VÅR DATO VÅR REFERANSE 1 07.12.2016 2016/30019 DERES DATO 04.07.2016 VÅR SAKSBEHANDLER Ingelin Gammersvik tlf. 99243849 DERES REFERANSE M. K. Benjaminsen Lenvik kommune Postboks 602 9306 FINNSNES Att. May Karin Benjaminsen Avslag på søknad om gjennomsnittsberegning av alminnelig arbeidstid Lenvik kommune, Vardnesveien bofelleskap Arbeidstilsynet viser til søknad av 27. juni 2016, tilleggsopplysninger av 17. og 19. oktober 2016 og tilleggsopplysninger/revidert arbeidsplan av 24. november 2016, mottatt 29. november 2016. Lenvik kommune har siden 19. mars 2013 hatt samtykke fra Arbeidstilsynet til gjennomsnittsberegning av arbeidstiden ved Vardnesveien bofellesskap. Sist samtykke ble gitt i vedtak av 16. september 2014 og gjaldt fra vedtakets dato til 16. september 2016. Selv om samtykkene gjaldt lignende ordninger som det nå søkes om, gjør Arbeidstilsynet oppmerksom på at tilsynet vurderer alle søknader konkret, uavhengig av tidligere saksbehandling. Det vil si at tilsynet vil kunne komme til et annet resultat, dersom det skulle vise seg at faktiske omstendigheter er endret, eller at tidligere vedtak er fattet på mangelfullt eller feilaktig grunnlag. Om søknaden Lenvik kommune søker om gjennomsnittsberegning av alminnelig arbeidstid, jf. arbeidsmiljøloven (aml.) 10-5 tredje ledd. Søknaden gjelder samtlige ansatte som jobber ved Vardnesveien bofelleskap for psykisk utviklingshemmede. Søknadsperioden er ikke angitt i søknaden. Arbeidstidsordningen innebærer: Lengste daglige skiftlengde er 13 timer. Lengste daglige arbeidstid ekskludert pauser er 12 timer. Lengste ukentlig arbeidstid ekskludert pauser er 48 timer. Antall daglige pauser er 2 á 30 minutter. Gjennomsnittlig alminnelig arbeidstid i løpet av åtte uker varierer fra arbeidstaker til arbeidstaker, men ingen overstiger 48 timer. Gjennomsnittlig alminnelig arbeidstid i løpet av 26 uker varierer fra arbeidstaker til arbeidstaker, men ingen overstiger 40 timer. Daglig og ukentlig hviletid er overholdt, jf. aml. 10-8 første og andre ledd. Noen av vaktene strekker seg ut over kl. 21.00 om kvelden. Det skal dermed utføres nattarbeid. I tillegg omfatter turnusen egne nattevakter. Arbeidsplanen legger opp til søndagsarbeid. POSTADRESSE E-POST TELEFON ORGANISASJONSNR Postboks 4720 Sluppen post@arbeidstilsynet.no 73 19 97 00 974771748 7468 INTERNETT Norge www.arbeidstilsynet.no
VÅR REFERANSE 2 Virksomheten er bundet av tariffavtale. Begrunnelse for søknaden Søknaden er dels begrunnet i arbeidstakernes ønsker, og dels begrunnet i brukernes behov. Det fremgår av søknaden at det er innført 13-timersvakter for de arbeidstakerne som ønsker det. De ansatte har vært med på å utarbeide turnusen og arbeidsgiver har «i hovedsak forsøkt å innvilge den enkeltes behov og ønsker». Det er særlig lengre friperioder som gjør at arbeidstakerne ønsker langvakter. Søknaden er nærmere begrunnet med en liste som fremstår som arbeidstakernes argumenter for ordningen. Det pekes for eksempel på fordeler for brukere, ved at de har færre personer å forholde seg til og en mer forutsigbar dag når arbeidstakerne går lengre vakter. De opplever mindre uro i løpet av dagen på grunn av færre vaktskifter og det er større mulighet til å planlegge utflukter og lignende når samme arbeidstaker er på jobb hele dagen. For arbeidstakerne pekes det også på at egenkontrollen i arbeidet økes ved langvakter, at de ansatte har bedre oversikt over hverdagen til den enkelte