Det Kgl. Arbeids- og sosialdepartement Postboks 8019 Dep Vår dato 07.09.2015 0030 Oslo Deres dato 23.04.2015 Vår referanse BMJ/8629 Deres referanse 15/1458 HØRINGSSVAR - ET NAV MED MULIGHETER Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) viser til departementets høringsbrev av 23.04.15 1. Innledning Det heter i mandatet for utredningen: "Formålet med gjennomgangen er å identifisere og foreslå tiltak slik at NAVkontoret kan sikre bedre brukermedvirkning, gi gode brukeropplevelser og hjelpe flere fra trygd til arbeid med en effektiv ressursbruk. Det er videre et mål at NAV organiseres og driftes på en måte som sikrer at mest mulig av de samlede ressursene i arbeids- og velferdsforvaltningen går til brukeroppfølging og tjenesteproduksjon." Mandatet og utredningen er på et såpass detaljert nivå at det er vanskelig for NHO på flere av områdene å ha klare oppfatninger av både analyser og konkrete forslag til tiltak. Men et hovedinntrykk man får ved lesing av rapporten, og som også blir bestyrket av debatten om den, er at NAVs store utfordring er å gå fra å være et system for forvaltning av stønadsordninger til å bli en organisasjon som får folk i jobb. NHO er ikke uenig i denne beskrivelsen. Vi vil i vår høringsuttalelse konsentrere oss om denne grunnleggende problemstillingen, og i mindre grad gå inn på hvilke organisatoriske konsekvenser som bør trekkes i NAV for å oppnå målet. Generelle merknader I løpet av de siste ti årene har Norge hatt høy sysselsettingsvekst, lav arbeidsledighet og fallende sysselsettingsandel. I tillegg har vi opplevd sterk befolkningsvekst som følge av høy arbeidsinnvandring. Sammenliknet med andre land har Norge mange uten arbeid som ikke nødvendigvis fanges opp av arbeidsledighetsindikatoren, fordi flere av disse mottar helserelaterte ytelser. Personer helt og delvis utenfor arbeidslivet er en sammensatt gruppe med svært ulike behov. Det er dermed viktig å finne tiltak som treffer. Det bør iverksettes forsøksordninger og trinnvise endringer som kan evalueres for å sikre tilstrekkelig kunnskap om virkninger og effekter av arbeidsmarkedspolitikken. Omfanget av personer som mottar helserelaterte ytelser utgjør nær 650 000 årsverk, ifølge anslag fra NAV. Det er ingen målsetting om å få alle tilbake i ordinært arbeid. Det er likevel ikke et ubetydelig antall personer som ønsker og kan komme tilbake i
2 inntektsgivende arbeid. Derfor må det foreligge målrettede og effektive arbeidsmarkedstiltak som øker sannsynligheten for personer å komme tilbake eller øke arbeidsinnsatsen i ordinær jobb. Arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken må legge til rette for et mer inkluderende arbeidsliv og et velfungerende arbeidsmarked, slik at flest mulig får et stabilt fotfeste i arbeidslivet. Et velfungerende arbeidsmarked er også avhengig av et godt utbygd sikkerhetsnett for de som faller helt eller delvis utenfor arbeidsmarkedet, samtidig som arbeidslinjen må være et førende prinsipp. NHO har tidligere pekt på mangler og ubalanser i trygdesystemet. Helserelaterte trygder omfatter flere, har kortere opptjeningstid, høyere stønadsnivå, lengre varighet og færre plikter for mottakerne. I utformingen av konkrete tiltak må det foretas realistiske vurderinger av hva det er praktisk mulig å få til. Siden mange tusen går på ulike trygdeordninger, sier det seg selv at det ikke er mulig med tett oppfølging av alle, eller en stor del av disse. Etter NHOs syn er det særlig viktig at tidlig innsats rettes mot unge som faller utenfor arbeidslivet prioriteres. 