SANDNES KOMMUNE - RÅDMANNEN Arkivsak Arkivkode Saksbeh. : 201000395 : E: 034 &40 : P.Hanasand, P.E.Tokvam. T.S.Nilsen, R.Moen Behandles av utvalg: Møtedato: Utvalgssaksnr. Administrasjonsutvalget Formannskapet Administrasjonsutvalget Formannskapet Bystyret 23.11.2010 23.11.2010 07.12.2010 07.12.2010 14.12.2010 15/10 (utsatt) 137/10 (utsatt) 17/10 147/10 KONKURRANSEUTSETTING I SANDNES KOMMUNE 1. Saken gjelder I denne saken foreslår rådmannen å konkurranseeksponere kommunale tjenester og funksjoner innen Sandnes Bydrift og innenfor omsorgstjenestene, gjennom delvis konkurranseutsetting. Delvis konkurranseutsetting gir mulighet til benchmarking 1 av kommunens egne tjenester og fortsatt oppfølging av egne kostnader både produksjonskostnader og transaksjonskostnader 2. Rådmannen legger til grunn for sitt forslag, allerede vedtatt strategi og prinsipper for konkurranseutsetting i Sandnes kommune. I saken redegjøres nærmere for strategi, status og erfaringer med hensyn til konkurranseeksponering og konkurranseutsetting av kommunale tjenester både for Sandnes kommune og sammenlignet med andre kommuner. Bestiller utfører modellen og organisering vil sammen med forholdet til ansatte, også bli drøftet i forhold til konkurranseutsetting av tjenester og funksjoner. Som vedlegg til saken følger også en oversikt som viser fordeling mellom kommunens egenproduksjon og andel kjøp fra eksterne leverandører for et bredt utvalg av kommunale tjenester (vedlegg 3). Rådmannens forslag til vedtak er at det iverksettes konkurranseutsetting på følgende områder: omsorgstjenester - neste ordinære bo- og aktivitetssenter (BOAS) omsorgstjenester innføring av fritt brukervalg for hjemmetjenester Sandnes Bydrift - renhold i et nærmere bestemt omfang Med formuleringen neste ordinære bo- og aktivitetssenter ønsker rådmannen i denne omgangen å holde et fremtidig BOAS i Sandnes sykehus utenfor konkurranseutsetting. Dette på grunn av at det intermediære tilbudet som er planlagt i Sandnes sykehus, etter rådmannens mening vil vanskeliggjøre en reell sammenligning (benchmarking) av drift med andre, ordinære BOAS. 1 Benchmarking innebærer en systematisk sammenligning for å måle tilsvarende virksomheter mot hverandre. 2 Transaksjonskostnader er kostnader knyttet til forberedelse, gjennomføring og oppfølging av konkurranseutsettingen. Side 1 av 15
2. Bakgrunn og tidligere saker om konkurranseutsetting Bystyret vedtok i sak 5/09 strategi og nye prinsipper for kommunens arbeid med konkurranseutsetting. Vedtatt strategi og nye prinsipper for konkurranseutsetting i Sandnes, er nærmere beskrevet i sakens pkt. 6. I samme sak (5/09) ba bystyret rådmannen årlig legge fram en vurdering rundt mulige områder med effektiviseringspotensial og som kan konkurranseutsettes. Oppdraget ble bekreftet og presisert i omstillingssak BS74/10. 3. Formålet med konkurranse Utgangspunktet for å eksponere kommunale tjenester og funksjoner for konkurranse kan være sammensatt av flere hensyn og ønsker. Et overordnet mål med å konkurranseutsette kommunale oppgaver og tjenester vil i hovedregel være effektivisering for å oppnå en bedre og mer optimal ressursutnyttelse. Konkurranseutsetting av tjenester og funksjoner vil også kunne gi en reell benchmarking og en løpende evaluering av kommunens drift i egen regi. 4. Avgrensninger Kjøp av varer og tjenester som kommunen ikke produserer selv, enten det skjer med eller uten konkurranse, omfattes ikke av denne saken. Videre holdes IKS er utenfor de vurderinger og drøftinger som gjøres i saken. 5. Juridiske forutsetninger for konkurranseutsetting 5.1 Lov om offentlige anskaffelser Lov om offentlige anskaffelser regulerer hvordan konkurranser, der kommunen kjøper varer eller tjenester fra eksterne leverandører, skal gjennomføres. Dersom kommunen velger å selv gjennomføre konkurransen og samtidig selv delta med eget tilbud, er dette tillatt etter forskriften, men reiser en rekke problemstillinger som lett kan skape uklare roller i anskaffelsesprosessen. Slike rollekonflikter kan oppstå både under kommunens forberedelser av anskaffelsesprosessen, i forbindelse med kommunens eget tilbud og ved avgjørelse av hvem som skal vinne tilbudet. 5.2 Statsstøttedirektivet EØS artikkel 61 nr 1 er innkorporert i norsk lov gjennom Lov om offentlig støtte. Dette regelverket skal hindre at det gis offentlig støtte i en hver form som kan fordreier konkurransen ved å begunstige et foretak. Dersom kommunen selv velger å gi tilbud i sin egen konkurranse vil reglene i denne loven få betydning, spesielt i forhold til å beregne egne kostnader og faren for kryssubsidiering (se vedlegg 2). 5.3 Virksomhetsoverdragelse Med virksomhetsoverdragelse menes overføring av virksomhet eller del av virksomhet til en annen arbeidsgiver. Med overdragelse menes overføring av en selvstendig enhet som beholder sin identitet etter overføringen. Jfr. Arbeidsmiljøloven kp. 16 (vedlegg 1). Side 2 av 15
