktigste rolle vil her være å frembringe et best mulig beslutningsgrunnlag. Med dette utgangspunkt er vi bedt om å se på mulighetene for å finne tilpasninger eller endringer i foretaksform, som i størst mulig grad imøtekommer selskapets og dets aksjeeiere sine interesser og påpeke de legale og økonomiske risiko som knytter seg til de ulike valg. Behovet for en endring av foretaksform bygger fullt ut på de konklusjonene om avgiftsrefusjon som fremkommer i notatet fra Advokatfirmaet Øverbø Standal & Co DA. Fordi en slik forventing om refusjon er så avgjørende, har vi valgt å se nærmere på denne forutsetningen, jfr. vår redegjørelse i pkt. 2. Advokatfirmaet Steenstrup Stordrange DA Postboks 1088, 9261 Tromsø Sjøgata 2, Tromsø Tlf. +47 77 61 78 00 Faks +47 77 61 78 01 Org.nr.: NO 960 716 647 MVA www.steenstrup.no lawyers@steenstrup.no Side57

I pkt. 3 gir vi en redegjørelse for de sentrale forskjellene i ansvars- og oppgavefordelingen mellom styre og eiernivå i henholdsvis aksjeselskapet og IKS. I pkt. 4 behandler vi så kort spørsmålet hvorledes en skal håndtere kontraktsmessig risiko knyttet til merverdiavgift i leieforholdet, gitt en omdannelse til IKS. 2 av 5 2. Spørsmålet om en omorganisering til IKS vil gi rett til avgiftsregistrering/- kompensasjon I det nevnte notat konkluderer Advokat Lervik med at NOSO ikke driver avgiftspliktig virksomhet og at en videreføring av virksomheten i aksjeselskapsformen vil ha som avgiftsmessig konsekvens at Bodø kommune og NOSO ikke kan fradragsføre/oppnå kompensasjon for inngående avgift på kostnader knyttet til arealer som skal leies ut til NOSO. Det konkluderes videre med at ved en omdanning til IKS vil det foreligge adgang til frivillig registrering i merverdiavgiftsregisteret for utleien av lokalene til NOSO og kommunen kan på den måten oppnå fradrag for inngående avgift. Vi har sett nærmere på de vurderinger og konklusjoner som fremgår av advokat Lervik sitt notat. Våre vurderinger fremgår av vedlagte notat fra advokat Aksel J. Hageler og Erik Holgersen, som har en særlig kompetanse innen EØS- og merverdiavgiftsrett. Vi tiltrer advokat Lervik sin konklusjon om at det ikke er adgang til å fradragsføre eller kreve kompensasjon for inngående avgift ved utleie dersom virksomheten videreføres i nåværende aksjeselskapsform. Advokat Lervik bygger sin konklusjon på at et IKS er gitt en rett til frivillig registrering etter merverdiavgiftsloven og rett til kompensasjon etter lov om kompensasjon for merverdiavgift (kompensasjonsloven). Konklusjonen forankres i merverdiavgiftsloven 2-3, 1. ledd og kompensasjonslovens 2, 1. ledd bokstav b (som bl.a. omfatter interkommunale selskap). En endring til IKS vil da etter hans oppfatning innebære at et NOSO IKS har rett til kompensasjon for inngående avgift og at utleie av lokaler til NOSO IKS vil gi Bodø kommune adgang til frivillig registrering i merverdiavgiftsregisteret og fradrag for bl.a. inngående avgift på byggekostnader for de arealer som inngår i NOSO sitt leieforhold. Vi deler ikke advokat Lervik sin entydige konklusjon om slik fradragsrett. Vår konklusjon er tvert om at det foreligger en risiko for at unntaksregelen i kompensasjonsloven 4 annet ledd nr. 4 kommer til anvendelse. Uavhengig av valg av IKS som foretaksform, unntar denne bestemmelsen virksomheter som driver en økonomisk aktivitet i konkurranse med virksomheter som ikke er kompensasjonsberettiget. Unntaksbestemmelsen synes ikke vurdert av advokat Lervik, men den må etter vår vurdering klart ha relevans for avgiftsvurderingen i nærværende tilfelle. Rekkevidden av unntaksbestemmelsen, og derved den konkrete vurderingen av hvorvidt unntaket blir å gjøre gjeldende i NOSO sitt tilfelle, må også sees i sammenheng EØS- og statsstøtteregelverket. Det følger nemlig av kompensasjonsloven 4 annet ledd, nummer 4, at retten til merverdikompensasjon ikke kommer til anvendelse for IKS, dersom virksomheter som nevnt i 2 første ledd bokstav a og b driver økonomisk aktivitet og denne aktiviteten kan være i konkurranse med virksomheter som ikke er kompensasjonsberettiget. Unntaket er en henvisning til EØS-avtalens regler om statsstøtte i artikkel 61. Vi har på denne bakgrunn vurdert om merverdiavgiftskompensasjon til et NOSO IKS vil kunne utgjøre ulovlig statsstøtte. Vår ref.: 1793513.1-118114 HAGAKS/HAGAKS Side58

