Gebyr og selvkost. Hva er riktig nivå i den enkelte sak, og hvordan dokumentere dette? Fylkesmannen i Troms v/ seniorrådgiver Tine Larsen

Transkript

1 Gebyr og selvkost Hva er riktig nivå i den enkelte sak, og hvordan dokumentere dette? Fylkesmannen i Troms v/ seniorrådgiver Tine Larsen

2 Lovhjemmel Gebyr/avgift må ha hjemmel i lov (legalitetsprinsippet) Plan- og bygningsloven 33-1: «Kommunestyret selv kan gi forskrift om gebyr til kommunen for behandling av søknad om tillatelse, utferdigelse av kart og attester og for andre arbeid som det etter denne lov eller forskrift påhviler kommunen å utføre, herunder behandling av private planforslag. Gebyret skal ikke overstige kommunens nødvendige kostnader på sektoren» Matrikkelloven 32: «Kommunen kan ta gebyr for oppmålingsforretning, matrikkelføring, utferding av matrikkelbrev og anna arbeid etter lova her etter regulativ fastsett av kommunestyret sjølv. Gebyra kan i sum ikkje vere høgare enn nødvendige kostnader kommunen har med slikt arbeid»

3 Plan- og bygningsloven og matrikkelloven gir kun hjemmel til å dekke kostnadene knyttet til de oppgaver som følger av disse lovene Gebyrene kan ikke brukes til å dekke kommunens utgifter til andre oppgaver, det krever egne hjemler i respektive lover Forvaltningen har etter forvaltningsloven 11 en generell plikt til å informere og veilede borgerne innenfor sitt saksområde, også innenfor byggesak. Slik veiledning skal være gratis, og kan ikke gebyrlegges.

4 Selvkost: Den totale kostnadsøkningen en kommune (eller et selskap) påføres ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste Kostnader kommunen ville hatt uavhengig av produksjonen av den relevante varen eller tjenesten, kan ikke medregnes Gebyret kan ikke overstige kommunens nødvendige kostnader på sektoren - kan ikke sitte igjen med gevinst Kommunen kan velge lavere gebyrer (eventuelt ikke ta gebyrer), og således subsidiere oppgavene Selvkostprinsippet er ikke til hinder for å innkalkulere kjøp av tjenester fra eksterne i gebyrgrunnlaget, men departementet uttaler i forarbeidene at «unødig dyre løsninger bør unngås».

5 Variasjoner mellom kommunene Kommunene kan organisere tjenestene på ulike måter, tilpasses de lokale forhold Ulike kostnads- og gebyrnivå mellom kommunene kan tilskrives tilpasninger til lokale forhold, ulike prioriteringer og ulik grad av subsidiering Ulike prissystem og ulik fordeling av "overheadkostnader" kan skape store variasjoner Den enkelte part kan måtte bidra til å finansiere byggesaksbehandlingen også der hvor denne drives ulønnsomt eller unødig byråkratisk. Så lenge kommunens kostnader er reelle og dokumenterte, vil det langt på vei være opp til kommunen å vurdere i hvilken grad gebyrnivået er «nødvendig»

6 Standardiserte satser Ot.prp. nr. 45 ( ) forarbeidene til plan- og bygningsloven: «Gebyrene skal fastsettes i forhold til arbeidsmengde, men det er ikke meningen at kommunen skal måtte beregne konkret hvor mange timers arbeid som medgår til å behandle den enkelte søknad. Det aksepteres en viss grad av standardisering av gebyrsatsene med utgangspunkt i de gjennomsnittlige utgiftene for vedkommende sakstype.»

7 - men det må også gjøres individuelle vurderinger Standardiserte gebyrer basert på gjennomsnittlige kostnader vil innebære at noen betaler litt for mye og andre for litt for lite for den faktiske ressursbruk i den enkelte sak Vesentlig avvik mellom standardisert sats og den faktiske kostnad i en enkeltsak er i strid med selvkostprinsippet - det må for slike tilfeller gjøres en individuell vurdering og dokumenteres hva som er faktisk selvkost i den aktuelle saken

8 Hva er vesentlig avvik? Høyesteretts avgjørelse i Rt side et stort utbyggingsareal på ca. 356 dekar Kommunen hadde brukt ca. 200 timer på arbeidet. Basert på ei timesats på kr. 940 ville dette gitt et gebyr på i underkant av kr Kommunen beregnet gebyr basert på arealets størrelse, og kom til ca. 1,1 mill. kr Høyesterett mente gebyret var ugyldig - et vesentlig avvik regnet både relativt og i absolutt størrelse