5.4 Når er det lov til å konkurranseutsette offentlig virksomhet? Ut over kommunenes forvaltningsmyndighet er det i praksis svært få virksomheter eller kommunale oppgaver som det er direkte ulovlig å konkurranseutsette. Dersom en i denne saken skulle komme i nærheten av slike oppgaver vil dette bli tatt opp under omtalen av den enkelte virksomhet. 5.5 Når kommunen selv deltar i konkurransen I de tilfeller der kommunen selv gjennomfører konkurranse og samtidig selv velger å delta med eget tilbud i denne konkurransen, kan dette gi resurskrevende utfordringer. Dette i forhold til habilitet og krav om vanntette skott mellom oppdragsgiver og tilbyder som er forutsatt i anskaffelsesregelverket. I lov mot offentlig støtte vil utfordringen ligge i å kunne dokumentere at det ikke foreligger kryssubsidiering eller annen skjult subsidiering innbakt i tilbudet fra kommunen. Utviklingen på dette området går nå i den retning at for å kunne ivareta disse kravene må den enhet som gir tilbud på vegne av kommunen skilles ut som en egen enhet. Dersom en tjeneste som allerede drives med egne ansatte konkurranseutsettes må kommunen ta hensyn til regler knyttet til virksomhetsoverdragelse og de ansattes rettigheter ved overføring til ny arbeidsgiver. 6. Vedtatt strategi og prinsipper for konkurranseutsetting i Sandnes Bystyret vedtok i sak 5/09 nye prinsipper for kommunens arbeid med konkurranseutsetting. De tre vedtatte prinsippene; konkurranseeksponering, Konkurranseeksponering og Konkurranseutsetting, er gjengitt nedenfor. I samme sak ba bystyret rådmannen årlig å legge fram en vurdering rundt mulige områder med effektiviseringspotensiale og som kan konkurranseutsettes. Prinsipper for arbeid med konkurranseutsetting i Sandnes kommune, vedtatt i BSsak 5/09: Konkurranseeksponering: Nøkkeltall og eksterne sammenligninger benyttes som første grunnlag for å vurdere hvilke tjenesteområder som skal vurderes konkurranseutsatt. Interkommunale selskaper og Kommunale foretak må også dokumentere egne nøkkeltall og sammenligninger med andre tilsvarende leverandører. Konkurransekvalifisering: Tjenesteområder som ønskes konkurranseutsatt kvalifiseres for konkurranse. Dersom det gjennom konkurranseeksponering fremkommer enheter i kommunen som har et effektiviseringspotensiale, bør enheten gis effektiviseringskrav og tilføres nødvendige ressurser og tid for å effektivisere egen drift. Med ressurser kan menes kompetanse, IKT løsninger, modernisering av teknisk utstyr mv. Konkurranseutsetting: Følgende elementer vektlegges ved konkurranseutsetting: Det må være grunn til å forvente at gevinsten ved å gjennomføre konkurransen er større enn de administrative kostnadene ved gjennomføringen. Tjenesteområder uten egne ansatte, ved utvidelse tjenestetilbudet og nyetableringer, samt tjenester som uproblematisk kan tømmes for egne ansatte anbefales ved valg av område for konkurranseutsetting. Side 3 av 15
Konkurranseutsetting av tjenesteområde bemannet med egne ansatte vil kunne medføre virksomhetsoverdragelse. Konkurranseutsetting av slike områder krever spesielt grundige forberedelser og bred deltakelse fra de ansattes side. Det må i det enkelte tilfellet vurderes om kommunen selv skal unnlate å gi tilbud. Det vil i noen tilfeller forenkle prosedyren betydelig og spare administrative ressurser. 7. Erfaringer og dagens situasjon Sandnes kommune har erfaring med konkurranser om både kjøp av varer og tjenester og drift av bo- og aktivitetssenter. I dette kapittel vil vi med utgangspunkt i Sandnes kommune, se nærmere på områdene; konkurranseutsetting, konkurranseeksponering / benchmarking, konkurransekvalifisering og kommunens omfang av kjøp av varer og tjenester 7.1 Konkurranseutsetting Begrepet konkurranseutsetting benyttes i mange sammenhenger og bør derfor defineres. En vanlig tolkning er konkurranser der både kommunens egne enheter og private deltar i den samme konkurransen om det samme oppdraget på like vilkår. Denne type konkurranser er i relativt liten grad benyttet i offentlig sektor i Norge så også i Sandnes. Fra de senere år er slike konkurranser benyttet på renhold i 2002 (tre skoler) og i 2003 (en skole og en idrettshall) og i forbindelse med etablering og drift av Byhagen bo- og aktivitetssenter i 2005. I tillegg kan en ta med eksempler på konkurranser på tjenester som kommunen ikke har ønsket å drive hele, eller deler av selv; kjøring av intern post i 2007 og gatefeiing i 2008. Det er også eksempler på områder der kommunen har overtatt oppgaver eksterne leverandører tidligere har drevet. Vaskeritjenester for helse og sosial i 2007, drift av trygghetsalarmer i 2006 og advokattjenester. I disse dager vurderes kommunal overtakelse av deler av persontransporten fra Taxiselskapene og det vurderes å erstatte innleie av konsulenter/private aktører til veiledning og miljøarbeidertiltak i barnevernet, med egne ansatte. Erfaringen fra alle disse eksemplene er at det ikke har vært mulig å dokumentere at private/eksterne leverandører leverer tjenester billigere en kommunens egen produksjon. 7.2 Konkurranseeksponering / benchmarking Konkurranseeksponering og benchmarking er begrep med mange fellestrekk med konkurranseutsetting, der målet er å kunne måle egen konkurransedyktighet mot andre eksterne leverandører som leverer tilsvarende tjeneste, kommunen benytter dette i noen grad i dag. 7.3 Konkurransekvalifisering Mange offentlige oppdragsgivere opplever at fokus rundt konkurranseutsetting og aktivt effektivitetsarbeid i den enkelte enhet kan gi økt effektivitet og derigjennom betydelige innsparinger. Det bør være en målsetting at kommunen i større grad benytter muligheten til å sammenligne kostnadsnivået og kvaliteten i egenproduksjon mot tilsvarende fra ekstern leverandør for å sikre at egne enheter har en kvalitet, effektivitet og kostnadsnivå som kan måle seg med private aktører. Enheter som ut fra dette har et effektivitetspotensial bør gis et effektiviseringskrav og tilføres nødvendige ressurser og tid for å effektivisere egen drift. Med ressurser menes kompetanse, IKT- løsninger, modernisering av teknisk utstyr mv. 7.4 Omfang av kjøp av varer og tjenester Vedlegg 3 til denne saken gir en oversikt over kommunale tjenester og viser fordeling mellom kommunens egenproduksjon og andel kjøp fra eksterne leverandører. Kombinasjonen av kjøp Side 4 av 15