Spørsmålet vil i hovedsak bero på om NOSO IKS vil kunne anses som et foretak i henhold til EØS-avtalens regler. Et foretak i denne sammenheng, er enhver enhet som deltar i et marked og uavhengig av organisasjonsform, finansiering eller profittmotiv. Begrepet er autonomt og funksjonelt, og omfatter etter gjeldende praksis mange aktører det i andre sammenhenger ikke er naturlig å omtale som økonomiske virksomheter. 3 av 5 Våre undersøkelser har vist, at selv om det i praksis fra Kommisjonen legges til grunn at også aktører med et utpreget kulturelt formål (museer, teaterproduksjon, dans, musikk, audiovisuell produksjon og biblioteker) skal anses som foretak, synes det å være fast norsk praksis at støtte til kulturvirksomhet ikke skal anses som statsstøtte. Denne praksisen synes ikke forankret i et rettslig begrunnet og prinsipielt standpunkt, men mer et utslag av en gjeldende oppfatning. Dersom NOSO ble ansett som et foretak, er det på det rene at også det årlige driftstilskuddet ville måtte underkastes en statsstøtterettslig prøvelse av ESA. Denne situasjonen medfører en usikkerhet for NOSO. Usikkerheten kan avklares gjennom en notifikasjon til ESA, som i en slik sammenheng ta stilling til om støtten utgjør statsstøtte i EØS-avtalens forstand og, i så fall, om den faller inn under et av unntakene for lovlig støtte, herunder unntaket for kulturstøtte. NOSO AS vil dermed oppnå en endelig avklaring på spørsmålet, men ESAs saksbehandling kan vare fra et halvt til to år, avhengig av kompleksitet og være ressurskrevende. En slik notifikasjon vil også kunne anses som et brudd på gjeldende norsk praksis for ikke-notifikasjon innen kulturområdet, uten at vi mener dette bør tillegges vekt. 3. Sentrale forskjeller i oppgave- og ansvarsfordeling mellom AS og IKS Før vi ser nærmere på forskjellene i oppgave- og ansvarsfordelingen under de to foretaksformer, er det grunn til å påpeke at den viktigste forskjellen mellom aksjeselskapet og IKS knytter seg til eiernes ansvar for selskapets forpliktelser. I aksjeselskaper hefter aksjeeierne ikke utover aksjeinnskuddet, mens deltakerne i et IKS hefter ubegrenset, men pro rata. Loven tillater ikke at dette ubegrensede ansvaret i selskapsavtalen til et IKS begrenses. Legges ansvarsbegrensning inn som en forutsetning for selskapsetableringen ender man i så fall opp med rettslig sett å bli betraktet som et aksjeselskap, jfr. aksjelovens 1-1. Et IKS er imidlertid et eget rettssubjekt som hefter med sin egen formue, men eierne har altså et ansvar der en kreditor ikke oppnår oppfyllelse fra selskapet. Bestemmelsene i lov om interkommunale selskaper er såkalt preseptoriske, dvs. at de ikke kan avvikes i selskapsavtalen, med mindre loven selv på det aktuelle punkt åpner for slike avvikende løsninger. I et IKS utøver eierne (eller deltakerne som er lovens begrep) sin innflytelse i representantskapet som da blir et parallelt organ til generalforsamlingen i aksjeselskapet. I begge foretaksformer forestår styret forvaltningen og daglig ledelse står for den løpende drift av virksomheten. En viktig forskjell mellom foretaksformene knytter seg til at representantskapet i et IKS er tillagt oppgaver og ansvar som i aksjeselskapet tilligger styret. Dette er et utslag av at lovgiver har ønsket at deltakerkommunene skal ha en noe større mulighet for styring og kontroll med selskapet enn det aksjeselskapsformen legger opp til. Dette må sees i sammenheng med ansvarsformen. En konkret forskjell er at virksomhetens budsjett og økonomiplaner skal besluttes på et eiernivå i IKS. Representantskapet sin fastsettelse av budsjett og økonomiplaner (som vedtas rullerende for 4 år av gangen) som ramme for styrets forvaltning av virksomheten, har sin klare parallell i politiske organer i kommunen som fastsetter tilsvarende rammer for Vår ref.: 1793513.1-118114 HAGAKS/HAGAKS Side59

