Felles grunnleggende sikkerhetsopplæring for alle som jobber i bygge- og anleggsnæringen utredning oktober 2015
Innhold Innledning 4 Dagens sikkerhetstilstand i næringen 5 Hovedutfordringer 7 Hvilke krav stilles til sikkerhetsopplæring i dag? 10 Hva er utfordringen med dagens sikkerhetsopplæring? 12 Er det andre relevante land/bransjer som stiller krav til obligatorisk sikkerhetsopplæring? 13 Er det mulig å innføre en felles obligatorisk sikkerhetsopplæring? 15 Rammer i EØS lovgivningen 15 Rettslig sett mulig, men er det riktig og nødvendig? 16 Myndighetskrav eller bransjenorm. 16 Mål med felles obligatorisk sikkerhetsopplæring 17 Hvordan kan en obligatorisk sikkerhetsopplæring gjennomføres i praksis? 18 Hvordan skal gjennomført opplæring dokumenteres? 21 Krav til periodisk fornyelse? 21 Hvordan skal kostnader ved en mulig obligatorisk sikkerhetsopplæring finansieres? 22 Vedlegg 24 Mandat for utvalget 24 Relevante lover og forskrifter 25 Departementets vurdering av EØS - retten 26 3
Construction Manufacturing Transportation and storage Innledning Agriculture, forestry and fishing Dagens sikkerhetstilstand i næringen Mining and quarrying Water supply; sewerage, waste management Electricity, gas, steam and air conditioning supply 0 5 10 15 20 25 Bygge- og anleggsnæringen er en risikoutsatt næring. I Europa står næringen for 25 prosent av alle arbeidsrelaterte dødsulykker. I Norge har det de siste 20 årene vært gjennomført en rekke tiltak i bedriftene som har bidratt til at antall arbeidsrelaterte ulykker har gått ned, men utviklingen av flatet ut de siste 5-10 årene. Sammenlignet med Storbritannia, som er det landet i Europa med lavest hyppighet av dødsulykker, er hyppigheten mer enn dobbelt så høy i Norge. Hvert år dør det arbeidstakere på norske byggeplasser. I følge innrapporterte tall får om lag 100 personer varige mén og ca. 8000 personer har skaderelatert 25% av alle arbeidsrelaterte dødsulykker i europa skjer i bygge-og anleggsnæringen. fravær. Da HMS-charteret ble underskrevet i juni i fjor, var ambisjonen en nullvisjon for skader i bygge- og anleggsnæringen. For å nå dette målet må det jobbes på bred front med en rekke ulike tiltak. Et av tiltakene som det ble enighet om å utrede, var en ordning med felles grunnleggende sikkerhetsopplæring for alle som jobber i bygge- og anleggsnæringen. Styringsgruppen nedsatte vinteren 2015 en arbeidsgruppe som fikk i mandat å utrede om og i så fall hvordan en ordning kunne innrettes (se vedlegg). Opplæring i sikkerhet skjer i dag både gjennom yrkesfagopplæring på videregående skole og i høyere utdanning. I tillegg finnes det en rekke bestemmelser i arbeidsmiljøloven (aml) og tilhørende forskriftsregelverk som har som formål å ivareta sikkerheten på byggeplass. Disse bestemmelsene retter seg i det vesentligste mot arbeidsgiver som pliktsubjekt. Bestemmelsene sier kort fortalt at arbeidsgiver skal gi /sørge for at arbeidstaker får nødvendig opplæring for å ivareta sikkerheten. Med begrepet «alle» legger utvalget til grunn hele næringskjeden fra bestiller til utførende. Dette betyr for eksempel at et opplæringskrav vil gjelde alle utførende fag i tillegg til arbeidstakere med relevante oppgaver hos arkitekt, rådgivende ingeniør og byggherre. Begrunnelsen for en så vid tilnærming er at alle aktørene i verdikjeden har viktige i norge får omlag 100 personer varige mén og ca. 8000 personer skaderelatert fravær hvert år. roller i å minimere risiko i prosjektene og at mange risikofaktorer er de samme enten prosjektet er lite eller stort. Utvalget mener videre at målet med en felles grunnleggende sikkerhetsopplæring er å gi aktørene i næringen en felles grunnmur å bygge videre sikkerhetsopplæring ut i fra. Utvalget håper utredningen blir et godt utgangspunkt for det videre arbeidet med felles grunnleggende sikkerhetsopplæring. Utvalget som står bak denne utredningen er ledet av Lars Erik Bartnes, Veidekke. I tillegg har Kari Sandberg (EBA), Lene Jønsson (EBA) og Heine Nilsen (Fellesforbundet) deltatt. Audun Lågøyr (BNL) har vært sekretær. Bygge - og anleggsnæringen er risikoutsatt. I europeisk arbeidsliv er det den næringen der det skjer flest arbeidsrelaterte dødsulykker. Tabell 1: Totalt antall arbeidsskadedødsfall per næring. EU. Gjennomsnitt 2008-2012. Construction Manufacturing Transportation and storage Agriculture, forestry and fishing Mining and quarrying Water supply; sewerage, waste management Electricity, gas, steam and air conditioning supply Kilde: http://ec.europa.eu/eurostat Manufacturing Mining and quarrying Construction 0 5 10 15 20 25 Mer fokus på kvalitet og produkt Permittering av ansatte Økt bruk av utenlandsk arbeidskraft Færre lærlinger ved bedriften Bedre samarbeid/samhold i bedriften Reduserte lønnskrav I gjennomsnittet i perioden 2008-2012 skjedde nær 25 prosent av alle arbeidsrelaterte dødsulykker i bygge- og anleggsnæringen. Økt bruk av utenlandsk arbeidskraft Mer fokus på kvalitet og produkt Færre lærlinger ved bedriften Permittering av ansatte Bedre samarbeid/samhold i bedriften Tabell 2: Antall arbeidsskadedødsfall per 100 Reduserte 000 lønnskrav sysselsatt. EU. Gjennomsnitt 2008-2012 Manufacturing Mining and quarrying Construction Water supply; sewerage, waste managemen Transportation and storage Agriculture, forestry and fishing Electricity, gas, steam and air conditioning supply Average EU 27 Kilde: http://ec.europa.eu/eurostat 0 5 10 15 20 Hvis vi korrigerer for antall sysselsatte er bygge og anleggsnæringen den tredje mest risikoutsatte. (Tabell 2) Water supply; sewerage, waste managemen Transportation and storage 4 Agriculture, forestry and fishing Electricity, gas, steam and air conditioning supply 5
0 3 6 9 12 15 Mer fokus på kvalitet og produkt Permittering av ansatte Økt bruk av utenlandsk arbeidskraft Færre lærlinger ved bedriften Bedre samarbeid/samhold i bedriften Reduserte lønnskrav Det samme bildet finner vi igjen i Norge. Også her er bygge- og anleggsnæringen blant de næringene med størst sannsynlighet for arbeidsrelaterte dødsulykker. Tabell 3: Arbeidsskadedødsfall per næring per 100 000 sysselsatt. Gjennomsnitt 2011-2014 Jordbruk, Skogbruk og fiske Bygg og anleggsvirksomhet Transport og lagring Ser vi på hvordan sikkerhetstilstanden (målt i antall dødsulykker per sysselsatt) er i den norske bygge- og anleggsnæringen sammenlignet med andre europeiske land, ser vi at Norge ligger nærmere snittet i Europa enn de beste. Dødsulykker forekommer eksempelvis med mer enn dobbelt så høy hyppighet i Norge sammenlignet med Storbritannia. 