bruker, og at de bedre kan ivareta den enkelte brukers behov og dagsform. I tillegg har ordningen vist seg å ha en positiv virkning på kortidsfraværet (fra 12,7 % i 2013 til 6,4 % i 2015). Det vises også til at bofellesskapet ligger 2,5 mil fra Finnsnes, og at flere arbeidstakere derfor har lang reisevei. Ved færre arbeidsdager blir det mindre kjøring for den enkelte arbeidstaker. Nærmere om arbeidet Vardnesveien bofelleskap er en bolig for mennesker med utviklingshemminger. Det er tre brukere i boligen som har individuelle behov. Arbeidsdagen starter mellom kl. 07.45 og kl. 09.15, avhengig av vakttype. Arbeidstakerne vekker beboerne rundt kl. 10.00 og hjelper til med morgenstell som dusj, hårvask, barbering og negleklipping etter behov. Beboerne spiser lunsj/middag kl. 14.30 og ettermiddagsmat/kveldsmat kl. 19.30. De får medisiner kl. 20.00 og kveldsstell før de legger seg. Vaktene er over mellom kl. 20.45 og kl. 22.15. I tillegg til ivaretakelse av beboerne, kommer praktiske oppgaver som klesvask, vask av leilighetene og fellesarealet, handling og lignende. Arbeidstakerne opplever at de har «betydelig» bedre egenkontroll på langvaktene enn på normale vakter, se mellom annet brev av 23. november 2016. De kan legge planer for den aktuelle tjenestemottakeren ut fra hans/hennes behov og dagsform. For eksempel kan de ved langvakter reise på strendene i området, benytte seg av disponibel gymsal, svømmebasseng, trille eller kjøre en tur. De tre beboerne har forskjellig funksjonsnivå og har ulike fysiske og psykiske utfordringer. To av beboerne jobber på dagsenter noen dager i uken, der den ene tar bussen til jobb selv, mens den andre får følge av de ansatte. To av beboerne har noe utagering. Den ene viser frustrasjon og sinne ved å klappe i hendene og søle vann. Den andre hadde per søknadstidspunktet hatt utfordringer med sin fysiske og psykiske helse det siste halve året. Den utfordrende adferden viser seg i form av oppkast, gråt og slamring med dører. Av arbeidsgiver betegnes arbeidet som ikke fysisk krevende, men til tider «psykisk utfordrende». Det vises da til at det kan være mye støy på arbeidsplassen, men at dette er noe det jobbes med for å få redusert, blant annet med støydempende innredning. Arbeidstakerne har to pauser på 30 minutter i løpet av hver langvakt. I tillegg er det lagt opp til at de totalt får 30 minutt pause i form av kortere pauser på 5 minutter i løpet av dagen. Videre er det opplyst i søknaden og tilleggsdokumentasjonen om større innslag av passive perioder i løpet av
VÅR REFERANSE 3 arbeidsdagen. Arbeidsdagene blir betegnet som «rolige». Ofte starter ikke selve arbeidet før mellom kl. 10.00 og kl. 11.00. Arbeidsgiver betegner det som at det er «sporadisk aktivitet» mellom kl. 10.00 og kl. 15.00, med normalt 2-3 timer «passiv arbeidstid». Beboerne hviler middag mellom kl. 15.00 og kl. 17.00, før det igjen er sporadisk aktivitet mellom kl. 17.00 og kl. 20.00. Etter kl. 20.00 er det «ro» i boligen og «ingen planlagte aktiviteter». De rolige periodene brukes ikke til kontor- og papirarbeid. Beboerne har en felles stue som både arbeidstakerne og beboerne kan bruke. Arbeidstakerne har i tillegg garderobe med wc og dusj, kontor og pauserom. De har sofa, salongbord, kjøleskap og mulighet til oppbevaring av tørrvarer. Den ene av beboerne har tildelte ressurser til 1:1, mens de to andre har mindre. Foruten morgen og kveld, er det likevel normalt tre arbeidstakere på