kommunens administrasjon. Disse bestemmelsene innebærer at styret sitt overordnede ansvar for økonomiforvaltning modifiseres, deres sentrale fokus skal være å styre innenfor den ramme som gis av representantskapet. Loven gir også bestemmelser som pålegger styret å varsle inntektssvikt eller kostnadsoverskridelser representantskapet. Dette vil nødvendigvis gi en mer omstendelig styringsstruktur. 4 av 5 Et vesentlig element i styrets sin forvaltning av selskapet er å bestemme mål og retning for selskapets virksomhet og hvilke virkemidler som skal anvendes for å oppnå de definerte målene. Denne strategiske oppgaven er ikke lovmessig løftet fra styret til eierne i IKS, men de økonomiske rammene og derved fordelingen av de økonomiske ressursene som selskapet disponerer, skal fastsettes i representantskapet. Lovens formål er å gi kommunene større kontroll over den økonomiske risikoen i virksomheten, men dette vil også lede til at eierne får oppgaver og ansvar knyttet til selskapets strategi som i aksjeselskapet udelt er tillagt styret. IKS-loven legger også sterke begrensninger i styrets kompetanse til å foreta investeringsbeslutninger som er av vesentlig økonomisk betydning for selskapet, salg eller pantsettelse av fast eiendom eller andre vesentlige aktiva, låneopptak og garanti ovenfor tredjemenn. Lovens forarbeider knytter vurderingene opp mot kommunelovens regler og dette kan bl.a. innebære at større kontraktsforhold kan omfattes selv om de ikke er investeringer i språklig forstand. Dette vil kunne omfatte leieforhold eller avtaler om prosjekter som pga sin varighet eller økonomisk ramme kan måtte særskilt godkjennes av representantskapet. Lov om interkommunale selskaper åpner også for at andre beslutninger enn de overnevnte kan tillegges representantskapet. Prinsipielt kan generalforsamlingen i aksjeselskapet langt på vei tilta seg en slik utvidet beslutningskompetanse i kraft av å være aksjeselskapets øverste organ, men i praksis vil terskelen for å løfte over oppgaver fra styret til eierne være mye høyere i et aksjeselskap enn i et IKS. Den enkelte kommune sitt ubegrensede, proratariske, ansvar leder også til at man i praksis lett får et mer eier representerende styre og i mindre grad et helhetlig sammensatt kollegium i selskapet. De forskjellene som er påpekt ovenfor vil kunne få ulik betydning i praksis, alt etter hvilket handlingsrom representantskapet gir styret. Til illustrasjon kan representantskapet gi styret en sentral rolle i å utarbeide budsjett og økonomiplaner og for øvrig la styret være den sentrale premissgiver til beslutningsgrunnlaget. De kan imidlertid ikke delegere den formelle beslutningen til styret. 4. Kontraktsregulering av avgiftsrisiko Dersom man viderefører virksomheten i dagens aksjeselskap foreligger det utvilsomt ikke en rett til frivillig registrering og følgelig ingen kompensasjon for inngående avgift. I en slik situasjon foreligger det ingen særskilte kontraktsmessige utfordringer knyttet til merverdiavgift ved utformingen av leiekontrakten. Dersom man skulle velge en endring av foretaksform og gjøre gjeldende en rett til frivillig registrering og avgiftskompensasjon, vil situasjonen kunne være en annen. Den iboende risiko for at en slik avgiftsmessig status vil bli endret skaper en risiko i leieforholdet. Partene har her avtalefrihet omkring fordeling av denne risikoen, men etter kontraktspraksis legges risiko her i stor grad på leietaker. Vår ref.: 1793513.1-118114 HAGAKS/HAGAKS Side60

5 av 5 Den gunstigste løsningen for NOSO vil være at utleier, som har en tydeligst interesse i å endre den avgiftsmessige status for NOSO, påtar seg risikoen for en endret avgiftsmessig status. Konkret betyr det ansvar for eventuelle refusjonskrav og at den nominelle leie (eks. mva) kan videreføres uavhengig av utleier sin rett til kompensasjon. Vi er ikke kjent med hvor langt man er kommet i kontraktsprosessen omkring leieforholdet, men anbefaler at man avventer reguleringen omkring avgift inntil aktualiteten omkring dette forholdet er avklart. Vi håper vår redegjørelse har vært oppklarende og avventer deres tilbakemelding før vi foretar en dypere vurdering av avgiftsspørsmålet. *** Advokatfirmaet Steenstrup Stordrange DA Ole-Martin Lund Andreassen advokat/dr. juris Vår ref.: 1793513.1-118114 HAGAKS/HAGAKS Side61