(.(f/ rylkesmannen. Nord-Trøndelag Saksbehandler: Frode Finstad Tlf. direkte: 74 16 80 51 E-post: fmntffi@fylkesmannen.no Deres ref.: Vår dato: 17.07.2013 Vår ref.: 2013/2435 Arkivnr: 423.1 Cathrine Moe Øverlands gt. 23 7500 STJØRDAL St'ørdal kommune Arealavdelingen Postboks 133 7501 STJØRDAL Behandling av klage på avslag om fradeling fra eiendom gnr. 102 bnr. 439 samt dispensasjon for utnyttingsgrad for fradelt tomt - Stjørdal kommunes vedtak stadfestes Sammendrag Det er søkt om fradeling fra eiendom gnr. 102, bnr. 439 1Stjørdal kommune. Den fradelte eiendommen er planlagt benyttet til boligformål med en utnyttingsgrad på TU=45 %. Gjeldende formingsbestemmelser for det aktuelle området tillater en grad av utnytting på TU=60-80%, slik at den omsøkte fradelingen er betinget av dispensasjon fra utnyttingsgraden dersom den skal kunne godkjennes, jf. plan- og bygningsloven 26-1. Fylkesmannen viser i hovedsak til Stjørdal kommunes vurdering av dispensasjonsspørsmålet som tiltredes. Stjørdal kommunes vedtak blir etter dette å stadfeste. Fylkesmannen viser til Stjørdal kommunes oversendelse av 7. mars 2013 hvor ovennevnte klagesak ble oversendt for endelig klagebehandling. Fylkesmannens myndighet som klageinstans følger av plan- og bygningsloven (pb1.) 1-9 femte ledd og delegering fra Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet. Sakens bakgrunn Den 16. januar 2012 sendte Selbuhus industrier AS et brev til Stjørdal kommune vedrørende et ønske om fradeling av tomt til ny enebolig fra eiendom gnr. 102 bnr. 439 i Stjørdal kommune. Grunneier er Cathrine Moe. Vedlagt brevet lå det et kart som viser forslag til deling og plassering av bolig og garasje. De hadde vært i kontakt med Statens vegvesen, og fått tilbakemelding om at det kunne være mulig å få dispensasjon i forhold til byggelinje mot Ringveg for den aktuelle plasseringen. Det bes om en vurdering av kommunen om muligheten for å få tillatelse til fradeling og plassering av ny bolig. Henvendelsen ble besvart av Stjørdal kommune ved brev av 31. januar 2012. Kommunen viser her til pb1. 26-1 hvor det framgår at det ikke må opprettes ny grunneiendom som Postadresse: Besøksadresse: Telefon: 74168000 Postboks 2600 Statens hus Telefax: 74168053 7734 Steinkjer Strandveien 38 Org.nr.: 974 772 108 e-post: fmntpost@fylkesmannen.no Internett: www.fylkesmannen.no/nt
Side 2 av 7 gjøres på en slik måte at den strider mot loven, forskrift eller plan. I skisseforslaget fra Selbuhus industrier AS brytes byggelinjen mot Ringveg med ca. 2 meter. Kommunen anser dette som et vesentlig brudd på byggelinjen, og sett i forhold til at øvrige boliger på vestsiden av Ringvegen forholder seg til byggelinjen, anses plasseringen ikke å ivareta de visuelle kvaliteter som loven stiller i forhold til bygde og naturlige omgivelser, jf. pb1. 29-2. Videre vises det til formingsbestemmelsene for området hvor det framgår at tillatt grad av utnytting er TU=60-80%. Den planlagte bebyggelsen antas ikke å oppfylle dette kravet. Ut i fra disse forholdene vil en søknad om dispensasjon måtte påregnes avslått. På vegne av Cathrine Moe søkte Selbuhus industrier AS om fradeling av grunneiendom og dispensasjon fra bestemmelser om utnyttingsgrad ved brev av 30. mai 2012. Samtidig søkes det om ny avkjørsel fra kommunal veg i Øverlandsgata. Tilknytninger til vann og avløp kan skje på fradelt eiendom. Det framgår av søknaden at alle naboer har samtykket til fradelingen. Det søkes om å fradele 750 kvm hvor det er tenkt oppført en enebolig med 1 1/2etg. pluss balkong og garasje. Eneboligen og garasjen er tenkt oppført innenfor byggegrensene. TU er beregnet til ca. 31 %. Det søkes om dispensasjon fra kommunedelplanen hvor utnyttingsgraden er satt til TU=60-80%. Det vises til at det kommer til å bli vedtatt en ny kommunedelplan for området i sentrum etter påtrykk fra Fylkesmannen, hvor TU blir mindre enn i dagens planverk. Det uttales at det ikke er mulig å oppfylle dagens krav til utnyttingsgrad ved bygging av tradisjonell enebolig når en samtidig skal ha rom for uteplass. Søknaden ble behandlet av Stjørdal kommune den 27. september 