Levanger kommune Utførerens rammebetingelser

Transkript

1 Levanger kommune Utførerens rammebetingelser BAKGRUNN Gjennomføring av BUM-modellen fra innebærer ny oppgave- og ansvardeling internt i Levanger kommune. Bestilleren får etter modellen bl.a. ansvar for forvaltning av infrastrukturen på sitt område, beslutning om standard på tilbudet bestilling av nødvendige tiltak finansiering av de bestilte tiltakene Utføreren får etter modellen bl.a. ansvar for utførelse av tildelte oppdrag til en riktig (avtalt) pris til en riktig (avtalt) kvalitet Styringen skjer gjennom inngåtte avtaler og kontrakter. En slik modell krever også at den enkelte aktør har de rammebetingelser og fullmakter som gjør det mulig å innfri modellens intensjoner. Spesielt gjelder detter Utføreren som organisatorisk får en helt annen situasjon en hva dagens modell innebærer. FORVENTNINGER TIL UT FØREREN Det er klare forventinger til Utføreren fra interessenter i kommunen: Bestilleren har forventninger om at Utføreren skal levere tjenester til konkurransedyktige priser. Som del av konkurranseevnen er det ofte forventninger om at Utføreren skal ha ledig kapasitet når Bestilleren finner det hensiktsmessig. Dette er forventninger uavhengig av om Utføreren fra Bestillerens side er konkurranseutsatt eller ikke. Disse forventningene er som oftest svært tydelige. Eieren (rådmannen, politikere) har forventninger om at Utføreren skal drives på en kostnadseffektiv måte med et godt økonomisk resultat. Disse forventningene er ikke så ofte materialisert gjennom tydelige styringssignaler overfor Utføreren. Dette er et tradisjonelt krysspress som enhver virksomhet og da spesielt private virksomheter arbeider innenfor. Den daglige ledelsen for Utføreren må ha frihet til å manøvrere innenfor dette krysspresset. Dersom ikke Utføreren har denne frihetsgraden innebærer dette at hele konstruksjonen med BUM-modellen neppe vil kunne gi de effektene som er forventet. Fil: 21_1_rammebetingelser_notat.doc Side 1 av

2 UTFØRERENS RAMMEBETINGELSER I BUM -MODELLEN Sammenlignet med dagens situasjon må Utføreren ha et sett rammebetingelser som ivaretar følgende elementer. De viktige områder for slike rammebetingelser er: a. Utføreren må selv kunne avgjøre hvilke oppdrag han ønsker å ta på seg. I en situasjon hvor Bestilleren bare kan bestille hos kommunens egen Utfører, vil en slik forutsetning ikke kunne ha full effekt. Men i de tilfellene hvor Utføreren deltar i en konkurranse med andre leverandører på basis av en invitasjon fra kommunens Bestiller må Utføreren selv kunne avgjøre om man ønsker å ta på seg oppdraget eller ikke. b. Utføreren må ut fra egen vurdering kunne utvide sitt marked. Muligheten til utvidelse av markedet er en viktig rammebetingelse for Utføreren. Riktignok kan dette ha konsekvenser, spesielt skattemessig, som i så fall må vurderes. Men så lenge hoveddelen av Utførerens marked er egen kommune (minimum 80 %), vil normalt ikke skatteplikt være noe tema. MVA-problematikken er fra også fjernet. Men innenfor dette handlingsrommet bør Utføreren ha anledning til å kunne vurdere både nye markeder og nye produkter for å kunne utnytte egen kapasitet best mulig. En viktig bakgrunn for en slik adgang er å sikre Utføreren mulighet for en bedre utnyttelse av eksisterende kapasitet, dvs en mer effektiv drift. Med en utvidelse av sitt markedsområde blir det også et spørsmål om registrering i merverdiavgiftsmantallet. Med dagens avgiftsregime vil ikke dette ha noen negativ effekt for kommunal virksomhet. c. Utføreren må fastsette de priser man finner nødvendig ut fra sitt eget kostnadsbilde og ut fra en markedssituasjon. Dersom konstruksjonen skal innfri de forventninger spesielt eierne måtte ha, må Utføreren selv kunne fastsette de priser de ønsker å basere sin leveranse på. Dette kan synes uhensiktsmessig så lenge Bestilleren bare skal bestille hos Utføreren, men det synliggjør det kostnadsbildet Utføreren har, et kostnadsbilde som gjennom priser kan gi både Bestilleren og Utføreren hensiktsmessig informasjon. Det andre forholdet å fastsette priser ut fra en markedssituasjon. Kommunal virksomhet har selvkost som grunnlag for sin prissetting. Utføreren må imidlertid kunne fastsette sine priser ikke bare ut fra eget kostnadsbilde, men også ut fra hvordan andre aktører i markedet fastsetter sine priser. Denne vil avhenge av tilbud og etterspørsel på aktuelle tidspunkter. Dette kan bety en form for to-prissystem. På de oppdrag hvor Utføreren har monopol overfor Bestilleren kan det være aktuelt med én type pris og i hovedsak basert på et selvkostprinsipp med nødvendig påslag av en normal margin, mens Utføreren på oppdrag med konkurrerer overfor andre leverandører kan benytte en annen pris på samme type ressurser, en pris som både kan være høyere og lavere enn monopolprisen. Fil: 21_1_rammebetingelser_notat.doc Side 2 av