fra eksterne og produksjon i egen regi gir kommunen mulighet til å måle kostnadsnivået og kvaliteten i egenproduksjon mot tilsvarende fra ekstern leverandør. Det har ikke vært mulig i den tid prosjektet hadde til rådighet å vurdere i hvor stor grad denne muligheten blir benyttet i dag. Merk: framstillingen i vedlegg 3 er en skjematisk oversikt hvor det ikke er foretatt en detaljert evaluering av den enkelte tjeneste. 8. Hvilke offentlige tjenester er egnet for konkurranseutsetting Følgende kriterier for valg av områder og tjenester til konkurranseutsetting, er lagt til grunn for denne saken: i. Tjenesten må la seg beskrive og definere ii. iii. iv. Det må finnes eller forventes å kunne etableres ett marked Enheten som skal konkurranseutsettes må være kvalifisert for konkurranse a. Fortrinnsvis tjenesteområder uten egne ansatte, nye eller der ansatte enkelt kan overføres til andre tjenester. b. Enhetens kostnader må være kjent c. Dersom enheten er bemannet må det gis tid til omstilling og konkurranseforberedelse. Enheten som skal konkurranseutsettes må være riktig organisert a. For tjenester som utsettes for konkurranse må det opprettes egne resultatenheter hvor alle relevante kostnader føres. v. Forventet gevinst ved å gjennomføre konkurranse må være større en de administrative kostnadene ved gjennomføringen, gitt samme kvalitet. a. Gjennomføringskostnader (kostnader ved prosjektorganisering og konkurransegjennomføring) b. Omstillingskostnader c. Oppfølgingskostnader 9. Drøfting og betenkninger rundt valg av tjenester for konkurranseutsetting En gjennomgang av kommunens tjenesteområder viser at flere tjenester og funksjoner kan egne seg for konkurranseutsetting vurdert ut fra juridiske, strukturelle og organisatoriske forhold. Selv om en tjeneste kan egne seg for konkurranseutsetting i forhold til de nevnte forhold, er det knyttet stor usikkerhet til potensialet for effektivisering og økonomisk gevinst ved å konkurranseutsette tjenestene. både å forberede, iverksette og følge opp konkurranseutsetting er ressurskrevende for kommunen og medfører direkte kostnader transaksjonskostnader. Rådmannen vil også peke på usikkerhet og utfordringer i forhold til å konkurranseutsette tjenester, knyttet til pågående omstillingsarbeid i kommunen og de til dels store bemanningsreduksjonene som er foreslått i kommende økonomiplan. Ut fra forutsetningen om delvis konkurranseutsetting og etter å ha vurdert aktuelle områder etter kriteriene over er rådmannen kommet til at følgende virksomheter kan anbefales konkurranseutsatt: neste nye BOAS, hjemmetjenester og renhold. Side 5 av 15
9.1 Omsorgstjenester neste ordinære bo- og aktivitetssenter Som vist i kap. 10 viser KOSTRA og ASSS tall at kostnader per institusjonsplass er relativt høy i Sandnes. Den viktigste årsaken til dette er at det er få plasser som fylles opp av relativt ressurskrevende brukere. Rådmannen er likevel av den oppfatning at det kan være nyttig å ha et privat drevet bo- og aktivitetssenter for å kunne bruke det som benchmarking mot kommunal drift. Ekstern drift av et bo- og aktivitetssenter er en tjeneste som det eksisterer et marked for og et område som kommunen allerede har kompetanse både som bestiller og utfører på. 9.2 Hjemmetjenester fritt brukervalg Hjemmetjenester gjelder kommunens pleie- og omsorgstjenester ytt til personer som bor i eget hjem og omfatter hjemmesykepleie og praktisk bistand (hjemmehjelp). Praktisk bistand omfatter både bistand til daglige gjøremål og opplæring i daglige gjøremål. Brukervalg betyr i denne sammenhengen at kommunen legger til rette for at brukeren kan velge mellom flere leverandører og er en ordning som gir økt valgfrihet for brukerne. Dette er en tjeneste som i mindre grad er konkurranseutsatt i andre kommuner og som det derfor kan være grunn til å anta ikke har samme antall tilbydere som institusjonstjenester innen pleie og omsorg. Rådmannen foreslår å innføre ordning med brukervalg for hjemmetjenestene. I forberedelse til konkurranse må det vurderes nærmere hvorvidt både hjemmesykepleie og praktisk bistand skal omfattes av brukervalgordningen. 9.3 Renhold Sandnes kommune har erfaring og kompetanse på konkurranseutsetting av renhold fra tidligere. Renhold er en funksjon som i forhold til marked, juridiske, strukturelle og organisatoriske forhold egner seg for konkurranseutsetting. Rådmannen foreslår delvis konkurranseutsetting av renhold som innebærer konkurranse om renhold i et utvalg bygg/lokaler. Ved å velge å ikke konkurranseutsette hele renholdsfunksjonen unngår kommunen å krav om virksomhetsoverdragelse samtidig som målet om reell benchmarking ivaretas. 10. Nøkkeltall og eksterne sammenligninger 10.1 Sammenligning av ressursbruk på ulike tjenesteområder Gjennom KOSTRA-statistikken foreligger det mange indikatorer som i utgangspunktet kan benyttes for å sammenligne ressursbruk mellom landets kommuner innenfor samtlige tjenestefunksjoner. Ulik praksis mellom kommuner for hvilke kostnader som føres på hvilken funksjon, kan medføre feil i det tilgjengelige datamateriellet. Det samme kan direkte feilføringer og ulike organisasjonsmodeller eller tankesett for hvor kostnader hører hjemme. Ulik politisk prioritering av tjenester (for eksempel satsing på hjemmetjeneste isteden for sykehjemsplasser) vil også medføre at ressursbruken vris fra en funksjon over på en annen. Det er også slik at kommunene i Norge er ulike mht størrelse, befolkningssammensetning, reiseavstander og kostnadsnivå. Det er derfor nødvendig å kvalitetssikre KOSTRA-tall og forstå bakgrunnen for at tallene blir som de er, før de benyttes til å trekke konklusjoner om ressursbruk i en tjeneste er relativt høy eller lav. Side 6 av 15
