SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Steinar Valset Arkiv: 033 Arkivsaksnr.: 05/02881-012 Dato: 02.02.06 NY POLITISK STYRINGSSTRUKTUR OG ENDREDE ARBEIDSFORMER Innstilling til formannskapet/bystyret: 1. Komitemodellen videreføres som politisk styringsmodell i Drammen kommune. 2. Det etableres en klarere arbeidsdeling mellom bystyrekomiteene/bystyret og formannskapet som driftsstyre for økonomi- og plansaker, jfr. saksutredningens punkt 3.4 3. Antall faste medlemmer i bystyrekomiteene økes fra 9 til 11. Nye medlemmer av komiteene forutsettes å være faste medlemmer av bystyret. 4. Eldreomsorgsutvalget avvikles med virkning f.o.m. 01.07.06. Utvalgets faglige ansvarsområde overføres fra samme tidspunkt til bystyrekomite for helse og omsorg. 5. Rådmannen fremmer forslag til vedtak i alle saker som forelegges bystyrekomiteene/formannskapet for sluttbehandling i bystyret. 6. Dersom bystyrekomiteen ønsker det, kan ordningen med saksordfører benyttes. 7. Det etableres en ordning med høringer i tilknytning til de saker som bystyrekomiteene har til behandling og som skal sluttbehandles i bystyret. Det settes av inntil 30 minutter i starten av komitemøtene til dette. 8. Ungdomsrådet, Eldrerådet og Rådet for funksjonshemmede gis inntil 10 minutters taletid i starten av komitemøtene til de sakene som skal sluttbehandles i bystyret. Taletiden i bystyret settes til inntil 5 minutter. 9. Endringer i politisk styringsstruktur og arbeidsformer trer i kraft f.o.m. 01.03.06, med unntak av avvikling av eldreomsorgsutvalget som først skjer 01.07.06. For å kunne innføre nye politiske arbeidsformer fullt ut, vil det være en overgangsperiode frem til 01.04.06. 10. Revidert møteplan for 2006 vedtas iht. oppsett i vedlegg 5 For øvrig gjennomføres de arbeidsformer som skisseres i saken. Tore Opdal Hansen
ordfører
Saksutredning: 1. Innledning og hensikt Det har vært forutsatt at det gjennomføres en evaluering av den politiske styringsstrukturen midt i valgperioden 2003 2007. I tråd med dette besluttet bystyret i sitt møte 21.06.05 rammene for en slik evaluering, med oppstart høsten 2005. Målet med evalueringen er å imøtekomme bystyrets ønske om justering i organisering og arbeidsformer. Dette med bakgrunn i erfaringer som er gjort med nåværende komitémodell etter kommunevalget 2003. Det har høsten 2005 vært gjennomført konferanse for bystyret, hvor byrådsmodell (Bergen) og utvalgsmodell (Bærum) ble presentert. I tillegg har det i desember og januar vært avholdt møter i referansegruppe for ny politisk styringsstruktur (gruppeledere og et utvalg av bystyrets medlemmer). Bystyret vedtok følgende i møte 29.11.05: " Bystyret forutsetter at det settes fortgang i prosjektet Ny politisk styringsstruktur, og at denne sluttføres innen utgangen av februar 2006, med iverksettelse fra utgangen av mars 2006.". Hensikten med denne saken er å legge til rette for endringer i politisk styringsstruktur og arbeidsformer. Dette med bakgrunn i bystyrets vedtak 29.11.05 og evalueringsprosess høsten 2005. Bystyrets vedtak av 29.11.05 nødvendiggjør en rask avklaring av politisk styringsmodell, med iverksettelse av endringer f.o.m. 01.03.06. Evalueringsarbeidet er avgrenset til å gjelde de sentrale politiske organer og forholdet mellom disse (bystyret, formannskapet og bystyrekomiteer). Kontrollutvalget, klagenemda og partssammensatt samarbeidsutvalg har ikke vært gjenstand for vurdering. 2. Dagens styringsstruktur komitémodell Ved bystyrets vedtak av 27.11.01 ble det i Drammen kommune innført en komitemodell, med virkning fra 01.01.02. Dette til erstatning for den tidligere hovedutvalgsmodellen. Hovedbegrunnelser for endringen var å styrke den politiske styringsrollen gjennom nye arbeidsformer og innføring av prinsippet om gjennomgående representasjon. Det ble etablert fire bystyrekomiteer. Disse har til oppgave å innstille til bystyret i de saker de har til behandling. Langsiktige saker som utformer politikken for utviklingen av drammenssamfunnet skal behandles i komitéene. Formannskapet har rolle som driftsstyre for økonomi- og plansaker, og skal behandle saker av mer driftsmessig karakter. Bystyrekomiteordningen ble evaluert høsten 2002, noe som medførte en overgang til fagkomiteer fra januar 2003. Det er kommet frem synspunkter på at komiteene ikke fungerer som ønskelig. For å imøtekomme behovet for å få bystyrekomitearbeidet til å fungere bedre, har ordfører, gruppeledere og komiteledere over tid drøftet dette i felles møter. Temaet har dessuten vært satt under debatt ifm. opplæringskvelder for bystyret. Utfordringen for de folkevalgte har vært å ta en ny politikerrolle som innebærer å utøve initiativ og sette politiske saker på dagsorden samt å få etablert gode prosesser i de forberedende møtene i partigruppene. Dette har vært bakteppet for evalueringsarbeidet høsten 2005. 3. Evaluering av politisk styringsstruktur og arbeidsformer Som følge av bystyrets vedtak 29.11.05 om fortgang i arbeidet med ny politisk styringsstruktur, ble det nedsatt en referansegruppe for ny politisk styringsstruktur bestående av partienes gruppeledere og et utvalg av bystyrets medlemmer. Referansegruppen har gjennomført tre møter (06.12.05, 20.12.05 og 31.01.06).