2. Organiseringen av NAV og NAVs kjernekompetanse I brev til Stortingets Sosialkomite av 04.04.2005 skrev NHO om NAV: "NHO har hele tiden anbefalt en todeling av etatene etter oppgavene arbeid og pensjon fordi det gir mulighet for en mer effektiv arbeidslinje. Skal en samordning til en stor etat ha noen funksjon, må den overbevise om at den virkelig stimulerer arbeidslinjen. Det er det etter NHOs syn grunn til stille spørsmål ved, særlig når det gjelder følgende tre forhold: Organiseringen innenfor døren Kostnadsvurderingen Nytten av "én felles dør " Nå vil ikke NHO ta til ordet for en oppdeling av NAV. Det vil trolig medføre flere problemer enn det løser. Men når manglende arbeidslivskompetanse i NAV med rette trekkes frem som den største utfordringen, mener NHO det er på sin plass å peke på at dette ikke var så uventet, gitt de organisatoriske valg som ble gjort for 10 år siden. I innledningen til rapporten står følgende: "NAV-kontoret skal både gi arbeidsrettede tjenester og har viktige oppgaver i forvaltningen av livsoppholdsytelser. NAV-kontoret er gjennom de overordnede rammevilkårene i form av lover, forskrifter og økonomiske rammer underlagt en betydelig styring. I videre utvikling av lov- og regelverk må en søke å utvide det lokale handlingsrom. Skal NAV-reformen lykkes er det nødvendig å styrke
3 arbeidsmarkedskunnskap, kontakt med arbeidsgivere og tjenester tilpasset den enkelte." Her løftes frem kompetansen på NAV-kontoret opp som kanskje den viktigste forutsetningen for at NAV skal lykkes med sitt samfunnsoppdrag, og kontakt med arbeidsgivere som det sentrale virkemiddel. Dette er det sentrale moment i rapporten. Det det dreier seg om, er i stor grad å bedre NAV-veiledernes kompetanse. Og den store mangelen er arbeidslivskompetansen. Ekspertgruppen sier om dette; "For å sikre jevn kvalitet i tjenesteproduksjonene og at brukere får faglig gode tjenester må en imidlertid sikre at NAV-veiledere har rett kompetanse. På flere områder har NAV-veilederne krevende oppgaver. Ekspertgruppen mener NAV i større grad må stille eksplisitte kompetansekrav til de som skal gi tjenester til brukerne. Særlig peker arbeidsevnevurderingen seg ut som en kompleks oppgave med stor betydning for bruker, som har kvalitetsutfordringer i dag. Dette er et område der det bør lages eksplisitte kompetanse- og erfaringskrav. Opplæringen må sikre at NAV-veiledere som gjennomfører arbeidsevnevurdering har denne kompetansen. Ekspertgruppen mener dette også er nødvendig for at veilederne skal kunne håndtere de komplekse avveininger som ligger innebakt i arbeidsevnevurderingens funksjon med vurdering av både ytelser og tjenester. Tjenester til innvandrere og ungdom og brukere med psykiske lidelser kan være andre aktuelle områder. Vi har ovenfor også pekt på NAV-kontorets prekære behov for økt arbeidsmarkeds- og arbeidslivskontakt." Arbeidsevnevurderingen trekkes altså frem som kjernekompetansen til saksbehandlerne. Det er ikke vanskelig å slutte seg til dette. En god arbeidsevnevurdering vil både kunne skille de som skal på trygd fra de som skal i arbeid, og gi klare føringer på hvordan man skal hjelpe/dytte de som skal i arbeid. Men ifølge ekspertgruppen, er det ikke nødvendig vis slik vurderingen