Sandnes kommune er med i ASSS-samarbeidet. (Aggregerte Styringsdata for Sammenlignbare Storkommuner). Gjennom dette samarbeidet plukkes det ut indikatorer som benyttes for å sammenligne ressursbruk og kvalitet innenfor tjenesteområdene grunnskole, barnehage, pleie og omsorg, kommunehelse, barnevern, kultur, sosialtjeneste, byggesak og eiendom. ASSS-rapportene 2010 foreligger i disse dager, og egen orienteringssak er lagt fram til politisk behandling sammen med økonomiplanen. ASSS-rapportene kan lastes ned på www.ks.no Som nevnt over er det også i indikatorene som benyttes i ASSS-rapportene en viss risiko for at det foreligger feil og mangler i indikatorene som benyttes. Det er likevel rådmannens oppfatning at følgende konklusjoner om tjenesteområdene kan trekkes fra rapportene: - Innenfor områdene pleie og omsorg, grunnskole inkludert voksenopplæring, og VARsektoren, bruker Sandnes mer ressurser per innbygger enn landsgjennomsnittet. Utgifter til idrett og kulturskole er målt i forhold til et snitt av ASSS-kommunene og her ligger utgiftene i Sandnes også over snittet. - Innenfor områdene sosial, kommunehelse, boligformål, bibliotek, og administrasjon bruker Sandnes relativt lite ressurser i forhold til landsgjennomsnittet. Utgifter til aktivitetstilbud til barn og unge og kunstformidling er målt i forhold til et snitt av ASSS-kommunene og her ligger utgiftene i Sandnes også under snittet. - Ressursbruken til barnevern og kirkelige og andre religiøse formål inkludert gravlunder er omtrent som på landsgjennomsnittet. Utgifter til kultur og idrettsbygg/anlegg er omtrent på snittet med andre ASSSkommuner. Rådmannen må likevel påpeke at det er en svakhet at ASSS-rapportene med tall fra 2009 først blir klar i september /oktober 2010. I løpet av 2010 har økonomien i Sandnes blitt strammere, og det er i løpet av året tatt grep for å redusere utgiftene. Det betyr at ressursbruken i Sandnes innenfor ulike sektorer allerede er på vei ned. Hvordan ressursbruken på landsbasis endrer seg i 2010, er i skrivende stund ikke kjent. Av de områdene der Sandnes kommune bruker mer ressurser per innbygger enn landsgjennomsnittet er tjenester innen pleie og omsorgssektoren og VA-sektoren områder som kan egne seg for konkurranseutsetting fordi det er private aktører på markedet. Utgifter til idrett og kulturskole anses å være en følge av ønsket politikk. Pleie og omsorgssektoren drøftes mer inngående i det følgende og det er tatt inn utdrag fra ASSS-rapportene. Når det gjelder VA-sektoren er dette ikke et eget analyseområde i ASSS-sammenheng. Drift av vann og avløp foretas i dag av både eksterne og Sandnes Bedrift, etter en Bestiller- Utførermodell med kommunalteknikk som bestiller. Renovasjonstjenester kjøpes av Renovasjonen IKS. Investeringer i VA-sektoren skjer i dag i stor grad gjennom konkurranse jfr. vedlegg 3. 10.2 Ressursbruk i Pleie og omsorgssektoren I ASSS-rapportene skilles det mellom pleie og omsorgstjenester til innbyggere over og under 67 år. Beskrivelsen under er hentet fra kommunerapporten for Sandnes side 60-63. Side 7 av 15
Brukere under 67 år Tjenesteprofilen for innbyggere 0-66 år viser at nettoutgift (kr pr innbygger) i 2009 lå tett opp til gjennomsnitt ASSS, og at utgift pr bruker var 6 % høyere. Både prioritering, produktivitet og dekningsgrad til denne aldersgruppa er altså omtrent som gjennomsnitt ASSS. Gjennomsnittlig bistandsbehov er også som snittet. Det kan derfor antas at terskel (dekningsgrader) for tjenester og tildelingspraksis for hjemmetjenester til yngre er omtrent lik i Sandnes som i øvrige kommuner. Kommunen har også gjort bevisste valg knyttet til tjenester i hjemmet, noe som bl.a. synliggjøres ved at en lav andel av institusjonsplassene belegges av personer under 67 år (66 % av gjennomsnitt ASSS). Dette kan være forklaringer på at gjennomsnittlig bistandsbehov og kroner pr bruker for hjemmeboende er noe høyere i Sandnes enn ASSS for øvrig. Brukere over 67 år For tjenester til innbyggere over 67 år er det noe vanskeligere å tolke tjenesteprofilen. Siden kommunen i liten grad tilbyr institusjonstjenester, så har man høyere totalutgifter til hjemmetjenester, og Sandnes brukte i 2009 48 % mer pr innbygger i målgruppa enn gjennomsnittet for ASSS. Utgifter pr bruker er også høyt, 51 % over gjennomsnitt ASSS. Sandnes har på begge disse indikatorene økt avstanden til gjennomsnitt ASSS fra 2008 til 2009. Det er kun 4 % flere over 80 år som mottar hjemmetjenester i Sandnes enn i andre ASSSkommuner, og dette er en liten forskjell når man tar i betraktning at Sandnes har vesentlig færre