BYGGESAKSGEBYRFORSKRIFT UTEN BESTEMMELSE OM ADGANG TIL Å FRAVIKE DE STANDARDISERTE SATSENE

Transkript

1 Sivilombudsmann Aage Thor Falkanger Stortingets ombudsmann for forvaltningen Uttalelse Sak: 2015/947 BYGGESAKSGEBYRFORSKRIFT UTEN BESTEMMELSE OM ADGANG TIL Å FRAVIKE DE STANDARDISERTE SATSENE Saken gjelder Kristiansand kommunes gebyrforskrift for Forskriften inneholder (delvis) lineære bestemmelser for fastsetting av gebyr på sentrale punkter, uten unntaksbestemmelse for å fange opp ulovlig høye gebyrer i strid med selvkostprinsippet. Saken ble tatt opp av ombudsmannen av eget tiltak. Ombudsmannen er kommet til at det er klare rettssikkerhetsbetenkeligheter ved å tillate bruk av selvkostprinsippet som eneste sikkerhetsventil for å fange opp ulovlig høye gebyrer. Ombudsmannen anbefaler derfor at kommunen endrer sin gebyrforskrift for Sakens bakgrunn Etter plan- og bygningsloven (pbl.) 33-1 kan kommunestyret gi forskrift om gebyr for arbeid som det påhviler kommunen å utføre etter loven eller forskrift. Gebyret «skal ikke overstige kommunens nødvendige kostnader på sektoren», jf. første ledd annet punktum. Selvkost er således den høyeste pris kommunen kan beregne seg for en tjeneste. Kristiansand kommunes gebyrforskrift for 2015 er vedtatt av bystyret 17. desember Under alminnelige bestemmelser fremgår: «Gebyrregulativet tar utgangspunkt i to hovedtyper av bygg, nemlig rene boligbygg, og alle andre bygg. Regulativet gjenspeiler det faktiske saksbehandlingsarbeidet de forskjellige sakstypene medfører. For boligbygg er ofte kompleksiteten et resultat av antall boenheter, og dette gjenspeiles i regulativet. For andre bygg er det mer den generelle størrelsen som er avgjørende for saksbehandling.» Gebyrsatsene for tiltak som krever søknad og tillatelse etter pbl følger denne inndelingen: For boligbygg (inkludert fritidshus) er behandlingsgebyret for «bygg med en

2 Uttalelse sak 2015/947 2 boenhet» kr , med «[t]illegg per boenhet» på kr utover en boenhet. Alle andre bygg gebyrbelegges etter areal, slik at gebyret er kr 85 for «de første m² per m² BRA», og kr 32 for «de neste m² per m² BRA». BRA er bruksareal beregnet etter NS 3940 og TEK 3-5. Forskriften åpner ikke for noen annen måte å fastsette gebyr på enn etter de standardiserte satsene. Ombudsmannen har funnet grunn til å ta saken opp av eget tiltak ut fra hensynet til rettssikkerheten, jf. sivilombudsmannsloven 4 annet ledd bokstav f. Undersøkelsene herfra Ombudsmannen spurte kommunen om gebyrforskriften for 2015 er i samsvar med selvkostprinsippet når den ikke åpner for adgang til å fastsette annet gebyr enn det som fremgår av forskriftens satser. Spørsmålet gjaldt først og fremst gebyrforskriftens regler for tiltak som omfatter boligbygg med mange boenheter eller andre bygg med store bruksareal. Under henvisning til lovens ordlyd og forarbeider om selvkostprinsippet svarte kommunen: «Dette innebærer at kommunen ikke har anledning til å ilegge gebyr som fører til resultater som bryter med selvkostprinsippet. Forvaltningen har bevisbyrden for at selvkostprinsippet er lagt til grunn og må kunne dokumentere de snittkostnadene som ligger til grunn for fastsettelsen av de enkelte gebyrsatsene. Når kommunens kostnader er reelle og dokumenterte, vil det langt på vei være opp til kommunen å vurdere i hvilken grad gebyrnivået er nødvendig. Kommunen er kjent med avgjørelsen i Rt side 1603 og Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2012/1166. Kommunen er imidlertid av den oppfatning at det ikke er oppstilt som et absolutt krav at gebyrregulativet må ha en bestemmelse om nedsettelse av urimelig gebyr eller søknad om reduksjon av gebyr.» Videre spurte ombudsmannen om forskriftens satser alltid følges, slik at gebyret for alle tiltak er i samsvar med de standardiserte satsene i forskriften. Dersom dette spørsmålet ble besvart benektende, ble det bedt om en nærmere redegjørelse for kommunens rettslige grunnlag for gebyrfastsettelse i strid med forskriftens satser. Kommunen svarte at forskriften fravikes i noen tilfeller der det er klart at gebyret vil overstige 100 prosent selvkost, og at dette ble ansett å ligge innenfor plan- og bygningssjefens delegerte myndighet fra bystyret via rådmannen. Avslutningsvis i kommunens svar til ombudsmannen het det: «Vi hadde tidligere en bestemmelse om urimelig gebyr. Denne ga opphav til mange og til dels ubegrunnede klager på gebyret. For mange er ethvert gebyr urimelig. Etter råd fra kommuneadvokaten ble den fjernet, men vi vil sannsynligvis gjeninnføre den med en litt annen ordlyd ved neste rullering av handlingsprogrammet.»