30 25 20 15 Tabell 4: Dødsulykker, EU-28, Gjennomsnitt 2008 2012 per 100 000 sysselsatt 8 7 6 5 4 3 Tabell 5: Antall arbeidsskadedødsfall per 100 000 sysselsatt. Norske bygge og anleggsnæringen. Per år. Tabellene til venstre viser at bygge- og anleggsnæringen har store utfordringer med å skape trygge arbeidsplasser. En næring der aktørene lever av å være best, er blant de dårligste på det som er viktigst, å sikre at alle kommer uskadd hjem til sine, etter endt arbeidsdag. De innrapporterte tallene sier lite om hvilke fag og deler av næringen som er rammet av ulykker, i tillegg til at det er grunn til å tro at det er en del underrapportering på ulykker. Utvalget mener at det i det videre arbeidet er viktig å få fram mer detaljert kunnskap om hvor i næringen ulykker skjer, slik at det gir bedre grunnlag for å sette inn tiltak der det har størst effekt. Bergverksdrift og utvinning Elektrisitet, vann og renovasjon 10 5 0 Malta Romania Kroatia Portugal Litauen Bulgaria Latvia Polen Slovenia Kypros Spain Ungarn Italia Østerrike Estland Sveits Belgia Luxembourg Tsjekkia Hellas Slovakia Frankrike EU (28 land) Irland Norge Danmark Nederland Tyskland Finland Sweden Storbritannia 2 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Industri Kilde: Arbeidstilsynet 0 3 6 9 12 15 Mer fokus på kvalitet og produkt Permittering av ansatte 8 7 6 5 4 3 Økt bruk av utenlandsk arbeidskraft Færre lærlinger ved bedriften Bedre samarbeid/samhold i bedriften Reduserte lønnskrav Over tid er utviklingen verken positiv eller negativ i Norge. Hvis vi legger en trendlinje på tabell 4 (ovenfor) ville den ha blitt tilnærmet flat. Det betyr at antall arbeidsrelaterte dødsulykker i bygg- og anleggsnæringen har ligget på samme nivå de siste 10 år. Hovedutfordringer Årsaken til ulykker er sammensatt, men i dette avsnittet skal vi trekke fram to hovedutfordringer: manglende kompetanse og utfordringen med at hvert enkelt prosjekt i bygge- og anleggsnæringen realiseres gjennom et samspill mellom mange ulike aktører. Arbeidstilsynet offentliggjorde våren 2015 en rapport (Kompass tema nr. 3 2015) der de hadde gjennomgått alle dødsulykker i bygge - og anleggsnæringen fra 2011 til 2013, og sett på utløsende og bakenforliggende årsaker. Utløsende årsaker til en dødsulykke er den hendelsen som utløste selve ulykken, mens bakenforliggende årsaker er faktorer som på et tidligere stadium har bidratt til at ulykken kunne skje. Rapporten viser at utløsende årsak til en dødsulykke ofte er menneskelig feil, mens når vi ser på bakenforliggende årsaker er organisatoriske svakheter en medvirkende årsak i 74 prosent av dødsulykkene. Utløsende årsaker, bygg og anlegg 2011-2013 Tabell 6: Utløsende årsaker til dødsulykker. Bygg og anlegg. 2011-2013 Menneske Teknologi Natur-/ Værfenomen Ukjent 3% 14% 31% 51% 0% 10% 20% 30% 40% 50% Kilde: Arbeidstilsynet. Kompass Tema nr. 3 2015 6 2 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 7
I den type produksjon bygge- og anleggsnæringen representerer vil det å identifisere risiko og deretter redusere den til et akseptabelt nivå, være av de viktigste tiltakene for å unngå skader. Dette er en prosess som starter tidlig i planleggingsfasen og avsluttes når prosjektet overleveres kunden. Jo tidligere i planleggings fasen prosjektet identifiserer risiko, jo større er sannsynligheten for at man kan eliminere denne uten tap av tid og penger. Tabell 7: Bakenforliggende årsaker til dødsulykker. Bygg og anlegg Menneske 14% Organisasjon 74% Denne prosessen kan sammenlignes med et vellykket hopp. Det er svært vanskelig å lykkes i hoppbakken hvis du ikke lykkes med arbeidsoppgavene i overrennet. Mye kan selvfølgelig hentes inn gjennom et vellykket svev, men ikke nok til at hoppet totalt sett blir en suksess. På tilsvarende måte er det ikke nok å lykkes med arbeidsoppgavene i overrennet hvis man mislykkes med svevet. Hvis overrennet er planleggingsfasen og underrennet er byggefasen gjelder samme logikken for et prosjekt. Skal prosjektet kunne gjennomføres skadefritt må man lykkes med å identifisere risiko og redusere det til et akseptabelt nivå fra man starter å planlegge, til prosjektet overleveres kunden. 51% Teknologi Ukjent 6% 0% 20% 40% 60% 80% Kilde: Arbeidstilsynet. Kompass Tema nr. 3 2015 Rapporten deler så organisatoriske svakheter opp i 10 underkategorier (Tabell 8), som viser at manglende kompetanse og opplæring er en viktig årsak i 40 prosent av dødsulykkene. Tabell 8: Organisatoriske årsaker til dødsulykker. Bygg og anlegg Modell 1: Risikoidentifisering og styring er en kontinuerlig prosess Organisasjon Risikovurdering/ planlegging Arbeidsledelse Kompetanse/opplæring Selskapsledelse Arbeidspraksis Kommunikasjon Arbeidsbelastning Kontroll/sjekk/verifikasjon Prosedyrer/ dokumentasjon Endringsledelse 0 10 20 30 40 50 60 70 Kilde: Arbeidstilsynet. Kompass Tema nr. 3 2015 Det er også grunn til å tro at manglende kompetanse er en viktig forklaring når det gjelder kategoriene risikovurdering / planlegging og arbeidsledelse i tabellen over. Denne undersøkelsen indikerer dermed at ansatte i bygge- og anleggsbransjen ikke i tilstrekkelig grad har den kompetansen/ opplæringen som er nødvendig for å kunne jobbe sikkert. I tillegg til manglende kompetanse er bygge- og anleggsnæringen organisert slik at hvert enkelt prosjekt realiseres gjennom et samspill mellom en rekke ulike aktører som besitter ulik kompetanse. Dette er med på å vanskeliggjøre muligheten for å gjennomføre prosjektet uten skader. 8 Denne prosessen kompliseres av at hvert enkelt prosjekt gjennomføres av en rekke ulike aktører som hver for seg tar store og små beslutninger som på påvirker sikkerhetstilstanden i prosjektet. Hvis en av disse aktørene mislykkes med å identifisere og eliminere risiko øker sannsynligheten for skader. I tillegg øker sannsynligheten for skader hvis man ikke lykkes med å videreformidle en identifisert risiko til alle andre aktører som på et senere tidspunkt utsettes for denne risikoen, eventuelt har ansvar for å iverksette tiltak. Tar vi utgangspunkt i disse to utfordringene må en felles grunnleggende sikkerhetsopplæring både bidra til å øke kompetansen om sikkerhet i næringen, samtidig som den bidrar til å øke samspillet mellom ulike aktører slik at man i enda større grad lykkes med å redusere risiko fra man starter å planlegge til prosjektet overleveres kunden. 9
Hvilke krav stilles til sikkerhetsopplæring i dag? Som nevnt i innledningen, skjer opplæring i sikkerhet både gjennom yrkesfagopplæring på videregående skole og i høyere utdanning. I tillegg finnes det en rekke bestemmelser i arbeidsmiljøloven (aml) og tilhørende forskriftsregelverk som har som formål å ivareta sikkerheten på byggeplass. Disse bestemmelsene retter seg i det vesentligste mot arbeidsgiver som pliktsubjekt. Bestemmelsene sier kort fortalt at arbeidsgiver skal gi /sørge for at arbeidstaker får nødvendig opplæring for å ivareta sikkerheten. Utvalget har ikke vurdert om opplæring i sikkerhet som gis i videregående eller på høyere utdanning er god nok, men utvalget har merket seg innspill om at det er behov for forbedringer. Utvalget mener at felles obligatorisk sikkerhetsopplæring skal være en integrert del av utdanningen på videregående eller høyere utdanning. Kravene til opplæring er regulert flere steder i lovverket. Arbeidsmiljøloven beskriver de overordnede kravene, mens forskriftene regulerer kravene til opplæring mer i detalj. Det stilles relativt omfattende myndighetskrav til at arbeidsgiver