institusjonsbeboere i samme aldersgruppe. Dette indikerer at kommunen har en høy terskel for å motta tjenester. Den høye prioriteringen av hjemmetjenester til eldre i Sandnes anvendes i hovedsak til å gi flere timer pr bruker, og i liten grad til å øke dekningsgrader. Dette innebærer at Sandnes tilbyr tjenester til færre innbyggere enn andre kommuner, (lav dekningsgrad når vi ser institusjon og hjemmetjenester samlet), men at de brukerne som mottar tjenester får mer omfattende bistand. Dette kan indikere at det er rom for effektivisering av hjemmetjenesten, og at det vil gi økonomisk gevinst å konkurranseutsette tjenesten. Alternativt kan det sees på om det er rom for å redusere omfang av bistanden til de brukerne som får hjemmetjenester. Sandnes har høyt utgiftsnivå på sine institusjonsplasser, fordi de som bor i institusjon er de mest pleietrengende brukerne. Det er meldt inn 15 plasser for lite, og utgift pr plass hadde vært nærmere gjennomsnitt ASSS dersom disse plassene var tatt med. I tillegg til at institusjonsbeboere i Sandnes i gjennomsnitt har høyere bistandsbehov enn i andre kommuner, så melder kommunen at de har vektlagt høy faglig dekning og en institusjonsstruktur med flere avdelinger på 9-12 plasser. Dette er momenter som bidrar til høyere enhetskostnader og kvalitet i tilbudet. Sandnes har høyere legedekning i institusjon og flere årsverk med fagutdanning i pleie- og omsorgstjenestene enn ASSS-snittet. Det påpekes også at bruker- og medarbeiderundersøkelser viser èn dimensjon av kvalitet, mens klager og omgjøringer av vedtak også kan gi viktig kunnskap. Klager, tilsyn mv inngår ikke i tallgrunnlaget for ASSS, men det er helt åpenbart at også slike erfaringer har stor verdi i kommunenes arbeid med forsvarlighet og kvalitet i tilbudet. Side 8 av 15
10.3 Sammenligning av timepriser på håndverktjenester Rådmannen har sett på priser som i Sandnes Bydrift som benyttes internt til bestillerne, og sammenlignet disse med tilgjengelige timepriser fra private leverandører gjennom de avtalene kommunen har på håndverkertjenester. Dette er avtaler på Maling, tapet og gulvbelegg. Mur og pussearbeider. Rørleggerarbeid. Glass og glassarbeid. Tømrer og snekkerarbeid. Elektrotjenester. Ventilasjonsanlegg, filter og reparasjon. Nøkler, beslag og låser. Av hensyn til forretningsdriften, vil rådmannen ikke oppgi prisene fra de ulike private leverandørene eksplisitt i denne saken. Med grunnlag i at det foreslås konkurranseutsetting i denne saken, vil rådmannen heller ikke oppgi de kommunale internprisene eksplisitt. I avtalene kommunen har på nevnte håndverkertjenester, er gjennomsnittlig timepris 392 kroner per time. Timeprisene varierer imidlertid fra 330 450 kroner per time. Det pågår nå et arbeid med å beregne timepriser etter en selvkostmodell i Sandnes Bydrift. Dette vil være på plass i løpet av 2011 og det vil da være lettere å sammenligne timepriser i Sandnes Bydrift med eksterne aktører. Foreløpige beregninger av internprisen per time for kommunens renhold, vedlikehold og mindre driftsoppdrag av bygg, samt vedlikehold av veier og grøntanlegg varierer fra 264-380 kroner per time. Den høyeste timeprisen er beregnet med utgangspunkt i lønnskostnadene til en fagarbeider. En gjennomsnittlig timepris (ekskl. renhold som kommunen p.t. ikke kjøper eksternt i dag) er på 373 kroner per time. Det er ikke tatt høyde for maskiner og utstyr i timeprisene. Det er heller ikke tatt høyde for husleie og indirekte kostnader som regnskap, lønn, ikt, servicekontor, personal, hms, arkiv etc. Det er imidlertid gjort beregninger etter metoden for selvkost som viser at timeprisene må påplusses 2-4% for indirekte kostnader. Kommunen opererer per dags dato ikke med internhusleie, og størrelsen på en internleie vil variere etter hvilke forutsetninger som legges til grunn om verdien på bygningene, rentenivå og vedlikeholdsnivå. Rådmannens erfaring etter konkurransegjennomføring av nevnte håndverkertjenester som kommunen kjøper eksternt, er at timeprisene varierer svært mye fra leverandør til leverandør. Dette kan indikere at tidspunktet for konkurransegjennomføring er avgjørende for hvilke priser som blir tilbudt. Er det gode tider for leverandørene og de har store oppdragsmengder, vil dette presse prisene opp. Tilsvarende vil det i dårligere tider eller i et synkende marked, være mulig for kommunen å få tilbud om relativt lave priser For større oppdrag gjennomføres konkurranser om hele oppdrag isteden for konkurranse om timepriser. Markedssituasjonen og markedsutsiktene for de utlyste oppdragene vil også her ha innvirkning på prisene som tilbys. Rådmannens foreløpige konklusjon, er at det vil og skal være forskjeller i timepriser internt i Sandnes Bydrift mellom de ulike fag. Det er også forskjeller i priser mellom private aktører. Om det er lønnsomt å konkurranseutsette tjenester vil ikke være kjent før konkurransen er gjennomført. 11. Bestiller Utfører og konkurranseutsetting Formålet med Bestiller Utførerorganisering er å utnytte egne kommunale ressurser like effektivt eller bedre enn tilsvarende eksterne leverandører. Bestiller Utførerorganiseringen gir kommunen mulighet til detaljert innsyn i ressursbruk og kostnader forbundet med kommunale tjenester. En får muligheten til mer detaljert og faktabasert beslutningsunderlag for best mulig disponering av kommunens ressurser. En skal Side 9 av 15