blir brukt: "Nye undersøkelser av arbeidsevnevurderingen fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at nesten ¾ av veilederne mener arbeidsevnevurderingen først og fremt blir brukt til å utrede grunnlaget for økonomisk ytelse, med andre ord om brukeren har rett til arbeidsavklaringspenger" Og videre: "Samtidig er det klart at NAV ennå ikke har lyktes med å finne det rette balansepunkt mellom trygdeperspektiv og arbeidsperspektiv eller mellom å styrke bruker på arbeidsmarkedet og administrativ dokumentasjon av brukers situasjon og aktiviteter. Dette har flere årsaker. Erfaringsmessig legges det større vekt på trygderettigheter enn arbeidsrettede tjenester i Nav. Dette sammenfaller trolig med den allmenne vurdering av hva som er viktigst. Trygdeperspektivet vektlegger dokumentert sykdom, arbeidsperspektivet må NAV bidra vesentlig med selv, men NAVs kompetanse er
4 svak. Til en viss grad følger det av NAVs kulturelle heterogenitet. Ulike verdier og kompetanse fra tidligere etater lever fortsatt videre i NAV. Mens arbeidsperspektivet står høyt i omtalen av NAV, er trygdeperspektivet dominerende i en av de sentrale arbeidsprosessene." Dette kan oppfattes slik at ekspertgruppen peker på at det er kulturelle snarere enn strukturelle forhold som gjør at arbeidsevnevurderingen ikke er det redskapet den burde være, særlig når det gjelder å få folk ut i jobb. Dette kommer også tydelig frem når ekspertgruppen skriver: "Samtidig er det grunn til å peke på at svak kunnskap om arbeidsmarkedet kan bidra til å forsterke vektleggingen av helseinformasjon noe må jo NAV basere vurderingen på" På tross av denne ganske skarpe beskrivelsen, er det vanskelig å få øye på tiltak innomhus for å bedre på situasjonen. Riktignok heter det at: "Det må stilles klare kompetansekrav til NAV-veiledere som skal løse krevende oppgaver i NAV-kontoret. NAV må sikre at veilederne har denne kompetansen og tilstrekkelige ferdigheter. Dette er særlig viktig for å sikre bedre arbeidsevnevurderinger". men det er vanskelig å se hvordan det skal gjennomføres i praksis, ut over de indirekte effekter som måtte komme ut fra de organisatoriske forslagene ekspertgruppen har fremmet: 3. Forslag til organisatoriske tiltak NHO leser de konkrete forslagene gruppen kommer med slik at de alle primært dreier seg om å styrke NAVs kompetanse internt, og da særlig kjernekompetansen. 3.1. Slå sammen kontorer Det er nærliggende å trekke paralleller til kommunereformen, der en viktig begrunnelse for større enheter er at det vil sikre kompetanse, særlig innen de kommunale kjerneoppgavene. NHO slutter seg til forslaget. Av avgjørende betydning for oss er at man da i større grad har mulighet til å la NAV-kontorene følge de naturlige bo- og arbeidsmarkedsregionene, noe som etter NHOs oppfatning bør være styrende også for kommunereformen. En sammenslåing av kontorene vil også kunne bidra til en mer enhetlig praksis når det gjelder innvilgelse av ulike ordninger, eks. sykelønn, dagpenger under permittering m.m. noe våre bedrifter ofte påpeker at man ikke alltid erfarer i dag. Skulle kommunereformen ikke bli gjennomført som ønsket, vil man kunne risikere at enkelte NAV- kontorer favner over flere kommuner. Dette vil kunne skape utfordringer bl.a. i forhold til sosialhjelp, men dette må etter NHOs mening tillegges mindre vekt enn hensynet til å dekke en bo- og arbeidsmarkedsregion.