skal gi / sørge for både grunnleggende HMS opplæring, såkalt «gjennomgående krav» til opplæring, og spesielle krav til opplæring. Hovedprinsippet er at arbeidsgiver plikter å gi arbeidstakeren nødvendig opplæring for det arbeid som skal utføres og det utstyr som skal brukes. Dette prinsipielle utgangspunktet mener utvalget at det er viktig å holde fast ved. Hverken arbeidsmiljøloven eller tilhørende forskrifter oppstiller krav om at prosjekterende eller arkitekt plikter å gjennomføre sikkerhetsopplæring i kraft av å være prosjekterende og arkitekt. (Se vedlegg) Dersom de etter en konkret vurdering er å anse på en arbeidstaker, inntrer imidlertid kravene i arbeidsmiljøloven 3-2, første ledd bokstav a. I henhold til denne bestemmelsen skal arbeidsgiver sørge for «at arbeidstakere gjøres kjent med ulykkes- og helsefarer som kan være forbundet med arbeidet, og at arbeidstaker får den opplæring, øvelse og instruksjon som er nødvendig». Nedenfor følger en kort gjennomgang av de mest sentrale bestemmelsene. Arbeidsmiljøloven I arbeidsmiljøloven (aml) 3-2 fastslås det at arbeidsgiver skal gi arbeidstaker den opplæring som er nødvendig ut fra de ulykkesog helsefarer som er forbundet med jobben. Arbeidsgiver skal også sørge for at den som skal leder eller kontrollere arbeidstakere har nødvendig kompetanse til å føre kontroll med at arbeidet blir utført på en helse- og sikkerhetsmessig forsvarlig måte. Det påhviler også arbeidsgiver å gi arbeidstaker opplæring i bruk av verneutstyr. Arbeidstaker skal også få nødvendig opplæring i systemer som brukes til å planlegge og gjennomføre arbeidet. Dette framkommer av 4-2 i aml. I aml 3-5 framkommer det en plikt for arbeidsgiver selv til å gjennomgå opplæring i HMS-arbeid. Forskrift om organisering, ledelse og medvirkning Mer detaljerte er kravene til opplæring i forskrift om organisering, ledelse og medvirkning. Arbeidsgiver pålegges her en plikt til å sørge for at arbeidstaker har nødvendig opplæring i hensiktsmessig arbeidsteknikk, organisering av arbeidet og andre relevante forhold. Plikten til å gi opplæring i bruk av personlig verneutstyr framkommer også her i 8-1. Bestemmelsen inneholder også et krav om at opplæringen skal gjentas når det er nødvendig og at den skal gis på et språk som arbeidstakerne forstår. I tillegg til de gjennomgående kravene til opplæring, er det nedfelt enda mer krav i 8-2 som viser til forskrift om utførelse av arbeid Forskrift om utførelse av arbeid 3-4 Opplæring i arbeid med farlige kjemikalier 4-5 Opplæring i arbeid med asbest 5-3 Opplæring i varmt arbeid 6-4 Opplæring i arbeid der arbeidstakere kan utsettes for biologiske faktorer 8-1 Opplæring i arbeid ved avløpsanlegg 10-1 og 10-2 om krav om dokumentert sikkerhetsopplæring for arbeidsutstyr som krever særlig forsiktighet ved bruk 10-3 om krav om sertifisert sikkerhetsopplæring for visse typer arbeidsutstyr 12-1 Opplæring for vedlikehold av arbeidsutstyr 16-3 Opplæring der arbeidstakere kan utsettes for kunstig optisk stråling. 17-2 og 17-3 om krav til opplæring av de som skal kontrollere, bygge, demontere eller endre stillaser. 23-3 Oppæring om ergonomisk belastende arbeid. 21-1 Opplæring og øvelse i arbeid med driftskontroll og sikkerhetsovervåking. Verneombud I tillegg kommer reglene om verneombud i arbeidsmiljøloven 6-1 første ledd, jf. 6 2.2.ledd, bokstav c om at verneombudet skal påse at arbeidstaker får nødvendig opplæring. Internkontrollforskriften Internkontroll 5 andre ledd pkt. 2, fastslår at virksomheten skal sørge for at arbeidstakerne har tilstrekkelig kunnskaper og ferdigheter i det systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet, herunder informasjon om endringer. Byggherreforskriften Byggherreforskriften 4 bokstav b definerer hva som menes med byggherre og dette er «enhver fysisk eller juridisk person som får utført et bygge- eller anleggsarbeid». Hverken arbeidsmiljøloven eller tilhørende forskrifter oppstiller krav om sikkerhetsopplæring til byggherren, i kraft av å være byggherre. 10 11
Hva er utfordringen med dagens sikkerhetsopplæring? Som vi har sett stilles det omfattende krav til sikkerhetsopplæring i næringen i dag. På tross av dette er manglende kompetanse/opplæring en av de viktigste årsakene til dødsulykker. En stor utfordring med dagens sikkerhetsopplæring er at den i all hovedsak retter seg inn mot den konkrete arbeidsoppgaven du skal utføre, ikke den totale risikoen du utsettes for, eller tilfører prosjektet. Utvalget mener også det er et paradoks at en næring der sikkerhet skapes gjennom et samspill mellom en rekke aktører ikke har noen form for opplæring som knytter disse aktørene sammen i en felles forståelse. Denne svakheten er spesielt synlig i overgangen fra planlegging til utføring. Det er i dag i stor grad opp til hver enkelt arbeidsgiver å fylles lovens krav om «nødvendig opplæring» med innhold. Hva som er nødvendig tolkes naturligvis ulikt av ulike arbeidsgivere, i tillegg velger ulike arbeidsgivere å løse nødvendig opplæring på sin måte. Dette betyr at både omfang og innhold vil variere fra arbeidsgiver til arbeidsgiver. Utvalget mener svakheten med dagens opplæring kan illustreres på følgende måte: Fravær av: Forståelse for helheten Felles Risiko og rolleforståelse Holdninger Fravær av felles sikkerhetsopplæringen i næringen gjør at det ikke finnes noen felles forståelse for helheten. Utvalget mener at dette kan gjøre det krevende eksempelvis for en aktør tidlig i næringskjeden å forstå hvilken risiko man tilfører prosjektet for de som kommer senere i prosjektet. Fravær av felles opplæring gjør også at det ikke eksisterer noen felles risikoforståelse i næringen. Hva er farlig og hvordan håndterer vi dette, og hvilke ansvar har ulike roller for å minimere disse risikoen. En tredje konsekvens er at det i dag ikke finnes noen form for felles holdninger i bransjen. Hva som forventes av deg varierer fra prosjekt til prosjekt og fra arbeidsgiver til arbeidsgiver. Er det andre relevante land/ bransjer som stiller krav til obligatorisk sikkerhetsopplæring? For å se på erfaringer med felles sikkerhetsopplæring fra andre land og sektorer, har vi valg å fordype oss i tre eksempler som hver for seg er ledende i arbeidet med sikkerhet innen sin sektor. Dette er bygge- og anleggsbransjen i Storbritannia, olje- og gassnæringen i Norge og trafikksikkerhetsopplæringen i Norge. Som vi så av tabell 4 i kapitelet om «Dagens sikkerhetstilstand i næringen» skjer det færrest dødsulykker i bygge- og anleggsbransjen blant de europeiske landene i Storbritannia. Her har man også gjennom flere år hatt felles krav til grunnleggende sikkerhetsopplæring. Storbritannia I 1964 etablerte bygge- og anleggsbransjen i Storbritannia Construction Industry training bord (CITB). Denne organisasjonen fikk på vegne av bransjen ansvar for all type opplæring og kompetansebygging, også når det gjelder sikkerhet. Denne organisasjonen finansieres ved en lov som gir de rett til å avgiftsbelegge alle arbeidsgivere i bransjen. Arbeidsgiver kan