3 d. Utføreren må ut fra egen vurdering tilpasse sine ressurser ut fra sitt behov. Ressurser består i hovedsak av i alt tre hovedelementer; mannskaper, maskiner og lokaler. Utføreren må til enhver tid ha fullmakt til å tilpasse ressursbehovet til de oppgaver som skal løses og de muligheter for inntjening Utføreren måtte se. Dette innbærer nødvendige beslutninger om kjøp og salg av maskiner ansettelse av personell (og i prinsipp avvikling av arbeidsforhold) utvidelse eller innskrenking av arealer. Slike beslutninger må ledelsen for Utføreren kunne ta innenfor vedtatte rammer både hva gjelder fullmakter og økonomisk handlingsrom. Disse rammene må ikke være for snevre selv om kommunens generelle policy på enkelte områder spesielt vil dette gjelde personalpolitikken også til en viss grad vil være styrende for Utføreren. e. Utførerens økonomiske beslutninger må være forankret hos Utføreren. Dette vil være alle beslutninger som i sum påvirker Utførerens økonomiske resultater; anskaffelser, tilbud knyttet til bestillinger, utnyttelse av kapasitet, arbeidstidsordninger (skift, bruk av overtid, turnusplaner osv) og andre forhold. Dette er et utfordrende punkt fordi her kan Utføreren måtte gjøre beslutninger som både rådmannen og det politiske miljøet kan være uenige i. En viktig del av en slik fullmakt er derfor at eierne (kommunens politiske og administrative ledelse) har utformet en klar policy for sitt eierskap forventninger, krav, resultater, konkurranseevne osv som Utføreren har som styrende for sin virksomhet og som utførerne skal måles etter. ANDRE FORHOLD AV RAMMEMESSIG KARAKTER SOM BØR VURDERES I tillegg til de fullmaktene Utføreren bør ha er det også andre forhold som bør vurderes gjennomført enten på det nåværende tidspunkt eller noe senere, spesielt gjelder dette regnskapsprinsippene som Utføreren skal forholde seg til. Dagens regnskap for Utføreren føres etter de kommunale regnskapsprinsippene. Dette er også i samsvar med dagens forskrifter for en kommunal etat eller resultatenhet (selskapsorganisering etter kommunelovens 10). Dersom man skulle velge å selskapsorganisere Utføreren etter kommunelovens kap 11 som kommunalt foretak (KF) har man etter forskriftene 1 adgang til å føre regnskapet etter regnskapslovens prinsipper. Dette gjelder foretak som driver næringsvirksomhet. Hva som er næringsvirksomhet er naturligvis diskutabelt. Men i de tilfellene hvor Utføreren driver på samme konkurransemarked som private aktører, er begrepet næringsvirksomhet nærliggende. I tillegg viser dagens regnskap ikke alle de kostnadene som Utføreren har i forbindelse med sitt produksjonssystem. Så langt mangler det bl.a. eiendomskostnader, bruk av fellestjenester 1 Forskrift om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for kommunale og fylkeskommunale foreta av Fil: 21_1_rammebetingelser_notat.doc Side 3 av

