Innlandet Revisjon IKS Rapport nr 15-2007 Revisjonsrapport fra prosjektet Kommunen som markedsaktør - En gjennomgang av cateringvirksomheten i kommunen For kontrollutvalget i Vestre Toten kommune September 2007
Innlandet Revisjon IKS 2
FORORD Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet Kommunen som markedsaktør som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Vestre Toten kommune. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave. Formålet med forvaltningsrevisjon er i følge kommunelovens 77, nr 4: Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Prosjektarbeidet er utført i perioden mai september 2007 av Kari Robbestad og Reidun Grefsrud. Rapporten har vært sendt på høring til rådmannen. Vi har deretter hatt møte med assisterende rådmann for å avklare eventuelle feil og uklarheter. Det som er funnet av feil og mangler ved denne gjennomgangen er rettet opp i endelig rapport. Lillehammer september 2007 Reidun Grefsrud Oppdragsansvarlig Kari Robbestad Prosjektansvarlig Innlandet Revisjon IKS 3
Innholdsfortegnelse FORORD... 3 0. SAMMENDRAG... 6 1. INNLEDNING... 8 1.1 BAKGRUNN OG FORMÅL... 8 1.2 PROBLEMSTILLINGER, REVISJONSKRITERIER OG METODE... 8 1.2.1 Konsekvensene for kommunen:... 9 1.2.2 Konsekvensene av cateringvirksomheten for det lokale markedet... 9 1.2.3 Næringsvirksomheten i forhold til lover og regler... 10 1.2.4 Organisering av næringsvirksomheten... 10 2. REVIDERT ENHET - STORKJØKKENET... 11 3. KONSEKVENSENE AV CATERINGVIRKSOMHETEN FOR KOMMUNEN... 12 3.1 HVORFOR DRIVE MED NÆRINGSVIRKSOMHET?... 12 3.2 REVISJONSKRITERIER... 13 3.3 DATA/FUNN... 13 3.3.1 Regnskapsanalyse... 13 3.3.2 Andre konsekvenser av cateringdriften... 19 3.4 REVISJONENS VURDERINGER... 21 3.4.1 Økonomi samdriftsfordeler... 21 3.4.2 Andre konsekvenser... 23 3.4.3 Drives cateringvirksomheten i tråd med kommunens intensjoner/målsettinger?... 23 4. KONSEKVENSENE FOR KONKURRANSEN I MARKEDET... 24 4.1 AKTUELT REGELVERK... 24 4.2 REVISJONSKRITERIER... 25 4.3 DATA/FUNN... 26 4.3.1 Kommunens andel av det lokale cateringmarkedet... 26 4.3.2 Prisnivået... 26 4.4 REVISJONENS VURDERINGER... 27 5. DRIVES NÆRINGSVIRKSOMHETEN I HENHOLD TIL LOVER OG REGLER... 29 5.1 Egenregi... 29 5.2 MVA-regelverket... 30 5.2.1 Regelverket... 30 5.2.2 Praktisering av MVA-regelverket... 31 Innlandet Revisjon IKS 4
5.2.3 Drives virksomheten i samsvar med mva-regelverket?... 32 5.3 Skatt... 32 6. VURDERING AV KOMMUNENS ORGANISERING... 33 7. KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER... 35 7.1 Konklusjoner... 35 7.2 Anbefalinger... 36 REFERANSER/LITTERATUR... 37 Innlandet Revisjon IKS 5
0. SAMMENDRAG Kontrollutvalget ba i møte 7.2.07 Innlandet Revisjon IKS om å gjennomføre et prosjekt der formålet er å se på ulike sider/konsekvenser ved at kommunen på noen områder er aktør i markedet, dvs tilbyr salg av varer og tjenester. Det bes også om at man vurderer kommunens opplegg for prisfastsetting ved salg av varer og tjenester der man konkurrerer med andre. I møte 17.4.07 ba kontrollutvalget om at prosjektet også vurderer kommunens organisering på området. Vi har brukt næringsvirksomheten ved Storkjøkkenet ved Gimle sykehjem som case, men ønsker også å si noe generelt om ulike sider/konsekvenser av at en kommune opptrer som en aktør i det private markedet. Næringsvirksomheten omfatter først og fremst cateringvirksomheten. Fra 2006 leverer dessuten storkjøkkenet mat til Østre Toten kommune. Dette er også næringsvirksomhet. Prosjektet er delvis et forvaltningsrevisjonsprosjekt, der kommunens praksis vurderes, og delvis et utrednings- /rådgivningsprosjekt. Vi har sett på næringsvirksomheten ut fra fire ulike perspektiver/vinklinger: En vurdering av konsekvensene for kommunen. o Har kommunen oversikt over inntekter og kostnader vedr storkjøkkenets næringsvirksomhet? o Dekker inntektene fra næringsvirksomheten merkostnadene? o Er det samdriftsfordeler mellom den ordinære storkjøkkendriften og næringsvirksomheten? o Er det andre fordeler eller ulemper ved storkjøkkenets næringsvirksomhet enn de økonomiske? o Er driften i samsvar med kommunens målsettinger? En vurdering av konsekvensene for det lokale cateringmarkedet o Er kommunen en betydelig aktør i markedet? o Hvordan fastsetter kommunen prisene i cateringmarkedet? o Skjer det kryss-subsidiering mellom næringsvirksomheten og den ordinære driften ved storkjøkkenet? En vurdering av om storkjøkkenets næringsvirksomhet er i tråd med lover og regler når det gjelder moms og skatt og offentlige anskaffelser (egenregi). En vurdering av ulike sider ved organiseringen av virksomheten. Vurderinger/Konklusjoner: Regnskapet for næringsvirksomheten er ikke skilt fra regnskapet for den ordinære kjøkkendriften før i 2007. Henføringen av inntekter og utgifter er dårlig dokumentert disse årene og det er vanskelig å slå fast hva som er det økonomiske resultatet fra næringsvirksomheten. Fra og med 2007 er regnskapet for næringsvirksomheten atskilt fra den ordinære driften, noe som gjør dokumentasjonen noe bedre. Det eksisterer fremdeles fordelingsproblematikk knyttet til indirekte kostnader og dels når det gjelder bruk av arbeidskraft. Ut fra de anslag og beregninger som er foretatt av kommunen selv, virker det sannsynlig at inntektene fra næringsvirksomheten dekker merkostnadene ved driften og i tillegg gir et Innlandet Revisjon IKS 6
