Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy BENT ASLAK BRANDTZÆG, AUDUN THORSTENSEN OG SVENJA DOREEN RONCOSSEK

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy BENT ASLAK BRANDTZÆG, AUDUN THORSTENSEN OG SVENJA DOREEN RONCOSSEK TF-notat nr. 36/2017

Tittel: Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy TF-notat nr: 36/2007 Forfattarar: Bent Aslak Brandtzæg, Audun Thorstensen og Svenja Doreen Roncossek Dato: 22.08.2017 ISBN: 978-82-336-0065-5 ISSN: 1891-053X Pris: 210 (Kan lastast ned gratis frå www.telemarksforsking.no) Framsidefoto: Telemarksforsking Prosjekt: Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy Prosjektnr.: 20170790 Prosjektleiar: Bent Aslak Brandtzæg Oppdragsgivar: Fylkesmannen i Sogn og Fjordane Spørsmål om dette notatet kan rettast til: Telemarksforsking Postboks 4 3833 Bø i Telemark Tlf: +47 35 06 15 00 www.telemarksforsking.no Resymé: Stortinget har vedteke at Flora og Vågsøy skal slåast saman til Kinn kommune. Utreiinga ser på om ein kan få ein sterkare kystkommune dersom Bremanger og er med. I tillegg omfattar utgreiinga ei vurdering av grensejustering der Bryggja i Vågsøy blir ein del av nye Stad kommune. Bent Aslak Brandtzæg er utdanna geograf (Cand.polit.) frå Universitetet i Bergen. Brandtzæg har vore tilsett som forskar ved Telemarksforsking sidan 1995, og er temaansvarleg for instituttets forsking knytt til interkommunalt samarbeid og kommunestruktur. Audun Thorstensen er utdanna statsvitar og har vore tilsett ved Telemarksforsking sidan 2007. Han arbeider spesielt med kommunal økonomi og KOSTRA-analyser. Svenja Doreen Roncossek har en bachelorgrad i samfunnsgeografi frå Universitetet i Münster i Tyskland og ein mastergrad i Agro-Environmental Management frå Universitetet i Aarhus i Danmark. Ronocossek har vore tilsett som forskar ved Telemarksforsking sidan 2015 og arbeider spesielt med nærings- og attraktivitetsanalysar. 2 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Forord Telemarkforsking har på oppdrag frå Fylkesmannen i Sogn og Fjordane gjennomført ei utgreiing av ein kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy. I tillegg omfattar utgreiinga ei vurdering av konsekvensar knytt til ei muleg grensejustering der området Bryggja i Vågsøy blir ein del av nye Stad kommune. Det meste av utgreiingsarbeidet er gjennomført i løpet av juli og august 2017. Ved Telemarkforsking har Bent A. Brandtzæg vore prosjektleiar. Audun Thorstensen og Svenja Doreen Roncossek har delteke i analyse- og rapporteringsarbeidet. Hos Fylkesmannen i Sogn og Fjordane har Kåre Træen vore vår hovudkontakt. Vi vil takke for godt samarbeid i samband med gjennomføringa. Vi vil òg nytte anledninga til å takke dei i kommunane som har stilt opp på intervju og vore til hjelp med anna informasjon. Bø, 17.08.2017 Bent Aslak Brandtzæg Prosjektleiar Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 3

Innhald Samandrag... 9 Ein sterkare kystkommune... 9 Grensejustering... 13 1. Innleiing... 15 1.1 Bakgrunn for utgreiinga... 15 1.2 Tidlegare prosessar i samband med kommunereforma... 16 1.3 Konkretisering av problemstillingar... 19 1.3.1 Folketalsutvikling... 19 1.3.2 Kommunal økonomi... 19 1.3.3 Kraftinntekter... 20 1.3.4 Næringsutvikling... 21 1.3.5 Dagens pendlings- og kommunikasjonsmønster... 22 1.3.6 Effektar av planlagde kommunikasjonsløysingar... 22 1.3.7 Interkommunalt samarbeid... 23 1.4 Lokaldemokrati... 23 1.5 Samanfattande vurderingar... 23 1.5.1 Grensejustering Bryggja... 24 1.6 Metode og gjennomføring... 24 2. Utviklinga i folketalet... 26 2.1 Nasjonale utviklingstrekk... 26 2.2 Utviklinga i Flora, Bremanger og Vågsøy... 28 2.2.1 Endring over tid... 28 2.2.2 Innanlands nettoflytting, fødselsbalanse og netto innvandring... 29 2.2.3 Framskrivingar av folketalet... 31 2.3 Samla vurdering... 31 3. Økonomi... 33 3.1 Berekraftige og økonomisk robuste kommunar... 33 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 5

3.2 Økonomisk status... 33 3.2.1 Økonomiske rammeføresetnader... 34 3.2.2 Finansielle nøkkeltal... 36 3.2.3 Oppsummering økonomisk status... 37 3.3 Økonomiske verkemiddel i kommunereforma... 38 3.3.1 Overgangsordning til kommunar som skal slå seg saman... 39 3.3.2 Regionsentertilskot... 40 3.3.3 Tilskot til betre infrastruktur i nye kommunar... 41 3.4 Effektar på overføringane frå inntektssystemet... 41 3.4.1 Alternativet Flora + Vågsøy (Kinn kommune)... 43 3.4.2 Alternativet Flora + Bremanger + Vågsøy... 44 3.4.3 Oppsummering effekt på frie inntekter... 45 3.5 Andre økonomiske effektar ved samanslåing... 46 3.5.1 Sone for arbeidsgjevaravgift og distriktspolitisk verkeområde... 46 3.5.2 Eigedomsskatt og gebyrnivå... 48 3.5.3 Konsesjonskraftinntekter... 49 3.6 Framtidige demografiutgifter... 50 3.6.1 Berekna demografikostnader 2018-2030... 50 3.6.2 Framtidig behov for kommunale årsverk... 51 3.7 Innsparingspotensiale ved kommunesamanslåing... 53 3.7.1 Moglege effektiviseringsvinstar på administrasjon... 53 3.7.2 Alternativ 1... 54 3.7.3 Alternativ 2... 55 3.7.4 Mulege effektiviseringsvinstar på tenesteområda... 55 3.8 Oppsummering vurdering av samanslåingsalternativ... 57 4. Samfunns- og næringsutvikling... 61 4.1 Innleiing... 61 4.2 Arbeidsplassutvikling... 62 4.3 Bransjeutvikling... 63 6 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

4.4 Bransjespesialisering... 65 4.5 Næringsattraktivitet... 68 4.6 Arbeidsmarknadsintegrasjon og pendlingsmønster... 69 4.7 Strukturelle flyttefaktorar og bustadattraktivitet... 73 4.8 Effektar av planlagde kommunikasjonsløysingar... 74 4.9 Vurderingar frå kommunane... 75 4.9.1 Kystkommune beståande av Vågsøy og Flora... 75 4.9.2 Positive og negative effektar med eller utan Bremanger... 76 4.10 Oppsummerande vurdering... 78 5. Tenester og interkommunalt samarbeid... 80 5.1.1 Status knytt til tenestene... 80 5.1.2 Status knytt til interkommunalt samarbeid... 82 5.1.3 Oppsummerande vurdering... 84 6. Demokrati... 85 6.1 Status i kommunane... 86 6.2 Oppsummerande vurdering... 88 7. Samla vurdering av kystkommunealternativa... 89 8. Grensejustering mellom Vågsøy og Selje/Eid... 94 8.1 Lovverket... 94 8.2 Innbyggjarar og areal... 95 8.3 Kommunale tenester, reiseavstandar og tilgjenge... 96 8.4 Arbeidsplassar og pendling... 97 8.5 Vurderingar av konsekvensar av grensejustering frå kommunane... 99 8.6 Grensejustering - økonomiske utslag... 100 8.6.1 Om utrekningane... 100 8.6.2 Effekt på frie inntekter som følgje av grensejustering... 100 8.7 Samla vurdering... 103 Referansar... 105 Vedlegg... 107 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 7