4 og finanskostnader (rentekostnader). Deler av dette kan gjennomføres innenfor det kommunale regnskapssystemet, men spesielt finansdelen er mer komplisert. Dette er viktig både av hensyn til Utførerens interne styring og for Bestillerens sammenligning med private aktører. Grunnlaget for effektiv drift ligger i et fullstendig kostnadsbilde. Derfor bør regnskapsføringen for Utføreren sikre registrering av alle direkte og indirekte kostnader bruk av kapital (dvs avskrivninger) prisen på kapital renteinntekter og renteutgifter. Dette kan enklest gjøres med å bruke regnskapsloven som grunnlag for regnskapet hvilket igjen betyr at man benytte en annen selskapsmodell enn dagens. Alternativt bør kommunens regnskapsføring tilpasses slik at dette behovet ivaretas. Spesielt bør det sikres at interne kommunale belastningen gjennomføres løpende under årets gang og ikke foretas som del av regnskapsavslutningen ved årets utgang. Som del av regnskapsprinsippene følger også kravet til interne belastninger av utførte oppdrag. Det er ikke nødvendig at Utføreren har egen kasseforvaltning. Men det må sendes interne fakturaer regelmessig for å synliggjøre også en inntektsside og dermed et resultat hos Utføreren. BRUK AV SELSKAPSMODELL Det organisatoriske grepet (deling av oppgaver og ansvar) er basert på prinsippene i BUMmodellen. Dagens Utfører benytter kommunelovens 10 som selskapsmodell. Dette innebærer at virksomheten er underlagt de samme rammebetingelsene som enhver annen kommunal etat politiske beslutninger og om nødvendig på detaljnivå er direkte styrende rådmannen har det administrativt overordnede ansvaret kommunens økonomisystem skal benyttes kommunens øvrige administrative system (personalpolitikk, lønnspolitikk osv) er styrende Utførerens behov for andre økonomiske rammebetingelser og nye fullmakter kan synliggjøre behovet for å vurdere en annen selskapsorganisering enn dagens. De alternativer som reelt sett foreligger er kommunalt foretak etter kommunelovens kap 11 eller aksjeselskap etter aksjeloven. Samarbeidet i regionen kunne i tillegg tilsi et alternativ som innebar å invitere nabokommuner og derigjennom bruke interkommunale løsninger (interkommunalt selskap etter ny lov). Det er imidlertid lagt til grunn at samkommuneforsøket ivaretar et slikt alternativ. Bruk av kommunalt foretak vil i hovedtrekk innebære følgende: Foretaket får et eget styre som er direkte overordnet daglig leder. Styret oppnevnes av kommunestyret Foretakets styre rapporterer direkte til kommunestyret Foretakets økonomi vil være basert på nettobudsjett Kommunestyret kan selv velge om regnskapet skal føres etter kommunale forskrifter eller etter regnskapsloven Fil: 21_1_rammebetingelser_notat.doc Side 4 av

5 Bruk av aksjeselskap vil ha mange av de samme kjennetegnene som et kommunalt foretak. Men styringsformen vil bli vesentlig annerledes, man får mulighet for kapitalfrigjøring gjennom salg av maskiner etc til selskapet og man blir i hovedsak skattepliktig. Så langt synes det ikke aktuelt å vurdere et aksjeselskap som selskapsmodell for Utførerenheten. Det er styringen av virksomheten som i hovedsak endres ved bruk av kommunalt foretak i stedet for kommunal etat/resultatenhet. Dette er imidlertid en viktig dimensjon fordi det setter fokus på nye elementer rundt ledelse både for virksomheten og fra den politiske og administrative ledelsen i Levanger kommune. Det kan være åpenbare fordeler med å bruke kommunalt foretak som selskapsmodell for utførerenheten: Synliggjøring av et selvstendig ansvar Gjennom et bevisst valg av styremedlemmer kan daglig leder får et organ å forholde seg til, et organ som er fokusert på denne typen virksomhet Tydelig organisatorisk skille mot bestilleren og andre kunder. Spesielt er et slikt skille viktig overfor kunder utenfor egen kommunal virksomhet Den politiske eierrollen blir tydeligere Mange andre kommuner som benytter tilsvarende organisasjonsmodell bruker også kommunalt foretak som selskapsmodell. Det er ikke noe dramatisk grep kommunestyret kan på ethvert tidspunkt velge en annen selskapsmodell men gir en tydelighet hva gjelder ansvar og resultater som er verdifullt både for Utføreren og for kommunen. Fil: 21_1_rammebetingelser_notat.doc Side 5 av