2012. I forhold til utnyttingsgraden framgår det at minimum bygningsvolum må være på TU=60%, og da er det forutsatt en helt annen form, volum og skala på bebyggelsen. I tilsvarende område har komite plan tidligere uttalt at det ikke skal tillates ny bebyggelse før det er utarbeid en områdeplan for det aktuelle kvartalet. I den forbindelse er det vist til en sak fra komiteen i 2010. Etter kommunens oppfatning er det så stort avvik mellom nedre grense på TU=60% og planlagt utnyttelse av ny tomt på ca 35 %, at planintensjonen må anses som vesentlig tilsidesatt dersom det blir gitt dispensasjon som omsøkt. Videre vises det til at kommuneplanen er under revisjon, og at det er rimelig å avvente ny plan. Fradeling til byggeområde som omsøkt strider således mot gjeldende plan, og det skal da som hovedregel ikke opprettes ny grunneiendom, jf. pb1. 26-1. Cathrine Moe, heretter kalt klager, klaget på kommunens vedtak ved brev av 2. oktober 2012. Hun stiller seg undrende til opplysninger om at det tidligere har blitt bestemt at det ikke skal tillates ny bebyggelse i tilsvarende område før en ny områdeplan er ferdig utarbeidet. Dette var helt nytt for klageren, og hun synes dette er merkelig siden hun tidligere har opplevd at arealplanavdelingen i kommunen har vært positive til hennes søknad. Klageren skrev et nytt brev til Stjørdal kommune den 10. desember 2012. Hun har fått opplyst at det tidligere er gitt dispensasjon i Evjebakken, og mener at det bør være likhet for loven. Det opplyses også at klageren nå akter å ha en utnyttingsgrad på over 45 %, og at dette vil være i tråd med kommunens nye arealplan, som vil anslå en TU=45-60%. Det framgår videre av saksens dokumenter at komite for plan i Stjørdal kommune var på befaring på området den 16. januar 2013. Klageren kom med ytterligere merknader til klagen i brev av 16. januar 2012. Klageren opplyser om at en fradeling for oppføring av boligtomt både vil gagne henne og samfunnet. Det skal ikke være noen tvil om at det er bebyggbart areal på eiendommen som kan romme en
Side 3 av 7 selvstendig enebolig. Eiendommen blir dobbelt så fortettet dersom den planlagte utbyggingen blir godkjent. Klageren har tidligere vært av den oppfatning at kommunen ville gå inn for Fylkesmannens foreslåtte nedre grense på 30 %, og det var grunnen til at søknaden som først ble avslått hadde så lav fortettingsgrad. Nedre grense på TU=45% forventes å bli vedtatt av komite plan. Derved skulle klagerens utbyggingsplaner ligge innenfor det nye utnyttingsgradkravet. Endelig vises det til klagerens helsesituasjon som skulle tilsi at det ble gitt dispensasjon. Vedlagt brevet lå det legeerklæring fra klagerens lege som ikke gjengis nærmere her. Ved nytt brev av 17. januar 2013, framgår det at klageren jobber med å få tegnet inn eksakt størrelse av huset. Videre vises det til at et av medlemmene i plankomiteen jobber som megler, og tidligere har vært inne i prosjektet. Klageren ble overrasket da vedkommende møtte på befaringen, og hadde meninger om prosjektet som hans firma tidligere har vurdert. Klageren mener det vil være mest ryddig om vedkommende fratrer under behandlingen av saken, eventuelt at han ikke har noen synspunkter om eiendommen overhodet. Endelig vises det til brev fra klageren av 26. februar 2013, hvor det bes om at hun ikke må vente lenge på svar på grunn av den helsemessige situasjonen. Komite plan i Stjørdal kommune behandlet klagen i sitt møte den 27. februar 2013. Kommunens vedtak ble opprettholdt, og klagen ble ikke tatt til følge. Innledningsvis ble det tatt stilling til habiliteten til Geir Falck Anderssen. Han ble enstemmig ansett å være habil, og tiltrådte møtet. I saksframlegget til vedtaket vises det til pb1. 