ENDELEG TILSYNSRAPPORT Kommunalt tilskot til godkjente ikkje-kommunale barnehagar Bømlo kommune
1. Innleiing Rapporten er utarbeida etter tilsyn med Bømlo kommune. Rapporten gir ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen. Tilsynet er gjort ved å vurdere kommunen sitt vedtak om kommunalt tilskot opp mot lovkrava. 2. Rettsleg grunnlag for tilsynet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemynde, jf. barnehagelova 9 andre ledd. Fylkesmannen sitt tilsyn med kommunen som barnehagemynde er tilsyn med dei lovpålagte oppgåvane, jf. kommunelova 60 b. Fylkesmannen sitt tilsyn med kommunen som barnehagemynde er utøving av mynde, og skjer i samsvar med reglene om dette i forvaltningsretten. Tilsynet skal ha eit ope preg, det skal vere likebehandling og tilsynet skal vere mogleg å prøve i ettertid, og vere effektivt. I dei tilfella Fylkesmannen konkluderer med at eit rettsleg krav ikkje er oppfylt, blir dette sett på som lovbrot, uavhengig av om det er forvaltningslova eller barnehagelova med forskrifter som er brote. 3. Tema for tilsyn Tilsynet skal undersøkje om kommunen som barnehagemynde etterlever dei rettslege krava som er sett når det gjeld å fatte vedtak om tilskot til godkjende ikkje-kommunale barnehagar, jf. barnehagelova med forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskot til ikkje-kommunale barnehagar (tilskotforskrifta), og forvaltningslova.tema er valt fordi utrekninga av det kommunale tilskotet etter barnehagelova 14 er eit utfordrande område både for kommunar og barnehageeigarar. Utmåling av tilskot har store konsekvensar for ikkje-kommunale barnehagar. Det er ikkje alle barnehagar som har tilgang til den same kunnskapen som kommunane har, og det er viktig at vedtaka vert skrivne på ein måte som gjer at mottakarane kan forstå tildelinga av det kommunale tilskotet. For å sikre tryggleiken til barnehagane må kommunane etterleve sakshandsamingsregler i lov og forskrift når dei fattar vedtak om tilskot. Forvaltningslova gir fleire reglar om sakshandsaming for offentleg organ. Formålet med forvaltningslova er i første omgang å leggje til rette for trygg sakshandsaming i forvaltninga. Fylkesmannen vurderer at det er grunnlag for å sjå på kommunane sine vedtak om tilskot. 4. Rettsleg krav Barnehagelova 14 viser kommunane si finansieringsplikt til ikkje-kommunale barnehagar. Lova gir heimel til «forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlig tilskot til ikke-kommunale barnehagar». (tilskotforskrifta). Formålet med forskrifta er å syte for at godkjende ikkje-kommunale barnehagar blir behandla likeverdig med dei kommunale barnehagane ved tildeling av kommunalt tilskot etter forskrifta. Frå 1. januar 2015 skal kommunane nytte to år gamle rekneskap for å berekne tilskot til ikkje kommunale barnehagar Etter tilskotforskrifta 7 skal den årlige rapporteringa 15. desember gje grunnlag for utmålinga av tilskot til ikkje-kommunale barnehagar året etter. I tilskotforskrifta 8 første ledd heter det at «kommunen skal uten ugrunnet opphold fatte vedtak om kommunalt tilskudd til ikke-kommunale barnehager i samsvar med 4 og 5. Det
betyr at alt forbruk i den ordinære drifta i kommunale barnehagar i kommunen sine to år gamle rekneskap skal inngå i berekningsgrunnlaget for tilskotet til ikkje-kommunale barnehagar i kommunen. Tilskotforskrifta 4 og 5 gir heimel til korleis kommunen skal utmåle tilskot til driftskostnader og kapitalkostnader. Det årlige vedtaket om tilskot til ikkjekommunale barnehagar etter 4 og 5, utmåler tilskot for eitt år om gongen. Kommunen kan i lokale retningsliner innføre fleire teljetidspunkt som fører til nye vedtak gjennom året. Kommunen si tildeling av tilskot til ikkje-kommunale barnehagar er eit enkeltvedtak jf. forvaltningslova 2 fyrste ledd bokstav b, sjå også tilskotforskrifta 12. Kommunen si tildeling av tilskot etter barnehagelova 14 med tilhøyrande forskrift vert supplert av reglane i forvaltningslova. Når kommunen gjev tilskot i vedtak, må forvaltningslova sine reglar i kapittel V «om vedtaket. ( 23-27b)» følgjast. Dette stiller mellom anna krav til at vedtaket er grunngjeve