visst overskudd utover dette. Det eksisterer samdriftsfordeler mellom næringsvirksomheten og den ordinære driften når det gjelder utnytting av ledig kapasitet for lokaler, maskiner og utstyr blant annet, men disse er vanskelige å tallfeste. Næringsvirksomheten har ikke ført til vesentlige endringer i tilbudet for de ordinære brukerne i følge lederne for sykehjemmene. Kjøkkensjefen mener at de ansatte har fått bedre kompetanse og at dette har bedret kvaliteten på maten. Kommunen er en relativt betydelig aktør i det lokale cateringmarkedet. Cateringprisene er omtrent som for markedet for øvrig. Vi har ikke grunnlag for å påstå at det foregår kryss-subsidiering mellom den ordinære virksomheten og næringsvirksomheten. Det er imidlertid en risiko for at slik subsidiering kan skje siden lokaler, utstyr, ledelse og dels bemanning er felles. Risikoen for kryss-subsidiering blir mindre jo bedre en kan skille mellom virksomhetene. På den annen side vil en utskilling av driften f.eks i eget selskap kunne føre til tap av samdriftsfordeler og dessuten øke administrasjonskostnadene. Anbefalinger: Av hensyn til allmennhetens tillit til at kommunen ikke kryss - subsidierer, er det viktig at inntekter og kostnader ved forretningsvirksomheten i størst mulig grad holdes atskilt fra den ordinære driften. Inntekter og kostnader fra forretningsvirksomheten bør dokumenteres godt og alle fordelingsnøkler mellom ordinær drift og forretningsvirksomheten bør ha en begrunnelse. Kantinedriften bør holdes regnskapsmessig atskilt fra næringsvirksomheten, siden kantinedriften ikke kan karakteriseres som næringsvirksomhet. Det kan være argumenter som taler for at forretningsdriften bør skilles ut som et eget foretak. Dette er særlig aktuelt dersom omfanget av virksomheten blir betydelig. Det bør uansett vurderes om forretningsdriften bør være en egen resultatenhet. Det bør settes konkrete resultatkrav for forretningsdriften, f.eks formulert som avkastningskrav og det bør være krav til rapportering. Innlandet Revisjon IKS 7
1. INNLEDNING 1.1 BAKGRUNN OG FORMÅL I kommunestyrets vedtak 14.12.06 i forbindelse med behandlingen av budsjett- og økonomiplanen ble Kontrollutvalget anmodet om å sette i gang et prosjekt for å se på ulike sider/konsekvenser ved at kommunen på noen områder er aktør i markedet, dvs tilbyr salg av varer og tjenester. Som følge av dette vedtaket ba Kontrollutvalget i møte 7.2.07 Innlandet Revisjon IKS om å gjennomføre et prosjekt der formålet er å se på ulike sider/konsekvenser ved at kommunen på noen områder er aktør i markedet, dvs tilbyr salg av varer og tjenester. Det bes også om at man vurderer kommunens opplegg for prisfastsetting ved salg av varer og tjenester der man konkurrerer med andre. I møte 17.4.07 ba kontrollutvalget om at prosjektet også vurderer kommunens organisering på området. Cateringdriften ved storkjøkkenet ble valgt som case. Formålet med revisjonsprosjektet er imidlertid å si noe mer generelt om konsekvenser/ulike sider ved at kommunen opptrer som aktør i et privat marked. Prosjektet er delvis et forvaltningsrevisjonsprosjekt, der kommunens praksis vurderes, og delvis et utrednings-/rådgivningsprosjekt. Bakgrunnen for at kommunen startet med cateringvirksomheten var kommunestyret budsjettvedtak i desember 2004 om å spare inn 300.000 kroner ved storkjøkkenet. Som følge av innsparingsvedtaket framsatte administrasjonen et forslag til økt inntjening ved storkjøkkenavdelingene ved Gimle og Raufosstun tilsvarende innsparingsbehovet. Dette ble vedtatt i Utvalg for velferd og opplæring i møte 8.2.05 og cateringvirksomheten ble iverksatt. Innsparingstiltaket ble evaluert i mai 2006 og det ble konkludert med at innsparingsmålet var nådd. Det ble gjennomført brukerundersøkelse blant beboere og ansatte, og det ble også pekt på en rekke andre fordeler ved prosjektet enn økonomi. Kommunen mottok i ettertid henvendelser fra et privat cateringselskap gjennom advokat, som med henvisning til konkurranseloven og regelverket for offentlige anskaffelser hevdet at Vestre Toten Storkjøkkenavdeling misbruker sin posisjon på en uakseptabel måte. Dette er også noe av bakgrunnen for de problemstillinger som en har valgt å se på i prosjektet. 1.2 PROBLEMSTILLINGER, REVISJONSKRITERIER OG METODE I 2006 startet storkjøkkenet med leveranser av mat til Østre Toten kommune. Dette er også næringsvirksomhet som vi har valgt å inkludere i vår analyse. Vi bruker storkjøkkenets næringsvirksomhet som en fellesbetegnelse på cateringdriften og leveransene til Østre Toten. Vi har sett på næringsvirksomheten ut fra fire ulike perspektiver/vinklinger: En vurdering av konsekvensene for kommunen. En vurdering av konsekvensene for det lokale cateringmarkedet Innlandet Revisjon IKS 8
En vurdering av om cateringvirksomheten er i tråd med lover og regler når det gjelder moms og skatt og offentlige anskaffelser (egenregi). En vurdering av organiseringen. Nærmere om de fire perspektivene: 1.2.1 Konsekvensene for kommunen: Problemstillinger: Har kommunen oversikt over inntekter og kostnader vedr storkjøkkenets næringsvirksomhet? Dekker inntektene fra næringsvirksomheten merkostnadene? Er det samdriftsfordeler mellom den ordinære storkjøkkendriften og næringsvirksomheten? Er det andre fordeler eller ulemper ved storkjøkkenets næringsvirksomhet enn de økonomiske? Drives næringsvirksomheten i tråd med kommunale intensjoner/vedtak? Revisjonskriterier: De fire første problemstillingene er beskrivende. Den siste problemstillingen vurderes opp mot kommunale vedtak vedr kommunens formål og forventninger knyttet til næringsvirksomheten. Metode: Vi har gått gjennom kommunens regnskaper og skyggeregnskaper for storkjøkkenet og hatt flere samtaler med kjøkkensjefen og omsorgslederen. Vi har undersøkt hvordan næringsvirksomheten er registrert i kommunens regnskaper og hvordan inntekter og utgifter er fordelt mellom den ordinære driften ved storkjøkkenet og de markedsbaserte aktivitetene i 2005, 2006 og 2007. Vi har også vurdert om næringsvirksomheten har hatt andre konsekvenser for kommunen enn de rent økonomiske. Her har vi tatt utgangspunkt i den evalueringen kommunen tidligere har gjort og supplert med samtaler med omsorgslederen og institusjonslederne. 1.2.2 Konsekvensene av cateringvirksomheten for det lokale markedet. Problemstillinger: Er kommunen en betydelig aktør i det lokale cateringmarkedet? Hvordan fastsettes prisene og er kommunens priser lavere enn hos konkurrentene? Foregår det kryss-subsidiering mellom cateringvirksomheten og storkjøkkenvirksomheten? Revisjonskriterier: De to første problemstillingene er beskrivende. Når det gjelder den siste problemstillingen har vi relatert vurderingene til analyser vedr kryss-subsidiering og konkurransevridninger (se litteraturlisten, bl.a. Bjørnenak m.fl (2005)). Konkurranseloven og diverse artikler, veiledninger mv vedr tolkning av loven (se litteraturlisten). Innlandet Revisjon IKS 9