26-1, hvor hovedregelen er at det ikke må opprettes ny grunneiendom som gjøres på en slik måte at det oppstår forhold som strider mot loven eller bestemmelser i medhold av loven. I denne saken er planlagt utnyttelse av ny tomt TU=45%, mens nedre grense i plan er TU=60%. Ny nedre grense for utnytting i dette området er foreløpig ikke vedtatt, og kan således ikke vektlegges. I klagen er det vist til en sammenlignbar sak. Kommunen uttaler imidlertid at i denne saken ble det lagt fram et situasjonsriss med mulig framtidig utbygging av eiendommen som tilsvarte en TU=64,5%. Når det gjelder dispensasjonsspørsmålet fra utnyttingsgraden, uttaler kommunen at planintensjonen må anses som tilsidesatt dersom det gis dispensasjon til omsøkt utnyttingsgrad. Det er også rimelig å avvente ny plan når det er kjent at denne er under arbeid. Fordelene for søker er at en får frigjort ny tomt, men dette gjelder generelt for alle med store tomter. Fortetningsbestemmelsenes intensjon er imidlertid å utnytte sentrumsnære areal med større utnyttelse enn eneboligløsninger. Avvik på 15% fra minimum utnyttingsgrad er etter kommunens oppfatning å anse som relativt stort, og må betraktes som en vesentlig tilsidesettelse av formingsveilederens pkt. 1.3.4, og dispensasjon kan således ikke gis. Etter nye opplysninger i saken er fordelene for søker store ved en eventuell godkjenning, men ulempene anses å være større i forhold til formingsbestemmelsenes formål. Etter en samlet vurdering fra kommunens side anses ulempene ved å gi dispensasjon å være klart større enn fordelene, og klagen kan således ikke tas til følge. Klagesaken ble oversendt til Fylkesmannen som mottok denne til endelig behandling den 11. mars 2013. Fylkesmannen bemerker Fylkesmannens myndighet som klageinstans framgår av forvaltningsloven (fv1.) 34, og av andre ledd følger det at vi kan prøve alle sider av saken, og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Med dette menes at vi kan prøve om vedtaket er innholdsmessig lovlig, om det er truffet av rette myndighet, og om det er blitt til på lovlig måte. I tillegg kan Fylkesmannen prøve førsteinstansens skjønnsutøvelse, om vedtaket bygger på riktig faktum
Side 4 av 7 og om det kommer i strid med ulovfestede regler for saksbehandlingen. Med dette menes om vedtaket irmebærer såkalt "myndighetsmisbruk-, dvs, om vedtaket er motivert ut fra utenforliggende eller usaklige hensyn, om avgjørelsen bærer preg av vilkårlighet eller om den innebærer usaklig forskjellsbehandling. I fv1. 34 annet ledd siste punktum er det imidlertid bestemt at statlig organ som er klageinstans for kommunale vedtak, skal legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøvingen av det frie skjønnet. Planstatus Fylkesmannen er enig med Stjørdal kommune i at den omsøkte fradelingen er et søknadspliktig tiltak, jf. pb1. 20-1 bokstav m. I kommunedelplan for Stjørdal tettsted, vedtatt av kommunestyret i Stjørdal den 22. juni 2006, framgår det at det aktuelle området er omfattet av reguleringsplan som fortsatt skal gjelde. Reguleringsplanen for dette området er sentrumsplan for Stjørdalshalsen, vedtatt av Stjørdal kommunestyre den 26. mars 1987. Ved vedtakelsen av kommunedelplanen for Stjørdal tettsted ble det samtidig vedtatt enkelte bestemmelser for allerede eksisterende reguleringsplaner, blant annet reguleringsplanen for Stjørdalshalsen. Denne ligger innenfor fortettingskategori BF3 hvor tillatt grad av utnytting er TU= 60-80 %. Habilitet i kla ebehandlin en Klageren har i klageomgangen reist spørsmål ved habiliteten til et av medlemmene i komite plan, Geir Falck Anderssen. Det er fra klagerens side vist til at han jobber som megler i Nylander eiendom, og at han var en av flere meglere som har vært inne i bildet i forkant av søknaden. Klageren er på bakgrunn av dette overrasket over at han dukket opp på befaringen med kommunen, og hadde meninger som han ikke behøver å ha siden firmaet tidligere har vært involvert i vurderinger av eiendommen. Ved behandlingen av klagen i komite plan i Stjørdal kommune tok Falck Anderssen opp spørsmål om sin habilitet. Et enstemmig utvalg fant at han var habil til å behandle saken. Ut over dette framgår det ikke hvilke vurderinger kommunen gjorde i den forbindelse. Fylkesmannen kan ikke se at det foreligger opplysninger i saken som tilsier at Falck Anderssen var automatisk inhabil etter fv1. 6 første ledd. En habilitetsvurdering etter forvaltningsloven (fv1.) 