og at det blir vist til dei reglar som vedtaket byggjer på, med mindre parten kjenner reglane, og at klageadgang, klagefrist, klageinstans og nærare framgangsmåte ved klage er nemnd. Vi vil kome tilbake til disse krava under punkt 8 i rapporten. Kommunen si generelle plikt til dokumentasjon følgjer av 2 i tilskotforskrifta. I alle fasar av sakshandsaminga skal kommunen grunngi og dokumentere tilstrekkelig at barnehagen kan vurdere om forskrifta sine regler er følgde. Forvaltningslova stiller krav til at ei sak skal være så godt opplyst som mogleg, og at grunngjevinga skal setje parten i stand til å forstå vedtaket. Dette stiller krav til at kommunen på ein god og forståeleg måte i vedtaka viser korleis utrekninga av tilskotet er gjort. 5. Om gjennomføring av tilsynet Tilsynet er gjort ved at Fylkesmannen har henta inn skriftlig utgreiing og dokumentasjon frå kommunen, og vurdert dette opp mot dei sakshandsamingsreglane som gjeld når kommunane gjer enkeltvedtak om tilskot. Fylkesmannen gjer merksam på at han i dette tilsynet ikkje har vurdert om utrekninga av tilskotet som kjem fram i vedtaka er riktige. Fylkesmannen har ikkje kontrollert utrekninga av kommunale satsar eller dei data frå barnehagane som kommunen har brukt satsane på. Lokale retningsliner er berre brukt som bakgrunnsinformasjon om kommunen sitt tilskotssystem, og Fylkesmannen har ikkje vurdert om desse er i samsvar med lovkrava. Konklusjonane i tilsynet har sitt grunnlag i eit gitt kjeldemateriale og er gjort med utgangspunkt i status på tidspunktet for avslutning av tilsynet. Det er difor ikkje sikkert at alle lovbrot er avdekka. 6. Gangen i tilsynet Kommunen fekk varsel om tilsyn i brev av 7. mai 2015 med krav om innsending av dokumentasjon. Fylkesmannen mottok dokumentasjon frå kommunen 18. mai 2015. Fylkesmannen sende førebels tilsynsrapport til kommunen med frist for eventuelle innspel samt varsel om pålegg om retting. Kommunen ga tilbakemelding på førebels tilsynsrapport 18. september 2015 om at han ikkje hadde kommentarar til den førebelse rapporten. 7. Dokumentasjon I varsel om tilsyn i brev av 7. mai 2015 bad Fylkesmannen Bømlo kommune om å sende inn vedtak om tilskot til dei ikkje-kommunale barnehagane for 2015, jf. tilskotforskrifta 4, 5 og 8. Det vart spurd etter vedtak for alle dei ikkje-kommunale barnehagane i kommunen.
2015 er som kjent eit overgangsår i tilskotssamanheng, og tilsynet undersøkjer berre dei vedtaka som er fatta på bakgrunn av årsmeldingane pr. 15.12 etter det nye regelverket (rekneskapsmodellen). Følgjande dokumentasjon er lagt fram for tilsynet: Svar på varsel om tilsyn i brev av 18.mai 2015 9 vedtak om driftstilskot til private barnehagar i kommunen av 31. mars 2015 Lokale retningsliner Årshjul Excelark som viser døme på korleis barnehagen rapporterer løpande til kommunen 8. Fylkesmannen sine vurderingar av innsend dokumentasjon Bømlo kommune har svart at kommunen ikkje har hatt kommentarar til den førebelse rapporten. Fylkesmannen legg derfor vurderingane i den førebelse rapporten til grunn. Grunngjeving og dokumentasjon Bømlo kommune har sendt inn 9 dokument dagsett 31. mars 2015 med tittelen «Offentleg driftstilskot til barnehage for år 2015». Dokumenta er identiske og framstår som vedtak om tilskot. Kommunen oppfyller med dette kravet om at vedtak skal vere skriftlege, jf. forvaltningslova 23. Det følgjer av forvaltningslova 24 at «Enkeltvedtak skal grunngis». Vidare har 25 i forvaltningslova reglar om kva grunngjevinga skal innehalde. Ei grunngjeving betyr at parten får ei utgreiing om vedtaket. Formålet med kravet til grunngjeving er mellom anna at mottakaren av vedtaket vert sett i stand til å forstå kvifor det er fatta vedtak, at vedtaket riktig, og at mottakaren har høve til å vurdere klagesak. Etter forvaltningslova 25 skal det også visast i grunngjevinga til dei rettsreglane vedtaket byggjer på, med mindre parten kjenner reglane. Det følgjer også av føresegna at, «i den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene». Forvaltningsorganet som fattar eit vedtak skal med andre ord setje mottakaren av vedtaket i stand til