Grensejustering grunnlagsdata og berekningar... 107 Interkommunalt samarbeid... 110 8 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Samandrag Stortinget har vedteke samanslåing av Flora og Vågsøy. Ein sentral del av denne utgreiinga har vore å sjå nærare på kva mulegheiter som kan realiserast ved å byggje ein sterkare kystkommune med eller utan Bremanger. Med utgangspunkt i føringar frå fylkesmannen og departementet, har vi i denne delen av utgreiinga sett på følgjande tema: Folketalsutvikling Kommunal økonomi og kraftinntekter Nærings- og samfunnsutvikling Dagens pendlings- og kommunikasjonsmønster Effektar av planlagde kommunikasjonsløysingar Tenester og interkommunalt samarbeid Demokrati Ein del av oppdraget har vore å sjå nærare på konsekvensar av ei muleg grensejustering mellom Vågsøy og Selje/Eid som omfattar området Bryggja. Grunnkretsar som omfattast av ei eventuell grensejustering er Totland, Bryggja og Maurstad. Utreiinga ser nærare på konsekvensar og effektar i høve til: Innbyggjarar og areal Kommunale tenester, reisavstandar og tilgjenge Arbeidsplassar og pendling Kommunal økonomi Analysane er i stor grad basert på statistikk frå SSB, tidlegare utgreiingar i området samt intervju med politisk og administrativ leiing i dei berørte kommunane. Ein sterkare kystkommune Utreiinga av ein sterkare kystkommune omfattar kommunane Flora, Vågsøy og Bremanger. Utreiinga syner at dei tre kommunane slit med negativ flyttebalanse og utviklinga i folketalet har vore svak over tid. Framskrivingane for Flora viser ein viss vekst i åra framover. Folketalet i Vågsøy vil ligge omtrent på same nivå som i dag, medan framskrivingane for Bremagner viser ein reduksjon. Prognosane tyder på at alle dei tre kystkommunane framleis vil sakke akterut i høve til folketalsutviklinga på landsbasis. Sentrale målsettingar for samanslåinga av Flora og Vågsøy er å etablere ei sterk kystkommune som grunnlag for å styrke utviklingsarbeidet og blir ein meir attraktiv kommune for tilflytting og næringsutvikling og for å sikre gode tenester til innbyggjarane. Ein viktig del av dette arbeidet vil vera å realisere 45-minutters-regionen, betre kommunikasjonane og skape ein felles bu- og arbeidsmarknadsregion. Dei økonomiske rammeføresetnadene har betydning for kva ein kan oppnå med etablering av ein kystkommune. I dag har Bremanger eit inntektsnivå som ligg 20 prosent over landgjennomsnittet, medan Flora ligg omtrent på landsgjennomsnittet og Vågsøy to prosent under. Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 9

Dei samla økonomiske effektberekningane viser at ei samanslåing av Flora og Vågsøy vil ha ein førsteårseffekt på 51,9 mill. kr (3,2 prosent av brutto driftsinntekter). Førsteårseffekten inkluderer eingongstilskot i samband med kommunereforma. Årleg effekt frå år to til år 15 vil vera 10,9 mill. kr (0,7 prosent av brutto driftsinntekter). Etter 20 år, når inndelingstilskotet er trappa ned, vil kommunane få ein reduksjon i inntektene tilsvarande 6,2 mill (-0,3 prosent av brutto driftsinntekter). I alternativet kor Bremanger er med, er førsteårseffekten berekna til 82,1 millionar (3,6 prosent av brutto driftsinntekter). Årleg effekt frå år to til år 15 vil vera 30,8 mill. kr (1,4 prosent av brutto driftsinntekter). For dette alternativet er det berekna ei auke i inntektene etter 20 år på 5,5 millionar (0,2 prosent av brutto driftsinntekter). Alternativet kor Bremanger er med kjem slik sett noko betre ut økonomisk. Det har samanheng med ei større auke i frie inntekter gjennom inntektssystemet dei 15 første åra, høgare effektiviseringsgevinstar på administrasjon og ei årleg auke i konsesjonskraftinntektene på 3,6 millionar samanlikna med kva Bremanger har i dag. I desse berekningane er det ikkje teke omsyn til mulege effektiviseringsgevinstar knytt til tenester. Med ein vidstrakt kommune, som både ei samanslåing med og utan Bremanger vil bli, kan det vera krevjande å administrere like så effektivt som den billigaste av kommunane i dag (Vågsøy). Samstundes det berekna moderate effektiviseringsgevinstar på administrasjon, og dei berekna innsparingane er lågare en landsgjennomsnittet og andre kommunar med same folketal. Flora har høgare arbeidsgjevaravgift enn Bremanger og Vågsøy. Vågsøy har lågare eigedomsskatt enn dei andre kommunane og det er visse variasjonar mellom kommunane i nivået på kommunale avgifter. Desse må harmoniserast, og det er vanskeleg å seie noko sikkert om nivået i framtida. Kommunane vil framover få ei auke i demografikostandene som følgje av endring i folketal og samansetjing. Bremanger vil få ei auke på to prosent ut frå dagens inntektsnivå, medan Flora og Vågsøy vil få ei auke 17,2 og 11,3 prosent. Auka demografikostander har i stor grad samanheng med ei betydeleg auke i den eldre aldersgruppa. At demografikostandene aukar mindre i Bremanger har samanheng med at kommunen allereie har ein stor del eldre, og at auken framover ikkje vil bli like stor. Samstundes vil det i Bremanger blir noko lågare demografikostander knytt at det bli færre unge i skule og barnehagealder. Det siste vil t.d. gjera det meir krevjande å oppretthalde ein like spreidd skulestruktur som tidlegare, og det kan vera omstridt å ta ned tenestetilbodet innan oppvekst til fordel for helse og omsorg. Dersom ein gjennom å bli ein sterkare og meir attraktiv kommune for næringsutvikling og tilflytting av folk i yrkesaktiv alder, kan dette bidra til å bøte på nokre av desse utfordringane. Ein stor kystkommune med god kapasitet og kompetanse vil kunne ta ei sterkare rolle som samfunnsutviklar når det gjeld planleggings- og utviklingsarbeid, enn det den einskilde kommune vil kunne gjere kvar for seg. Ei større kystkommune kan vidare få auka tyngde i høve til å samhandle med andre aktørar i og utanfor kommunen, delta i utviklingsprosjekter og kunne nyttiggjere seg tilgjengelige verkmidlar for utviking. Kommunen kan slik sett og blir meir attraktiv for næringsutvikling og tilflytting. Dersom ein gjennom etablering av ein større og sterkare kystkommune maktar å byggje ein meir funksjonell bu- og arbeidsmarknadsregion, auke attraktiviteten for næringsutvikling og tilflytting, vil det og resultere i et behov for auke i kommunale arbeidsplassar i regionen, og sjansane for lokalisering av andre offentlege arbeidsplassar vil og auke. Eit viktig mål i kommunereforma er å få kommunar som representerer funksjonelle samfunnsutviklingsområder, noko som inneber at kommunegrensene i større grad samsvar med naturleg buog arbeidsmarknadsregionar. I dag er den største utfordringa knytt til etablering av ein kystkommune at det er store avstandar og lite pendling mellom kommunane. Etableringa av ein kystkommune i Sogn og Fjordane er spesiell fordi målet ikkje er å slå ring om eksisterande regionar, men gjennom kommunesamanslåing vera pådrivar for en ny funksjonell bu- og arbeidsmarknadregion 10 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