EØS-regelverket art. 61 om offentlig støtte. Metode: Vi har ingen statistikk som viser omfanget av cateringvirksomhet i lokalmarkedet eller gjennomsnittspriser. Som en beste tilnærming har vi innhentet opplysninger om omsetning og priser fra 3 lokale bedrifter. Totalt sett er det ca 5 bedrifter som tilbyr catering i Vestre Toten kommune. I tillegg gir regnskapsanalysen datagrunnlag for vurderinger i tilknytning til problemstillingen om kryss-subsidiering og kostnadsdekning.. 1.2.3 Næringsvirksomheten i forhold til lover og regler Problemstillinger: Er kravet til egenregi oppfylt? Drives cateringvirksomheten i samsvar med merverdiavgiftsloven og evt skatteloven? Revisjonskriterier: Lov, forskrift og veileder om offentlige anskaffelser, diverse artikler. Merverdiavgiftsloven Skatteloven. Metode: Det er foretatt en vurdering av virksomheten i forhold til de aktuelle lover og regler. Vi har rådført oss med saksbehandlere på Fylkesskattekontoret og i Fornyings- og administrasjonsdepartementet når det gjelder egenregi og skatteplikt. 1.2.4 Organisering av næringsvirksomheten Problemstillinger: Hva er fordeler og ulemper ved ulike måter å organisere kommunal næringsvirksomhet på? Revisjonskriterier: Denne delen av prosjektet kan ikke karakteriseres som forvaltningsrevisjon. Vi har derfor ikke revisjonskriterier. Grunnlaget vårt er først og fremst hentet fra litteratur om konkurranse mellom offentlig og privat virksomhet; særlig Bjørnenak m.fl (2005). Metode: Vi har laget en oppsummering der vi har forsøkt å systematisere hva som er fordeler og ulemper når det gjelder å organisere markedsbasert virksomhet, hovedsakelig ut fra et konkurranseperspektiv. Innlandet Revisjon IKS 10
2. REVIDERT ENHET - STORKJØKKENET Figur 2.1 Organisering av tjenesteområdet omsorg. Storkjøkkenet er en driftsenhet under tjenesteområdet omsorg og ledes av kjøkkensjefen. Kjøkkensjefen har ansvar for matforsyning til hjemmeboende og institusjoner, for driften av kantinene og for cateringvirksomheten. Storkjøkkenet på Gimle sykehjem leverer i dag mat til følgende: 6 avdelinger på Gimle 6 måltider pr dag, inkl. kaffemåltider/mellommåltider. 3 avdelinger på Raufosstun 6 måltider pr dag, inkl. kaffemåltider/mellommåltider. Omsorgsboliger (16 + 12 personer) 1 måltid pr dag 135 hjemmeboende 1 måltid pr dag Dagavdelingen Gimle og Raufosstun 2 måltider pr dag Dagsenter Eina mandager 1 måltid Østre Toten kommune (fra aug 2007) 1 måltid Catering Kantinene ved sykehjemmene Kundene i kantina er ansatte, besøkende, pårørende og tilreisende. Storkjøkkenet leverte mat til Østre Toten kommune som et pilotprosjekt i fem måneder i 2006. Leveransen innebar en omsetning på ca 300.000 kroner. I 2007 vant de konkurransen om fortsatt levering av mat til Østre Toten kommune. I følge kommunens hjemmeside gjelder avtalen produksjon og levering av mat til hjemmeboende i Østre Toten kommune og omfatter ca 16000 porsjoner pr år. Kontrakten har ført til nye arbeidsplasser ved storkjøkkenet for 4 personer. Leveransen til Østre Toten kommune innebærer en omsetning på ca 1 mill. kroner på helårsbasis. Cateringdriften ble satt i gang i januar 2005. I 2006 var omsetningen på ca 1,9 mill. kroner. Brutto driftsutgifter for hele storkjøkkenet var 13,4 mill. kroner i 2006, mens netto driftsutgifter var på kr. 8,4 mill. kroner. Innlandet Revisjon IKS 11
3. KONSEKVENSENE AV CATERINGVIRKSOMHETEN FOR KOMMUNEN I dette kapitlet har vi for det første forsøkt å finne ut hvilke fordeler og evt ulemper cateringvirksomheten har for kommunen. Dette er i stor grad en kartlegging av de faktiske forhold uten vurderinger knyttet til kriterier. Deretter spør vi oss om virksomheten er i tråd med kommunens målsettinger og forventninger. Disse målsettingene og forventningene vil være normen som vi kan vurdere virksomheten opp mot. I tillegg bør en kunne si at det er et krav at cateringvirksomheten minst skal dekke merkostnadene sine. I motsatt fall vil virksomheten subsidieres av kjernevirksomheten, noe som neppe kan være ønskelig (Jfr kap 4 om kryss-subsidiering). Et kritisk spørsmål i denne forbindelse er om kommunen har oversikt over inntekter og kostnader knyttet til næringsvirksomheten og om en klarer å skille kostnader for næringsvirksomheten fra kjerneaktiviteten. 3.1 HVORFOR DRIVE MED NÆRINGSVIRKSOMHET? Tabell 3.1 Kommunens ulike roller Kommunen bestiller/kunde Private bestiller/kunde Kommunal produksjon Egenregi Kommunal forretningsvirksomhet Privat produksjon Konkurranseutsetting Privat forretningsvirksomhet Privat næringsvirksomhet drives vanligvis ut fra motivet om lønnsomhet. En privat forretningsdrivende vil ikke kunne overleve på sikt dersom virksomheten ikke er lønnsom. Lønnsomhet kan også være et motiv for kommunal forretningsvirksomhet. Siden en kommune ikke kan gå konkurs, kan en tenke seg at en kommune kan drive næringsvirksomhet ut fra andre motiver enn lønnsomhet. I rapporten På like vilkår fra Konkurransetilsynet nevnes størrelse eller ønske om vekst som motiv for offentlige virksomheter som driver med næringsvirksomhet. Synkende aktivitet i ordinær virksomhet, kjernevirksomheten, kan kompenseres med aktivitet på nye områder og dermed mildne konsekvensene av reduksjonen i kjernevirksomheten. Utgangspunktet for næringsvirksomheten er vanligvis en kjerneaktivitet som kan være en tjeneste der kommunen har egenregi. I vårt case er kjerneaktiviteten storkjøkkenet og tjenestene dette kjøkkenet yter til beboere på sykehjemmet og hjemmeboende som har behov for slike tjenester. Kjerneaktiviteten kan gi utgangspunkt for samdriftsfordeler av ulik art. Definisjonen på økonomiske samdriftsfordeler er at kostnadene ved å drive to aktiviteter parallelt er lavere enn kostnadene ved å drive de to aktivitetene hver for seg. Samdriftsfordeler kan særlig dreie seg om å utnytte ledig kapasitet. Dette kan f.eks gjelde lokaler. Det kan også være at en ny aktivitet kan føre til at arbeidskraftens kapasitet blir bedre utnyttet. Det kan også være samdriftsfordeler knyttet til f.eks ledelse eller kompetanse. Det kan også være at forretningsvirksomheten har konsekvenser for kvalitet eller omfang på tjenestene fra kjernevirksomheten. Innlandet Revisjon IKS 12
