Innherred samkommune Plan-, byggesak-, oppmåling- og miljøenheten Guri Bade Nilsen Harald Bothners vei 45 7052 TRONDHEIM Deres ref: Vår ref: INGENG 2016/3671 Dato: 14.10.2016 Sakstype: Delegert byggesak Eiendom: 212/18/0/0 Saksnr: 838/16 Klage - avslag på søknad om dispensasjon fra kommuneplanens arealdel for oppføring av fritidsbolig - 1719/212/18 Frostavegen 88 - Guri Bade Nilsen - Klage ikke tatt til følge Søknad om dispensasjon fra kommuneplanens arealdel for oppføring av fritidsbolig på eiendom 1719/212/18, Frostavegen 88, ble mottatt her den 18.05.2016. Den 07.09.2016 fattet Innherred samkommune vedtak om avslag på overnevnte søknad, med begrunnelse i hensynet til bestemmelsene og formålet i kommuneplanens arealdel, Levanger, plan id. 2008018. I e-post mottatt her den 03.10.2016 har tiltakshaver Guri Bade Nilsen påklaget det aktuelle vedtaket. Det legges til grunn at klagen er rettidig fremsatt, jf. forvaltningsloven (heretter forkortet fvl.) 29. Klagen lyder i sin helhet: «Klage avslag på søknad om dispensasjon fra kommuneplanens arealdel for oppføring av fritidsbolig 1719/212/18 Frostavegen 88. Viser til avslag på søknad mottatt her 12.9.16. I avslaget henvises det til pbl. 19-2, første ledd, angående kommunens anledning til å gi dispensasjon. Vi mener at hensynene det her kunne gis dispensasjon fra, ikke blir vesentlig tilsidesatt, og at en samlet vurdering bør kunne tilsi at fordelene med en dispensasjon er klart større enn ulempene. Jf. argumenter gitt i søknaden som bla viser til miljøhensyn og bevaring av eiendommen som et småbruk. Vi ønsker også å anføre at søknaden ble sendt på høring til flere instanser, og at ingen av disse har bemerkninger å komme med. Vi har forstått det slik at søknaden ble sendt til høring for å innhente råd i avgjørelsen. Vi opplever stor trivsel ved å tilbring vår fritid i Åsen, og håper at dette kan fortsette også i årene som kommer». REALITETSBEHANDLING: Innherred samkommune har kompetanse som klageinstans i denne saken, jf. fvl. 32. Som klageinstans er kommunen pliktig til å vurdere momentene som trekkes frem i klagen, jf. fvl. 33, andre ledd, andre punktum, som lyder:
Innherred samkommune - Plan-, byggesak-, oppmåling- og miljøenheten Side 2 av 7 «Underinstansen skal foreta de undersøkelser klager gir grunn til. Den kan oppheve eller endre vedtaket dersom den finner klagen begrunnet. (...)». Tiltakshavers klage av 03.10.2016 anses i all hovedsak å ta for seg de samme forhold som kommunen tok stilling til ved vurderingene og saksfremlegget i førstegangsvedtaket. For å kommentere disse forholdene nærmere ønsker kommunen først å foreta en presisering av grunnlaget for sin avgjørelse i vedtaket av 07.09.2016. HJEMMELSGRUNNLAG/KLAGE: Det aktuelle hjemmelsgrunnlaget for drøftelsen vil i dette tilfellet være kommuneplanens arealdel Levanger, plan id 2008018, som eiendommen reguleres av. Området er avsatt til nåværende LNFR-areal. På eiendommen er det i dag et bestemt areal som er avsatt til småbruksbebyggelse. I søknaden av 18.05.2016 ble det søkt om dispensasjon fra kommuneplanens arealdels bestemmelser med LNFR-formål. Dispensasjonssøknaden hadde følgende begrunnelse: «Gnr., bnr. 212/18 har vært i familiens eie siden 1930-tallet. Den gang kjøpt som tilleggsjord for gårdsbruket Torsve. Mine besteforeldre flyttet til småbruket etter krigen, bodde og drev jorda der til først på 1980- tallet. Småbruket har siden den gang vært benyttet som fritidsbolig for familien. Meg og min familie, har siden vi overtok, benyttet dette som feriested så og si hver helg gjennom hele året. Vi har hele tiden vært opptatt av å bevare plassen med uttrykket «småbruk», og ønsker nå å sette opp ny fritidsbolig av typen «lite hvitt hus» i en etasje. Mindre enn 90 m 2. Vi ønsker å plassere dette på eksisterende gårdsplass/hage, og kommer derfor ikke i berøring med dyrket jord. Se vedlegg. Hovedhuset på gården er i dårlig forfatning og har ikke tilkobling til kloakk og dermed heller ikke vannklosett. Vi ønsker å ta vare på det gamle huset, da som feriehus i sommerhalvåret. Dersom vi skal greie å ta vare på plassen er vi avhengig av en mere tidsriktig fritidsbolig som tilfredsstiller