9 Et annet eksempel: «Fylkesmannens vurdering blir i denne saken om gebyret på kr ,- avviker vesentlig fra beløpet på kr ,-. Fylkesmannen vil bemerke at det ikke er noe absolutt krav om selvkost i hver enkelt sak. Det er altså anledning til å la enkelte typer saker subsidiere andre saker. Fordelen med å velge fastpris i stedet for etterbetaling for faktisk brukte timer er at man vet gebyrets størrelse på forhånd. Det følger av hele fastprissystemet at utbygger vil tjene på det i noen tilfeller, mens det i andre tilfeller ville vært billigere å betale for faktisk brukte timer. I denne saken er avviket på litt over 74 %. Fylkesmannen anser at denne beløpsdifferansen er av en slik størrelse at gebyret fremstår som åpenbart urimelig i forhold til det arbeidet og de kostnadene kommunen har hatt med denne saken, og at gebyret derfor må reduseres.»

10 Om lineær modell for gebyrberegning, Sivilombudsmannen i sak 2015/947: «Undersøkelsene herfra har rettet seg mot kommunens valg av en tilnærmet lineær modell for beregning av gebyr på to sentrale punkter i forskriften. Boligbygg (inkludert fritidshus) gebyrlegges etter antall boenheter, mens alle andre bygg gebyrlegges etter bruksareal. Disse gebyrbestemmelsene er ikke identiske, men de har det fellestrekk at det kun foretas én avtrapping av gebyrnivået, og at det ikke er et øvre tak på hvor mange boenheter eller m² bruksareal det påløper gebyr for. Hvis kommunen kan dokumentere at snittkostnadene som ligger til grunn for gebyrsatsene for disse sakstypene er i samsvar med selvkost, er ikke slike lineære beregnings-bestemmelser nødvendigvis problematiske. Bestemmelsene kan imidlertid skape problemer i prosjekter med mange boenheter eller stort bruksareal. Selvkost skal også til-strebes i den enkelte sak, slik at disse lineære gebyrbestemmelsene vil kunne generere gebyrer som overstiger selvkost i en slik grad at gebyret kan være ulovlig.»

11 Hvordan dokumentere selvkost? Forvaltningen har bevisbyrden for at selvkostprinsippet følges, og må kunne dokumentere hvordan man har kommet frem til kostnadene som ligger til grunn for fastsettelse av gebyrsatsene for den enkelte sakstype Må kunne påvise et samsvar mellom prisingen og påløpte kostnader - både for den generelle gebyrsatsen og for gebyrleggingen i den konkrete sak. Ikke krav om fullstendig samsvar, men innenfor et akseptabelt avvik Flere måter å dokumentere selvkost på ikke en bestemt metode Dokumentasjon kan basere seg på et utvalg av saker eller casestudier (antatt representative enkeltsaker).

12 Gebyrregulativ og prissystem som er etablert fra lang tid tilbake, kan justeres med jevne mellomrom på bakgrunn av generell kostnadsøkning, identifiserte kostnadsendringer i konkrete prisgrupper, uheldige skjevprisinger eller identifiserte feilprisinger. Slike justeringer med tilhørende bakgrunnsmateriale vil kunne være god dokumentasjon for prising i regulativ Dersom kommunen ordinært ikke benytter timeregistrering, bør det fra tid til annen foretas former for tidsregistrering for å kontrollere at samsvar mellom gebyrsatsene og faktiske kostnader blir opprettholdt Selv om gebyrene ikke skal overstige kommunens kostnader på sektoren, aksepteres årsvariasjoner (periodisering) - sektorens gebyrinntekter må ikke overstige sektorens kostnader regnet over en periode på 3-5 år.

13 Dokumentasjon innebærer at kommunen må kunne redegjøre for regnestykket som ligger til grunn for fastsatt gebyrsatsene: Foreta et realistisk anslag over kommunens utgifter til byggesaksbehandling fordelt på de enkelte sakstypene og antall saker I kostnadsvurderingen for en sakstype inngår administrasjon, saksbehandling (antall årsverk og lønnskostnader fordelt på antall saker), tilsyn og utgifter til sakkyndig bistand. Hvilke kostnader er medregnet, og hvordan disse er fordelt på et gitt antall saker og sakstyper?