3.2 REVISJONSKRITERIER Som nevnt innledningsvis var bakgrunnen for at kommunen startet med cateringvirksomheten kommunestyret vedtak om å spare inn 300.000 kroner ved storkjøkkenet. Som følge av innsparingsforslaget framsatte administrasjonen et forslag til flere tiltak, deriblant cateringvirksomhet, for å få til økt inntjening for storkjøkkenavdelingene Gimle og Raufosstun tilsvarende innsparingsbehovet. Hensikten med cateringdriften ser først og fremst ut til å være inntjening. Det er ikke tallfestet noe inntjeningskrav for cateringvirksomheten, men inntjeningskravet for alle innsparingstiltakene ved storkjøkkenet er tallfestet som et beløp (300.000 kroner) som skal brukes til finansiering av kjernevirksomheten, for å unngå at denne reduseres. Slik sett er også motivet knyttet til ønsket om å opprettholde aktivitetsnivået ved storkjøkkenet. Så vidt vi kjenner til er det ikke i vedtak eller saksframstilling sagt noe om hvilket omfang cateringvirksomheten skal ha eller hvordan eventuelt overskudd utover 300.000 kroner skal anvendes. Det er ikke vedtatt noe avkastningskrav, definert som en andel av f.eks omsetning. Inntjeningskravet kan tolkes som et krav til at cateringdriften minst skal dekke sine merkostnader og i tillegg ha et visst overskudd. 3.3 DATA/FUNN 3.3.1 Regnskapsanalyse Oversikt over storkjøkkenets virksomhet Driften ved storkjøkkenet er i 2007 fordelt på tre tjenester: 2347 Matforsyning til hjemmeboende 2537 Kjøkkendrift, institusjoner 3207 Kjøkkenet catering Det er først fra 2007 at cateringen ble skilt ut som en egen tjeneste i regnskapet. Før 2007 ble driften ved storkjøkkenet ført på to tjenester: 25341 kjøkkendrift, institusjoner 25475 matforsyning til hjemmeboende Kantinedriften føres i 2007 under tjeneste 3207, før 2007 ble den ført på tjeneste 25341. Catering og salg til Østre Toten kommune føres under de samme tjenestene som kantinedrift. Skyggeregnskap over økt inntjening 2005 og 2006 Tabell 3.2 er satt opp i henhold til oppstilling som er utarbeidet av kjøkkensjefen og omsorgssjefen. Utgiftene er i utgangspunktet ikke fordelt mellom catering og økt salg i kantinen slik at sum økt Innlandet Revisjon IKS 13
inntjening viser samlet resultat. Salget i storkjøkkenet i kolonne 1 omfatter også mat til hjemmeboende. Tabellen viser i kolonne 1 totale inntekter og utgifter for storkjøkkenet som består av tjenestene 25341 og 25475 fra kommuneregnskapet. Kolonne 2 og 3 er tatt fra skyggeregnskapet, men korrigert for mva og viser salget for catering og økt inntjening i kantinene. Kolonne 4 viser sum inntjening på catering og økt inntjening i kantinene, samt beregnede utgifter. Tabell 3.2 Skyggeregnskap prosjekt økt inntjening 2005 og regnskapstall for hele storkjøkkenet. 2005 Storkjøkken totalt Catering Økt inntjening i kantinene sum økt inntjening Salgsinntekter kr 3 182 207 kr 1 401 282 kr 191 514 kr 1 592 796 øvrige inntekter kr 773 442 Lønnskostnader kr 5 661 155 Råvarer kr 4 484 946 Andre driftsutgifter kr 1 484 169 kr 1 270 264 indirekte kostnader kr - kr 90 842 utgifter oppstart catering kr 96 760 Netto inntjening kr -7 674 621 kr 134 930 Tallene i tabellens 3 siste kolonner som gjelder økt inntjening er korrigert for mva. I skyggeregnskapet for 2005 ble det laget en anslagsvis beregning som viste at utgifter til eksternt salg utgjorde 9,3 % av storkjøkkenets totale utgifter. De 9,3 % som ble beregnet er videre brukt til å beregne indirekte kostnader, som består av cateringens kostnader til husleie, strøm og diverse driftsutgifter. For husleie er det benyttet en pris på 800 kr. pr m2 og cateringdriften er belastet med 9,3 % av arealet til storkjøkkenet. Det er videre beregnet kr 30.000 til regnskap/fakturering som er et stipulert beløp på grunnlag av ca antall timer pr uke. Som fordelingsnøkkel for utgifter (andre driftsutgifter) mellom storkjøkkenet og cateringvirksomheten er det tatt utgangspunkt i totalomsetning for cateringen (både eksternt og internt salg) som utgjorde 11,5 %. Tabell 3.3 viser skyggeregnskapet for 2006. Tallene er hentet fra kjøkkensjefen sin oppstilling, men korrigert for mva. Indirekte kostnader er ikke beregnet for 2006, vi har derfor tatt inn samme beløp for indirekte kostnader som i 2005. Tallene for storkjøkkenet er hentet fra kommuneregnskapet, tjeneste 25341 og 25475. Tabell 3.3 Skyggeregnskap prosjekt økt inntjening 2006 og regnskapstall for hele storkjøkkenet. Storkjøkken totalt catering *salg til Østre Toten kantinedrift sum Salgsinntekter kr 3 907 580 kr 1 930 019 kr 308 912 kr 149 871 kr 2 388 802 øvrige inntekter kr 1 082 499 kr - Råvarer kr 4 747 113 kr 1 307 383 Lønn kr 7 067 655 kr 774 770 Ind.kostnader kr 90 842 andre driftsutg kr 1607 976 kr 21 600 kr -8 432 665 kr 220 490 Tallene i tabellens 4 siste kolonner som gjelder økt inntjening er korrigert for mva. Innlandet Revisjon IKS 14
Tallene for økt inntjening som vi har brukt i tabell 3.2 og 3.3 ovenfor er som sagt hentet fra kjøkkensjefens skyggeregnskap, men korrigert for mva. Det er utarbeidet flere oppstillinger som blant annet inneholder opplysninger om omsetning og netto fortjeneste, men det er ikke laget noe helhetlig skyggeregnskap. Opplysningene som ligger til grunn for tallene er ikke fullstendige med hensyn til dokumentasjon. Dette har gjort det vanskelig å få noe helhetlig bilde av regnskapet. Sammenlikning skyggeregnskapet og kommuneregnskapet Vi har hentet ut opplysninger fra kommuneregnskapet for å forsøke å finne sammenhengen til skyggeregnskapene. I tabell 3.4 finner vi hva som er regnskapsført på salgskontoene på tjeneste 25341 i kommuneregnskapet. Tabell 3.4 viser utviklingen på salgskontoene på tjeneste 25341 (kjøkkendrift institusjoner) i perioden 2003-2006. I kommuneregnskapet er salget skilt på om det er et avgiftsfritt eller avgiftspliktig salg. Matforsyning til hjemmeboende er ført under tjeneste 25475 og er ikke med i denne oppstillingen. Tabell 3.4 Utvikling i avgiftsfritt og avgiftspliktig salg tjeneste 25341 Kjøkkendrift institusjoner. konto 2003 2004 2005 2006 16204 avgiftsfritt salg kr 386 564 kr 353 563 kr 73 958 kr 96 640 16504 avgiftspliktig salg kr 27 416 kr 49 980 kr 1 748 936 kr 2 443 966 kr 413 980 kr 403 543 kr 1 822 894 kr 2 540 605 Tabell 3.5 viser at konto 16504 som er avgiftspliktige salgsinntekter under tjeneste 25341 er tilnærmet lik de tallene vi har for total omsetning på den økte inntjeningen i skyggeregnskapene. Tabell 3.5 Sammenlikning av salgsinntekter avgiftspliktig salg kommuneregnskapet og skyggeregnskapet. 2005 2006 Tall fra regnskapet konto 16504 kr 1 748 936 kr 2 443 966 Tall fra skyggeregnskapet Kr 1 592 796 Kr 2 388 802 Differanse Kr 156 140 Kr 55 164 Vi fikk opplyst at det i skyggeregnskapet kun var den økte inntjening på kantinen som ble ført sammen med cateringen. Dette ble registrert på følgende måte: Alt salg av nye produkter ble notert og levert til kjøkkensjefen. Disse ble så tatt med i beregningen for økt inntjening. Det er ikke gjort noen undersøkelser om hvordan det opprinnelige salget i kantinene utviklet seg. Regnskapet viser at alt salg som er mva pliktig er ført på konto 16504 i regnskapet, det vil si at alt kantinesalget i 2005 og 2006 er ført på den samme kontoen som den økte inntjeningen. Innlandet Revisjon IKS 15