på kysten. Gjennom dette ønskjer ein å skape ein kommune som kan spela ei sterkare og viktigare rolle som samfunnsutviklingsaktør. Ein ser at kystkommunane har ressursar og framtidige utviklingsmulegheiter havbruk og marine næringar som vil vera lettare å realisere gjennom ein sterk kystkommune i staden for at kommunane skal drive kvar for seg. Det er konkrete planar om etablering av ein 45-minutters-region i samband med bygging av ny kystveg, men det kan ta lang tid å realisere desse planane. Det kan såleis òg ta lang til før gevinstande av ei samanslåing kan realiserast fullt ut, og motstandarane hevdar såleis at ei samanslåing ikkje er aktuelt før infrastrukturprosjekta er realisert. Ein er spesielt tydeleg på dette i Bremanger, som er ein liten kommune med stort areal. Kommunen har relativt god økonomi som følgje av kraftinntekter, og ein fryktar at kommunen vil bli tappa for ressursar og utviklingskraft ved å gå inn i ei kystkommune. Kommunen vart òg definert som ufrivillig liten samband med endringa av basistilskotet i det kommunale inntektssystemet. Argumenta som i størst grad blir fremma frå Bremanger mot å vera med ei større kystkommune er knytt til lange reiseavstandar og frykt for at makt, ressursar og arbeidsplassar blir sentralisert bort frå Bremanger, og flytta til byane i nabokommunane. Likevel er dei mest naturlege samanslåingsalternativa for Bremanger Flora og Vågsøy, saman eller kvar for seg. Frå Bremanger blir det peika på at samanslåing vil vera meir aktuelt når planane om ny kystveg er realisert. Når det gjeld interkommunalt samarbeid, høyrer Vågsøy og Flora i dag til ulike funksjonelle politiske samarbeidsregionar. Vågsøy har det det meste av sitt samarbeid innover i Nordfjord, medan Flora har samarbeid innover mot Sunnfjordkommunane. Dei einaste fellessamarbeida som desse kommunane deltek i, er samarbeid som omfattar alle, eller dei fleste av kommunane i Sogn og Fjordane. Bremanger som ligg i midten, har noko samarbeid som går nordover og noko som går sørover. Bremanger har berre eitt samarbeid som enten Flora eller Vågsøy ikkje er med i. Eit viktig mål med kommunereforma er få kommunar som i større grad vil vera i stand til å handtere oppgåvene på eiga hand, utan at det er naudsynt med omfattande interkommunalt samarbeid. Samarbeid mellom kommunane er bra, og det og det vil alltid vera behov for ei viss grad av interkommunalt samarbeid uavhengig av kommunestrukturen. Men det går ei grense for kor omfattande det interkommunale samarbeidet kan vera før samarbeidsulempene blir større enn fordelane. Utfordringane er knytt til mangel på styring og kontroll, tverrsektoriell samordning av tenester, utarming av samarbeidskommunanes eigne organisasjonar og dårlegare prioriteringseffektivitet. I utgangspunktet vil det vera lettare å redusere behovet for samarbeid dersom kommunar i eksisterande samarbeidsregionar slår seg saman. I første omgang vil det med samanslåinga av Flora og Vågsøy vera vanskeleg for den nye kommunen å sjølv ta ansvar for mange av oppgåvene som dei to kommunane samarbeider om på kvar sint kant. Dette på grunn av dei lange avstandane og dei dårlege kommunikasjonane som ein har dag. I og med at ambisjonen er å byggje ein sterkare kystkommune og skape ein funksjonell bu- og arbeidsmarknadsregion i framtida, er det også ein ambisjon å sjølv ta hand om ein del av oppgåvene ein samarbeider om i dag. Dersom Bremanger hadde vore med i kystkommunen kunne dette vore lettare, fordi Bremanger litt i midten og har tilgjenge både til Flora og Vågsøy. Det vil vera demokratiske utfordringar knytt til etablering av ei stor kystkommune, spesielt med tanke på at ein vil få ei kommune som dekkjer fleire bu- og arbeidsmarknadsregionar. Høg politisk deltaking, lokal politisk styring og lokal identitet, er også tre kriterier som ekspertutvalet legg til grunn for vurdering av god kommunestruktur. Det kan vera ei utfording at den politiske representasjonen blir svakare, noko som kan gå ut over lokalpolitisk deltaking og engasjement. Når små kommunar slår seg saman med store, kan det vidare vera utfordringar knytt til at makt blir overført til meir folkerike område. Dette er spesielt ei bekymring i Bremanger. Så lenge avstandene er store og Bremanger utgjer ein eigen bu- og arbeidsmarknadsregion, ser ein ikkje føre seg at ei Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 11

eventuell styrking av byområda i Vågsøy og Flora vil kome Bremanger til gode. Når det gjeld identitet, er det forskjellar både mellom kommunane og i kommunane. I Bremanger blir det peika på forskjellar mellom ytre og indre delar av kommunen, og at det ikkje er usannsynleg at det frå delar av dei indre områda av kommunen kan kome eit initiativ om ei grensejustering mot Eid/Stad kommune dersom Bremanger skulle bli ein del av Kinn. På den andre sida vil ein større kommune få auka økonomisk og politisk handlingsrom som kan koma heile den nye kommunen til gode. Det er i samanslåinga mellom Flora og Vågsøy lagt opp til at ikkje eitt av dagens kommunesenter skal ha fortrinn framfor eit anna. Det er lagt opp til ambulerande kommestyremøter og bruk av digital teknologi for å sikre god samhandling gjennom desentralisert lokalisering. Publikumsretta funksjonar skal oppretthaldast i dagen kommunesenter. Målsetningane som ligg til grunn for samanslåinga, legg betre til rette for utvikling i heile kommunen. Dette vil òg gjelde Bremanger dersom dei blir med i ei ny kommune. Sidan Bremanger ligg midt mellom Vågsøy og Flora, vil det òg vera mindre sannsynleg at Bremanger blir nokon utkant ein kystkommune. I det fylgjande har vi forsøkt å summere opp det som i størst muleg grad talar for at Bremanger bør vera med i ein kystkommune: Alle tre kommunane har utfordringar knytt til utviklinga av arbeidsplassar og folketal. Felles utfordringar styrker grunnlaget for felles innsats. Ein kystkommune med Bremanger vil gje noko betre økonomiske effektar, både på kort og lang sikt. Ein samanhengande kystkommune med god kapasitet og kompetanse vil kunne ta ei sterkare rolle som samfunnsutviklar når det gjeld planleggings- og utviklingsarbeid. Ein større og samanhengande kommune vil kunne danne eit sterkare tyngdepunkt på kysten, og det kan bli lettare å samhandle med andre aktørar i og utanfor kommunen, delta i utviklingsprosjekter og kunne nyttegjere seg tilgjengelige verkemidlar for utvikling. Med Bremanger vil kystkommunen kunne vera ein sterkare pådrivar for ein meir funksjonell bu- og arbeidsmarknadsregion og auke attraktiviteten for næringsutvikling og tilflytting. Ein vil kunne posisjonere seg på ein sterkare måte i høve til å nytte lokale ressursar og utviklingsmulegheiter innan havbruk og marine næringar. Med Bremanger vil dagens avstandsulemper bli mindre, og det kan vera lettare å redusere behovet for interkommunalt samarbeid og etablere fellesfunksjonar i ein kystkommune fordi Bremanger ligg midt mellom Vågsøy og Flora. Bremanger er den minste kommunen i folketal, og står overfor demografiske utfordringar i framtida som det kan bli krevjande å handtere på eiga hand. Flora og Vågsøy er dei mest naturlege kommunane å slå seg saman med for Bremanger. Dersom ein ser at samanslåing er aktuelt på sikt, kan det likevel vera ein fordel å vera med og påverke utforminga av ei kystkommune frå starten, heller enn å kome inn på eit seinare tidspunkt kor mange av strukturane og løysingane er lagt. Nedanfor har vi forsøkt å peike på moment som talar mot at Bremanger bør bli med i ei kystkommune: Motstanden mot samanslåing i Bremanger er stor. I Bremanger er det frykt for betydelege negative effektar som følgje av ei samanslåing. Desse er knytt til: 12 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