5 3.2. Database for arbeidsgivere og arbeidssøkere I OECD- rapporten "Employment outlook 2015" (juli 2015) heter det: "Strong PES (Public Empolyment Services) services for employers are important. A central role of the PES is to match jobseekers and employers, helping jobseekers to obtain jobs and employers to fill their vacancies. Across the OECD, the PES aims to have a strong market position as a job broker, by offering vacancy databases, referrals of appropriate candidates and other more specialised services to employers." Ekspertgruppens forslag er i tråd med OECDs anbefalinger. Staten har det overordnede ansvaret for arbeidsmarkedspolitikken, og en sentral database vil understreke dette. NHO vil støtte forslaget, under den klare forutsetning at det ikke pålegger bedriftene nye rapporteringer, og at det ikke påfører private aktører i arbeidsformidling en konkurranseulempe. Men riktig gjort vil dette kunne gi nyttig informasjon for arbeidssøkere, bedrifter og organisasjoner/myndigheter. Vi forutsetter at NHO blir trukket med i videre utredning av dette forslaget. 3.3. Trekke arbeidsmarkedsopplæringen inn i NAV Det heter i sammendraget: "NAV må selv gjennomføre en vesentlig del av tiltakene som innebærer oppfølging av brukere/arbeidsgiver i ordinært arbeidsliv - arbeidsinkludering. Dette vil gi bedre tjenester til bruker og styrke NAVs kontakt med arbeidsgiver. NAV bør fortsatt kjøpe tiltak som krever spesiell fagkompetanse eller tilrettelagte produksjonsmiljøer. Det må utarbeides en konkret plan for hvordan NAV-kontoret kan øke egenproduksjonen av oppfølging i ordinært arbeidsliv." NHO viser til at utvalget selv viser til at "Forsøket «kjerneoppgaver i NAV-kontoret», omtalt i kapittel 4.7, pågår i NAV nå. Forsøket har ikke pågått lenge nok til at resultater foreligger". Videre heter det "Det er for tidlig å si om kjerneoppgaveforsøket gir bedre effekt på arbeidsinkludering, dvs. overgang til arbeid. Det er ikke tvil om at forsøket vitaliserer de kontorene som deltar i forsøket og øker deres kontaktflate med og kunnskap om arbeidsgiverne. Dette kan være en forsøkseffekt, men kan også være et tegn på at egenproduksjon gir NAV anledning til å løse sine samlede oppgaver på en mer hensiktsmessig måte" NHO mener at det pågående forsøket ikke gir noe grunnlag for å foreta organisatoriske endringer. En mulig positiv effekt på NAV-kontorenes "kontaktflate med og kunnskap om arbeidsgiverne" kan ikke alene begrunne en slik endring. Etter NHOs syn bør NAV først og fremst konsentrere seg om å bedre kvaliteten på arbeidsevnevurderingene. Kvaliteten i arbeidsevnevurderingene er etter NHOs
6 oppfatning for svak, noe våre bedrifter særlig gir tilbakemeldinger om i tilfeller hvor NAV prøver å formidle personer med nedsatt arbeidsevne til våre bedrifter. Sentralt i dette er også mer tid til kontakt med lokalt arbeidsmarked og tiltaksleverandører. Målet må være at NAV-veilederne blir eksperter på hvilket tiltak som har størst sannsynlighet for at brukeren kommer i jobb. Slik NHO ser det er dette langt viktigere enn at NAV selv skal gjøre en større del av inkluderingsjobben selv, særlig fordi inkluderingsjobben vil bli stadig større. For å møte denne er vi avhengig av et bedre samarbeid mellom NAV, tiltaksarrangører og arbeidsliv. Et kjernespørsmål som utvalget i for liten grad har adressert er hvordan arbeidsgivere best skal involveres i inkluderingsarbeidet. Det er lett å være enig i at det ordinære arbeidslivet er en viktig inkluderingsarena, men for å få dette til er det svært viktig å legge til grunn en arbeidsmetodikk som er attraktiv for virksomhetene. Metodikken NHO jobber