på den andre siden igjen søke om midler fra CITB til opplæring av kompetanseheving blant sine ansatte. CITB administrer 15 ulike sikkerhetskort som er knyttet opp til ulike stillinger eller roller i bransjen. Disse kortene er et bevis på at du har gjennomgått og bestått nødvendig sikkerhetsopplæring. Det mest kjente kortet er «Grønnkortet». Kortet er et bevis på at du har gjennomgått og bestått den mest grunnleggende opplæringen og kreves for å få adgang til byggeplass. For å få dette kortet må du delta på et endagers klasseromskurs. Kurset avsluttes med en nettbasert test som må bestås. Læringsmålene ved kurset er risikoforståelse, risikoidentifisering, kjennskap til lovkrav og å forstå viktigheten av å korrigere uønsket adferd. For prosjekt og anleggsledere finnes det eget kort. For å få dette kortet må du gjennomføre et klasseromskurs på 5 dager. Også dette kurset er praktisk rettet og består i stor grad av diskusjoner og gruppearbeid. Målet med kurset er å skape forståelse for det ansvaret de som ledere har for å unngå skader. Olje- og gassnæringen Sikkerhets- og beredskapsopplæring i norsk olje- og gassnæring styres etter bransjenormen 002 (Anbefalte retningslinjer for sikkerhets og beredskapsopplæring). Denne normen definerer ulike opplæringskrav til ulike funksjoner. Normen definerer blant annet et krav om at alle skal gjennomgå et kurs i grunnleggende sikkerhets og beredskap. Kurset har en varighet på fire dager og er innrettet som klasseromsundervisning og praktisk trening. Målet med dette kurset er å gjøre deltagerne i stand til å ivareta egen og andres sikkerhet i en krisesituasjon, bidra til sikker adferd og skape positive holdninger til begrepet sikkerhetskultur. For å delta på dette kurset må deltagerne på forhånd har gjennomgått et e-læringskurs. I tillegg til dette kurset er det et krav om å gjennomgå kurset «informasjon til nytt personell om bord» når du skal ut på en plattform. Dette kurset er gyldig i 12 måneder og må gjennomføres for hver nye plattform du skal ut på. Målet med kurset er å skape positive holdninger til HMS. Etter å ha mottatt informasjon og gått kjentmannsrunde skal deltagerne vite hvilke holdninger til HMS som forventes av den enkelte. Trafikksikkerhetsopplæringen i norge Traffiksikkerhetsopplæringen i Norge baserer seg på en felles myndighetsbestemt læreplan. Læreplanen definerer i detalj hvilke opplæring og kvalifkasjoner vedkomende skal ha før man får lov til å kjøre bil i trafikken. Læreplanen baserer på en trinnvis opplæring der eleven må bestå et trinn for å starte på neste. 12 13
Modell 2 : Læreplan førerkortklasse B. Trinnvis opplæring Trinn 1 Grunnkurs Trinn 2 Grunnleggende kjøretøy og kjørekompetanse Trinn 3 Trafikal del Trinn 4 Avsluttende opplæring Trinn 5 Førerprøve En tredje likhet er at de baserer seg på klasseromsundervisning, eventuelt klasseromsundervisning i kombinasjon med e-læringskurs. Dette er nok en naturlig konsekvens av at kursmålene blant annet er selvinnsikt og refleksjon. Dette er naturligvis enklere å oppnå igjennom gruppediskusjon enn ved et e- læringskurs. Er det mulig å innføre en felles obligatorisk sikkerhetsopplæring? Trinn 1 er et teoretisk grunnkurs (Trafikalt grunnkurs) der målet er induviduelle ferdigheter, grunnleggende risiko og trafikkforståelse og selvinnsikt. Kurset har en varighet på 17 undervisningstimer. I trinn 2 skal eleven lære å meste bilen rent kjøreteknisk uten å måtte rette oppmerksomheten mot andre trafikanter. I trinn 3 skal eleven beherske kjøring i variert trafikk. Trinn 4 er som trinn 1 rettet mot elevens risikoforståelse og selvinnsikt men da i en trafikal sammenheng. Det betyr at eleven skal forstå hvordan han selv påvirker og påvirkes av andre. Drøfting Felles for disse tre er at de stiller krav om at du må ha gjennomgått og bestått felles grunnleggende sikkerhetsopplæring før du får begynne å jobbe/kjøre. De har også det til felles at læringsmålene vektlegger selvinnsikt, holdninger, adferd og forståelse. Gjennom dette etableres det en grunnmur for sikkerhetsarbeidte som er felles for alle uansettt profesjon eller rolle. På sikt vil dette være med å skape felles holdninger, forventninger til adferd og forståelse. En annen likhet er at opplæringen baserer seg på felles læreplaner, men at det er eksterne aktører som etter å ha blitt sertifisert står for gjennomføringen av kurset. Dette sikrer at man på en kostnadseffektiv måte kan tilby kurset på en rekke steder, noe som reduserer kortnadene ved gjennomføring. Det som skiller de tre modellene er den juridiske forankringen. Trafikksikkerhetsopplæringen er et myndighetskrav og er forankret i lov. Dette gir myndighetene mulighet til å sanksjonere i henhold til denne loven, noe som minimerer sannsyneligheten for at kravet ikke følges. Krav til grunnleggende sikkerhetsopplæring i norsk olje og gassnæring er ikke et lovkrav, men en bransjenorm. På tross av dette fører petroleumstilsynet tilsyn med utgangspunkt i denne normen. Denne normen er derfor noe mer enn en ren bransjenorm. Her har bransjen kontroll på innholdet i normen, men får hjelp av myndigheten til at normen følges. Felles krav til sikkerhetsopplæring i Storbritannia er en ren bransjenorm. Problemet er å få hele bransjen til å følge normen. Utfordringen er at den seriøse delen av bransjen håndhever dette som om det skulle være et lovkrav, mens de aktørene som ikke ser nytten av dette enkelt kan slippe unna. Rammer i EØS lovgivningen I brev fra Arbeids- og sosialdepartementet av 13. mai 2015 til styringsgruppen for denne utredningen, redegjøres det for hvilket juridisk handlingsrom vi har nasjonalt for eventuelt å innføre en felles obligatorisk sikkerhetsopplæring. Departementet peker på at et krav om obligatorisk sikkerhetsopplæring il ha relativt vidtrekkende konsekvenser - i form av plikter både på arbeidstakere og arbeidsgiver, som regulerer adgangen til å utføre arbeid i bransjen. Dette vil i sin tur stille visse krav til hjemmelsgrunnlaget. Departementet mener at det neppe er hjemmelsgrunnlag for en slik ordning i gjeldende rett. Men rettsteknisk mener departementet at et slikt hjemmelsgrunnlag kan etableres. Departementet viser til at det er relativt strenge rammer i EØSretten for denne typeordninger det her er tale om. Det kan riktignok tillates visse restriksjoner på denne friheten, men det skal generelt mye til og en restriksjon må oppfylles krav til både: Formål Egnethet, Nødvendighet og Forholdsmessighet I tillegg til at den ikke må innebære direkte eller indirekte diskriminering. Departementet mener at et krav om obligatorisk opplæring for alle som jobber i bygge- og anleggsnæringen vil utgjøre en restriksjon på etablerings- og tjenestefriheten. For at ordningen likevel skal være tillatt etter EØS-retten må det oppfylle tre hovedvilkår; kravet om at sikkerhetsopplæring må forfølge et lovlig formål og dessuten være ikke -diskriminerende og proporsjonalt. Departementets vurdering peker på at det kan synes som om det er spørsmålet om duplisering av krav om