sikre seg at kommunale tjenester levers med tilfredsstillende kvalitet til lavest mulig kostnader. Modellens grunnleggende ide er å: - Skille bestiller- og utførerrollene - Profesjonalisere den enkeltes rolle og praksis - Synliggjøre ansvar og ressursbruk - Være et grunnlag for effektivisering 11.1 Bestiller-Utførerorganisering i Sandnes kommune I 2002 vedtok bystyret i Sandnes kommune for første gang at kommunen skulle legge til grunn en Bestiller Utførerorganisering basert på intern kontraktsstyring. En skulle skille klarere mellom rollene som bestiller og utfører. Rådmannsnivået skulle ivareta den lille bestillerrollen gjennom Intern kontrakt med alle kommunens resultatenheter. Resultatenhetslederne skulle være interne Utførere. I tillegg utviklet enkelte resultatenheter i årene etter 2003 ulike former for internt skille i resultatenhetene mellom bestillere og utfører på seksjonsnivå. I samme periode gikk flere resultatenheter fra å være interne leverandører styrt gjennom kontrakt til å bli ledet gjennom ordinær linjeledelse. 11.2 Sandnes Bydrift I 2008 opprettet man en egen utførerenhet med egen leder som en stabsfunksjon til rådmannen. Enheten fikk seinere navnet Sandnes Bydrift. I denne enheten inngikk utførerenhetene: Byggdrift, Bulega Drift, Utbygging, Sandnes Matservice og Idrett og landskapsdrift. Bestillere var Kommunalteknikk, Park og Idrett, Eiendom og Omsorg. Bystyret ga følgende målsettinger og prinsipper for etableringen: Målsettinger: - Større uavhengighet mellom den enkelte bestillerfunksjonen og utførerenhetene. Dette vil profesjonalisere begge funksjonene og tydeliggjøre funksjoner og ansvar. - Økt mulighet for å sammenligne egen drift mot andre aktører både privat, andre kommuner og seg selv over tid. - Behov for et mer enhetlig system for praktiseringen av bestiller utførermodellen. - Mer effektiv bruk / utnyttelse av maskinpark og menneskelige ressurser. Prinsipper: - Utfører og bestillerenheter rapporterer til forskjellige ledere for å sikre uavhengighet og tydeliggjøring av ansvar og roller. - Utførerenhetene samles under felles ledelse for å oppnå bedre koordinering, samhandling, helhetstenkning, utnyttelse av administrative ressurser, systemer og maskinpark. - Utførerenhetene samlokaliseres på Bulega. - Utførerenhetene skal ha minst like stor frihet som resultatenhetene i hvordan de vil organisere og utføre tjenesten. - Bestillerenheten har pengene og utfører fakturerer bestiller. - Bestiller har kjøpsplikt og utfører har leveringsplikt innen rammen av dagens ressursnivå og det som en til enhver tid vedtar i økonomiplanen. Side 10 av 15
- Ekstern bruker/innbyggerne forholder seg normalt til bestiller, dersom ikke annet er avtalt og lagt inn i bestillingen. Bruker/innbygger skal møtes med en dør inn - holdning og løsningen skal være effektiv med hensyn til oppfølging. Med virkning fra 1.1 2009 vedtok formannskapet et eget reglement om gjennomføringen av Sandnes kommunes Bestiller Utførerorganisering. Reglementet hadde som formål å regulere prosesser, ansvar og roller i relasjonen Bestiller Utfører. I 2010 gikk Sandnes Bydrift fra å være en stabsenhet hos rådmannen til å bli en Kommunal Bedrift( KB) med følgende kjennetegn: - Rammebetingelser som et KF - Rapporterer til rådmannen og ikke til Bystyret og eget styre slik som KF - Kostnadseffektiv produksjon på en forretningsmessig plattform - Friere spillerom i forhold til kommunale styrende dokumenter - Større handlefrihet - Resultatansvar for hele Bedriften i tillegg til den enkeltes avdeling/enhet - Bedre avstand til bestiller enn som ordinært kommunalt tjenesteområde/stabsenhet - Endringsdyktig og handlingsdyktig - Identitetsbyggende - Er en juridisk del av kommunen Høsten 2010 har Kultur og byutvikling ved bestillerne Kommunalteknikk og Park og Idrett startet et omstillingsprosjekt med sikte på å rendyrke rollen som strategiske bestillere. Resultatet av arbeidet forventes å være klar til iverksetting innen 1.1 2011. Det er en viktig forutsetning i arbeidet med konkurranseutsetting at den eksisterende organisasjonen har en tydelig rollefordeling mellom dem som er ansvarlige for bestillingen av tjenestene og den kommunale leverandøren (utføreren) av tjenesten. Lengst har en gått i den retning i relasjonen Bydrift og de nevnte bestillerenhetene. Selv om Sandnes kommune har mange års erfaring i Bestiller Uførerorganisering gjenstår fortsatt viktige avklaringer i forståelsen av de ulike rollene. Det er hos bestiller og utfører i stor grad felles forståelse av hva som er de gjenstående utfordringene. Det er grunnlag for å hevde at 2010 har vært et av de viktigste årene i denne læringsprosessen. 11.3 Retningslinjer for konkurranseutsetting Kommunen har vedtatt retningslinjer for hvordan man skal gå frem ved eventuell konkurranseutsetting. Hovedprinsippet er at man i en tretrinnsrakett skal konkurransekvalifisere og konkurranseeksponere før man evt. konkurransutsetter. I Bestiller Utførermodellen har man lagt en plikt hos bestiller og utfører til å opprettholde en tjenesteproduksjon på nivå med dagens, eller det nivået Bystyret til enhver tid bestemmer. Dersom man skal endre nivået på produksjon i egenregi må Bystyret, etter prosedyren som nevnt ovenfor, gjøre et vedtak om dette. Alle våre tjenester befinner seg på en akse hvor man på den ene siden yter tjenesten 100 % i egenregi og på andre siden av aksen har 100 % konkurranseutsatt tjenesten. Det å flytte de ulike tjenestenes plassering på denne aksen krever etter våre regler en politisk avgjørelse. Side 11 av 15