Salgsinntekter Salget i kantinene ble i 2003 og 2004 ført på konto 16204 Matsalg under tjeneste 25341. Grunnen til at salget er ført på denne kontoen er at salg fra kantiner ikke var mva.pliktig salg i disse årene. Kontoen inneholder også salg til andre arrangementer internt i kommunen. Salg som er ført på konto 16504, avgiftspliktig salgsinntekter i 2003 og 2004 er salg til eksterne brukere hvor det er beregnet mva. Fra 2005 er salget i kantina ført på konto 16504 Salgsinntekter. Det er nå beregnet mva av salget. Denne kontoen inneholder alt salg som er mva pliktig, her føres også catering og salg til Østre Toten kommune. Fra 1.1. 2007 føres alt salget fra både cateringen, kantinen og salg til Østre Toten kommunen på tjeneste 3207, konto 16500, transport føres på konto 16509. I forbindelse med prosjektet økt inntjening var det kun økning i omsetning som det skulle tas hensyn til i skyggeregnskapet. Denne økte omsetningen inneholdt: Catering Økt salg i kantinene Salg til ØTK Behovsprøvingen på mat til hjemmeboende ble fjernet for å forsøke å øke dette salget. Det ble solgt noen flere porsjoner og de ble registrert sammen med det økte salget. For 2006 har kjøkkensjefen satt opp en oversikt som viser økt omsetning inkl mva i kantina og netto fortjeneste. På bakgrunn av disse tallene har vi satt opp en tabell som viser inntekter og utgifter i skyggeregnskapet for dette året. Vi har i denne tabellen operert med tall u/mva. Tabell 3.6 som viser skyggeregnskapets tall for økt omsetning i kantinen i 2006. salg kr 149 871 utgifter kr 74 582 fortjeneste kr 75 289 Storkjøkkenet leverte mat til Østre Toten kommune som et pilotprosjekt i fem måneder i 2006. I 2007 vant de konkurransen om fortsatt levering av mat til Østre Toten kommune. Denne omsetningen var i utgangspunktet beregnet til ca 1-1,6 millioner kroner pr. år. Vi har fått opplyst at det pr i dag ligger an til levering av ca 13000 porsjoner på årsbasis, noe som innebærer en omsetning på ca kr 800 000. I forbindelse med oppstart av leveringen til Østre Toten kommune, antas det at salg på catering vil gå noe ned. Tabell 3.7 er satt opp på grunnlag av kjøkkensjefens opplysninger om omsetning og netto fortjeneste av mat levert til Østre Toten kommune i 2006. Innlandet Revisjon IKS 16
salg kr 308 912 utgifter kr 286 581 fortjeneste kr 22 331 Tabell 3.8 er satt opp på grunnlag av kjøkkensjefens opplysninger om omsetning og netto fortjeneste av catering i 2006 salg kr 1 930 019 utgifter kr 1 693 510 fortjeneste kr 236 509 Råvareutgifter Råvarer er ført på konto 11151. Kjøp av råvarer for all mat har fram til 1.1.2007 blitt kjøpt inn samlet og belastet samme utgiftspost. I 2005 ble driftsutgiftene beregnet ut fra 11,5 % av Storkjøkkenets totale utgifter. Dette inkluderte da også råvarene. I 2006 ble råvareforbruket beregnet på grunnlag av maler utregnet for faktisk medgått råvarer for hele sortimentet i cateringutvalget. Malene forteller hvor mye råvarer som går med til hvert enkelt oppdrag basert på type bestilt vare og til antall personer. Dokumentasjonen på disse beregningene eksisterer ikke lenger. Fra 1/1-2007 foretas det separate innkjøp for cateringen. Cateringen har egen råvarebeholdning, eget kundenummer hos leverandørene, egne fakturaer og lønn på egne timelister. Emballasje kjøpes også inn for seg selv. Lønnsutgifter Arbeidet i forbindelse med levering av mat til Østre Toten kommune, cateringen og ekstrasalget i kantinene har blitt utført av innleide vikarer. Det administrative arbeidet utføres av kjøkkensjefen eller assisterende kjøkkensjef. Cateringen er belastet med kr 15 000 i 2005 og 2006 i lønnsutgifter for kjøkkensjefen. En del timer som kjøkkensjefen har brukt på administrasjon av catering er også avspasert. Ellers praktiseres det slik at dersom kjøkkensjefen eller assisterende kjøkkensjef arbeider med administrative oppgaver i forbindelse med cateringen blir det leid inn hjelp på kjøkkenet for å avløse kjøkkensjef/assisterende kjøkkensjef. Disse utgiftene belastes cateringen. Kjøkkensjefen prøver å leie inn vikarer i forhold til de oppgaver som utføres. Fra 1.1.2007 er det ansatt en 100 % stilling som vaktmester, hvorav 40 % av stilingen er innen cateringen. Kjøkkensjefen mener at de har kontroll på at lønnsutgiftene belastes på riktig sted. I 2006 ble det belastet totalt 1,9 årsverk i forbindelse med cateringen. Kjøkkensjefen regner ikke med noen økning i 2007. Det forventes samme omsetning eller noe mindre salg pga at cateringen i år vil holde stengt i juli pga ferieavvikling. I forbindelse med deling av cateringen fra ordinær kjøkkendrift fra 2007, er det oppstått en del meroppgaver som naturlig tar lenger tid enn før, f.eks så må bestillingene planlegges på en annen måte. Videre må varemottaket og oppbevaring av råvarer deles. Assisterende kjøkkensjef bestiller, vaktmester ivaretar varemottak, lønnen belastes cateringen. Innlandet Revisjon IKS 17