jobb i turnusen. I helgene er en av beboerne hjemme hos sin familie to av tre helger, mens en annen er hjemme hos sin familie annenhver helg. Alle beboerne er tildelt støttekontakt. Det er understreket i tilleggsdokumentasjonen av 23. november 2016 at det er av «stor betydning at arbeidsdagen forløper med mest mulig ro» og at vaktskifte gjør beboerne urolige. Det har vært registrert «betydelig større uro hos beboerne i rapporttiden ved kortvakter». Rettslig grunnlag Arbeidstilsynet kan gi samtykke til gjennomsnittsberegning av den alminnelige arbeidstiden, jf. aml. 10-5 tredje ledd. Gjennomsnittsberegning vil si at arbeidstakeren kan ha lengre arbeidsdager i visse perioder, mot kortere arbeidsdager i andre perioder, uten at arbeidstakerne får økt samlet arbeidstid. Den samlede arbeidstiden kan likevel ikke overstige 13 timer i løpet av 24 timer. I løpet av en åtteukersperiode må gjennomsnittlig samlet arbeidstid ikke overstige 48 timer i uken. I løpet av en 26-ukersperiode må gjennomsnittlig alminnelig arbeidstid ikke overstige alminnelig arbeidstid etter aml. 10-4. Innenfor rammene i aml. 10-5 tredje ledd, foretar Arbeidstilsynet en helhetsvurdering hvor blant annet arbeidsgivers og arbeidstakers interesser i ordningen er av betydning, samt hvilke risiko den aktuelle arbeidstidsordningen kan ha. Arbeidstilsynet skal ved avgjørelsen legge særlig vekt på hensynet til arbeidstakernes helse og velferd. Det er en forutsetning for gjennomsnittsberegning av arbeidstiden at arbeidet er av en slik art at lengre daglig eller ukentlig arbeidstid ikke øker faren for helseskader eller arbeidsulykker og ikke forringer arbeidstakernes mulighet til å utvise forsiktighet, se Ot.prp. nr. 41 (1975-1976) s. 64. Videre følger det av aml. 10-2 første ledd at arbeidstakerne ikke skal utsettes for uheldige fysiske eller psykiske belastninger som følge av arbeidstidsordningen, og at sikkerhetshensyn må ivaretas. I dette ligger det et overordnet og ufravikelig forsvarlighetskrav til arbeidstidsordningen. Arbeid om natten er arbeid mellom kl. 21.00 og kl. 06.00. Arbeid på søndager er arbeid mellom kl. 18.00 lørdag til kl. 22.00 søndag. Arbeid om natten og på søndager er ikke tillatt med mindre arbeidets art gjør det nødvendig, jf. aml. 10-10 andre ledd og 10-11 andre ledd.
VÅR REFERANSE 4 Arbeidstilsynets vurdering Arbeidstilsynet finner det ikke tvilsomt at vilkårene for arbeid på natten og for arbeid på søndager er tilstede i denne saken. Tilsynet viser til at søknaden gjelder arbeid ved bolig for psykisk utviklingshemmede. Hvorvidt det arbeidstidsordningen er forsvarlig som sådan, blir behandlet under. Arbeidstidsordningen det er søkt om innebærer at arbeidstakerne jobber inntil 13 timer for dagen og inntil 52 timer i uken. Arbeidsplanen er dermed innenfor tidsrammene for gjennomsnittsberegning i aml. 10-5 tredje ledd. Spørsmålet er om arbeidstidsordningen er helse-, velferds- og sikkerhetsmessig forsvarlig, se 10-5 tredje ledd, jf. 10-2 første ledd. Daglig arbeidstid ut over normalen på ni timer krever større fysisk og mental utholdenhet. Det er mer belastende å arbeide flere lange dager etter hverandre for så å ha lengre friperioder, enn det er å arbeide etter en fast rytme med mindre daglig påkjenning. Forskning viser at arbeidstid utover åtte timer gir en økt risiko for ulykker på rundt 50 %, og over 12 timer på rundt 100 %. Effekten er kumulativ (oppsamlet) utover i arbeidstiden (STAMI: Arbeidstid og helse 2008). Trøtthet som følge av lange vakter kan medføre risiko for feilhandlinger og overbelastningsskader, og på lang sikt medføre økt sykdomsrisiko. Lange arbeidsdager kan gå ut over arbeidstakernes mulighet til å forebygge uønskede hendelser og feilhandlinger. Uønskede hendelser i forbindelse med brukerkontakt eller feilhandlinger kan i dette tilfellet tenkes å eksempelvis føre til utagering hos beboerne. På bakgrunn av arbeidsmedisinsk forskning og vurderinger, har Arbeidstilsynet vært tilbakeholden med å tillate arbeidstid opptil 13 timer per dag. Ved vurderingen av om samtykke til 13-timers vakter skal gis, legges det særlig vekt på om vaktene forekommer sporadisk, om ordningen er sterkt ønsket av arbeidstakerne, om arbeidet er lite fysisk og psykisk anstrengende, om det har innslag av passiv tjeneste og reelle pauser, om arbeidet innebærer stor grad av egenkontroll og om hensikten med ordning er innarbeiding av tid for å kunne ha oftere og lengre fri rundt helger. Det er flere momenter i saken vedrørende Vardnesveien bofellesskap som til en viss grad reduserer belastningen av lange vakter. Det går frem av søknaden at ordningen øker arbeidstakernes egenkontroll i arbeidet fordi de i større grad enn på normale vakter kan legge opp egen arbeidsdag og styre den i forhold til hva som er hensiktsmessig for den enkelte beboer og andre konkrete forhold. Videre er det flere passive innslag i løpet av arbeidsdagen, både i form av småpauser og i form av lengre rolige/passive perioder i selve arbeidet, se over «Beskrivelse av arbeidet». Videre er arbeidet beskrevet som lite fysisk krevende, om enn noe psykisk krevende. Også dette medfører en reduksjon av belastningen av de lange vaktene. Endelig er ordningen sterkt ønsket av arbeidstakerne, både på grunn av at det muliggjør lengre friperioder, men også fordi de ansatte opplever at langvaktene har positive virkninger på deres utførelse, se over «Begrunnelse for søknaden». På grunn av de dokumenterte helsemessige konsekvensene lange vakter kan medføre, bør imidlertid vakter opptil 13 timer kun godtas som unntak, og ikke som en fast ordning. Det er bakgrunnen til at Arbeidstilsynet normalt ikke godtar arbeidstidsordninger med langvakter med mindre langvaktene forekommer sporadisk. Direktoratet for Arbeidstilsynet har slått fast at eksempelvis to langvakter på inntil 13 timer i tilknytning til helg i løpet av en fireukersperiode
VÅR REFERANSE 5 vil oppfylle kravet til spredning av langvakter, se sak 2016/10951. Praksisen er formidlet til virksomheten per telefon og i e-post. Ved Vardnesveien bofellesskap er arbeidstakerne ført opp med et ulikt antall 13-timersvakter. Hyppigheten av 13-timersvakter varierer fra én langvakt på 12 uker til 26 langvakter på 12 uker. Langvaktene er satt opp både i ukedagene og i helgene og utgjør en sentral del av turnusen. For de fleste arbeidstakerne forekommer ikke 13-timersvaktene sporadisk. I tillegg legger arbeidsplanen opp til at flere av arbeidstakerne (syv) skal jobbe tre 13-timersvakter på rad. En arbeidsfri periode på 11 timer vil for de fleste arbeidstakere være for kort til å sikre tilstrekkelig hvile og søvn for å oppnå full restitusjon. Ved tre 13-timersvakter på rad, vil arbeidstakerne kun ha 11 timer mellom hver vakt til å reise hjem, roe seg ned, spise og sove før neste vakt. I tillegg er det opplyst i søknaden at flere av arbeidstakerne har lang reisevei. Den tiden som står