forstå kvifor og korleis rettsreglane er brukt i saka. Bømlo kommune har lagt fram 9 identiske vedtak av 31. mars 2015. Kommunen har gjort greie for at kommunen ikkje har kommunale barnehagar, og at kommunen difor nyttar nasjonale satsar i utrekninga for drift og kapitaltilskot. I vedtaka har kommunen vist til tilskotforskrifta 4 og 5. I vedtaka av 31. mars er det også vist til satsane for born frå 0-2 år og born frå 3-6 år. Det er også gjort greie for at Bømlo kommune har teljetidspunkt av born kvar månad utanom juli. I samband med dette er det vist til 7 i tilskotsforskrifta. I lokale retningslinjer for tildeling av offentleg tilskot til ikkje-kommunale barnehagar frå kommunen kjem det også fram at Bømlo kommune gjev tilskot til ordinær drift i ikkjekommunale barnehagar basert på dei nasjonale tilskotssatsane i samsvar med forskrifta 4. Det kjem også fram at Bømlo kommune gjev tilskot til kapitalkostnadar basert på dei nasjonale satsane. Også her er det vist til tilskotforskrifta 4 og 5. Det er positivt at kommunen viser til barnehagelova og forskrifta i vedtaka av 31.mars 2015 og i dei lokale retningslinene. Kommunen har imidlertid ikkje forklart korleis rettsreglane i tilskotsforskrifta er nytta for å rekne ut tilskotet, fordi tilskotet ikkje kjem fram av vedtaka.
Fylkesmannen finn derfor at Bømlo kommune ikkje oppfyller minimumsreglane til grunngjeving i forvaltningslova 25 fyrste ledd i synleggjeringa av rettsreglane vedtaket byggjer på. Det følgjer også av 25 andre ledd at kommunen skal nemne dei «faktiske forhold» som vedtaket byggjer på. Det betyr at kommunen i vedtaket må framstille dei fakta som er lagt til grunn så fullstendig at det er mogleg for mottakaren av vedtaket å forstå at vilkåra i lova er oppfylte. Denne plikta er også presisert gjennom tilskotforskrifta 2, kor kommunen er gitt ei særskild dokumentasjonsplikt når dei tildeler tilskot. Av tilskotforskrifta 8 følgjer det at kommunen skal fatte vedtak om tilskudd til ikkjekommunale barnehager i samsvar med 4 og 5. Den klare hovudregelen er at tilskot skal utmåles for eit år om gongen. Når kommunen fastsett tilskot til den enkelte barnehage, er det eit enkeltvedtak etter forvaltningslova. Barnehagane skal 15. desember kvart år rapportere om tal på barn, barna sin alder og opphaldstid i barnehagen, jf., tilskotforskrifta 8. På bakgrunn av rapporteringa fattar kommunen vedtak om tilskot til dei ikkje-kommunale barnehagane. Kommunen kan imidlertid fastsetje hyppigheten på antall rapporteringer i tilskotssåret i lokale retningsliner. Dette følgjer av tilskotsforskrifta 7. Dersom ein vel rapporteringar i tillegg til 15.12, skal kommunen gi lokale retningslinjer. Vedtak som blir fatta om tilskot til ikkje-kommunale barnehagar skal gjelde for det aktuelle tidspunktet og i tida fram til neste teljing. Sjølv om det blir innført andre teljetidspunkt må kommunen likevel fatte eit hovedvedtak basert på tal frå årsmeldinga som seier kor mykje barnehagen får i tilskot i året, og kva som skal til for at dette beløpet blir endra. Bømlo kommune har fatta eit vedtak for kvar av barnehagane. Det er klart at vedtaka ikkje tek utgangspunkt i barnehagen si rapporterting per 15. desember. I vedtaka viser kommunen til at det er innført teljetidspunkt kvar måned i lokale retningsliner. Dei lokale retningslinene er lagt fram i samband med dette tilsynet. Kommunen gir også ei forklaring på ordninga som er valt, og korleis tilskotet til barnehagane skal reknast ut ved slutten av året. I vedtaka sier kommunen likevel ikkje noko om kor mykje barnehagane faktisk vil få i tilskot. Det er såleis ikkje fatta eit vedtak som gir barnehagane konkret informasjon om kor mykkje dei vil få i tilskot for 2015. Det fremgår av dokumenta som er lagt fram i samband med tilsynet at Bømlo kommunen fører ein praksis kor barnehagen får utbetalt driftstilskotet a-konto forskotsvis kvar månad og har mellombelse avrekningar gjennom året. I dei lokale retningslinene er det som allereie nemnt fastsett at kommunen har teljetidspunkt kvar månad utanom juli. Det blir ikkje gjort eigne vedtak for kvar a-konto utbetaling, men ein endeleg avrekning i samsvar med dette vedtakets slutt etter at barnehagen har rapportert for desember. Det er også uklart om det blir gjort vedtak for kvar utbetaling som skjer kvar månad dersom det skjer endringer i bornetalet. Spørsmålet er om den praksisen kommunen har er i tråd med tilskotforskrifta og forvaltningslova 25. Kommunen har alle opplysningar om barnetal og satsar tilgjengeleg kvar månad. Fylkesmannen kan derfor ikkje sjå at det er nokon grunn til at kommunen først i desember skal gi informasjon om kor mykje barnehagane får i tilskot. Bømlo kommune har heller ikkje