både våre krav og ikke minst miljøkrav som tilkobling til kloakk. Vi har vurdert påbygg, men har kommet fram til at dette vil ødelegge plassen sett som et småbruk. Eksisterende bygg er også for dårlig til dette. Vi har respekt for gjeldende arealplan, men håper at det i denne saken kan gis dispensasjon. Vi vil også legge til at det i alle skriv, brev, faktura og lignende fra kommunen omtales som hytte eller fritidsbolig. Vi har derfor i alle år levd i den tro at dette er å anse som en fritidsbolig». Under behandlingen av førstegangsvedtaket sendte Innherred samkommune saken til Nord- Trøndelag fylkeskommune, Fylkesmannen i Nord- Trøndelag, Statens vegvesen, og landbruksavdelingen i kommunen for uttalelse, i henhold til pbl. 19-2 og 21-5. Det ble gitt følgende referanse av disse uttalelsene i førstegangsvedtaket: Nord- Trøndelag fylkeskommune Nord- Trøndelag fylkeskommune har ingen regionale merknader til saken, men minner generelt om at eventuelle kulturminner som oppdages under arbeidet skal meldes til kulturminnemyndigheten, jf. kulturminneloven 8-2 og at arbeidet da må stanses umiddelbart. Fylkesmannen i Nord- Trøndelag Landbruksavdelingen forutsetter at dyrka jord ikke berøres som følge av tiltaket. De øvrige avdelingene har ingen merknader til søknaden. Statens vegvesen Statens vegvesen konkluderer med at tiltaket ikke vil medføre endringer i bruk av avkjørsel.
Innherred samkommune - Plan-, byggesak-, oppmåling- og miljøenheten Side 3 av 7 Innherred samkommune - landbruksavdelingen Landbruksavdelingen vurderer at eiendommen ikke har en karakteristikk som landbrukseiendom og siden det omsøkte tiltaket ikke berører dyrka jord er ikke dette en sak som behandles etter jordlovens bestemmelser. Innherred samkommunes vedtak av 07.09.2016 hadde følgende begrunnelse: «Vurdering av dispensasjon fra LNFR-formålet: Hovedhensynet bak LNFR-formålet er å ivareta viktige natur- og landbruksområder for å sikre en bærekraftig utvikling. I lovens forarbeider (Ot.prp. nr. 32) fremgår det at denne betegnelsen «skal brukes for områder som skal nyttes eller sikres til landbruksproduksjon, herunder jordbruk, skogbruk og reindrift, og/eller som skal bli liggende som naturområder med spesiell betydning for friluftsliv». Veileder T-1443 angir at det innenfor LNFR-området er bare tillatt å oppføre bygninger eller iverksette anlegg eller andre tiltak som er nødvendige for drift av næringsmessig landbruk, dvs. jordbruk, skogbruk eller reindrift, herunder gårdstilknyttet næringsvirksomhet basert på gårdens ressursgrunnlag. Omsøkte fritidsbolig er ikke forenlig med dette. Eiendommen ligger innenfor et område hvor det tillates spredt boligbygging. Denne bestemmelsen refererer til boliger og ikke fritidsboliger. Det er fra kommunens side ikke ønskelig med etablering av nye fritidsboliger i dette området. I begrunnelsen til søknaden refereres det til at nåværende våningshus enebolig på eiendommen benyttes som feriehus og at det mottas kommunale gebyrer som fritidsbolig. Det er imidlertid ikke gjennomført en bruksendring på huset og det er fortsatt som en enebolig å betrakte. Om det brukes som en fritidsbolig er ikke noe kommunen regulerer. Det er gjennom kommuneplanens arealdel åpnet for egne områder for fritidsbebyggelse i Åsen. Kommunen ønsker at det kun etableres nye fritidsboliger innenfor disse områdene. Dersom det åpnes for en fritidsbolig på denne eiendommen kan det føre til at andre også påberoper seg at de vil ha en fritidsbolig et sted på sin eiendom. Innvilgelse av omsøkte tiltak vil altså kunne ha uheldige ringvirkninger på sikt. Kommunen kan ikke se at begrunnelsen oppført i søknaden er tungtveiende nok til at dispensasjon kan innvilges i dette tilfellet. Kommunen anser med dette at hensynet bak LNFR-formålet i planen blir «vesentlig tilsidesatt» som følge av dispensasjonen. Vilkåret etter pbl. 19-2, andre ledd, første punktum, er derfor ikke oppfylt og dispensasjonssøknad om omsøkte fritidsbolig avslås. Loven består av to kumulative vilkår. Ettersom dispensasjon for oppføring av fritidsbolig avslås etter første punktum, vurderes ikke fordeler og ulemper, siden både første og andre punktum må oppfylles for at