14 Gebyrregulativet I gebyrregulativet vedtatt av kommunestyret skal det fremgå hvilke tjenester som er belagt med gebyr, og hvordan gebyret for de ulike tjenestene beregnes. Kommunene er ikke pålagt noen bestemt metode for gebyrberegning, ulike modeller kan benyttes, f eks: Timepris for medgått tid i den enkelte sak Fastpris for de enkelte søknadstyper, og eventuelt delt inn i ulike typer tiltak

15 Gebyrene kan differensieres på ulike måter: - Gebyrsats tilpasset ulike typer tiltak (enebolig, garasjer, næringsbygg osv.) eller de ulike elementene i tiltaket (grunnarbeider, hovedbygg, tilbygg osv.). - Det kan også fastsettes ulikt gebyr for de forskjellige oppgavene en sak innebærer for kommunen (ett- eller totrinnsbehandling, dispensasjon, refusjon, kopieringsutgifter osv.). - Gebyr kan utmåles i henhold til tiltakets omfang/størrelse (fastpris per m², antall boenheter etc, såkalt lineær utregning) Det kan ikke av selvkostprinsippet utledes noen bestemte krav til hvor differensiert et gebyrregulativet skal være Differensieringen må være saklig begrunnet i relevante kostnadsforskjeller

16 Gebyrregulativet bør ha en unntaksbestemmelse: Ofte inne-holder kommunale gebyrforskrifter ulike varianter av unntaksbestemmelser eller "sikker-hetsventiler" som kan fange opp saker hvor de standardiserte gebyrsatsene gir for høyt gebyr. Sivilombudsmannens sak 2015/947: «Slik Kristiansand kommune på sentrale punkter har utformet sin gebyrforskrift for 2015, tilsier hensynet til tiltakshavers rettsikkerhet og god forvaltningsskikk at forskriften bør inne-holde en eksplisitt sikker-hets-ventil som kan fange opp de tilfellene der bruk av de standardiserte - og delvis lineære - satsene kan gi ulovlig høyt gebyr.»

17 Om klage Vedtak av gebyrregulativet er en forskrift, og ikke et enkeltvedtak som er gjenstand for klage Er gebyrileggelsen i hvert enkelt tilfelle, som skjer på grunnlag av regulativet, et enkeltvedtak med klagerett? Når ileggelse av et gebyr er et enkeltvedtak er ikke lovregulert, og beror på hvordan gebyrregulativet er utformet.

18 Lovavdelingens uttalelse 29. august 1989: «Det kan tenkes at forskriften om gebyrbetaling er utformet slik at et entydig bestemt gebyr alltid skal belastes. Noen mulighet for unntak finnes ikke. I et slikt tilfelle kan man etter vår mening neppe tale om at betalingsplikten oppstår som følge av en individuell "avgjørelse" fra forvaltningen side, jf vilkåret i fvl 2 første ledd bokstav a. Det er i stedet naturlig å se det slik at betalingsplikten oppstår som følge av en handling fra den private parts side, nemlig innsendingen av søknaden og det å opprettholde denne.»

19 Enkeltvedtak hvis kommunen foretar konkrete vurderinger rundt gebyrets størrelse i en enkeltsak: - Tiltakshaver søker om nedsatt eller fritak for gebyr, f eks etter en unntaksbestemmelse - Kommunen på egen hånd vurderer regulativets bestemmelse om reduksjon/bortfall ved gebyrileggelsen Er den påklagede gebyrfastsettelsen et enkeltvedtak?: Hvis ja, behandles klagen iht forvaltningslovens regler Hvis nei, undersøke om klager ønsker å søke om nedsettelse av eller fritak fra gebyr. Vedtak etter søknad vil være et enkeltvedtak som kan påklages

20 Hvordan dokumentere i en klagesak? God dokumentasjon som grunnlag for de faste gebyrsatsene, er også grunnlaget for å dokumentere i en klagesak om de faste skal gebyrsatsene fravikes. Fylkesmannen i Troms sitt vedtak : Gebyr for oppmåling og matrikulering av 20 nye boligtomter og 4 parseller til annen bruk Kommunen hadde redegjort for gjennomsnittlig tidsbruk for oppmåling av enkelttomt, vist til skjønn og erfaring. Klager anført at dette gjaldt én eier, felles oppmåling for tilgrensende tomter, felles utsetting av grensepunkter etc, og tidsforbruk per tomt var vesentlig lavere enn gjennomsnittet for enkelttomter