det er nødvendig med en slik ordning som vil by på de største utfordringene. Men gitt skissen som gjengitt tidligere i notatet, mener departementet at det kan være mulig at et krav om obligatorisk sikkerhetsopplæring kan innrettes på en måte som ligger innenfor EØS-rettens rammer. Departementets brev til utvalget ligger vedlagt. Utvalget legger departementets vurderinger til grunn om at det er juridisk mulig å innføre en slik felles obligatorisk sikkerhetsopplæring. Spørsmålet i det videre blir om det sett fra bedriftenes, næringens og samfunnets side er ønskelig og hvordan det eventuelt skal gjennomføres. Rettslig sett mulig, men er det riktig og nødvendig? Aksepten for å innføre obligatorisk sikkerhetsopplæring er etter utvalgets vurdering stor i mange deler av næringen. Særlig for de som har opplevd en dødsulykke eller alvorlige skader. For mange bedrifter, som har det perspektivet at de vil oppleve en alvorlig skade med fravær hvert 50 ende år, så vil denne aksepten trolig være mindre. Uansett vil ikke obligatorisk sikkerhetsopplæring være tilstrekkelig i seg selv til å nå nullvisjonen, men være et viktig tiltak for å få ned ulykkestallene. Utvalget mener at dette er en av mange debatter som må vies tid og oppmerksomhet for å kunne utvikle tjenlige verktøy for å nå HMS-charterets nullvisjon. 14 15
Myndighetskrav eller bransjenorm? Erfaringer fra andre land og sektorer peker i litt ulike retninger når det gjelder spørsmålet om å innføre obligatorisk felles sikkerhetsopplæring. Kort oppsummert kan vi vel si at argumenter for at en felles sikkerhetsopplæring skal være myndighetskrav er: Større sannsynlighet for at den da vil følges av alle og at det er Enkelt å føre tilsyn og å kunne reagere på virksomheter som ikke gjennomfører opplæring Argumenter for at felles opplæring skal være bransjenorm: Kravene tilfredsstiller de behov bransjen har Kravene kan enkelt endres hvis behovet endrer seg lov og forskrift om at denne normen skal følges av alle bedrifter og at det skal føres tilsyn på basis av denne. Utvalget anbefaler derfor at det opprettes et bransjesammensatt utvalg med representanter fra hele næringskjeden. Utvalget for i oppdrag å utvikle bransjenormen og får i tillegg ansvar for eventuelle revisjoner av normen. Næringen må stå fritt til å endre innholdet i normen etter behov. På sikt forankres bransjenormen i egnet regelverk, slik at den blir obligatorisk for hele verdikjeden. Mål med felles obligatorisk sikkerhetsopplæring Utvalget mener at målet med en mulig felles obligatorisk sikkerhetsopplæring må være å skape en felles grunnmur for hele næringen på noen sentrale områder i sikkerhetsarbeidet. På denne måten kan dette tiltaket være med å tette noen av de svakhetene i dagens opplæring som ble beskrevet tidligere i rapporten. Utvalget mener målet med felles sikkerhetsopplæring bør være å skape: Utvalget er opptatt av at en eventuell bransjenorm skal bidra til reell forbedring i sikkerhetsarbeidet i næringen. Utfordringen med en bransjenorm som bedriftene anbefales å følge, er at det er de som ønsker å følge normen som vil følge den. I tillegg vil den fungere som enda et krav på de seriøse, som for de seriøse bare en enda et krav de kan sno seg unna. Utvalget mener derimot at fordelen med en bransjenorm er at næringen selv har kontroll på utforming av denne. Slik som f.eks. tilfellet er med Norsk Olje og gass sin retningslinje 002. Dersom næringen kunne få etablert en bransjenorm for sikkerhetsopplæring i bygg og anleggsbransjen, vil det kunne etableres et krav i Henvisning til bransjenorm i byggherreforskriften Hjemmelsgrunnlag i arbeidsmiljøloven Bransjenorm (001) Felles obligatorisk sikkerhetsopplæring Henvisning til bransjenorm i internkontrollforskriften Risikoforståelse Felles Rolle og ansvarsforståelse Grunnleggende holdninger og forventinger Med risikoforståelse menes: Forstå at vi jobber i en risikoutsatt bransje. De største risikoene, risikoidentifisering og styring. Med rolle og ansvarsforståelse menes: Hvem tilfører og hvem eier risikoen. Med grunnleggende holdninger og forventninger menes: Ikke akseptere at du eller andre utsettes for skaderisiko. 16 17
Hvordan kan en obligatorisk sikkerhetsopplæring gjennomføres i praksis? En utfordring med modellen er språk. For å få læringsutbytte av trinn 2 forutsetter dette at kommunikasjonen ikke blir en barriere. I dag er kravet at opplæring, instruksjon og skriftlig instruks skal gis på et språk mottaker forstår. Det betyr at de ulike kursene må tilbys på flere språk. Det er uproblematisk når det gjelder e-læringskurs, men en større utfordring når det gjelder trinn 2. For trinn 3 er eventuelle språkutfordringer noe hvert enkelt prosjekt uansett må finne en løsning på for all type kommunikasjon. Språkutfordringene for det prosjektspesifikke kurset må derfor løses på samme måte som man har valgt å løse de generelle språkutfordringene på prosjektet. Trinn 2 av kurset må også tilbys på flere språk, men for å unngå at enkeltpersoner havner i en situasjoner der de opplever at trinn 2 ikke tilbys på et språk de behersker, bør det vurderes om trinn 2 også skal tilbys som e-læringskurs. Dette forutsetter tydelige retningslinjer slik at man sikrer at e-læringskurset blir en unntaksordning. Med utgangspunkt i erfaringer fra andre land og bransjer, og de målene som ble beskrevet over, skal vi i dette kapitlet drøfte ulike modeller og anbefale hvordan en felles sikkerhetsopplæring kan gjennomføres i praksis. For å nå læringsmålene baserer de tre modellene som presenteres nedenfor på en trinnvis opplæring. Dette gjør det mulig å trene individuelle og kollektive ferdigheter, generelle og prosjektspesifikke, samtidig som det gjør det mulig å rette deler av opplæringen inn mot ulike rollene som finnes i bransjen. Modell 2: 1. E-læringskurs Felles for alle 2. Fysisk samling Rollespesifikk 3. På prosjekt Prosjektspesifikk Modell 1: HMS- kortet 1. E-læringskurs Rollespesifikk HMS- kortet 2. Fysisk samling Alle i fellesskap 3. På prosjekt Prosjektspesifikk Trinn 1 er et e-læringskurs alle må igjennom. Målet med dette kurset er felles forståelse av risiko, ansvar og holdninger. Kurset avsluttes med en enkel test for å forsikre at kandidaten har forstått budskapet. Trinn 2 er en fysisk samling rettet inn mot de ulike rollene som er i bransjen. Målet med denne delen er rollespesifikk risikoforståelse og ansvar. Trinn 3 er tilsvarende som trinn 3 i modell 1. Forskjellen på modell 1 og 2 er at man i modell 2 i større grad retter sikkerhetsopplæringen inn mot den rollen du har, mens man i modell 1 vektlegger å skape forståelse mellom de ulike rollene. Både utfordringen og løsningen når det gjelder språk blir den samme i de to modellene. Modell 3: Trinn 1 er et e-læringskurs som er rettet inn mot den rollen du har i prosjektet. Målet med denne delen er individuelle ferdigheter knyttet til din rolle i prosjektet. Viktige tema er risikoforståelse, holdninger og ansvarsforståelse. Kurset avsluttes med en enkel test som skal forsikre om at