dispensasjon skal kunne gis». KLAGEBEHANDLING: Vedtaket av 07.09.2016 ble fattet på bakgrunn av dispensasjonsreglene i plan- og bygningsloven (heretter forkortet pbl.) 19-2. En naturlig forståelse av ordlyden i 19-2 andre ledd tilsier at terskelen for å innvilge dispensasjon skal være høy, noe som fremgår av lovens forarbeider, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 242-243. Planene er gjenstand for en omfattende beslutningsprosess og omhandler konkrete forhold. En utstrakt bruk av dispensasjon vil over tid undergrav planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag, og som hovedregel bør dispensasjoner unngås. Dagens ordlyd i pbl. 19-2 ble vedtatt med sikte på en innstramming av dispensasjonsadgangen. Normalt vil det ikke være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsene det søkes dispensasjon fra, fortsatt gjør seg gjeldende med styrke. Samtidig understrekes det i forarbeidene at man ved anvendelse av litt eldre planer må se hen til en hensiktsmessig samfunnsutvikling. I tillegg tilsier reelle hensyn at man tolker disse planene med et visst skjønn, av hensyn til den hensiktsmessige utviklingen av gjeldende regelverk.
Innherred samkommune - Plan-, byggesak-, oppmåling- og miljøenheten Side 4 av 7 For at det skal kunne gis dispensasjon må det foreligge særlige grunner. Retningslinjene i kommuneplanens arealdel vil være veiledende for kommunens vurdering av om det foreligger særlige grunner for dispensasjon i enkeltsaker. Det er kommunen som må vurdere om et tiltak er i tråd med gjeldende arealplan. Selv om kommunen har hjemmel til å kunne gi dispensasjon, er dette kun en mulighet som kommunen kan benytte når det foreligger tungtveiende grunner for innvilgelse. Kommunen må foreta en helhetsvurdering i den konkrete sak. I dette tilfellet fant kommunen at det ikke foreligger sterke grunner for å tilkjenne dispensasjon, og legger avgjørende vekt på forholdet til formålet i gjeldende plan. I førstegangsvedtaket ble det vurdert at hensynet bak planbestemmelsene ville bli vesentlig tilsidesatt ved å tillate dispensasjon i denne saken. Hensynet til planbestemmelsene og til de føringer en dispensasjon ville legge for vurderingen av fremtidige saker i samme område, ble veiet tyngre enn de argumenter som tiltakshaver la til grunn for sin søknad. Det ble også lagt avgjørende vekt på at eiendommen er regulert til LNFR-areal i gjeldene kommuneplans arealdel. Høringsinstansenes oppgave og myndighet: Under saksforberedelsene til førstegangsvedtaket sendte Innherred samkommune saken til ulike instanser for uttalelse. Tiltakshaver anfører at det må legges vekt på at høringsinstansene ble bedt om å gi råd til behandling av saken, og at ingen av instansene i den forbindelse hadde merknader til tiltaket. Når kommunen behandler søknad om tillatelse til tiltak, skal tilknyttede og kompetente instanser gis mulighet til å uttale seg som tiltaket. Disse instansene blir også kontaktet for å gi råd til kommunen. Kommunen skal da ta hensyn til de råd instansene kommer med, særlig hvis noen av instansene har klare motforestillinger eller stiller klare forutsetninger til tiltaket. Nord- Trøndelag fylkeskommune har kompetanse til å vurdere om omsøkte tiltak kommer i konflikt med plan- og friluftsforhold og kulturminner. Fylkesmannen i Nord- Trøndelag har ulike avdelinger med kompetanse til blant annet å vurdere om det omsøkte tiltak kommer i konflikt med landbruksområder, miljøinteresser, eller reindriftsområder, eller om det er særlig grunnforhold å ta hensyn til. Statens vegvesen har kompetanse til å vurdere om tiltaket krever ny eller endret avkjørsel, og om det i den sammenheng må settes forutsetninger til tiltaket, eller om tiltaket ikke kan gjennomføres. Landbruksavdelingen i Innherred samkommune har kun kompetanse til å uttale seg om det landbruksfaglige i saken. Dersom tiltaket ikke berører dyrket jord, vil landbruksavdelingen heller ikke kunne legge føringer for den videre behandlingen av saken. Dersom noen av disse instansene ikke finner å ha merknader til tiltaket ut fra sin kunnskap og kompetanse, er det opp til kommunen å vurdere om det omsøkte tiltak skal godkjennes eller ikke.