Hensikten med møtene har vært å legge grunnlaget for sak til bystyret om politisk organisering og arbeidsformer. Debatten i referansegruppen understreker at det ikke er ønskelig med en overgang til byrådsmodell i Drammen kommune i inneværende eller neste kommunevalgsperiode. Referansegruppen ønsker heller ikke en overgang til utvalgsmodell tilsvarende den man har i Bærum kommune. En slik modell vil innebære for store endringer i politisk sammensetning og brudd med prinsippet om gjennomgående representasjon. Referansegruppen ønsker ikke å gjennomføre en slik endring innenfor knappe tidsfrister og uten en forutgående bred evaluering av dagens struktur. Endringer må skje innenfor rammen av en komitemodell. Referansegruppen er opptatt av å styrke bystyrekomiteenes/bystyrets rolle i den politiske saksbehandlingen. Særlig gjelder dette i forhold til formannskapet. Bystyrekomiteene må ha flere reelle politiske saker å arbeide med. Formannskapets rolle som driftsstyre for økonomi- og plansaker må i større grad rendyrkes. Referansegruppens hovedkonklusjoner er som følger og er grunnlaget for sakens videre anbefalinger: Komitemodellen videreføres. Bystyret/bystyrekomiteenes rolle i den politiske saksbehandlingen styrkes. Arbeidsformer i bystyrekomiteene/bystyret endres for å sikre rasjonell saksbehandling og økt politisk forankring. Notater fremlagt i referansegruppens møter 06.12.05 og 20.12.05 følger vedlagt. 3.1 Komitemodellen videreføres Det foreslås å videreføre komitemodellen, men det er avgjørende å gjøre tydelig grep for å sikre videre interesse for politisk deltakelse. Det er således viktig at komiteene er reelle arenaer for politikkutforming, og faktisk trekker opp hovedlinjene for politikkutforming som fremmes for bystyret. En videreføring av komitemodellen innebærer at det ikke nå gjøres endringer i den formelle styringsstrukturen. Unntaket er at det legges opp til en avvikling av eldreomsorgsutvalget og at eldreomsorg blir et komiteansvar. Dessuten foreslås det å øke antall faste medlemmer i de fire bystyrekomiteene fra 9 til 11. Bystyrekomiteene/formannskapet vil fortsatt ha til oppgave å fremme innstillinger til bystyret. Det legges opp til at bystyrekomiteene vil få et større antall saker til behandling i tiden fremover. Dette vil kreve mer av politikerne i bystyrekomiteene og gi et økt press på den politiske saksbehandlingskapasiteten. I alle saker som forelegges bystyrekomiteene/formannskapet for sluttbehandling i bystyret legges det opp til at det er rådmannen som utformer konklusjoner og forslag til vedtak. Som hovedregel legges det ikke opp til å videreføre ordningen med saksordfører. I noen større og særlig politisk krevende saker kan det likevel være hensiktsmessig med saksordfører, slik at politiske innspill tidlig kan angi retningen på saksutredningsarbeidet. Hvorvidt det i slike tilfeller skal benyttes saksordfører, må drøftes og besluttes i komiteen. Komiteene må tidlig melde fra om dette, jfr. Oversikt over politiske saker. Komiteenes rolle som politiske verksteder styrkes vesentlig. Som hovedregel skal alle forslag i saker fremmes under komiteenes/formannskapets behandling, slik at alle forslag er kjent gjennom komiteenes/formannskapets utarbeidelse av innstilling til bystyret. Nye forslag i bystyret skal være unødvendig. I spesielle saker kan det være naturlig med nye forslag i bystyret, men i utgangspunktet bør saker der det fremmes nye forslag i bystyret sendes tilbake til komiteene/formannskapet for bedre politisk behandling. Samtidig er det slik at bystyrekomiteene i større grad enn tidligere vil behandle saker hvor det