11.4 Hvordan videreutvikle Bestiller-Utførermodellen? Strategien kan være å videreutvikle Bestiller-Utførermodellen og innføre et større element av fast konkurranseutsetting. Den eneste måten dette troverdig kan gjennomføres på er at en dokumenterer andres og egen drift ved at det gjøres reelle sammenligninger/benchmarking. Dette kan gjøres ved å opprettholde en betydelig produksjon i egenregi i de fleste tilfeller over 80 % av det totale tilbudet og la eksterne leverandører til enhver tid stå for leveransen av inntil 20 % av de ulike funksjonene. Foreslåtte strategi gir ikke svar på hva som kan ligge i denne typen tilnærming i sparte kroner. Mulighetene vil ligge i de erfaringene som gjøres. Erfaring fra tidligere viser at kunnskapen om hva som forventes alene vil kunne gi effekter av den typen en ønsker å oppnå. 12. Adgang for kommunale enheter å tilby tjenester til et eksternt marked Underveis i arbeidet med denne saken kom det opp spørsmål om det finnes begrensninger i hvor stor grad en av kommunens enheter kan tilby tjenester i det private markedet uten at dette hindre kommunen i å tildele kontrakter direkte til samme enhet som egenregi dvs. uten konkurranse. Dersom den kommunale enheten ikke er eget rettssubjekt, men samme juridiske person som Sandnes kommune f.eks et KF (kommunalt foretak), gir Lov om offentlige anskaffelser ingen slik begrensning. Dette da tildeling av kontrakter innen samme rettssubjekt ikke er en avtale i henhold til anskaffelsesregelverket, dette betyr også at det heller ikke er noen grense for hvor stor virksomhet KF har rettet mot andre. Dersom det hadde vært tale om et kommunalt eid AS, IKS, Stiftelser, etc. vil det imidlertid være en begrensning på aktiviteten rettet mot andre enn eierkommunene, fordi det da er tale om to ulike rettsubjekter og regelverket vil komme til anvendelse. Regelverket inneholder ikke noen grense for omsetningen rettet mot andre, slik som forskrift for forsyningssektoren gjør, og det var tidligere antatt at grensen også i klassisk sektor var på 20 % ekstern omsetning. Det er imidlertid ikke noen klare avgjørelser på dette. Det er flere advokater og teoretikere som har tatt til orde for at grensen er nærmere 10 % enn 20 %. Oppsummert så er et KF ikke omfattet av reglene om offentlige anskaffelser når det utfører oppdrag for eierkommunen, men må følge reglene for offentlig støtte, etc. (jfr. vedlegg 2) 13. Forholdet til de ansatte Konsekvensene for de ansatte er forskjellige avhengig av hvilke organisatoriske grep som tas og utfallet av en eventuell konkurranse. Ved konkurranseutsetting og virksomhetsoverdragelse er det flere forhold som må avklares og ivaretas i forhold til de ansatte: vern mot oppsigelse reservasjons- og valgrett i forhold til overføring til ny arbeidsgiver hvilke rettigheter overføres til ny arbeidsgiver krav om pensjonsordning ved anbudsinnhenting Side 12 av 15
I arbeidsmiljøloven kap. 16 er det gitt regler om overføring av virksomhet, om de ansattes rettigheter ved virksomhetsoverdragelse er hjemlet og bestemmelser om hvordan arbeidsgiver skal gå fram i forhold til de ansatte. 13.1 Ansattes rettigheter ved virksomhetsoverdragelse Sandnes kommune har fra 2000 (vedtatt av bystyret 19.12.2000) hatt personalpolitiske retningslinjer i forbindelse med konkurranseutsetting og virksomhetsoverdragelse. Etter at disse retningslinjene ble utarbeidet har det kommet endringer i Arbeidsmiljøloven som regulerer aktuelle forhold og i stor grad gjør retningslinjene overflødige. Arbeidsmiljølovens kapittel 16 (vedlegg 1) inneholder arbeidstakers rettighet ved virksomhetsoverdragelse, lønnsog arbeidsvilkår, reservasjonsrett, vern mot oppsigelse, informasjon og drøfting med tillitsvalgte, informasjon til arbeidstakere og representasjon. Rådmannen vil som ved tidligere omstillingsprosesser, sikre involvering og medbestemmelse gjennom et nært samarbeid med de ansattes organisasjoner gjennom hele prosessen. 14. Andre sine erfaringer med konkurranseutsetting Kommunesektoren i Norge og Norden har lang erfaring i konkurranseutsetting av de såkalte harde tjenestene innen teknisk sektor ifm bygg og anlegg, VA sektoren, renovasjon, drift og vedlikehold av bygg mm. For andre tjenester er det mindre erfaring og lite sammenlignbart materiale å hente med unntak for drift av sykehjem. I perioden 1998-2003 var det høyt fokus på konkurranseutsetting innen omsorgssektoren. Basert på erfaringer spesielt fra de store byene i Sverige startet enkelte Norske kommune konkurranseutsetting spesielt av sykehjem. Det ble ofte oppnådd gode økonomiske resultater i denne perioden. Det har i ettertid vist seg at disse resultatene kom delvis pga høyt kostnadsnivå i offentlig drevne sykehjem og at leverandørene ga tilbud med lav eller ingen fortjeneste. De lave prisene påvirket i stor grad også kvaliteten på tjenestene. Underveis i denne perioden skjedde det en betydelig bencmarking og omstilling på dette området og betydelige kostnadsreduksjoner ble oppnådd også på sykehjem uten konkurranseeksponering. Samtidig måtte private tilbydere øke sine priser for å sikre bedriftsøkonomisk lønnsomhet og det skjedde en sentralisering i markedet ved at det ble færre og større internasjonale aktører på tilbudssiden. I den senere tid er fokus på dette området betydelig redusert og flere sykehjem både her i landet og i Sverige er tilbakeført til kommunene eller det er benyttet fritt brukervalg som metode. Det har vært vanskelig å finne eksempler på innsparinger fra konkurranseutsetting av sykehjem fra nyere dato. Etter hvert er anbefalingene fra konsulentene å fokusere mindre på innsparinger og mer på kvalitet ved slike konkurranser. Under viser vi til en analyse utført av NIBR for KRD i 2008 Kommunal organisering 2008. Det er i denne analysen gjennomført en undersøkelse av hvilke tjenesteområder som er mest konkurranseutsatt. En sammenligning mellom 2004 og 2008 viser følgende utvikling Side 13 av 15