21 Kreves mer enn skjønn og antakelser, men viss grad av empiri, jf. Fylkesmannens vedtak : «Den dokumentasjon som foreligger i saken gir etter vårt syn et svært usikkert grunnlag for å fastslå besparelsen, ettersom kommunens beregninger ikke er basert på empirisk materiale, men skjønn og anslagsvise beregninger. ( ) En reell overprøving av om selvkostprinsippet iht. matrikkelloven 32 er overholdt, forutsetter dermed etter Fylkesmannens syn at det fra kommunens side fremlegges dokumentasjon for faktisk tidsbruk i identifiserbare enkeltsaker. Vi presiserer at det det ikke er nødvendig med dokumentasjon fra denne konkrete saken, dette har vi fått informasjon om at ikke er mulig å frembringe, men i så tilfelle sammenlignbare saker i en viss utstrekning.»

22 Fylkesmannens vedtak : «Slik vi ser det, bør kommunene fra tid til annen timeregistrere innenfor den enkelte sakstype for å kunne ha dokumentasjon for at selvkostprinsippet er overholdt, og for å kunne gjennomføre den form for egenkontroll som departementet her forutsetter. Kommunen har ikke i denne saken, verken ved tidligere behandling eller nå, på tross av at dette har vært påpekt, fremlagt noen form for timeregistrering verken i foreliggende sak eller lignende sak. Saken anses derfor for dårlig opplyst ved kommunens behandling til at det er mulig for Fylkesmannen å ta stilling til om gebyrets størrelse er lovlig, jf. fvl. 17.»

23 Fylkesmannens vedtak : «Vi tilføyer at kommunens punktvise beregning av tidsforbruket i enkeltsaker synes å gi et meget godt grunnlag for å kunne gjennomføre føring av timer i enkeltsaker. Utførte arbeidstimer i konkrete saker synes å kunne føres punktvis med dette skjemaet som mal. Det fremgår videre av kommunens vedtak den at det i gjennomsnitt er ca. 2 oppmålingssaker i året av noenlunde tilsvarende størrelse som i foreliggende sak. Basert på dette vil tidsbruk i sammenlignbar sak dermed kunne utarbeides i relativt nær fremtid.»

24 Tilsyn Tilsyn er omfattet av kommunens lovpålagte forvaltningsoppgaver etter plan- og bygningsloven, og utgifter til tilsyn kan dekkes gjennom byggesaksgebyrer etter kommunens gebyrregulativ I lovproposisjonen er det presisert at gebyr til tilsyn i hovedsak bør utlignes på alle saker, og bare unntaksvis skal kunne ilegges i den enkelte sak (Ot.prp. nr. 45 ( ) s. 283 og 358) Kommunens tilsyn er en generell oppfølging av all byggevirksomhet - urimelige utslag hvis tilsynet finansieres kun av de tiltak der det utføres tilsyn, da det ikke er en forutsetning for tilsyn at det i forkant er mistanke om feil i tiltaket eller hos foretakene.

25 Ulovlighetsoppfølging Ulovlighetsoppfølging har ikke karakter av tjenesteyting overfor den private parten, og kommunen kan ikke kreve gebyr etter 33-1 for ulovlighetsoppfølging Kommunen kan kreve søknadsgebyr dersom det fremsettes etterfølgende søknad for ulovlig oppført tiltak For behandling av søknader om etterfølgende godkjenning av ulovlig iverksatte tiltak, kan også kommunen kreve tilleggsgebyr for merarbeid som det ulovlige arbeidet har medført i saken, forutsatt at tilleggsgebyr er hjemlet i kommunens vedtatte gebyrregulativet (jf. Ot.prp. nr. 45 ( ) side 358) Adgang til å kreve overtredelsesgebyr etter 32-8 har et sanksjonsformål, og har ikke til formål å dekke kommunens utgifter til saksbehandling og ulovlighetsoppfølging

26 For mer veiledning og informasjon: H-3/14 Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (Kommunal- og moderniseringsdepartementet) Rundskriv H-1/10 Ikraftsetting av ny byggesaksdel i plan- og bygningsloven