etter i Ringer i Vannet prosjektet bygger på våre erfaringer med hva bedriftene etterspør for å kunne bidra på en best mulig måte i inkluderingsarbeidet. Sentralt her er å skape trygghet i ansettelsesforløpet, både i forkant og i etterkant av ansettelsen. Gjennom prosjektet har vi bygget opp kontakten mellom tiltaksleverandører og ordinært arbeidsliv. Tilbakemeldingen fra bedriftene som er med i prosjektet er at samarbeidet fungerer meget tilfredsstillende, og på den bakgrunn har vi ytterligere økt satsingen for prosjektet i inneværende IA-periode. NHO vil også peke på at utvalgets forslag om at NAV skal gjøre en større del av inkluderingsjobben selv kommer på et tidspunkt der myndighetene nettopp har lagt ut store deler av oppfølgingsarbeidet på anbud hos eksterne leverandører NHO viser også til at utvalget har listet opp lavere kostnader, høyere kvalitet, innovasjon, resultatfokus og fleksibilitet som hensyn som taler for at NAV skal kjøpe tjenester fra eksterne leverandører. Særlig innovasjon er et sentralt hensyn. Forslaget kommer også på et tidspunkt der Arbeids- og sosialdepartementet, med et samlet Storting i ryggen, etablerer det nye og arbeidsforbedende tiltaket Arbeidsforberedende Trening (AFT), der forhåndsgodkjente tiltaksleverandører får i oppgave å finne jobb i det ordinære arbeidslivet til personer med nedsatt arbeidsevne. 3.4 Trekke arbeidslivssentrene inn i NAV-kontorene Det heter i sammendraget: "Arbeidslivssenteret må overføres til NAV-kontoret for å styrke NAVs samlede markedsarbeid ut mot arbeidsgivere og sikre bedre koordinerte og mer helhetlige tjenester til arbeidsgiver". NHO vil peke på at de rapporter NHO har fått fra Landsforeninger og medlemsbedrifter, tyder på at arbeidslivssentrene er den delen av NAVs virksomhet som bedriftene er mest fornøyd med, og vi er bekymret for at en slik omlegging kan føre til en svekkelse av tilbudet bedriftene i dag får fra arbeidslivssentrene. Vi mener at et ønske om å styrke NAVs arbeidslivskunnskap alene ikke kan begrunne en
7 endring av noe som faktisk fungerer bra som det er i dag. Vi kan derfor ikke støtte dette forslaget. 4. Oppsummering av de sentrale punkter i høringsuttalelsen: Generelle merknader: Det bør iverksettes forsøksordninger og trinnvise endringer som kan evalueres for å sikre tilstrekkelig kunnskap om virkninger og effekter av arbeidsmarkedspolitikken Det må det utvikles målrettede og effektive arbeidsmarkedstiltak som øker sannsynligheten for personer å komme tilbake eller øke arbeidsinnsatsen i ordinær jobb. Det er særlig viktig å prioritere tidlig innsats rettes mot unge som faller utenfor arbeidslivet. Organiseringen av NAV og NAVs kjernekompetanse NHO er enig med ekspertgruppen i at arbeidsevnevurderingen trekkes frem som kjernekompetansen til saksbehandlerne. Database for arbeidsgiver og arbeidssøkere NHO vil støtte forslaget, under den klare forutsetning at det ikke pålegger bedriftene nye rapporteringer, og at det ikke påfører private aktører i arbeidsformidling en konkurranseulempe Slå sammen NAV-kontorer NHO støtter forslaget Arbeidsmarkedsopplæringen inn i NAV NHO mener at det pågående forsøket ikke gir noe grunnlag for å foreta organisatoriske endringer. Etter NHOs syn bør NAV først og fremst konsentrere seg om å bedre kvaliteten på arbeidsevnevurderingene. Et kjernespørsmål som utvalget i for liten grad har adressert er hvordan arbeidsgivere best skal involveres i inkluderingsarbeidet. NHOS prosjekt Ringer i Vannet prosjektet bygger på våre erfaringer med hva bedriftene etterspør. Vennlig hilsen NÆRINGSLIVETS HOVEDORGANISASJON Område Arbeidslivspolitikk Svein Oppegaard Direktør