Funksjon Konkurranseutsatt 2004 2008 Endring i % poeng Revisjon 1,5 % 17.5 % 15,9 % Administrative tjenester 5,4 % 2,5 & -2,9 % Grunnskoleundervisning 0,3 % 0,3 % 0,0 % Barnehager 2,4 % 3,2 % 0,8 % Aktivitetstilbud for barn og unge 0,3 % 0,3 % 0,0 % Institusjonsbasert pleie- og omsorg 4,5 % 4,4 % -0,1 % Pleie- og bistand i hjemmet 2,1 % 2,9 % 0,7 % Boligbygging og boligutleie 15,4 % 13,3 % 2,1 % Drift og vedlikehold av kommunale veier 37,8 % 38,1 % 0,3 % Vannforsyning 5,7 % 2,5 % -3,2 % Renovasjonstjenester 32,3 % 25,7 % -6,6 % Bibliotek 0,0 % 0,3 % 0,3 % Kino og kulturhus 2,1 % 3,2 % 1,1 % Drift og vedlikehold av bygninger 13,9 % 10,5 % -3,4 % Drift og vedlikehold av anlegg 16,0 % 10,5 % -5,5 % Erfaringer fra andre områder er springende, mange kommuner har oppnådd betydelig innsparing på enkeltområder, men det er avhengig av hvordan tjenesten er organisert og selvsagt avhengig av effektiviteten i tjenesten før konkurranseutsetting. Renhold er en tjeneste det er stort fokus på og som i relativt stor grad er konkurranseutsatt (ca 22 % av offentlig renhold er konkurranseutsatt). Erfaring herfra synes å være at skal en oppnå kostnadsreduksjoner ved å konkurranseutsette en godt drevet kommunal renholdsenhet, er det de ansattes lønninger og pensjonsrettigheter som må reduseres. Når det gjelder hjemmebaserte tjenester er det vanskelig å finne eksempler. 15. Oppsummering og anbefalinger Konkurranse og konkurranseutsetting er et av flere tiltak som kan iverksettes for å effektivisere og kvalitetssikre kommunens tjenesteproduksjon. Rådmannen legger også i saken til grunn at hensikten med konkurranseutsetting er å sikre en kostnadseffektiv tjenesteproduksjon, samt å få et sammenligningsgrunnlag (benchmarking) til kommunens egenproduksjon. I saken redegjøres for flere sentrale momenter og forhold knyttet til konkurranse og konkurranseutsetting av kommunale tjenester. Samlet gir dette et bilde av konkurranseutsetting som et tiltak som krever grundige vurderinger og analyser av tjenester og områder før konkurranseutsettelse iverksettes. Analysen innebærer vurdering av både lønnsomhet, marked og risikomomenter. Rådmannen har i saken redegjort for kriterier for valg av tjenester og områder som kan egne seg for konkurranseutsetting og videre beskrevet vedtatte prinsipper for arbeidet med konkurranseutsetting i Sandnes kommune. I tillegg til konkurranseutsetting og mer systematisk bruk av benchmarking, mener rådmannen at det er flere tiltak som kan iverksettes for å effektivisere og kvalitetssikre kommunens forvaltning og tjenesteproduksjon. Nye drifts- og styringsformer, med økt innslag av offentlig og privat samarbeid (OPP/OPS), er under vurdering i forhold til flere tjenester, eksempelvis innen utbygging, vedlikehold og drift av bygninger og annen infrastruktur. Rådmannen vil komme tilbake til dette i en senere sak. Side 14 av 15
På denne bakgrunn vil rådmannen foreslå at tjenester innenfor omsorgstjenestene og innenfor Sandnes Bydrift delvis konkurranseutsettes. Dette vil gi grunnlag for reell benchmarking mellom den kommunale virksomheten og den eksterne leverandøren og dermed bidra til kommunens eget forbedringsarbeid og oppfølging av egen tjenesteproduksjon. Med en slik tilnærming vil kommunen heller ikke måtte gjennomføre en virksomhetsoverdragelse, siden det bare vil være deler av virksomheten som konkurranseutsettes. Rådmannens forslag til VEDTAK: 1. For å effektivisere og kvalitetssikre kommunens egen tjenesteproduksjon gjennom reell benchmarking, gis Rådmannen i oppdrag å iverksette konkurranseutsetting på følgende områder: a. Omsorgstjenester Det neste ordinære Bo- og aktivitetssenter (BOAS) konkurranseutsettes. Sandnes kommune deltar ikke i anbudskonkurransen. b. Omsorgstjenester - Fritt brukervalg for hjemmetjenester utredes. c. Sandnes Bydrift - Renhold i et nærmere bestemt omfang, konkurranseutsettes. Rådmannen velger ut bygg og lokaler. Sandnes kommune deltar ikke i anbudskonkurransen. Tidligere vedtatte prinsipper og strategi for konkurranseutsetting i Sandnes kommune skal ligge til grunn for arbeidet. 2. En konkret plan for planlegging, forberedelse og iverksettelse av konkurranseutsetting for hvert av de foreslåtte områdene, legges fram for bystyret i løpet av våren 2011. 3. Rådmannens rapportering på status i arbeidet med konkurranseeksponering og konkurranseutsetting, inngår i de ordinære rapporteringsrutinene. 4. Evaluerings og vurdering av videre konkurranseutsetting eller andre alternative tiltak for effektivisering og kvalitetssikring av tjenester, legger rådmannen fram i forbindelse med økonomiplanbehandlingen. RÅDMANNEN I SANDNES, 25.9.2010 Tore Sirnes rådmann Side 15 av 15