o o o o Frykt for at makt, økonomiske ressursar, arbeidsplassar og kompetanse forsvinn frå kommunen Frykt for at ein skal få ein sentralisering som svekker kommunens attraktivitet for busetting og næringsliv, og at grunnlaget for å oppretthalde gode tenester til innbyggarane blir svekka Vanskar med å hente ut positive effektar av ei eventuell styrking av områda rundt Måløy og Florø pga. store avstandar Vanskar med å hente ut mulege gevinstar før dei planlagde vegprosjekta er realiserte, og dette er noko som ligg langt fram i tid Vi ser at det er ulike hovudmåtar å nærme seg samanslåingsspørsmålet på mellom Flora/Vågsøy og Bremanger. Flora og Vågsøy ønsker å bruke kommunesamanslåinga som eit verkemiddel for å utvikle ein funksjonell bu- og arbeidsmarknadsregion, og bli meir attraktiv for næringsutvikling og tilflytting. Bremanger ønsker å få på plass betre vegar og infrastruktur før samanslåing er aktuelt. Det er klart at det vil ta lang tid før desse vegprosjekta er realiserte, og det vil vera meir krevjande å realisere gevinstar før kommunikasjonane har blitt betre. Det er òg viktig å vera merksam på at stor motstand i Bremanger lett kan føre til usemje og interessemotsetnader som kan skape vanskar for utvikling av ei sterk kystkommune. Etableringa av ein stor kystkommune kan sjåast på som eit mobiliseringsprosjekt som det er ein fordel å ha brei oppslutning om for å lukkast med. I intensjonsavtala mellom Flora og Vågsøy er det gjeve uttrykk for at dei ønsker Bremanger med i den nye kommunen etter forhandlingar. Så langt har Bremanger takka nei til dette. Sidan det kan vera aktuelt å gå inn i ei kystkommune på sikt, kan det likevel vera ein fordel å vera med og påverke utforminga av ei kystkommune frå starten, heller enn å kome inn på eit seinare tidspunkt kor mange av strukturane og løysingane er lagt. Ein vil òg kunne unngå at arbeidet med samanslåingsprosessar blir trekt ut over enda fleire år. Grensejustering Området Bryggja i Vågsøy ligg mellom Selje og Eid som er vedteke samanslått til nye Stad kommune. Ei grensejustering kor Bryggja blir ein del av Stad, vil føre til at Stad blir ein samanhengande kommune. Initiativet til ei grensejustering har kome frå innbyggjarane på Bryggja. Utreiinga viser at området Bryggja omfattar 9 prosent av innbyggarane i Vågsøy og 32,2 prosent av fastlandsarealet. Området har omsorgssenter, skule og privat barnehage. Det er små forskjellar i reisetid frå Bryggja til kommunesentra i Vågsøy, Selje og Eid. Det tek 10-12 minuttar lenger å reise til Selje og Eid enn til Måløy. Tilgjenge til andre kommunale tenester vert ikkje vesentleg endra for innbyggjarane på Bryggja om dei blir ein del av nye Stad kommune. Eid er viktigaste utpendlingskommune for innbyggarane på Bryggja, mange handlar og arbeider i Eid, og fleire har fastlege der. Dersom Bryggja blir en del av nye Stad kommune, vil 46 prosent av dei sysselsette ha sin arbeidsplass i denne kommunen. Dersom Bryggja blir ein del av Kinn, vil 54 prosent av innbyggjarane har sin arbeidsplass i den kommunen, medan pendlinga til både Flora og Bremanger er tilnærma lik null. Dette syner at interaksjonen med nye Stad kommune som heilskap er mykje større enn for Kinn. Det verkar òg som om innbyggjarane på Bryggja i større grad har felles kultur og identitet innover i fjorden enn utover mot kysten. Slik sett er det ikkje unaturleg at innbyggja- Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 13

rane på Bryggja heller vil vera ein del av Stad kommune enn nye Kinn. Dei vil heller vera midtpunkt i ein kommune dei har fellesinteresser og interaksjon med, enn å føle seg som ein utkant i ein storkommune dei har mindre tilknyting til. Sett frå Selje og Eid kommunar sin ståstad ser ein ikkje noko ulemper ved at Bryggja blir med i Stad, snarare tvert om. Det er fleire fordelar knytt til å få ein geografisk samanhengande kommune. Sett frå Vågsøy kommune si side vil det vera ulemper knytt at ein mistar innbyggjarar og dermed inntekter. Det vil innebere at ein del av den kommunale verksemda må tilpassast til eit lågare inntektsnivå, samtidig som nokre av omsorgsplassane ein har på Bryggja må erstattast. Økonomisk vil grensejusteringa gje ein reduksjon i frie inntekter for Vågsøy kommune på 29,5 mill. kr, og ein auke på 29,2 mill. kr for Selje/Eid (Stad kommune). Dersom Bryggja blir ein del av Stad kommune framfor å bli med i Kinn kommune, vil innbyggjarane ut frå ekspertutvalets kriterier bli ein del av ein meir funksjonell og integrert kommune med kortare avstandar samanlikna med Kinn. Sterkare tilknyting og identitet i høve til Stad kan og vera positivt for lokalpolitisk engasjement og medverknad. 14 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

1.1 Bakgrunn for utgreiinga 1. Innleiing Flora og Vågsøy kommunar har vedteke samanslåing fordi dei ønskjer å etablere ein ny og slagkraftig kyst-kommune. I Kommuneproposisjonen 2018 viser departementet til at Bremanger ligg mellom Vågsøy og Flora, og meiner difor at det er behov for å sjå nærare på kommunestrukturen i dette området, og kva for mulegheiter som kan realiserast ved å byggje ein sterkare kystkommune. Departementet har difor bede fylkesmannen i Sogn og Fjordane om ein nærare gjennomgang av kommunestrukturen i området, deriblant ei vurdering av utgreiing av ei eventuell grensejustering som flyttar området Bryggja frå Vågsøy til ein samanslått kommune som omfattar Selje og Eid. Telemarksforsking har fått i oppdrag frå fylkesmannen i Sogn og Fjordane å gjennomføre utgreiingsarbeidet. Frå departementets side er det sagt at utgreiinga av ein sterkare kystkommune bør sjå på dagens kommunikasjonsmønster og framtidig utvikling, og dessutan den økonomiske situasjonen til kommunane, herimellom kraftinntekter. Vidare er det sagt at utgreiinga bør kartleggje dagens samarbeid i regionen, og sjå på framtidige mulegheiter til å skape sterke kommunar med ein god regional balanse, og som kan leggje til rette for ei god samfunnsutvikling i området. Departementet ynskjer å kome tilbake til saka i statsbudsjettet for 2018. Når det gjeld utgreiinga av grensejusteringa, er denne omtala i Prop. 96 S (2016-2017) Endringer i kommunestrukturen. Her skriv departementet at «en eventuell grensejustering som flytter området Bryggja frå Vågsøy til en sammenslått kommune bestående av Selje og Eid vil gi en sammenhengende ny kommune». Departementet ønskjer difor òg ei nærare utgreiing av ei grensejustering mellom Vågsøy og Selje/Eid som omfattar området Bryggja. Det er lagt til grunn at utgreiinga skal gje opplysningar om folketal, areal, geografi, kommunikasjonstilhøve, pendling, utbyggingsmønster og det kommunale tenestilbodet. I samråd med fylkesmannen i Sogn og Fjordane har vi definert området Bryggja som grunnkretsane Maurstad, Bryggja og Totland. Desse tre grunnkretsane ligg midt mellom Selje og Eid, og ei overføring av desse grunnkretsane vil gje Selje og Eid eit geografisk areal som heng saman. Initiativ til ei grensejustering har kome frå innbyggjarane gjennom Bryggja utviklingslag. I brev frå fylkesmannen i Sogn og Fjordane til Kommunal og moderniseringsdepartementet datert 12.6.2017, går det fram at både Selje og Eid kommunar er positive til utgreiing av ei slik grensejustering, medan Vågsøy kommune ikkje meiner det er grunnlag for grensejustering. Fylkesmannen tilrår at blir gjennomført ei utgreiing, men presiserer samstundes at det ikkje er teke stilling til om ei slik grensejustering skal gjennomførast. Prosessen fram mot vedtak om eit kystkommunealternativ har vore lang. Det er mange alternativ som har vore drøfta, spesielt for Vågsøy sin del. Som grunnlag for å vurdere kva mulegheiter som kan knytte seg til ein sterkare kystkommune, vil det vera ei føremon å ha kjennskap til tidlegare prosessar og vurderingar som har vore gjort i samband med kommunerefroma. Før vi går nærare inn på konkretisering av problemstillingar og opplegg for gjennomføring av utgreiinga, vil vi først sjå nærare på kva som har skjedd i arbeidet med kommunereforma i området. Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 15