Fakturering I 2005 og 2006 ble all faktureringen utført sentralt på rådhuset. Fra 1/1-2007 faktureres catering med institusjonenes merkantile(gimle / Raufosstun ). Fra 20. august 2007 har storkjøkkenets egen sekretær (som lønnes på catering) tatt over fakturering av catering og kontoroppgaver som har kommet i forbindelse med oppstart levering i Øste Toten Kommune. Regnskapsføringen foregår på rådhuset. Andre driftsutgifter I 2005 er det gjort en beregning av storkjøkkenets andel av utgifter til andre driftsutgifter ved å bruke en fordelingsnøkkel som er basert på cateringens totale omsetning, den er beregnet til å være 11,5% av totale utgifter ved storkjøkkenet. I 2006 er det beregnet et beløp på kr 27.000 inkl mva til andre driftsutgifter. Dette beløpet inneholder bilhold, drivstoff, emballasje, plastfilm, folie osv. I 2007 vil alt innkjøp bli fakturert og registrert på tjeneste 3207 kjøkkenet - catering. Budsjettering Vi har fått opplyst at den økte inntjeningen måtte ha en omsetning på minimum kr 2 millioner dersom de skulle klare inntjeningskravet på kr 300 000. Det ble foretatt en rammereduksjon på 300 000 i 2005. (tilsvarende vedtak om økt inntjening) Justert budsjett viser at det blant annet er budsjettert med en økning i ekstrahjelp og råvarer. Tabell 3.9 viser justert budsjett under tjeneste 25341, kjøkkendrift institusjoner for postene ekstrahjelp og råvarer, samt salgsinntekter i perioden 2004-2006. 2004 2005 2006 Ekstrahjelp 59 184 419 537 954 985 Råvarer 2 732 824 3 552 066 3 715 176 Salgsinntekter avgiftspliktige 750 000 Salgsinntekter avgiftsfrie 440 000 730 000 Investeringer Kjøkkenet har planer for investeringer i utstyr ift fortjeneste på catering. Meningen har vært at inntjening på sikt skal avhjelpe ordinær drift med nødvendig utskifting av utstyr. Innlandet Revisjon IKS 18
3.3.2 Andre konsekvenser av cateringdriften Cateringdriften og den øvrige økte inntjeningen ble satt i gang for å unngå å si opp kveldsvakter ved sykehjemmene. Denne innsparingen ville hatt konsekvenser for kantinedriften, tradisjonelle fester/markeringer, servering til lag og foreninger og serveringer ved møter og kurs. I tillegg ville en oppgaver som servering, oppvaske og rydding i forbindelse med kveldsmåltidet, forberedelse av frokost og spesialkost og mat til pårørende som våker overføres til sykeavdelingene. Evaluering av prosjekt økt inntjening Storkjøkkenavdelingen Vestre Toten ble behandlet i sak 33/06 i utvalg for velferd og opplæring. I evalueringen som ble gjennomført ble det opplyst at brukerundersøkelsen blant beboere og pårørende viser at de er fornøyd med maten. Brukerundersøkelsen blant de ansatte ved de to institusjonene og kjøkkenet viste at de fleste merket lite endring ift samarbeid og service og flere mente at utvalg og kvalitet var blitt bedre. Det har ikke vært vanskelig å få tak i ekstravakter og vikarer og det foregår et utstrakt samarbeid mellom de to kjøkkener i forhold til oppgaver og kompetanseutveksling. Både de to assisterende kjøkkensjefene og kjøkkensjefen har pekt på utfordringer i forhold til den nye oppgaven. Men alle ønsket at prosjektet videreføres. Følgende er hentet fra evalueringen i sak 33/06: Andre Konsekvenser for institusjonsbeboerne Vi mener at økt tilført kompetanse gjennom cateringen blant annet har ført til økt bevissthet rundt hvordan maten ser ut og smaker når vi sender den ut på avdelingene. Fordi vi har kunnet opprettholde kveldsvaktene, er brukerretta tid på avdelingene uendret. I motsatt fall ville avdelingspersonell måtte bruke tid på rydding og oppvask etter kveldsmåltid. Vi kan fortsatt yte service/ servering til lag og foreninger som besøker institusjonene for å skape hygge for pasientene. Pårørende som våker, kan få servering fra kjøkkenet. Spesialdietter til nye pasienter er fortsatt ivaretatt på en god måte. Salg av brød og bakevarer i kantinene har ført til at også beboerne får fersk hjembakst daglig. Julekaker for salg har ført til gjeninnføring av hjemmebakte julekaker i institusjonene (mot tidligere ; stor grad av kjøpekaker). Vi har snakket med kjøkkensjefen og de to institusjonslederne for å oppdatere det som kom fram gjennom evalueringen i 2006. Innlandet Revisjon IKS 19
Kveldsvaktene Kjøkkensjefen sier at oppgavene for kveldsvaktene er å: Ordne servering og oppvask når lag og foreninger og andre er på besøk på ettermiddag/kveld. Varme og tilrettelegge varmrett til beboerne hver lørdag kveld (i varierende grad) Snitter eller påleggsfat/brødvarer og lignende til pårørende. (varierende grad) Varme mat og oppvask etter pårørende fester. En konsekvens ved å fjerne kveldsvaktene ville vært at de hadde måttet stenge kantina som er et tilbud for ansatte og besøkende. De to institusjonslederne uttrykker noe ulik erfaring med kveldsvaktene. Institusjonsleder ved Raufosstun sykehjem er glad for at de får beholde kveldsvaktene. Dette sparer pleiepersonalet for mye arbeid. Kveldsvakten gjør alt i forbindelse med forberedelse, servering og rydding av maten. De lager også i stand mat til pårørende som våker. Det serveres hjemmebakte kaker flere dager i uka, mens brødvarer kjøpes eksternt. Ferske bakervarer er å få kjøp i kantina. På Raufosstun spiser mange av beboerne i kantina. Dette er beboere ved avdeling B, oppvasken herfra tas i kantina. De andre avdelingene har oppvaskmaskin og kjøleskap selv. Raufosstun har eget kjøkkenpersonell som har ansvaret for alle måltider hver dag også middagsmat. Tidkrevende middagsretter produseres på Gimle, men kun 1 til 2 ganger i uka. All tørrmat lages i stand på Raufosstun. I tillegg baker de kaker og har en forholdsvis stor aktivitet sett ifht. antall ansatte og stillinger på kjøkkenet. Institusjonsleder ved Gimle sykehjem uttaler at pleiepersonalet alltid har forberedt, servert og ryddet opp etter maten selv. Alle avdelingene på Gimle har kjøleskap, 5 av avdelingene har oppvaskmaskin. Den siste avdelingen ligger så nær kjøkkenet at behovet for oppvaskmaskin ikke har vært til stede her. Det er kun oppvasken for 3 avdelinger som gjøres på kjøkkenet, dette er en så liten meroppgave at avdelingene ikke ville ha problemer med å ta dette selv. Det andre arbeidet rundt måltidet gjøres på avdelingene. Alle avdelingene har mat i kjøleskapet slik at de kan smøre mat til pårørende som våker. Det er ikke nødvendig at denne maten tilberedes på kjøkkenet. Kvaliteten på maten Kjøkkensjefen mener at kvaliteten på maten har blitt bedre. De ansatte har fått bedre kompetanse og er mer bevisste. Hun ser at mat som går ut på avdelinger er mer pyntet og delikat enn tidligere og registrerer økt bevissthet på kvalitet. Beboerne får hjemmebakte kaker flere ganger hver uke, dette har vært en fast ordning flere mnd. I følge institusjonsleder ved Raufosstun er beboerne veldig fornøyde med maten, og den ser god ut. De beboerne som trenger spesiell mat får den maten de vil ha. Institusjonsleders oppfatning er at tilbudet ikke er blitt dårligere enn før. Oppfatningen ved Gimle er at maten har vært bra hele tiden, den er ikke blitt bedre etter innføring av cateringvirksomheten. På Gimle sier de at det er meget sjeldent at beboerne får ferske hjemmebakte bakervarer. Brød kjøpes inn fra ekstern leverandør. Det har vært salg av småkaker på sykehjemmet, men dette har stort sett vært kjøpekaker. Innlandet Revisjon IKS 20