gitt informasjon om det blir fatta vedtak for kvar endring av bornetalet. Fylkesmannen er av den oppfatning at ordninga såleis ikkje er i tråd med tilskotsforskrifta eller forvaltningslova. Utgangspunktet er at vedtak skal gjerast for eit heilt år, og at alle vedtak skal gjelde fram i tid, jf. tilskotforskrifta 8. Vedtak om tilskot kan ikkje gjelde tilbake i tid. Fylkesmannen finn på bakgrunn av ei vurdering av vedtaka og det kommunen har forklart om sin praksis at Bømlo kommune ikkje oppfyller plikta i forvaltningslova 25 andre ledd i grunngjeving av dei faktiske høve tilskotet byggjer på. Fylkesmannen finn også at Bømlo kommune med dei vedtaka som er utarbeida bryt dokumentasjonsplikta i tilskotforskrifta 2. Det er ikkje i tilkstrekkeleg grad dokumentert kva barnehagane vil få i tilskot. Klage Forvaltningslova 27 tredje ledd har reglar om krav til innhaldet i kommunen si underretning av vedtak som er fatta. Det følgjer av lova at: «klageadgang, klagefrist, klageinstans og nærmere fremgangsmåte ved klage, samt om retten etter 18, jf. 19 til å se sakens dokumenter.» I vedtaket opplyser Bømlo kommune om klagerett, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte ved klage, jf. krav i forvaltningslova 27, 28 og 29. Fylkesmannen finn at Bømlo kommune oppfyller plikten i forvaltningslova 27 tredje ledd om opplysningar om moglegheita for å klage. Fylkesmannen vil imidlertid understreke at det er vanskeleg for dei private barnehagane å vite kva dei klagar på i vedtaket, når vedtaka ikkje gir konkret informasjon om kva barnehagane får i tilskot. 9. Lovbrot som må utbetrast Bømlo kommune må fatte vedtak om tilskot til ikkje kommunale barnehagar som oppfyller krava i forvaltningslova og barnehagelova 14 med tilhøyrande forskrift. Kommunen må i den samanheng sikre at framtidige vedtak om kommunalt tilskot til private barnehagar: Viser kva rettsreglar vedtaka byggjer på, og korleis reglane blir brukt for å kome fram til tilskotet. Kommunen må synleggjere i vedtaka kor mykje den einskilde barnehagen vil få i tilskot. Viser tilskotsbeløp og utrekning Gjeld fram i tid Fylkesmannen gjer merksam på at dersom kommunen skal fortsette med ordninga kor tilskot blir utbetalt kvar månad må kommunen fortsatt ta utgangspunkt i teljingar som er fastsette i dei lokale retningslinene. Sjølv om kommunen har andre teljetidspunkt enn det som følgjer av tilskotforskrifta 8 må kommunen likevel fatte eit hovedvedtak om tilskot som gjeld fram i tid, og som gir klar informasjon om kva barnehagane vil få i tilskot. Kommunen må også sikre at det blir utarbeida skriftlege vedtak der barnehagane får klagerett i samband med kvar endring som har betydning for tilskotet. 10. Frist for retting og tilbakemelding For Fylkesmannen sitt tilsyn etter barnehagelova 14, gjeld reglane i kommunelova kapittel 10A. Det følgjar av kommunelova 60 d: «Fylkesmannen kan gi pålegg til kommunen eller fylkeskommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører tilsyn med etter 60 b. Før pålegg benyttes, skal kommunen eller fylkeskommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet».
Bømlo kommune har frist til 12. desember 2015 til å rette lovbrota, jf. kommunelova 60 d. Innan denne fristen må Bømlo kommune gi ei erklæring til Fylkesmannen om at forholda er retta, og korleis dei er retta. Dersom forholdet ikkje er retta innan 12. desember 2015, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting med heimel i kommunelova 60 d. Marianne Svege Jarle Berggraf Marte Bauge Tilsynsleiar rådgjevar rådgjevar