1.2 Tidlegare prosessar i samband med kommunereforma Kommunane i området har vore engasjert i utgreiingar og vurderingar av ulike kommunestrukturalternativ. Desse er nærare omtala i fylkesmannen sine vurderingar og tilrådingar om kommunestrukturen i Sogn og Fjordane, den siste datert 20.4.2017. 1 Tidlegare vurderingar og tilrådingar frå fylkesmannen er datert 29.09.2016 2 og 09.01.2017 3. Ut frå fylkesmannen sine rapportar går det fram at Flora tidleg tok eit initiativ overfor Bremanger om samanslåing av desse to kommunane, men Bremanger valde ikkje å vera med. Kommunen valde i staden å gjennomføre eit forstudium 4 på eiga hand for å kartleggje konsekvensane av å slå seg saman med ein eller fleire kommunar, eventuelt å halde fram som eigen kommune. Kommunane Vågsøy, Flora og Bremanger gjennomførte ved årsskiftet 2015/2016 ei utgreiing om samanslåing. Denne utgreiinga vart gjennomført av PwC og Telemarksforsking. I og med at Bremanger gjorde vedtak om ikkje å vera med i vidare forhandlingar, vart prosessen med samanslåing avslutta, og kommunane skulle utvikle seg vidare som eigne kommunar gjennom eit utvida samarbeid. Flora var òg med i utgreiingar og intensjonsavtalar for ein ny og større kommune i Sunnfjord, og i eit alternativ der òg HAFS-kommunane og Gloppen var med. Etter ei folkerøysting våren 2016 var eit stort fleirtal mot at Flora skulle vera med i ein ny og større kommune i Sunnfjord. Bystyret gjorde då vedtak om å avslutte arbeidet med kommunereforma. For Vågsøy sin del var det i ein tidleg fase av kommunereforma gjennomført ei felles utgreiing saman med Selje og Eid. Etter kvart kom også Vanylven med i dette prosjektet. I forhandlingane om intensjonsavtalen vart ein ikkje einige og Eid trekte seg frå prosessen. Forhandlingane mellom Selje, Vågsøy og Vanylven heldt fram, det vart utarbeidd ny prosjektrapport og kommunestyra vedtok i mars 2016 ein intensjonsavtale. Gjennom folkerøysting vart det ja til dette alternativet i Vågsøy og nei i dei to andre kommunane. Det var derfor ikkje fatta gjensidige vedtak om samanslåing. I den vidare handsaming i kommunestyra sa Selje nei til å samanslåing med Vågsøy aleine. Dette vart begrunna ut får resultata frå folkerøystinga og at dette alternativet ville bli for lite. Samstundes såg kommunestyret at Selje ville få økonomiske utfordringar med å stå aleine, og vedtok derfor å sondere ulike alternativ for ei framtidig samanslåing med andre kommunar. Vågsøy kommunestyre gav uttrykk for at de var positive til å slå seg saman med andre kystkommunar, og det vart vist til folkerøystinga der fleirtalet støtta ein kommune med Selje og Vanylven. Kommunestyret gav uttrykk for at dei er opptekne av å sikre ein sterk kystkommune, med stort potensial for næringsutvikling. Vågsøy kommunestyre la til grunn at Måløy framleis skal utvikle seg og vera eit sterkt senter. 1 https://www.fylkesmannen.no/documents/dokument%20fmsf/kommunal%20styring/kommunereforma%20- %20tillegg%20til%20vurdering%20og%20tilr%c3%a5ding%20om%20kommunestrukturen%20i%20Sogn%20og%20Fjordane.pdf 2 https://www.fylkesmannen.no/pagefiles/835941/rapport%20-%20kommunereform%20- %20Tilr%c3%a5ding%2029%20sept%202016.pdf 3 https://www.fylkesmannen.no/pagefiles/842516/kommunereforma oppdatert vurdering og tilråding for kommunestrukturen i Sogn og Fjordane.pdf 4 https://bremanger.kommune.no/handlers/fh.ashx?filid=12557 16 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Vanylven kommune gjorde vedtak om å ikkje slå seg saman med Selje og Vågsøy, og gå vidare med ein prosess med kommunar sør på Sunnmøre. I tilrådinga frå fylkesmannen i Sogn og fjordane datert 29. september 2016 vart det tilrådd ei samanslåing av Vågsøy og Selje kommunar. Sentrale moment i denne tilrådinga var at ein ny og større kommune må vera innanfor eit felles bu- og arbeidsområde. Det var synt til at kommunane Vågsøy og Selje har fleire samarbeid og eit visst omfang av arbeidspendling mellom kommunane, og det er ikkje andre sterkare felles bu- og arbeidsområde i Ytre Nordfjord. I etterkant av tilrådinga frå fylkesmannen, vart det halde eit felles formannskapsmøte i oktober 2016 der fylkesmannen orineterte om grunnlaget for tilrådinga. Vidare vart det gjennomført forhandlingar mellom kommunane for å kome fram til ein intensjonsavtale. Det vart tidleg brot i desse forhandlingane. Ei viktig årsak var usemje om lokalisering av kommunesenteret i den nye kommunen. Etter brotet i desse forhandlingane tok Selje kontakt med Eid og Vanylven, og det vart gjennomført samtalar mellom Eid og Selje for ei muleg samanslåing av desse kommunane. I etterkant av desse forhandlingane fatte kommunestyra i Eid og Selje likelydande vedtak om at dei var positive til ei samanslåing. Begge kommunane fatta òg vedtak om at dei ynskte å invitere Vågsøy med i en vidare prosess med kommunesamanslåing, men begge kommunestyra fatta samstundes vedtak om at «kommunesenteret og strategisk leiing vert lagt til Eid og de involverte kommunane (Eid, Selje og ev. Vågsøy, og/eller andre tilgrensande kommunar) får delt dei andre kontor/tenestefunksjonane». Vidare vart det vedteke at ein ferdigforhandla intensjonsavtale skulle leggjast fram for politisk godkjenning innan 26. januar 2017. Med utgangspunk i invitasjonen frå Selje og Eid fatta Vågsøy følgjande vedtak: «Vågsøy kommunestyre viser til at Vågsøy først tok initiativ til samanslåing. Først Eid så Selje har meldt seg av samtaler med Vågsøy. Om Vågsøy no skal gå i nye samtaler med nye kommunar må det skje utan forutbestemte føringar». Etter drøftingar mellom Flora, Vågsøy, Bremanger og Selje, gjorde kommunestyra i Flora, Bremanger og Vågsøy i oktober-november 2016 likelydande vedtak om å slutte seg til at det vert etablert eit formelt langsiktig samarbeid mellom kommunane. Føremålet med samarbeidet er å stå saman for å møte dei felles utfordringane kystkommunane har, og bidra til å løyse ut dei verdiane som ligg i og ved kysten. For desse tre kommunane vart det og vedteke å starte opp eit forprosjekt som hadde til føremål å sjå på om det er grunnlag for ei overordna organisering av samarbeidet mellom dei fire kommunane. Selje kommune gjorde vedtak om å vente med eit forpliktande samarbeid til prosessen om kommunesamanslåing med Eid vart klarlagt i juni 2017. I tilleggsvurderinga frå fylkesmannen datert 9. januar 2016, kor det vart gitt ei felles vurdering av alternativet Eid, Selje og Vågsøy og alternativet med Selje og Eid, blir det vist til at det er mange argument som talar for at den beste løysinga i kommunereforma ville vært ein samanslåing av Eid, Selje og Vågsøy. Samstundes vart det peika på at Vågsøy har vore tydelege på at dei ikkje ønskjer ei slik løysing, bl.a. med referanse til eit brev frå ordføraren datert 6. januar, og at dei prioriterte ein framtidig kystkommune sørover mot Bremanger og Flora. På dette tidspunktet hadde Vågsøy saman med Bremanger og Flora gjort likelydande vedtak om eit strategisk samarbeid på kysten. Dette samarbeidet skulle i første omgang omfatte samarbeid om planlegging, samferdsel og næring. I tilleggsvurderingane står fylkesmannen fast ved det faglege grunnlaget og argumentasjonen om en samanslåing mellom Vågsøy og Selje, men la vekt på at desse kommunane hadde inngått intensjonsavtale, og at dette alternativet òg langt på veg oppfyller måla i kommunereforma. Det vart konkludert med at ei samanslåing av Selje og Eid kan sikre betre og likeverdige tenester for Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 17