Telefonhenvendelser Institusjonsleder ved Gimle sykehjem uttaler at cateringvirksomheten har ført til økt belastning på avdelingspersonalet og kontorpersonalet pga telefoner til cateringen. Kjøkkensjefen sier sentralbordet var der fra før, så noe oversetting av tlf til kjøkkenet må påreknes. Det er ellers påført direkte tlf.nr til kjøkkenet på alle brosjyrer og på cateringbil. Kjøkkenet har også direkte tlf.nr på nettet. Alle kunder de har kontakt med får opplyst direktenr. For øvrig Kontrakten med Østre Toten fører til at de ansatte får et mer spennende arbeid i følge kjøkkensjefen (iflg kommunens hjemmeside). Storkjøkkenet er godt utstyrt med maskiner og utstyr, og kjøkkensjefen regner med at denne kontrakten vil sette storkjøkkenet i økonomisk stand til å sikre at de også i de kommende årene har moderne og effektivt utstyr. 3.4 REVISJONENS VURDERINGER 3.4.1 Økonomi samdriftsfordeler Har kommunen oversikt over inntekter og kostnader knyttet til næringsvirksomheten? Da kommunen startet med prosjektet om økt inntjening i 2005 ble ikke denne driften skilt fra den ordinære driften i kommunen. Det ble da nødvendig for kjøkkensjefen å føre skyggeregnskap for å kunne si noe om den nye aktiviteten førte til et slikt resultat som det var satt krav om. Disse skyggeregnskapene viste inntektene fra de nye aktivitetene som ble satt i gang, men det har vært en større utfordring å ha oversikt over kostnadene. Kostnadene er i stor grad beregnet ved hjelp av fordelingsnøkler. Ved beregning av økt inntjening i kantinene, er det ikke gjort beregninger på hvordan utviklingen har vært i det ordinære og etablerte salget i kantinen. Det er derfor usikkert om den omsetningsøkningen som inngår i kjøkkensjefens beregning for økte inntekter fra kantinesalget i 2005 og 2006 er reell. En del av grunnlaget for skyggeregnskapene for 2005 og 2006 er ikke lenger tilgjengelige. Det har derfor vært vanskelig å innhente dokumentert kunnskap om hvilke kostnader som er belastet næringsvirksomheten. Fra regnskapsåret 2007 er inntekter og direkte utgifter for storkjøkkenets næringsvirksomhet ført på en egen tjeneste i regnskapet, slik at disse skilles fra storkjøkkenets ordinære drift. Næringsvirksomheten er ført på en tjeneste under kostrafunksjon 320 kommunal forretningsdrift. Dette er i utgangspunktet riktig, men her har også kommunen ført kantinedriften. Siden kantinedriften primært må sees på som en del av tilbudet til beboere på sykehjemmene, mener vi at kantinedriften burde vært ført på en tjeneste under funksjon 253. (Se KRD s veileder vedr Kostra). Ved regnskapsføringen skilles fra 2007 ikke mellom utgifter og inntekter vedr catering, kantine og leveranser av mat til Østre Toten. Det vil derfor fortsatt være nødvendig med skyggeregnskaper for å følge med på utviklingen for hhv catering, kantine og leveranser til Østre Toten. Innlandet Revisjon IKS 21
Dekker inntektene fra næringsvirksomheten merkostnadene? Revisjonen har gjennomgått regnskaper og skyggeregnskaper for 2005 og 2006. for 2007 er det såpass stort etterslep i regnskapsføringen at det er vanskelig å vurdere utviklingen hittil i år. Som tidligere nevnt mangler dokumentasjonen for de kalkyler og beregninger som er satt opp for 2005 og 2006. Det har derfor vært vanskelig å vurdere disse tallene. Næringsvirksomheten omfatter i hovedsak cateringdriften og leveransen av mat til Østre Toten kommune. Kommunen opererer med et begrep økt inntjening som også omfatter økte inntekter fra kantinedriften som følge av at tilbudet ble oppgradert. Vi mener som før nevnt at kantinedrift ikke er næringsvirksomhet. I 2005 var omsetningen fra cateringdriften ca 1,4 mill. kroner, stigende til 1,9 mill. kroner i 2006. Leveransene til Østre Toten utgjorde 0,3 mill. kroner i 2006. Omsetningen fra næringsvirksomheten utgjorde til sammen 2,2 mill. kroner eller ca 15,5 % av de totale utgiftene ved storkjøkkenet i 2006. Det leveres mat til Østre Toten kommune i 4 måneder i 2007, omsetningen er i underkant av 0,3 millioner kroner. Det vil si at kommunen vil få en omsetning fra næringsvirksomheten i omtrent samme størrelsesorden i 2007 som året før, forutsatt at cateringen har samme nivå som i 2006. De variable kostnadene består først og fremst av råvarekostnader og lønnskostnader. For 2006 utgjør de stipulerte råvarekostnadene 54 % av salgsinntektene. Dette innebærer en bruttofortjeneste på 46 %. Vi har ikke grunnlag for å vurdere kommunens beregninger når det gjelder fordelingen av råvarekostnader mellom ordinær virksomhet og næringsvirksomhet. Siden fordelingen er beregnet og ikke basert på faktiske registreringer, vil det være risiko for feil. Fra 2007 registreres råvarekostnadene direkte, slik at risikoen for feil blir langt mindre. Lønnsutgiftene for 2006 er beregnet til nærmere 0,8 mill. kroner. Dette utgjør i overkant av 30 % av salgsinntektene, som ikke virker urealistisk. Generelt sett er det en utfordring å ikke bare få med seg de personene som er direkte tilknyttet virksomheten, men også tidsbruk for personell som bruker deler av tida si på disse aktivitetene. Dette gjelder f.eks tidsbruken for kjøkkenleder. For 2007 føres direkte lønnsutgifter på tjeneste 3207. I tillegg til råvarer og lønn vil det kunne være diverse andre direkte driftsutgifter som kan henføres til næringsvirksomheten. Dette kan være transport, kjøp av utstyr og inventar osv. For 2005 og 2006 er dette i skyggeregnskapene beregnet til i overkant av kr 20.000 pr. år. På tjeneste 25341, kjøkkendrift institusjoner føres de direkte henførbare utgiftene. I tillegg kommer også indirekte henførbare utgifter som kan karakteriseres som merkostnader. Dette er utgifter som vi ikke finner på regnskapet for storkjøkkenet, men andre steder i kommunens regnskap. Dette kan f.eks være regnskapsføring, strømutgifter, forsikringer og renhold og vedlikehold. Slike typer utgifter ser ut til å være stipulert med i underkant av 100.000 kroner i beregningene for 2005 og 2006. Disse utgiftene inkluderer også husleie. Her kan det også være en grensegang mellom hva som er faste kostnader og hva som er merkostnader som følge av cateringen og leveransene til Østre Toten. Innlandet Revisjon IKS 22