6 annet ledd må foretas konkret fra sak til sak. Det framgår av denne bestemmelsen at vedkommende er inhabil når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til tjenestemannens upartiskhet. Ved avgjørelsen skal det legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære en særlig fordel, tap eller ulempe for tjenestemannen eller andre som han har nær personlig tilknytning til. Både ordlyden og praksis tilsier at terskelen er forholdsvis høy for å statuere inhabilitet etter denne bestemmelsen. Klageren har vært lite konkret i sitt spørsmål om vedkommendes inhabilitet i planutvalget, og Fylkesmannen har heller ikke funnet grunn for å etterspørre en ytterligere redegjørelse for Geir Falck Anderssen sin tilknytning til saken. Det er opplyst at han arbeider som megler på Stjørdal, og det er naturlig at han har vært kontaktet av mange som han senere får befatning med gjennom sitt verv i planutvalget. På bakgrunn at det som har kommet fram finner ikke Fylkesmannen grunnlag for si at det foreligger særegne forhold i denne saken som er egnet til
Side 5 av 7 å svekke tillitten til hans upartiskhet. Fylkesmannen har etter dette ingen merknader til komite plan sin habilitetsvurdering. Vilkår for o rettelse av n eiendom I sin begrunnelse for avslag på søknaden viser kommunen til pb1. 26-1 som lyder: "Opprettelse av ny grunneiendom, ny anleggseiendom eller nytt jordsameie, eller opprettelse av ny festegrunn for bortfeste som kan gjelde mer enn 10 år, jf lov om eigedomsregistrering, eller endring av eksisterende eiendomsgrenser, må ikke gjøres på en slik måte at det oppstår forhold som strider mot denne lov, forskrift eller plan. Opprettelse eller endring som nevnt iførste punktum, må heller ikke gjøres slik at det dannes tomter som er uegnet til bebyggelse på grunn av sin størrelse, form eller plassering etter reglene i denne lov. " Som det framgår av bestemmelsens annet punktum, skal ikke fradeling skje på en slik måte at det oppstår forhold som strider mot blant annet plan. Det framgår videre av pb1. 21-2, sjette ledd, at en søknad om tillatelse til opprettelse av ny grunneiendom må vise hvordan de nye enhetene på en hensiktsmessig måte kan gå inn i en framtidig utnyttelse av området, herunder også hvordan krav til tomtestørrelse, fellesareal og plassering av bebyggelsen kan oppfylles. I denne saken strider den omsøkte fradelingen og planlagt bebyggelse med planens bestemmelser om utnyttingsgrad. Ved behandlingen av fradelingssøknader hvor ønsket bruk i etterkant strider mot reguleringsplanen, må bygningsmyndighetene på delingsstadiet ha en oppfatning om framtidig husplassering på tomta og størrelsen på framtidig bebyggelse. Vi viser videre til 0.J.Pedersen m.fl. Plan- og bygningsrett, del 2, 2. utgave side 367 flg, hvor det framgår at bestemmelsen i pb1. 26-1 gir bygningsmyndighetene anledning til å forskuttere reglene om oppføring av bygning allerede på delingsstadiet. Samtidig er det ikke i seg selv tilstrekkelig for å gi avslag at en eventuell senere bebyggelse vil komme i strid med bestemmelser i bygningslovgivningen. Bygningsmyndighetene plikter i så fall å vurdere om bebyggelse likevel kan innpasses gjennom senere dispensasjon. Hvis dette besvares bekreftende, har tomta en slik størrelse og form at delingstillatelse skal gis. Fylkesmannen er således enig med Stjørdal kommune i at det er relevant å vurdere om vilkårene for å gi dispensasjon for det aktuelle prosjektet er oppfylt. Dis ensas'on vurderin Dispensasjon kan i følge pb1. 19-2 bare gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene med å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det må foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon. Når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldene med styrke, vil det normalt ikke være anledning til å gi dispensasjon. De ulike planene har vanligvis blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess og er vedtatt av kommunens øverste organ, kommunestyret. Det skal ikke være kurant å fravike gjeldende plan. Kommunen må ikke bruke sin dispensasjonsmyndighet på en slik måte at den undergraver planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag. Det er viktig at betydelige endringer i forhold til det som er fastsatt i planen, behandles etter reglene for