3 Uttalelse sak 2015/947 3 Ombudsmannens syn på saken Undersøkelsene herfra har rettet seg mot kommunens valg av en tilnærmet lineær modell for beregning av gebyr på to sentrale punkter i forskriften. Boligbygg (inkludert fritidshus) gebyrlegges etter antall boenheter, mens alle andre bygg gebyrlegges etter bruksareal. Disse gebyrbestemmelsene er ikke identiske, men de har det fellestrekk at det kun foretas én avtrapping av gebyrnivået, og at det ikke er et øvre tak på hvor mange boenheter eller m² bruksareal det påløper gebyr for. Hvis kommunen kan dokumentere at snittkostnadene som ligger til grunn for gebyrsatsene for disse sakstypene er i samsvar med selvkost, er ikke slike lineære beregningsbestemmelser nødvendigvis problematiske. Bestemmelsene kan imidlertid skape problemer i prosjekter med mange boenheter eller stort bruksareal. Selvkost skal også tilstrebes i den enkelte sak, slik at disse lineære gebyrbestemmelsene vil kunne generere gebyrer som overstiger selvkost i en slik grad at gebyret kan være ulovlig. Denne forståelsen støttes av lovens forarbeider Ot.prp. nr. 45 ( ) pkt hvor daværende Kommunal- og regionaldepartementet har pekt på at «bruk av for eksempel tiltakets areal som utgangspunkt for gebyrfastsettelse kan gi seg utslag i gebyrer som er for store i forhold til hvor arbeidskrevende de er for kommunen», og at «slike gebyrer både ut fra gjeldende lov og departementets forslag kan være ulovlige». Særlig under henvisning til Rt s har ombudsmannen også tidligere uttalt seg kritisk til gebyrregulativer/-forskrifter som legger opp til en lineær sammenheng mellom areal og gebyrets størrelse, jf. blant annet uttalelse inntatt i årsmeldingen for 2006 på side 304 (somb ). En lineær modell for gebyrberegning for behandling av enkelte søknader etter pbl. 20-1, medfører ikke uten videre at denne delen av gebyrforskriften er ugyldig. Ofte inneholder kommunale gebyrforskrifter ulike varianter av unntaksbestemmelser eller «sikkerhetsventiler» som kan fange opp saker hvor de standardiserte gebyrsatsene gir for høyt gebyr. Kommunens gebyrforskrift for 2014 hadde i 8 en bestemmelse om urimelig gebyr, hvor kommunen i særlige tilfeller kunne fastsette et «passende gebyr». Gebyrforskriften for 2015 har imidlertid ingen slike bestemmelser om alternativ fastsetting av eller adgang til nedsetting av gebyret. Kombinasjonen av disse delvis lineære bestemmelsene sammenholdt med at forskriften ikke har slik sikkerhetsventil, er etter ombudsmannens oppfatning uheldig. Det skaper et potensiale for brudd på selvkostprinsippet i den enkelte byggesak. Uten slike sikkerhetsventiler i gebyrforskriften er kommunen avhengig av et annet rettslig grunnlag for å avhjelpe situasjonene hvor forskriften gir uheldige og eventuelt ulovlige utslag. I Ot.prp. nr. 45 ( ) pkt har departementet vist til at det er mulig å «søke om dispensasjon» fra forskriften. Kommunale gebyrforskrifter er vedtatt i medhold av planog bygningsloven og omfattes av anvendelsesområdet for pbl Ombudsmannen stiller likevel spørsmål ved om dispensasjon etter denne bestemmelsen vil være tilstrekkelig virkemiddel for å unngå at det ilegges slike ulovlig høye gebyrer. Et særlig