du har forstått budskapet i kurset. Det er to ulike måter dette e-læringskurset kan lages på. Bransjen kan lage et i fellesskap, eller det kan utvikles en felles læreplan der ulike aktører kan tilby sine kurs basert på denne læreplanen. Trinn 2 er en fysisk samling der personer med ulike roller møtes. For å oppnå en god sikkerhetstilstand er ikke individuelle kompetanse nok. Enkeltpersoners valg blir tatt i en sosial eller kollektiv kontekst. En egen fysisk samling der ulike roller møtes har derfor en betydelig egenverdi utover det du har mulighet til å oppnå gjennom et e-læringskurs. Målet med denne delen er at kursdeltagerne i større grad skal forstå helheten, hvordan vår jobb påvirker andres sikkerhet og hva vi forventer av hverandre. HMS - kortet knyttes opp til trinn 1 og 2 i denne modellen. Trinn 3 gjennomføres for hver gang du skal inn på et nytt prosjekt av en viss størrelse. Når dette kravet slår inn må det lages en egen definisjon for. Hensikten med denne delen er å bli kjent med dette prosjektet, beredskapsplaner, krav og forventninger. 1. E-læringskurs modul 1 Felles for alle HMS- kortet 2. E-læringskurs modul 2 Rollespesifikk 3. På prosjekt Prosjektspesifikk 18 19
Trinn 1 er som trinn1 i modell 2. Trinn 2 er som trinn 2 i modell 2, men med den vesentlige forskjellen at kurset er et e- læringskurs og ikke en fysisk samling. Trinn 3 tilsvarer trinn 3 i modell 1 og 2. Fordelen med denne modellen er at du unngår unntaksordninger fordi språkutfordringene vil være håndterbare. En svakhet med å kjøre trinn 1 og 2 som e-læringskurs er at useriøse aktører kan la en tredje person gjennomføre kurset på vegne av seg. En måte å hindre dette på er å sørge for at e- læringskurset må gjennomføres hos en aktør som er godkjent for denne opplæringen. En annen fordel ved e- læringskurs er at det er rimeligere å gjennomføre og derfor kanskje vil framstå som et bedre alternativ for små bedrifter. Drøfting: Den største forskjellen på de tre modellene er den fysiske samlingen. Skal denne alternativt gjennomføres som e-læringskurs og skal det være rollespesifikt eller på tvers av ulike roller. Fordelen med en fysisk samling er at man gjennom diskusjon og felles refleksjon skaper forståelse for helheten. Gjennom sosial omgang, diskusjoner og gruppearbeid med andre er det mulig å tilegne seg kunnskap og skape forståelse som ikke kan oppnås gjennom et e-læringskurs. Det er grunn til å merke seg at en av fellesnevnerne for de tre eksemplene vi gjennomgikk under kapitelet om Erfaringer fra andre land / bransjer var at alle baserte deler av opplæringen på fysiske kurs, der en del av kursmålet var at man ønsker å oppnå selvinnsikt og refleksjon gjennom diskusjoner og gruppearbeid. Denne merverdien er svært krevende å oppnå gjennom e-læringskurs. En annen diskusjon er hvilke av delene som skal være rollespesifikke. Er utbytte størst ved at de ulike rollene i størst mulig grad fordyper seg innen sitt fagfelt, eller er det viktigere å bryte ned barrierer og skape felles forståelse på tvers av rollene. I kapitelet om utfordringer med dagens sikkerhetsopplæring, ble det presentert to hovedutfordringer der den ene var at hvert enkelt prosjekt gjennomføres av en rekke ulike aktører som hver for tilfører prosjektet risiko. Skal man lykkes med å gjennomføre prosjektet skadefritt må alle disse aktørene lykkes med å identifisere og eliminere risiko. En viktig forutsetning for dette er at man har oversikt og forståelse for helheten. Med dette som utgangspunkt er det viktigere å bruke tiden på å bryte ned barrierer og skape forståelse mellom de ulike rollene og fagene, enn at de ulike rollene i størst mulig grad fordyper seg innen sitt fagfelt. Anbefaling: Utvalget vil ikke anbefale en av de tre modellene, men anbefaler at alle tre modellene blir med i det videre arbeidet. Det anbefales at bransjen utvikler en felles læreplan. Eksterne aktører står da fritt til å utvikle kurs i henhold til denne læreplanen. For å være godkjent kursinstitusjon må man være sertifisert. Ansvaret for denne sertifiseringen bør legges til et offentlig organ / etat. Eksempel på virksomheter som kan sertifiseres er utdanningsinstitusjoner, private aktører, entreprenører, byggherrer og bransjeorganisasjoner. Hvordan skal gjennomført opplæring dokumenteres? Utvalget mener at det er behov for en enkel og ubyråkratisk dokumentasjon på gjennomført opplæring / kurs. Det er viktig at et slik system blir etterprøvbart og transparent. Utvalget mener sikkerhetsopplæringen må knyttes til HMSkortet og at det må opprettes et sentralt offentlig kompetanseregister. Dersom sikkerhetsopplæring forskriftsfestes, med henvisning til en bransjestandard og blir obligatorisk slik utvalget anbefaler, kan det også stilles krav om at opplæring skal være gjennomført for å få HMS-kurs. Dette krever at kurset er lett tilgjengelig. Det er også mulig å se for seg en ordning der HMS kortet brukes til å dokumentere gjennomført opplæring gjennom å ha en sanntidslesing av kompetanseregisteret, og at det stilles krav om at opplæring må være gjennomført innen en viss tid. Utvalgets anbefaling om å knytte krav om obligatorisk sikkerhetsopplæring til HMS-kortet, gjør at HMS kortet må utvides til å gjelde alle som jobber i næringen. For å få godkjent kurset må det dokumenteres kunnskap for e- læringskurs. Mens det bør holde med deltagelse for klasseromskurs og det prosjektspesifikke kurset. Krav til periodisk fornyelse? Den felles sikkerhetsopplæringen i Storbritannia og norsk oljeog gassnæring har krav om periodisk fornyelse hvert femte år. Utvalget mener dette er et naturlig intervall og anbefaler samme for en norsk modell. Utvalget mener også som tidligere nevnt at krav om felles sikkerhetsopplæring bør være en integrert del av utdannelsen slik at en arbeidstaker bør slippe å ta ytterligere kurs for å starte på en byggeplass, ut over de krav den enkelte arbeidsgiver stiller. 20 21
Hvordan skal kostnader ved en mulig obligatorisk sikkerhetsopplæring finansieres? Det er flere mulige kostnader knyttet til en mulig obligatorisk sikkerhetsopplæring. Det kan knytte seg til utvikling og drift av et kursregister, utvikling og drift av både e-læringskurs og tradisjonelle klasseromskurs. I tillegg til at det er kostnader knyttet til utvikling av læreplaner, materiell og annet. Det er for tidlig å anslå arbeidsgivers kostnader pr arbeidstaker for å gjennomføre et slikt kurs. Det offentlige Utvikling og driftskostnader for kursregister Næringen i fellesskap Utvikling og drift av e-læringskurset Arbeidsgiverne 22 Utvalget mener at det ligger både i arbeidstaker, arbeidsgiver, næringens og samfunnets interesse å bidra til en sikkerhetsopplæring som reduserer ulykker. Slikt sett bør også flere parter kunne være med å finansiere en obligatorisk sikkerhetsopplæring. Utvalget mener at en mulig kostnadsdeling kan være slik at; Tapt arbeidsfortjeneste og reisekostnader Utvikling og driftskostnader for klasseromskurs 23