Side 6 av 7 kommuneplanens arealdel og reguleringsplan. Bakgrunnen for dette er hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen. Vurderingen av om lovens vilkår for dispensasjon er oppfylt, er i følge forarbeidene et rettsanvendelsesskjønn som kan overprøves av domstolene. I den enkelte dispensasjonssak må det foretas en konkret og reell vurdering av de faktiske forhold i saken, og som det framgår ovenfor må Fylkesmannen i denne saken for det første vurdere om hensynene bak arealbruken i (kommuneplanens arealdel/reguleringsplanen) vil bli satt vesentlig til side ved en dispensasjon. Videre må dispensasjon ses i sammenheng med lovens formål. Dessuten må Fylkesmannen vurdere om dispensasjon vil medføre klart større fordeler enn ulemper. Momenter som kan begrunne en dispensasjon, må i første rekke være knyttet til areal og ressursdisponeringshensyn, for eksempel at vurderingen av arealbruken er endret etter at planen ble utarbeidet. Det er søkt om dispensasjon fra tillatt utnyttingsgrad TU=60-80 % på det omsøkte området. Klageren har søkt om fradeling for bygging av ny enebolig, med en utnyttingsgrad på TU=45 %. Kommunen viser til at det er ønskelig med fortetting i sentrumsnære strøk. Fortettingsbestemmelsene har som intensjon å utnytte sentrumsnære areal med større utnyttelse enn eneboligløsninger. Et avvik fra nedre grense av tillatt utnyttingsgrad på 15 %, anses av kommunen som et relativt stort avvik, og må betraktes som en vesentlig tilsidesettelse av formingsbestemmelsenes pkt. 1.3.4 om tillatt utnytting. Fylkesmannen er enig med Stjørdal kommune i at det aktuelle området kan være aktuelt for utbygging med en høyere utnytting enn det som klageren ønsker. Et avvik på 15 % fra nedre grense av tillatt utnytting er et betydelig avvik fra det som er bestemt i reguleringsplanen. På bakgrunn av dette har Fylkesmannen ingen merknader til kommunens vurdering av at hensynene bak bestemmelsen om utnyttingsgrad i det aktuelle området blir vesentlig tilsidesatt dersom det blir gitt dispensasjon som omsøkt. Som tidligere nevnt er det to vilkår som begge må være oppfylt dersom det skal gis dispensasjon. I denne saken har vi i likhet med kommunen kommet fram til at hensynet bak bestemmelsen om tillatt utnyttingsgrad blir vesentlig tilsidesatt dersom det blir gitt dispensasjon som omsøkt. Fylkesmannen finner på bakgrunn av dette ikke grunnlag for å vurdere hvorvidt fordelene ved å gi dispensasjon er klart større enn ulempene etter en samlet vurdering, da det uansett ikke vil være grunnlag for dispensasjon når begge vilkårene ikke er oppfylt. Fylkesmannen ønsker likevel å bemerke at klagernes grunner for å få dispensasjon er av individuell og generell art, og vil kunne anføres i en lang rekke saker, selv om det er lagt ved en generell legeattest fra klageren i denne saken. Endelig bemerker Fylkesmannen at selv om vilkårene for å gi dispensasjon skulle være oppfylte, vil kommunen fortsatt ha en adgang til å nekte å gi dispensasjon. jf. ordlyden pb1. 19-2. Kommunen opplyser at det ikke er gitt dispensasjoner innenfor BF3-områdene siden mai 2010, og at det vil være hensiktsmessig å avvente revisjonen av kommuneplanen med tanke på hvilke endringer og strukturer BF-områdene skal ha med hensyn vil volum og skala. Fylkesmannen viser til at det vil være relevant å legge vekt på at det aktuelle plangrunnlaget er under revisjon i vurderingen av om kommunen skal gi dispensasjon eller
Side 7 av 7 ikke dersom vilkårene er oppfylt, jf. pb1. 19-2. Dette må gjelde selv om det ikke er nedlagt midlertidig bygge- og deleforbud, jf. pb1. 13-1. På bakgrunn av det ovennevnte fatter Fylkesmannen følgende vedtak: Stjørdal kommunes vedtak av 27. september 2012 stadfestes. Klagen tas ikke til følge. Vedtaket er endelig, og kan ikke påklages videre i forvaltningen, jf. fv1. 28. Med hilsen Sissel E. Slapgård (e.f.) Fg. Kommunaldirektør Kommunalavdelingen Frode Finstad Rådgiver Kommunalavdelingen Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen underskrift