Innherred samkommune - Plan-, byggesak-, oppmåling- og miljøenheten Side 5 av 7 Byggesaksavdelingen i kommunen (kommunen) har kompetanse til å vurdere om et tiltak er i tråd med gjeldende arealplan og byggesaksregler. De overnevnte høringsinstanser har ikke kompetanse til å legge føringer for behandlingen av selve byggesaken. Kommunen presiserer at høringsuttalelser kun er råd og veiledning til kommunen. Det er kommunen som fatter det endelige vedtaket. SØKNAD OM DISPENSASJON: For at kommunen skal kunne ta en ny avgjørelse i denne saken, og vurdere om det likevel er grunnlag for å tilkjenne dispensasjon for omsøkte tiltak, må det foretas en ny dispensasjonsvurdering. For at en søknad om dispensasjon skal godkjennes, må to kumulative vilkår være oppfylt. Det første vilkåret er at hensynet bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra ikke blir «vesentlig tilsidesatt» som følge av dispensasjonen: Eiendommen reguleres av en forholdsvis ny plan, noe som gjør at kommunen skal praktisere dispensasjonsadgangen strengt. Eiendommen omfattes av kommuneplanens arealdel Levanger, plan id. 2008018. Det ble søkt om dispensasjon fra planens bestemmelser om LNFR-areal, og hva som kan tillates oppført innenfor dette området. Hensynet bak LNFRformålet er å ivareta viktige natur- og landbruksområder for å sikre en bærekraftig utvikling. I veileder T-1443 vises det til en tabell over hvilke tiltak som faller inn under LNFRbegrepet, og hvilke tiltak som faller utenfor, og som det dermed ikke må søkes om dispensasjon for. Om våningshus/kårbolig heter det: «Inngår i landbruksbegrepet (LNF) Hvis bygningen er nødvendig av hensyn til driften av garden. Bruk til annet formål i begrensede perioder, eller av mindre del av bygning, kan være tillatt. Inngår ikke i landbruksbegrepet (LNF): Hvis bygningen i hovedsak brukes til annet formål som for eksempel turisme eller fritidsformål, boligformål ut over gardens behov, kontor osv.». Det omsøkte tiltak vil falle inn under de tiltak som ikke inngår i landbruksbegrepet. Av veileder T-1443 fremgår det også hvilke andre kriterier som vurderes ved avgjørelsen av om tiltaket er i tråd med LNFR-formålet. For det første må tiltaket være knyttet til produksjonen på gården eller det behovet gården har for varer og tjeneste, eller det er nødvendig i forbindelse med anen næringsvirksomhet knyttet til jordbruk, skogbruk, reindrift, yrkesfiske eller lignende. Videre må tiltaket oppføres som ledd i en virksomhet som er basert på og tilpasset gårdens eget ressursgrunnlag. Kommunen skal også vurdere om tiltaket er i samsvar med kommuneplanens mål for utbyggingsmønster, tettstedsavgrensning, jordvern og andre forhold. I tillegg skal det vurderes hvilke områdemessige virkninger tiltaket vil ha for jord- og skogsdrift, reindrift eller annen primærnæring. Tiltakets størrelse og volum, og virkninger i forhold til natur- og kulturlandskap, naturvern, friluftslov og kulturminner, trafikale forhold, naboer, estetikk og gårdstun, skal også være en del av vurderingen.