innbyggjarane, meir berekraftig økonomi, styrka lokaldemokrati og meir heilskapleg samfunnsutvikling. Fylkesmannen tilrådde såleis ei samanslåing av kommunane Selje og Eid frå 2020. I tilleggsvurderinga frå fylkesmannen vart det òg kommentert at Selje og Eid ikkje har felles grenser, men at kommunane likevel kan gjere vedtak om at dei ønskjer samanslåing ut frå at ein ny kommune oppfyller målsetingane med reforma og kriteria for god kommunestruktur. Det vart vidare vist til at det hadde kome opp spørsmål om grensjustering frå bygda Bryggja, som ligg i Vågsøy kommune og grensar til Selje og Eid, og at ei eventuell grensejustering vil innebere ein samanhengande kommune mellom Selje og Eid. Med grunnlag i vedtaka om eit meir formelt langsiktig samarbeid på kysten, og at kommunane Selje og Eid vedtok samanslåing, fatta kommunane Vågsøy og Flora i februar 2017 likelydande vedtak om at dei ønskte ei samanslåing av Flora, Bremanger og Vågsøy. Bremanger vart invitert med i forhandlingane, men Bremanger vedtok at kommunen ikkje skulle gå vidare med ei intensjonsavtale. Prosessen enda med at berre Flora og Vågsøy har gjensidige vedtak om samanslåing. I etterkant av dei gjensidige vedtaka om samanslåing mellom Flora og Vågsøy, vart fylkesmannen i Sogn og Fjordane bede om å komme med ei tilleggsvurdering av denne samanslåinga 1. I tilleggsvurderinga blir det vist til at ein ny kystkommune vil bli sterkare på kapasitet og kompetanse, både innanfor tenesteyting, samfunnsutvikling og økonomi. Det som ble trekt fram som hovudutfordringa knytt til ein ny og større kommune med store avstandar, er å skape ein effektiv tenesteproduksjon og skape eit større funksjonelt områder for samfunns- og næringsutvikling. Det vart kommentert at dette er ei særleg utfordring for ei samanslåing mellom Flora og Vågsøy, og at arbeidsmarknadene mellom desse kommunane er svakt integrerte. Vidare vart det gjeve uttrykk for at mulegheitene for ei slik samanslåing ligg i betre samferdsle og kommunikasjonar både på land og sjø og at ein ny kommune må lukkast med dette dersom ein i framtida skal få ein funksjonell «kvardagskommune» både for folket og for næringslivet. I tilleggsvurderinga frå fylkesmannen var det konkludert med følgjande tilråding: «Vi meiner at ein ny kommune der Flora og Vågsøy slår seg saman, berre delvis oppfyller måla for kommunereforma og kriteria for ein god kommunestruktur. Vår faglege tilråding er difor at skal det i framtida byggjast og utviklast ein føremålstenleg og slagkraftig ny og større kommune på kysten av Sogn og Fjordane, må òg Bremanger vera med i den nye kommunen saman med Flora og Vågsøy. Det må vera opp til Stortinget å vurdere kva vekt det skal ha at dette alternativet har kome fram så seint i kommunereforma. Vi meiner at det vil vera ein fordel for Bremanger å kome med i prosessen no, i staden for ei samanslåing i fleire steg framover.» Stortinget vedtok samanslåing av Vågsøy-Flora og Selje-Eid 8. juni 2016. I Innstilling frå kommunal- og forvaltningskomiteen om Endringar i kommunestrukturen Innst. 386 S (2016 2017), vart det vist til at samanslåinga av Flora og Vågsøy var omtala i kommuneproposisjonen for 2018, og at her var foreslått ei ytterlegare utgreiing der også Bremanger blir vurdert. Det vart gjeve uttrykk for at dette vil være fornuftig og nyttig kunnskap for alle tre kommunane å ha, og det vart såleis tilrådd at den prosessen skulle blir gjennomført som skissert. Dette er altså noko av bakgrunnen for at departementet ønskjer å sjå nærare på kva for mulegheiter som kan realiserast ved å byggje ein sterkare kystkommune der òg Bremanger er med. 18 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

1.3 Konkretisering av problemstillingar Med utgangspunkt i føringar frå fylkesmannen og departementet ser utgreiinga spesielt på følgjande tema: Folketalsutvikling Kommunal økonomi og kraftinntekter Nærings- og samfunnsutvikling Dagens pendlings- og kommunikasjonsmønster Effektar av planlagde kommunikasjonsløysingar Tenester og interkommunalt samarbeid Dette er tema som er av spesielle interesse som grunnlag for å analysere og vurdere kva som vil vera ein funksjonell og framtidsretta kommunestruktur. I og med at mange av desse spørsmåla knytt til desse områda rører ved demokratiske problemstillingar, har vi òg teke det med som eit eige tema. Vi vil i følgjande avsnitt konkretisere aktuelle problemstillingar for kvart hovudtema. 1.3.1 Folketalsutvikling Utviklinga i folketalet er ein grunnleggjande faktor for å forstå utviklingstrekk og utfordringar i norske kommunar. Sidan 1960 og fram til i dag har folketalet i Noreg auka med nærare 1,6 millionar. Veksten har vore spesielt sterk dei seinare åra, og det siste tiåret har folketalet auka med nærare 560 000. Veksten har likevel ikkje vore lik over heile landet. Vi har lagt vekt på følgjande problemstillingar: Korleis er folketalsutviklinga fordelt på fødselsbalanse, netto innvandring og netto innanlands flytting? Kva karakteriserer folketalsutviklinga og kva seier framskrivingane? Korleis kan folketalsutviklinga påverke kommunal oppgåvehandtering? 1.3.2 Kommunal økonomi Dei økonomiske effektane av ei kommunesamanslåing er eitt av fleire interessante tema knytt til ei kommunesamanslåing. Kommunane sitt inntektssystem, som brukast til å rekne ut rammetilskotet, har som føremål å sikre fordeling av inntektene mellom kommunane slik at dei kan yte mest mogleg likeverdige tenester til innbyggjarane. Dette vert gjort ved å korrigere for ulikskapar mellom kommunane i inntektsnivået (skatteinntektene) og i utgiftsbehovet. Forskjellar i skatteinntekter vert utjamna delvis, medan forskjellar i utgiftsbehov vert utjamna fullt ut. Slik inntektssystemet er utforma, vil ikkje rammetilskotet for ein ny kommune vera lik summen av rammeoverføringane for dei gamle kommunane. Korleis rammetilskotet - og dermed dei frie inntektene - vert påverka ved ei kommunesamanslåing, vil vera ulikt avhengig av kva kommunar som slår seg saman. Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 19

For å stimulere til frivillige kommunesamanslåingar, er det innført eit inndelingstilskot som ein del av inntektssystemet. Denne ordninga skal sikre at kommunar ikkje får reduserte rammeoverføringar som følgje av ei samanslåing. Inndelingstilskotet kompenserer for bortfall av basistilskot (basistillegget) og ein eventuell nedgang i regionalpolitiske tilskot. Inndelingstilskotet varer over ein 20-årsperiode, der det etter dei femten fyrste åra skjer ei gradvis nedtrapping. Etter 20 år er så rammetilskotet nede på det nivået som skal gjelde på lang sikt. Det er viktig å vera merksam på at inntektssystemet er under stadig endring, og at langsiktige konsekvensar derfor er høgst uvisse. I tillegg får også kommunar som slår seg saman, både økonomisk tilskot til dekking av eingongskostnader og ein «gåvesjekk» i form av ei reformstønad. Kva desse tilskota vil utgjere i kroner og øre for aktuelle samanslåingsalternativ, vil naturlegvis vera av interesse å sjå nærare på. I høve til økonomiske konsekvensar av ei kommunesamanslåing (utover det som gjeld effektane på kraftinntekter, som vi omtalar i eige kapittel), vil vi sjå nærare på følgjande spørsmål: Korleis er økonomisituasjonen og framtidsutsiktene for økonomien i kommunane? Korleis vil rammeoverføringane påverkast av ei kommunesamanslåing? Kva for eingongsstønad og reformstønad vil ein kunne motta frå staten? Kva er effektiviseringspotensialet i høve til administrasjonsutgiftene? Kva er effektiviseringspotensialet på ulike tenesteområde? Kva for utfordringar og inntektspotensial vil ein ha når det gjeld eigedomskatt? Korleis er kommunane sin gjeldssituasjon og korleis vil framtidige, planlagde investeringsoppgåver kunne påverke gjeldssituasjonen? Korleis vil ei grensjustering påverke kommuneøkonomien? 1.3.3 Kraftinntekter Mange kommunar i Noreg har kraftinntekter, og det er interessant å sjå korleis desse inntektene kan endra seg ved kommunesamanslåing (LVK-rapport 2015). Dei viktigaste ordningane knytt til kraft er følgjande: Konsesjonsavgift. I alle konsesjonar for erverv av fallrettar eller regulering av vassdrag vert konsesjonæren pålagt å betala dei rørde kommunane ei konsesjonsavgift. Konsesjonsavgifta skal settast av til eit fond der fondsmidlane vert nytta som støtte til det lokale næringslivet. Denne avgifta vert berekna på grunnlag av produksjonskapasiteten til kraftverket, rekna i naturhestekrefter, og ein fastsett avgiftssats. Korkje avgiftssatsen eller kraftgrunnlaget vert påverka av ei kommunesamanslåing, men inntektene fell naturlegvis til den nye kommunen. Konsesjonskraft. Kraftverkseigar skal avstå inntil 10 prosent av kraftgrunnlaget som konsesjonskraft til kommunane og fylkeskommunen der kraftanlegget ligg. Kommunane sin rett til konsesjonskraft er derimot avgrensa til behovet som kommunane har for allmenn elektrisitetsforsyning. I kommunar med lågt folketal men med store utbyggingar, inneber dette at fylkeskommunen får overført den overskytande mengda. Ei kommunesamanslåing mellom små kraftkommunar og kommunar med eit større innbyggjartal, inneber eit større behov for allmenn elektrisitetsforsyning og at ein større del av konsesjonskrafta dermed går til den nye kommunen, mot tilsvarande reduksjon for fylket. På den måten 20 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