4 Uttalelse sak 2015/947 4 problem med departementets tilnærming er at dispensasjon etter 19-1 første punktum krever en aktiv handling fra tiltakshaver ved en grunngitt søknad. Da ombudsmannen ikke har opplysninger om at Kristiansand kommune benytter seg av denne muligheten, er det uansett ikke grunn til å forfølge problemstillingen nå. Selv om det ikke fremgår helt klart av kommunens svar på ombudsmannens spørsmål, synes kommunen å bruke selvkostprinsippet som grunnlag for nedsetting av gebyrer. Kommunen skriver at den «ikke har anledning til å ilegge gebyr som fører til resultater som bryter med selvkostprinsippet», slik at forskriftens satser derfor «fravikes i noen tilfeller der det er klart at gebyret vil overskride 100 % selvkost». Selvkostprinsippet er en kompetansebegrensning som innebærer en øvre grense for hvor høyt gebyr kommunen kan kreve i den enkelte saken. Det er klart at en tiltakshaver kan påberope seg at kommunen har gått utenfor sin kompetanse i en gebyrsak. Det er mer problematisk om kommunen i gebyrforskriften kan fastsette en beregningsmetode som den vet at vil kunne bryte med selvkostprinsippet og dermed gå utover kommunens gebyrkompetanse i enkeltsaker. Uavhengig av om selvkostprinsippet skulle være et selvstendig rettslig grunnlag for å redusere gebyret i enkeltsaker, mener ombudsmannen at kommunen bør tilstrebe å ha en gebyrforskrift som fastsetter gebyrnivået i samsvar med de rammene som følger av selvkostprinsippet. Dette kunne Kristiansand kommune enkelt ha fått til ved å ta inn en unntaksregel som dekker de situasjonene hvor de standardiserte gebyrsatsene gir for høye gebyrer. Det er klare rettssikkerhetsbetenkeligheter ved å tillate bruk av selvkostprinsippet som eneste sikkerhetsventil for å fange opp slike saker. En tydeliggjøring av de vurderingene kommunen skal foreta i slike tilfeller, vil kunne bidra til å forhindre usaklig forskjellsbehandling eller mistanke om slik. Det er også vanskelig for tiltakshavere å forstå at bestemmelsene ikke er unntaksfrie, og at gebyr kan påklages, når unntak forankres utenfor forskriften selv. En forankring i selvkostprinsippet vil i tillegg kunne medføre en rettslig begrensning i tiltakshavers klagerett. Om det er adgang til å påklage et ilagt gebyr, vil bero på utformingen av gebyrforskriften og hvordan denne anvendes. Der gebyret ikke fastsettes konkret i den enkelte sak, men følger automatisk av faste satser i forskriften, har ombudsmannen tidligere lagt til grunn som et generelt utgangspunkt at det må aksepteres begrensninger i klageadgangen, jf. ombudsmannens årsmelding for 2006 side 304 (somb ). Gebyrforskriften for 2014 hadde som tidligere nevnt en bestemmelse om urimelig gebyr, hvor kommunen i særlige tilfeller kunne fastsette et «passende gebyr». Bruk av denne bestemmelsen til å fastsette et annet gebyr enn det som hadde fulgt av de standardiserte satsene, eller kommunens beslutning om ikke å sette gebyret ned til et «passende gebyr», ville vært et enkeltvedtak som blant annet ville gitt tiltakshaver klagerett. Hvordan dette stiller seg når kommunen nå har fjernet denne sikkerhetsventilen i forskriften, er mer usikkert. Forskriften fremstår imidlertid som om gebyret kun fastsettes etter de standardiserte satsene uten unntaksadgang, med den betydning dette kan få for tiltakshavernes oppfatning av manglende klagemulighet.

5 Uttalelse sak 2015/947 5 I rådmannens saksfremlegg til bystyret ved vedtakelse av gebyrforskriften for 2015 fremgår at punktet om passende gebyr er fjernet, men at dette forholdet uansett vil bli «vurdert i alle saker». Dersom kommunen i alle saker foretar en vurdering av om det skal fastsettes et «passende gebyr» i strid med forskriftens standardiserte satser, kan det tilsi at gebyret fastsettes konkret i hver enkelt sak. Det vil i så fall kunne ha den konsekvens at alle gebyrer kan påklages. Slik omfattende klageadgang var neppe kommunens intensjon ved fjerning av bestemmelsen i 8 i gebyrforskrift for Opplysningen om at bestemmelsen «ga opphav til mange og til dels ubegrunnede klager på gebyret», og at den ble fjernet i forskriften for 2015 etter råd fra kommuneadvokaten, tilsier tvert i mot at den synes å ha blitt fjernet for å begrense antall mottatte klager. En slik begrunnelse for å fjerne en bestemmelse som skal fungere som sikkerhetsventil, anses uansett å være uheldig og i strid med god forvaltningsskikk. Opplysningen i rådmannens saksfremlegg reiser også spørsmål knyttet til pbl første ledd første punktum om materiell kompetanse, dersom det i alle saker vurderes å fastsette et passende gebyr i strid med satsene i forskriften, og denne vurderingen ikke gjøres av bystyret «selv». Slik denne saken er tatt opp med kommunen, gir den imidlertid ikke grunn til å forfølge problemstillingen nærmere. Slik Kristiansand kommune på sentrale punkter har utformet sin gebyrforskrift for 2015, tilsier hensynet til tiltakshavers rettsikkerhet og god forvaltningsskikk at forskriften bør inneholde en eksplisitt sikkerhetsventil som kan fange opp de tilfellene der bruk av de standardiserte og delvis lineære satsene kan gi ulovlig høyt gebyr. Dette støttes av den uklarheten knyttet til klagerett som dagens løsning medfører. Da kommunen har varslet at den «sannsynligvis [vil] gjeninnføre [en bestemmelse om urimelig gebyr] med en litt annen ordlyd ved neste rullering av handlingsprogrammet», finner ombudsmannen å kunne avslutte saken med en anbefaling om at kommunen følger opp sin varslede intensjon om å vedta slik bestemmelse i gebyrforskriften for Oslo, Aage Thor Falkanger sivilombudsmann