igjen til hvile og restitusjon etter endt 13-timersvakt, forminskes dermed ytterligere. I tillegg kommer det at det kan utgjøre en risiko for arbeidstakerne å kjøre bil over en lengre distanse etter flere slike lange vakter på rad. At arbeidstakerne blir slitne etter tre 13-timersvakter på rad, er også nevnt i referat fra drøftelse med tillitsvalgte av 28. november 2016. Både i referatet, i tilleggsdokumentasjonen og i søknaden fremgår det imidlertid tydelig at ordningen er sterkt ønsket av arbeidstakerne. Arbeidstakernes ønske om ordningen, og de velferdsmessige godene ordningen gir, her i form av lengre friperioder, er momenter som skal tillegges vekt i Arbeidstilsynets vurdering. Samtidig er Arbeidstilsynet varsom med å tillegge momentene avgjørende vekt, da arbeidstakernes ønske om å jobbe lange arbeidsperioder ikke beskytter dem mot trøtthetseffektene ved ordningen. Når det knyttes velferdsgoder til ordningen, som lengre friperioder, er det mulig at arbeidstakere velger ordninger de egentlig ikke har helsemessig kapasitet til å mestre. Dersom de ønsker å beholde ordningen, vil de også lett se bort fra eller underrapportere problemer. Til tross for at arbeidstidsordningen innebærer høy grad av egenkontroll, er sterkt ønsket av arbeidstakerne og at arbeidet innebærer flere passive innslag i løpet av arbeidsdagen, har Arbeidstilsynet kommet til å ikke kunne samtykke til ordningen. Det avgjørende for Arbeidstilsynets avgjørelse er at arbeidsplanen legger opp til at 13-timersvaktene ikke forekommer sporadisk for flere av arbeidstakerne og at ordningen ved flere tilfeller legger opp til tre 13-timersvakter på rad. På denne bakgrunn finner Arbeidstilsynet at arbeidstidsordningen ikke er helse-, velferds- og sikkerhetsmessig forsvarlig og at den dermed ikke oppfyller arbeidsmiljølovens krav i 10-5 tredje ledd, jf. 10-2 første ledd. Arbeidstilsynet avslår søknaden. For noen av arbeidstakerne er det lagt opp til at 13-timersvaktene forekommer sporadisk, eller tett opp til det som regnes for å være sporadisk. Isolert sett kunne arbeidstidsordningen vært samtykket til for disse arbeidstakerne. Arbeidstilsynet vurderer imidlertid hele arbeidsplanen under ett, og når så mange arbeidstakere er satt opp på en ordning som ikke oppfyller lovens krav om forsvarlighet, avslår Arbeidstilsynet hele arbeidstidsordningen. Vedtak Arbeidstilsynet fatter følgende vedtak: Arbeidstilsynet gir avslår søknaden.
VÅR REFERANSE 6 Klageadgang Dere kan klage på dette vedtaket jf. forvaltningsloven 28. Fristen for å klage er tre uker fra dere mottar dette brevet. For nærmere informasjon om klageinstans, fremgangsmåte ved klage og retten til å se sakens dokumenter, se www.arbeidstilsynet.no/klage. Informasjon til tillitsvalgte Tillitsvalgte skal gjøres kjent med vedtak fra Arbeidstilsynet, jf. aml. 18-6 åttende ledd. Vi har sendt en egen kopi av dette brevet til tillitsvalgte. Behov for mer informasjon? Dere finner mer informasjon om Arbeidstilsynet og krav til arbeidsmiljøet på www.arbeidstilsynet.no, eller dere kan kontakte oss på telefon 73 19 97 00. Vennligst oppgi vårt referansenummer 2016/30019 ved eventuell henvendelse. Med hilsen Arbeidstidsenheten Christine Due Sivertsen avdelingsleder (sign.) Ingelin Gammersvik seniorrådgiver (sign.) Dette brevet er godkjent elektronisk i Arbeidstilsynet og har derfor ingen signatur. Kopi til: Lenvik kommune v/tillitsvalgt Marion Nylund Postboks 602 9306 FINNSNES