kan ein seia at regelverket og regimet som er knytt til fordeling og uttak av konsesjonskraft, ikkje er samanslåingsnøytralt (Brandtzæg et. al 2011). Eigedomskatt. Eigedomskatt er ein lokal vedteken skatt som kommunane sjølve avgjer om dei vil skriva ut. For kommunar som har kraftverk, er det svært vanleg å skriva ut eigedomskatt i alle fall på verk og bruk, der vasskraftverk og overføringsnett er dei objekta som gjev dei største eigedomskatteinntektene til vertskommunane. Ved kommunesamanslåing må det avklarast om eigedomskatten skal vidareførast og på kva for eit nivå. Inntektene vil fullt ut tilfalle den nye kommunen. Naturressursskatt er ein særskatt for kraftproduksjonsanlegg og utgjer 1,3 øre/kwh, der 1,1 øre går til primærkommunane og 0,2 øre til fylkeskommunane. Naturressursskatten er ein del av inntektssystemet til kommunane, og dermed ein del av inntektsutjamninga. Nivået på inntektene av naturressursskatten vert ikkje påverka av ei eventuell kommunesamanslåing, men vil følgje over til den nye kommunen. Konsesjonslovgjevinga gjev konsesjonsstyremaktene høve til å påleggje den einskilde konsesjonæren å avsetje midlar til næringsfond til dei rørde kommunane i saker om ny kraftutbygging, eller i saker om fornying av utgåtte konsesjonar. Ofte vert dette betalt som eit eingongsbeløp og inngår i kraftfond saman med konsesjonsavgifter. Næringsfondet vil verte disponert av den nye kommunen om det ikkje er eldre konsesjonsvilkår som føreset at midlane skal nyttast i distriktet der kraftutbygginga er. Som oversynet over viser, vil nivået på dei fleste inntekter knytt til kraft vera dei same før òg etter ei kommunesamanslåing. Den store skilnaden er at inntektene etter ei samanslåing vil disponerast av den nye kommunen, og dermed verte nytta i eit større fellesskap. Det eine unntaket er konsesjonskraftinntekter. Følgjande spørsmål har vore lagt til grunn for utgreiinga: Kva er nivået på konsesjonskraftmengde, alminneleg forbruk og overskytande konsesjonskraftmengde i kommunane? Kor store er inntektene frå sal av konsesjonskraft? Kva vil inntektseffektane av ulike samanslåingsalternativ vera? 1.3.4 Næringsutvikling Det er klart at dei fleste regionar og kommunar har eit ønskje om å stimulere til både befolkningsog arbeidsplassvekst. Nokre kommunar og regionar har klare og eksplisitte mål for dette. Andre har mål for kva type befolkning og arbeidsplassar dei ønskjer meir av, for eksempel busetjing og arbeidsplassar for personar med høgare utdanning eller arbeidsplassar i vekstbransjar. Dersom kommunesamanslåing skal kunne fungere som ein breidt forankra utviklingsstrategi, vil det vera nødvendig med ei felles verkelegheitsoppfatning og at ein identifiserer utfordringar som med fordel kan løysast i fellesskap som ein kommune. I samband med dette har følgjande spørsmål vore av spesiell interesse: Korleis er utviklinga i talet på arbeidsplassar i ulike bransjar? Korleis fordelar sysselsettinga seg på ulike bransjar samanlikna med landet og fylket elles? Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 21

Korleis har næringsattraktiviteten 5 vore dei seinare åra? Korleis påverkar arbeidsplassutvikling og strukturelle tilhøve nettoflyttinga? Korleis har bustadattraktiviteten 6 vore dei seinare åra? Kva seier utviklinga om framtidige utfordringar og mulegheiter, og kva kan endra kommunestruktur ha å seie for handteringa av desse? 1.3.5 Dagens pendlings- og kommunikasjonsmønster Pendlingsdata er av interesse for å kunne seie noko om interaksjonen på tvers av kommunegrensene og i kva grad og på kva måte kommunane inngår i ein funksjonell bu- og arbeidsmarknadsregion. Dette er av spesiell relevans med tanke på ei eventuell endring av kommunestrukturen. Dersom kommunane utgjer ein felles bu- og arbeidsmarknad, tilseier dette at det kan vera lettare å hente ut potensielle gevinstar gjennom å skape ein ny og større kommune. I utgreiinga har følgjande spørsmål stått i fokus: Korleis er pendlinga og arbeidsmarknadsintegrasjonen på tvers av kommunane og kommunegrensene? Korleis er kommunikasjonstilhøva mellom kommunane? Kva er reisetida mellom dagens kommunar? Korleis påverkar kommunikasjonstilhøva reisetida og pendlinga mellom kommunane? 1.3.6 Effektar av planlagde kommunikasjonsløysingar Det er planar om samferdsletiltak i regionen som kan resultere i at ein får ein sterkare og meir integrert bu- og arbeidsmarknadsregion enn det ein har i dag. Det er mellom anna danna eit eige selskap som heiter Kystvegen Måløy - Florø AS med 13 kommunar som eigarar. Gjennom selskapet blir det arbeidd med realisering av 45-minuttsregionen som skal gi maksimalt 45 minutt reisetid mellom dei ulike sentra i regionen (Måløy-Svelgen-Florø/Førde). Sentrale spørsmål i knytt til dette har vore: Kva vil planlagde kommunikasjonsløysingar ha å seie for framtidige utviklingsmulegheiter og behov for samarbeid på tvers av dagens kommunegrenser? Korleis vil desse planane påverke vilkåra for endring av kommunestrukturen i området? Korleis kan endra kommunestruktur påverke mulegeitene for å realisere infrastrukturplanar? 5 Næringsattraktivitet er her forstått som avviket mellom faktisk og forventa vekst i talet på arbeidsplassar. Høg næringsattraktivitet betyr at næringslivet veks raskare enn forventa ut frå sine føresetnader. Det blir då teke omsyn til effektar av bransjestruktur og folketalsvekst. 6 Bustadattraktivitet er definert som avviket mellom forventa og faktisk nettoflytting. Bustadattraktiviteten er korrigert for strukturelle tilhøve som folketal, arbeidsmarknadsintegrasjon og vekst i nabokommunar. 22 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

1.3.7 Interkommunalt samarbeid Dei seinare åra er det lagt til rette for auka interkommunalt samarbeid, m.a. gjennom endringar i kommunelova. På landsbasis har det spesielt vore ei auka sidan 1.1.2007, då det kom ein ny paragraf i kommunelova ( 28) som gav høve til etablering av vertskommunesamarbeid med overføring av styresmakt til ein annan kommune. Det vil alltid vera behov for interkommunale samarbeid uavhengig av kommunestruktur, men med aukande omfang av interkommunale samarbeid og etter kvart som dette òg i aukande grad gjeld kommunale kjerneoppgåver vil dette slå negativt ut for mulegheitene til demokratisk styring og kontroll. Det vil gå ei grense for kor omfattande det interkommunale samarbeidet kan vera før samarbeidsulempene vert større enn fordelane. I denne samanhengen har følgjande spørsmål stått i fokus: Kva for oppgåver og funksjonar blir det samarbeida om? I kva grad er det stabile samarbeidskonstellasjonar, og kva for kommunar inngår? Kor omfattande er det interkommunale samarbeidet? Er det eit umetta samarbeidsbehov? I kva grad er det aktuelt å avvikle eller vidareføre samarbeid som følgje av endringar i kommunestrukturen? 1.4 Lokaldemokrati Eit godt lokaldemokrati er i fyrste rekkje avhengig av at dei folkevalde kommunestyrerepresentantane har ansvar, mynde, kunnskap, eigarskap og handlingsrom i høve til dei spørsmåla som sterkast verkar inn på den samfunnsmessige utviklinga i kommunen. Ei styrking av folkevalde si rolle vil styrkje demokratiet. Samstundes kan folkestyret vitaliserast gjennom god kontakt og nærleik til innbyggjarane, og at innbyggjarane identifiserer seg med kommunen og engasjerer seg i lokalpolitisk arbeid. Aktuelle spørsmål som det vil vera av spesiell interesse å fokusere på i utgreiinga, er som følgjer: Korleis fungerer lokaldemokratiet i dag, og kva utfordringar har ein i samband med dette? På kva måte kan ei kommunesamanslåing bidra til å styrkje eller svekke lokaldemokratiet, og kva er dei viktigaste faktorane som eventuelt vil vera utslagsgjevande? 1.5 Samanfattande vurderingar Til slutt i utgreiinga vi har forsøk å gjennomføre ei samla vurdering av fordelar og ulemper med de to kystkommunealternativa med utgangspunkt i ekspertutvalets kriterier for god kommunestruktur. Desse kriteria er som følgjer: Tilstrekkelig kapasitet Relevant kompetanse Tilstrekkelig distanse Effektiv tenesteproduksjon Økonomisk soliditet Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 23