Innherred samkommune - Plan-, byggesak-, oppmåling- og miljøenheten Side 6 av 7 Bygningens plassering er også gjenstand for vurdering. Ut fra LNFR-formålet vil det være mindre konfliktfylt å oppføre en ny bygning på et allerede eksisterende gårdstun, i tilknytning til eksisterende bebyggelse, i motsetning til etablering av nytt gårdstun og byggeområde på uberørt landbruksareal. Alle de overnevnte kriterier og hensyn, plikter kommunen å følge og verne om ved behandling av dispensasjonssøknader. Det kriteriet kommunen legger mest vekt på i denne saken er om tiltaket er i samsvar med kommuneplanens formål om å bevare området som LNFR-areal. Kommunen mener at omsøkte fritidsbolig ikke er forenelig med dette. Gjeldende kommuneplans arealdel ble vedtatt for blant annet å verne om landbrukseiendommene i kommunen. Gjennom flere år med streng dispensasjonsadgang har kommunen klart å bevare eiendommene i området slik de er, gjennom å kun tillate tiltak som er i tråd med planbestemmelsene. Dersom det i denne saken skal åpnes for å gi dispensasjon, vil dispensasjonen legge føringer for fremtidige saker i området. Kommunen ønsker ikke at det skal oppføres fritidsboliger på landbrukseiendommer. En dispensasjon i denne saken vil åpne for at også andre må gis tillatelse til dette. Tiltakshaver opplyser i søknaden og i klagen om at bygningen har blitt omtalt som fritidsbolig av kommunen. I førstegangsvedtaket bemerket kommunen at det ikke er foretatt en bruksendring på huset, og at det fortsatt er å anse som enebolig. Om det brukes som en fritidsbolig er ikke noe kommunen regulerer. Under klagebehandlingen har kommunen funnet å fastholde ved sin vurdering fra førstegangsvedtaket på dette punktet. Tiltakshaver anfører at de ønsker å bevare eiendommen som et småbruk, og at de derfor ikke ønsker å oppføre tilbygg til eksisterende bebyggelse. Kommunen har i forhåndskonferanse opplyst om at tiltakshaver har mulighet til å søke om oppføring av nytt våningshus på småbruket. Oppføring av nytt våningshus vil falle inn under LNFR-formålet, i motsetning til oppføring av fritidsbolig. For tiltakshaver er det viktig å bevare eiendommen slik den fremstår i dag, som et småbruk. Kommunen ønsker også å bevare gårds- og småbruk i hele regionen. På den andre siden vil hensynet til kommunens forbud mot fritidsboliger i området, veie tyngre enn tiltakshavers ønsker og anførsler. Kommunene ønsker ikke fritidsboliger på gårds- og småbrukseiendommene i dette området. Som det ble skrevet i førstegangsvedtaket, har kommunen avsatt og etablert egne områder til fritidsbebyggelse. Kommunen finner at hensynet til denne bestemmelsen må tillegges mer vekt enn tiltakshavers ønske om ny fritidsbolig. I denne sammenheng må det særlig bemerkes at kommunen har opplyst om andre muligheter for utbygging på eiendommen, og det faktum at tiltakshaver ikke ønsker å følge disse rådene, kan ikke kommunen vike for. Ved vurderingen må kommunen legge vekt på hvilke konsekvenser en dispensasjon i denne saken vil ha for fremtidige saker i området. Kommunen finner at en dispensasjon setter hensynet bak bestemmelsene vesentlig til side, og opprettholder sin konklusjon fra førstegangsvedtaket. Det neste vilkåret er at fordelene ved å innvilge dispensasjon må være større enn ulempene: Ettersom kommunen finner at tiltaket vil sette planen vesentlig til side, kan det ikke gis dispensasjon i denne saken. Siden begge vilkår må være oppfylt for at det skal kunne gis dispensasjon, vurderes ikke fordelene og ulempene nærmere.
Innherred samkommune - Plan-, byggesak-, oppmåling- og miljøenheten Side 7 av 7 På bakgrunn av vurderingen i førstegangsvedtaket, samt overnevnte momenter, har kommunen vedtatt å opprettholde sitt vedtak datert 07.09.2016. VEDTAK Kommunens vedtak i sak 702/16 datert 07.09.2016 opprettholdes. Saken oversendes Fylkesmannen i Nord- Trøndelag for endelig avgjørelse. Med hilsen Ingunn Engen Jurist