Vedlegg Mandat for utvalget Utredning av felles grunnleggende sikkerhetsopplæring for alle som jobber i bygge- og anleggsnæringen Mandat Arbeidsgruppen skal utrede om det er mulig å etablere en felles obligatorisk sikkerhetsopplæring for alle som jobber i bygg- og anleggsbransjen. Med felles mener vi alle aktørene som har forpliktet seg i henhold til charteret. Følgende problemstillinger skal besvares. Bakgrunn 1. Hvilke krav til sikkerhetsopplæring stilles i dag? 2. Hva er utfordringen med dagens krav 3. Hva er målet med felles obligatorisk sikkerhetsopplæring 4. Er det andre relevante land/bransjer som stiller krav til obligatorisk sikkerhetsopplæring? Organisering 1. Hjemmelsgrunnlag for en eventuell obligatorisk sikkerhetsopplæring? 2. Hvordan kan en obligatorisk sikkerhetsopplæring finansieres? 3. Hvordan kan en obligatorisk sikkerhetsopplæring gjennomføres i praksis? 4. Læringsmål? Skal det være likt for alle eller tilpasset de ulike rollene 5. Dokumentasjon. Hvordan? 6. Krav til periodisk fornyelse? 7. Krav til Språk 8. Hvilke krav skal stilles for å få godkjent opplæringen? Dokumentert kunnskap eller deltagelse? 9. Hvis gruppen kommer fram til at obligatorisk sikkerhetsopplæring for alle ikke er mulig, skal gruppen komme opp med en alternativ løsning. Anbefalinger Utredningen skal være overlevert Styringsgruppen for HMS- Charteret innen oktober 2015. Organisering av arbeidet Styringsgruppen for felles grunnleggende sikkerhetsopplæring Lars Erik Bartnes Veidekke Kari Sandberg og Lene Jønsson EBA Heine Nilsen Fellesforbundet Styringsgruppen har det helhetlige ansvaret for arbeidet. De skal koordinere de ulike arbeidsgruppene og til slutt sammenfatte rapporten. De har også det overordnede ansvaret for sluttkonklusjonene. Arbeidsgruppene Det vil bli opp- organisert ulike arbeidsgrupper for å besvare problemstillingene gjengitt i mandatet. Alle partene som har undertegnet charteret skal være representert i en eller flere av arbeidsgruppene. Når delutredningene er ferdig legges det opp til felles presentasjon for alle gruppene samt diskusjon av anbefalinger. Relevante lover og forskrifter Arbeidsmiljøloven 3-2. Særskilte forholdsregler for å ivareta sikkerheten (1) For å ivareta sikkerheten på arbeidsplassen skal arbeidsgiver sørge for: 1. at arbeidstaker gjøres kjent med ulykkes- og helsefarer som kan være forbundet med arbeidet, og at arbeidstaker får den opplæring, øvelse og instruksjon som er nødvendig, 2. at arbeidstaker som har til oppgave å lede eller kontrollere andre arbeidstakere har nødvendig kompetanse til å føre kontroll med at arbeidet blir utført på en helse- og sikkerhetsmessig forsvarlig måte, (2) Når det ikke på annen måte kan tas forholdsregler for å oppnå tilstrekkelig vern om liv eller helse, skal arbeidsgiver sørge for at tilfredsstillende personlig verneutstyr stilles til arbeidstakers rådighet, at arbeidstaker gis opplæring i bruken av utstyret og at det tas i bruk. 3-5. Plikt for arbeidsgiver til å gjennomgå opplæring i helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid Arbeidsgiver skal gjennomgå opplæring i helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid. 4-2. Krav til tilrettelegging, medvirkning og utvikling (1) Arbeidstakerne og deres tillitsvalgte skal holdes løpende informert om systemer som nyttes ved planlegging og gjennomføring av arbeidet. De skal gis nødvendig opplæring for å sette seg inn i systemene, og de skal medvirke ved utformingen av dem. (2) I utformingen av den enkeltes arbeidssituasjon skal: 1. det legges til rette for at arbeidstaker gis mulighet for faglig og personlig utvikling gjennom sitt arbeid, 2. det gis tilstrekkelig informasjon og opplæring slik at arbeidstaker er i stand til å utføre arbeidet når det skjer endringer som berører vedkommendes arbeidssituasjon. 8-1. Gjennomgående krav til opplæring Arbeidsgiver skal sørge for at arbeidstakere som bruker utstyr og anlegg eller håndterer varer, stoffer eller produkter, har nødvendig opplæring og øvelse i hensiktsmessig arbeidsteknikk, organiseringen av arbeidet, andre relevante forhold, og har nødvendige kvalifikasjoner for sikker utførelse av arbeidet. Der det er påkrevd med bruk av hjelpemidler, rømnings- og redningsutstyr, bruk av førstehjelpsutstyr eller personlig verneutstyr skal det gis opplæring, og om nødvendig øvelse, i bruken av dette. I opplæringen av personer under 18 år, skal det tas særlig hensyn til deres manglende arbeidserfaring, at de ikke er oppmerksomme på eksisterende og potensiell risiko, eller at de ennå ikke er fullt utviklet. Innehaver av virksomhet som ikke sysselsetter arbeidstakere og som ved bruk av utstyr og utførelse av arbeid kan utsette arbeidstakere for fare, skal sørge for å ha nødvendig opplæring og kvalifikasjoner. Opplæringen skal gjentas når det er nødvendig. Opplæringen skal gis på et språk som arbeidstakerne forstår. 24 25
26 Departementets vurdering av EØS-retten Notat Fra: Til: Arbeidsmiljø- og sikkerhetsavdelingen Styringsgruppen for felles grunnleggende sikkerhetsopplæring v/ Lars Erik Bartnes, Veidekke Krav om obligatorisk sikkerhetsopplæring for alle som jobber i bygge- og anleggsnæringen oversikt over de juridiske rammene En prosjektgruppe tilknyttet Charteret for en skadefri bygg- og anleggsnæring utreder muligheten for å innføre et krav om obligatorisk sikkerhetsopplæring for alle som jobber i bygge- og anleggsnæringen, og har i den forbindelse bedt ASD om en vurdering av de juridiske rammene for en slik ordning. Innledningsvis må det presiserer at dette kun er en foreløpig redegjørelse basert på en modell for krav om sikkerhetsopplæring som prosjektgruppen har beskrevet på følgende måte: Obligatorisk sikkerhetsopplæring for alle i bygge- og anleggsbransjen: Dato: 13. mai 2015 Det innføres et myndighetskrav om at alle som jobber i bygge- og anleggsbransjen skal ha gjennomført (bestått) grunnleggende sikkerhetsopplæring (hele verdikjeden). Dette kravet blir en terskel for å kunne jobbe i bransjen. Myndighetene definerer nødvendige kvalifikasjonskrav. Regelverket håndheves av myndighetene (arbeidstilsynet) Bransjen legger praktisk til rette for nødvendig opplæring Det er arbeidstakers ansvar å gjennomføre nødvendig opplæring Det er arbeidsgivers ansvar å påse at arbeidstaker har nødvendig opplæring. Krav om obligatorisk sikkerhetsopplæring fremstår som et kvalifikasjonskrav rettet mot den enkelte arbeidstaker, som regulerer adgangen til å ta arbeid innenfor en bransje. Departementet oppfatter at det skal gjelde alle som tar arbeid i byggeog anleggsbransjen, og at kravet ikke skal knyttes til utøvelsen av bestemte yrker, jf. regelverket om lovregulerte yrker (yrkeskvalifikasjonsdirektivet). Det skal legges plikter på både arbeidstaker og arbeidsgiver. Det fremgår ikke klart av skissen om også selvstendige oppdragstakere som tar oppdrag i bygge- og anleggsbransjen skal omfattes, men ut fra formålet med ordningen (og hensynet til å motvirke omgåelse), legger departementet til grunn at også selvstendige arbeidstakere skal omfattes. Innføring av en slik ordning reiser