Valfridom Funksjonelle samfunnsutviklingsområder Høy politisk deltaking Lokal politisk styring Lokal identitet Desse kriteria er i varierande grad knytt opp mot kommunanes rolle som tenesteprodusent, myndigheitutøvar, samfunnsutviklar og demokratisk arena. 1.5.1 Grensejustering Bryggja Når det gjeld effektar av ei eventuell grensejustering der Bryggja blir ein del av nye Stad kommune, har vi i utgreiinga fokusert på følgjande spørsmål: Kor mange innbyggjarar og kor stort areal vil ei eventuell grensejustering omfatte? Kva for kommunale tenester er lokalisert på Bryggja? Korleis er pendlinga og reisemønsteret i området i dag? Kva effektar vil ei eventuell grensejustering ha for kommunal økonomi? Korleis blir reiseavstandane til kommunesenteret og tilgjenge til kommunale tenester bli endra for innbyggjaren på Bryggja som følgje av ei eventuell grensejustering? Kva fordelar ulemper vil ei grensejustering ha ut frå ekspertutvalets kriterier for god kommunestruktur? 1.6 Metode og gjennomføring Som grunnlag for gjennomføring av utgreiinga har vi samla inn data frå ulike kjelder. I kommunane som er omfatta av utgreiinga har vi gjennomført intervju med ordførar, opposisjonsleiar og rådmann i Flora, Bermanger og Vågsøy og ordførar og rådmann i Selje og Eid. Vi har og hatt intervju med ein representant frå Bryggja utviklingslag. Totalt dreier dette seg om 13 telefonintervju. I tillegg har vi nytta oss av tidlegare utgreiingar i samband med kommunereforma og dei faglege vurderingane som er gjennomført av fylkesmannen. Det er gjennomført nye analyser av folketal, pendling, økonomi og næringsutvikling basert på nye tal frå SSB. For dei ulike alternativa har vi også laga eigne avstandsmatriser. Ved gjennomføring av årlege næringsanalyser for kommunar, regionar og fylke, har Telemarksforsking gjennom fleire år samanstilt eit breitt spekter av data på kommunenivå som grunnlag for endringsanalyser. Desse data er nytta som grunnlag for analyser av status, utfordringar og mulegheiter knytt til framtidig utvikling i høve til nærings- og folketalsutvikling. For å rekne på økonomiske konsekvensar av dei ulike samanslåingsalternativa, har vi mellom anna fokusert på endringane over inntektssystemet. Vidare har vi sett på effektiviseringspotensial og mulege stordriftsfordelar knytt til administrasjonsarbeid i kommunane, og drøfta andre mulege økonomiske konsekvensar knytt til tenesteproduksjon. Vi har her nytta eit standardisert opplegg for dette som er nytta i fleire liknande utgreiingar. I samband med dette har vi òg å innhente utrekna verdiar frå SSB for avstandskriteria kalla sone og nabo i inntektssystemet som grunnlag for å berekne rammetilskotet for dei aktuelle alternativa. 24 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Telemarksforsking har og hatt ansvar for å gjennomføre ei innbyggjarhøyring på Bryggja. Denne høyringa er gjennomført i samarbeid med Norstat, men resultat er samanstilt og presentert i eit eige notat frå Telemarksforsking. Svara på nokre på nokre av faktaspørsmåla knytt til reisemønster og pendling er også trekt inn i dei faglege vurderingane av ei muleg grensejustering som er gjennomført i denne utgreiinga. Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 25

2. Utviklinga i folketalet 2.1 Nasjonale utviklingstrekk Utviklinga i folketalet er ein grunnleggjande faktor for å forstå utviklingstrekk og utfordringar i norske kommunar. Sidan 1960 og fram til i dag har folketalet i Noreg auka med nærare ca. 1,6 millionar (jf. Figur 3). Veksten har vore spesielt sterk dei seinare åra, og det siste 10-året har folketalet auka med nærare 560 000. 6 000 000 5 000 000 5165802 4 000 000 3 594 771 3 000 000 2 000 000 1 000 000 0 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 Figur 1 Folketalsutvikling i Noreg frå 1960-2015. Data frå SSB. Veksten har likevel ikkje vore lik over heile landet. Dei største kommunane har blitt større og dei minste har blitt mindre (jf. Figur 2). Dette fører til at dei relative skilnadene mellom kommunane aukar og at generalistkommuneprinsippet blir sett under stadig større press. Aukande skilnader mellom kommunane gjer at føresetnadene for å handtere kommunale oppgåver òg blir endra. Store bykommunar med sterk vekst, utvikling av fleirkommunale tettstadsområde, stor pendling og interaksjon på tvers av kommunegrensene, fører til vanskar med å planleggje og for å handtere veksten i folketalet på god måte. Arealplanlegging og utvikling av gode løysingar når det gjeld næringsområde, bustadområde, transport og tenestetilbod blir krevjande. For små kommunar som stadig blir mindre, er det aukande utfordringar knytt til kapasitet og kompetanse når det gjeld små og sårbare fagmiljø. Kombinert med at fleire oppgåver blir overført til kommunalt nivå, og at krava til kvalitet og kompetanse aukar, resulter dette i aukande behov for interkommunale samarbeid for å kunne levere tilfredsstillande tenester. Det går ei grense for kor omfattande eit interkommunalt samarbeid kan vera før samarbeidsulempene blir større enn fordelane. Det er vanskeleg å definere ei eksakt grense for dette, men det er klart at denne vil variere ut frå mengda på samarbeid, talet på kommunar som er involvert i samarbeidet, kva det blir samarbeida om og korleis samarbeidet er organisert. Det er lite som tyder på at desse utfordringane vil minke i framtida. 26 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Figur 2 Prosentvis gjennomsnittleg endring i folkesetnaden etter kommunestorleik frå 1985 til 2013. Ekspertutvalet (2014). Viktige drivkrefter bak sentraliseringa vi har opplevd dei seinare åra, er knytt til globalisering, internasjonal konkurranse, teknologiutvikling og framveksten av kunnskapsøkonomien. Kunnskapsøkonomien inneber at tilgjenge på kompetanse blir ein viktig lokaliseringsfaktor i næringslivet. Næringslivet vil lokalisere seg der tilgjenget på kompetanse er best, og det er som oftast i byane. Stadig fleire tek høgare utdanning, og folk med høgare utdanning vil gjerne ha spanande og utviklande arbeidsoppgåver som står i høve til utdanninga (Brandtzæg 2013, Damvad 2013). For å få tilgjenge til ein god arbeidsmarknad, blir det naturleg å busetja seg i eller i nærleiken av ein by. Dette er ein global sjølvforsterkande sentraliseringstrend som det er vanskeleg å snu. Sjølv om det er sterke sentraliseringskrefter, finst det òg motstraumar som verdset andre verdiar og kvalitetar enn dei ein finn i byen (t.d. Mæland 2005). Utfordringa for distriktskommunane er å kunne sjå, fanga opp og dra vekslar på desse motstraumane. Dersom kommunane ynskjer auka tilflytting må dei auke sin attraktivitet for busetjing, næringsliv og/eller besøk (Vareide et al. 2014). Kva for strategi ein skal velje vil vera avhengig av ein nærare analyse og vurdering av dei utfordringane ein står overfor. Føresetnadene for arbeidet kan òg her vera avhengig av ressursar, kompetanse, kapasitet, kommunestorleik og kommunestruktur. Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 27