Summa summarum er det vanskelig for revisjonen å gå god for kommunens beregninger siden det finnes lite dokumentasjon. Beregningene tyder imidlertid på at næringsvirksomheten gir et overskudd når en regner i forhold til merkostnader. Vi er imidlertid usikre på om overskuddet er like stort som det som er beregnet i kommunens egne kalkyler. Dette baserer seg blant annet på at en regner med økte inntekter fra kantinedriften som ikke er dokumenterte og på at det er usikkerheter rundt hvilke fordelingsmetoder som er brukt i forhold til utgiftene. Er det økonomiske samdriftsfordeler? Det er vanskelig å tallfeste samdriftsfordelene. Disse er sannsynligvis først og fremst knyttet til husleie/avskrivninger og andre utgifter i forbindelse med lokalet. I tillegg kan de være knyttet til at en kan dele på kostnadene til maskiner, inventar og utstyr. Mindre dødtid og bedre utnyttelse av arbeidskraften kan være en fordel, f.eks i forbindelse med kveldsvaktene. Denne fordelen er ikke dokumentert. 3.4.2 Andre konsekvenser Evalueringen som ble gjennomført høsten 2005 viste at cateringvirksomheten har hatt positive konsekvenser for beboerne på institusjonen. Det har også hatt en positiv konsekvens ved at det har gitt økt kompetanse til kjøkkenpersonale. En brukerundersøkelse som var gjennomført blant beboerne og pårørende konkluderte også med at de var fornøyde med maten. Ansatte på de to sykehjemmene har noe forskjellig syn på konsekvensene av cateringdriften. I evalueringen ble det sagt at den brukerretta tida på avdelingene ville blitt dårligere ved nedleggelse av kveldsvakten. Gimle som er det største sykehjemmet, mente at de økte oppgaver en eventuell oppsigelse av kveldsvakter ville medføre, ville føre til så lite meroppgaver at det ikke ville ha utgjort noe særlig ekstra arbeid i avdelingen. Mens Raufosstun mente at en oppsigelse av kveldsvakten ville føre til en merbelastning på pleiepersonalet som gikk ut over pasientene. Det kan ha betydning at Gimle sykehjem har over dobbelt så mange pasienter som Raufosstun og at mange av pasientene på Raufosstun spiser i kantina. Det ble sagt at maten som serveres alltid har vært bra, tilbudet til pasientene er ikke blitt bedre etter at cateringvirksomheten startet opp. I og med at storkjøkkenet ligger på Gimle sykehjem mener institusjonsleder at avdelingspersonalet og kontorpersonalet der har fått en merbelastning ved at de får telefoner til cateringen. Kjøkkensjefen sier at en har innført direktenr til kjøkkenet som reduserer telefonene til sykehjemmet. 3.4.3 Drives cateringvirksomheten i tråd med kommunens intensjoner/målsettinger? Kommunens målsettinger er knyttet til inntjeningskravet på 300.000 kroner. I evalueringen sier kommunen at innsparingsmålet er nådd. Revisjonen kan ikke se at denne innsparingen er dokumentert. Likevel mener vi det er sannsynlig at kommunen har hatt inntjening på næringsvirksomheten så langt, uten at det er helt lett å tallfeste dette. Innlandet Revisjon IKS 23
4. KONSEKVENSENE FOR KONKURRANSEN I MARKEDET 4.1 AKTUELT REGELVERK Etter at cateringvirksomheten var startet opp mottok Vestre Toten kommune henvendelser fra et privat cateringselskap gjennom advokat som uttaler at Vestre Toten Storkjøkkenavdeling her misbruker sin posisjon på en uakseptabel måte. På den ene siden nyter de godt av å bygge opp et storkjøkken som en offentlig institusjon som er helt skjermet for konkurranse. Når dette så foreligger opptrer man på den andre siden som operatør i det private markedet. Effekten blir da at man skummer fløten av sin virksomhet ved at man kan benytte seg av den stordriftsfordelen som allerede er opparbeidet som offentlig instans for å konkurrere ut private aktører på området. Advokaten viser videre til at dette er konkurranseskadelig atferd som strider mot konkurranselovens 3-10. I tillegg vises det til 3 i lov om offentlige anskaffelser, der det er gjort unntak fra kravet om konkurranseutsetting når det gjelder produksjon av tjenester i egenregi. Dersom en kommune også opptrer som aktør i det private markedet, risikerer unntaket å falle bort. Problemstillingen vedr egenregi er nærmere behandlet i kapittel 5. I dette kapitlet ser vi nærmere på forholdet til konkurransen i markedet. Som vi var inne på i kapittel 3 kan en kommune ha andre mål med virksomheten sin enn inntjening. Siden en kommune ikke kan gå konkurs, vil det teoretisk sett være mulig å drive kommunal forretningsdrift med tap over lengre tid. Tapet kan dekkes med midler fra kjernevirksomheten. Dette er kryss-subsidiering, noe som både er uheldig sett fra kommunens side (bruker ressurser som skulle vært brukt på tjenesteyting) og fra næringslivets side. En kommunal forretningsvirksomhet vil i teorien kunne holde lavere priser enn konkurrentene, siden bedriften kan ha ryggdekning fra det ordinære kommunebudsjettet i tilfellet tap. Lave priser kan f.eks brukes som lokkemiddel for å komme inn på et marked. Dersom den kommunale bedriften på den måten klarer å erobre en stor del av det lokale markedet, påvirkes konkurransen. Lønnsomme private bedrifter kan risikere å presses ut av markedet til fordel for en ulønnsom kommunal bedrift. Konkurransevilkårene blir ulike og dette er et forhold som rammes av konkurranselovgivningen. Ny konkurranselov trådte i kraft fra 1.5.2004. Den tidligere omtalte 3-10 er erstattet med 11 Utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling, der det fastslås at: Et eller flere foretaks utilbørlige utnyttelse av sin dominerende stilling er forbudt. For at det skal foreligge utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling må det for det første foretas en vurdering av om foretaket har en dominerende stilling på det relevante markedet. En høy markedsandel kan indikere at et foretak er dominerende. En markedsandel på over 50 % vil ofte innebære at dette er tilfellet. For det Innlandet Revisjon IKS 24