flere rettslig spørsmål, både med hensyn til regulering i nasjonal rett og i forhold til EØS-retten. Noen overordnede problemstillinger vil bli omtalt i det følgende, men ikke på en uttømmende måte. Det skyldes både den begrensede informasjonen vi har om den skisserte ordningen, og tiden vi har hatt til rådighet. Det presiseres at det vil være nødvendig med en grundigere vurderinger av hvordan en slik ordning kan utformes og innføres. Nasjonal rett Obligatorisk sikkerhetsopplæring vil naturlig begrunnes i HMS-hensyn, og det er av den grunn nærliggende å regulere ordningen i arbeidsmiljøloven. Det finnes en rekke bestemmelser i arbeidsmiljøloven og tilhørende forskriftsverk som har som formål å ivareta sikkerheten på arbeidsplassen. I gjeldende rett er disse bestemmelsene i det vesentlige rettet mot arbeidsgiver som pliktsubjekt, men det finnes også regler om arbeidstakers rett og plikt til å medvirke i HMS-arbeidet. På den annen side har den skisserte ordningen også visse likehetstrekk med ordningen med yrkeskvalifisering. Krav om obligatorisk sikkerhetsopplæring vil ha relativt vidtrekkende konsekvenser i form av plikter på både arbeidstakere og arbeidsgiver, som regulerer adgangen til å utføre arbeid i bransjen. Dette vil i sin tur stille visse krav til hjemmelsgrunnlaget. Det er neppe tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for en ordning med den skisserte innretningen i gjeldende rett. Rent rettsteknisk anser vi imidlertid at det vil være mulig å etablere et slikt hjemmelsgrunnlag i arbeidsmiljøloven, evt. med utfyllende forskriftsbestemmelser, men vi har så langt ikke vurdert nærmere om og hvordan dette kan gjøres. EØS-retten Det gis her en oversikt over de EØS-rettslige problemstillingene som forslaget til obligatorisk sikkerhetsopplæring reiser. På nåværende tidspunkt er det imidlertid ikke foretatt en vurdering av hvilke grenser EØS-retten konkret setter for en slik ordning. Departementet kan eventuelt komme tilbake med en nærmere vurdering av dette når det har blitt brakt mer klarhet i hvordan ordningen tenkes innrettet. Det er i hovedsak de EØS-rettslige reglene om fri etableringsrett, fri bevegelse av tjenester og fri bevegelse av arbeidstakere over landegrensene som er relevante i denne sammenheng. Disse reglene fremgår dels av EØS-avtalen, og dels av EUs sekundærlovgivning (direktiver) som er gjennomført i norsk rett. Det er særlig 27
tjenestedirektivet (gjennomført i tjenesteloven) og utsendingsdirektivet (gjennomført i arbeidsmiljøloven og forskriften om utsendte arbeidstakere) som er viktig å vurdere. På dette stadiet har vi imidlertid ikke gjort en særskilt vurdering etter de enkelte regelsettene, men en mer overordnet gjennomgang av de mer generelle prinsippene og hovedreglene som EØS-retten oppstiller. Det generelle utgangspunktet er at EØS-retten setter relativt strenge rammer for den type ordninger det her er tale om. Nasjonale obligatoriske kvalifiserings- eller godkjenningsordninger som regulerer adgangen til et marked vil ofte virke som en begrensning på tjeneste- og etableringsfriheten. Det kan riktignok tillates visse restriksjoner på denne friheten, men det skal generelt mye til, og en restriksjon må oppfylle krav til både formål, egnethet, nødvendighet og forholdsmessighet, i tillegg til at den ikke må innebære direkte eller indirekte diskriminering. I det følgende har vi lagt til grunn at et krav om obligatorisk sikkerhetsopplæring for alle som jobber i bygge- og anleggsbransjen vil utgjøre en restriksjon på etablerings- og tjenestefriheten. For at ordningen likevel skal være tillatt etter EØS-retten må det oppfylle tre hovedvilkår: kravet om sikkerhetsopplæring må forfølge et lovlig formål og dessuten være ikke-diskriminerende og proporsjonalt. Kravet om obligatoriske sikkerhetsopplæring vil kunne begrunnes i HMS-hensyn, og kan sies å ha til formål å heve sikkerheten på arbeidsplassen. Det er ikke tvilsomt at dette i seg selv vil regnes som lovlig formål. Kravet om ikke-diskriminering må her forstås som at kravet for det første må gjelde alle (uavhengig av nasjonalitet). Det synes ikke problematisk her. Videre innebærer ikke-diskriminering at kravet bare kan stilles i den utstrekning hensynene som kravet hviler på, ikke ivaretas av regler arbeidstakeren eller arbeidsgiveren er underlagt i sin hjemstat. Dette vilkåret uttrykkes ofte også som et forbud mot duplisering av krav. I dette ligger det at dersom noen er underlagt kontroll av tilsvarende krav i hjemlandet, kan ikke kravet også stilles i Norge. Etter vår vurdering kan dette vilkåret komme til å by på visse utfordringer, fordi det må forutsettes at mange andre land har regler om sikkerhetsopplæring for arbeidstakere i byggebransjen. Poenget er at det ikke må stilles strengere krav til utenlandske virksomheter og arbeidstakere som kommer til Norge, enn til norske virksomheter og arbeidstakere. sikkerhetsopplæring er egnet til å bedre HMS-standarden, i betydningen heve sikkerheten på arbeidsplassen. Spørsmålet om hvorvidt kravet et nødvendig er vesentlig mer komplisert, og vi har ikke tilstrekkelige opplysninger om hvordan kravet skal innrettes til å kunne ta konkret stilling til om nødvendighetskravet er oppfylt. I det følgende nøyer vi oss derfor med å vise til sentrale forhold som må tas i betraktning i vurderingen. Essensen i nødvendighetskravet er om kravet til sikkerhetsopplæring er nødvendig for å oppnå formålet, eller om det kan oppnås gjennom alternative krav eller reguleringer. Vil man for eksempel oppnå formålet gjennom frivillig opplæring eller gjennom etterhåndskontroll/tilsyn med eksisterende regler om sikkerhet på arbeidsplassen? Det er ikke i seg selv avgjørende hvor byrdefull ordningen er, men det stilles gjerne strengere krav til begrunnelse og dokumentasjon knyttet til nødvendighetskravet jo mer byrdefull ordningen er. Det følger av EU-domstolens praksis at det generelt skal mye til for å begrunne nødvendigheten av ordninger som innebærer forhåndgodkjenning eller -kvalifisering, særlig gjelder det når det er snakk om grenseoverskridende tjenesteyting. Et moment som ofte gjenfinnes i domstolens argumentasjon er hvorvidt alternative, mindre byrdefulle ordninger det kan typisk være etterhåndskontroll har ulemper som er irreversible eller vanskelige å reparere. Dersom vi oppsummerer denne foreløpige vurderingen av hvilke rammer EØSretten setter, er det altså først og fremst vilkårene knyttet til duplisering av krav, og nødvendighetskravet som ligger implisitt proporsjonalitetsvilkåret, som vil by på størst utfordringer. Departementet mener imidlertid at det kan være mulig at et krav om obligatorisk sikkerhetsopplæring kan innrettes på en måte som ligger innenfor EØS-rettens rammer. Proporsjonalitetskravet inneholder egentlig to elementer, eller kontrollspørsmål: er kravet til sikkerhetsopplæring egnet og nødvendig? Det første spørsmål er om kravet er egnet til å oppnå formålet. Det må i utgangspunktet kunne legges til grunn at krav om obligatorisk 28 29
30 31