av hensyn til tredjepart/aktører i drammenssamfunnet er behov for effektiv politisk saksbehandling (eks. forprosjekter og skjenkesaker). Samlet sett innebærer dette at muligheten til å behandle saker gjennom flere møter blir redusert. 3.2 Avvikling av eldreomsorgsutvalget Eldreomsorgsutvalget foreslås avviklet for å skape en ryddig og enhetlig politisk styringsstruktur samt for å styrke helse og omsorgskomiteens rolle og langsiktige grep om utfordringer innen omsorgstjenesten som helhet. Utvalget var i utgangpunktet ikke ment som en varig løsning, men skulle håndtere en spesiell situasjon på et bestemt tidspunkt i. Eldreomsorgsutvalget foreslås avviklet f.o.m. 01.07.06. Det er flere tunge og tidkrevende saker innen omsorgssektoren som det er hensiktsmessig at eldreomsorgsutvalget følger i noe tid fremover. Ekstern konsulent fungerer i dag som omsorgsdirektør og samarbeider tett med eldreomsorgsutvalget. Dette konsulentengasjementet utløper sommeren 2006. På denne bakgrunn vurderes det som naturlig og riktig at eldreomsorgsutvalget har det politiske ansvaret for omsorgssektoren til behandling av 1. tertialrapport og revidert budsjett er gjennomført i juni 2006, der status i eldreomsorgsarbeidet vil bli nærmere presentert og vurdert. 3.3 Flere faste medlemmer i bystyrekomiteene Det legges opp til at bystyrekomiteene/bystyret skal behandle flere og tyngre saker. Samtidig vil det bli fremmet færre saker for formannskapet. Med dette som utgangspunkt foreslås det å øke antall faste medlemmer i bystyrekomiteene fra 9 til 11. Nye faste medlemmer av komiteene forutsettes å være faste medlemmer av bystyret. Suppleringsvalg foretas. En økning i antall medlemmer i komiteene foreslås for å sikre at sakene i komiteene forankres best mulig gjennom bred politisk behandling. En økning i antall komitemedlemmer vil dessuten styrke prinsippet om gjennomgående representasjon ytterligere. I tillegg vil dette gi de mindre partiene i bystyret mulighet for en bedre representasjon i komitearbeidet. 3.4 Bystyret/bystyrekomiteenes rolle i den politiske saksbehandlingen styrkes En vitalisert komitemodell forutsetter at bystyrekomiteenes/bystyrets rolle i den politiske saksbehandlingen styrkes, slik at det skapes en bredest mulig plattform for politikkutforming. Det må understrekes gjennom praktisk tilrettelegging av det politiske arbeidet at det er bystyret og bystyrekomiteene som skal stå for den overordnede politiske styringen av kommunen. Flere saker tas bort fra formannskapet og overføres til behandling i bystyret via bystyrekomiteene. Saker som ikke må fremmes til formannskapet som driftsstyre for økonomi- og plansaker fremmes for bystyrekomiteene/bystyret. Av saker som bystyrekomiteene vil få seg forelagt for innstilling til bystyret kan nevnes: Strategisaker på ulike fagområder, herunder på områder som kultur, byutvikling, regionalt samarbeid, internasjonalt arbeid, kommuneplanlegging (innspillsfasen) og annen tjenesteutvikling. Meldinger på ulike fagområder. Meldinger er en avrapportering og som angir status og retning på arbeidet. Sakene er viktige i en politisk styringssammenheng. Høringssaker. Statlige og andre utredninger på ulike fagområder. i Eldreomsorgsutvalget ble opprettet av bystyret i møte 21.06.05. I saken heter det bl.a.: "Eldreomsorgsutvalget etableres i første omgang som et midlertidig utvalg frem til det oppnås tilfredsstillende politisk styring med eldreomsorgen. Det er likevel naturlig å vurdere utvalget i forbindelse med den politiske styringsstrukturen som er planlagt gjennomført høsten 2005.".
Forprosjekter innenfor byutvikling og tjenesteutvikling. Eksempler kan være lokaliseringsspørsmål (f.eks. skolebygg), ulike bygge- og anleggsprosjekter (f.eks. opparbeidelse av elvebredden, bruer), tjenesteplanlegging (omsorgstiltak). Løpende policyspørsmål som f.eks. kommunale skjenkeregler, retningslinjer for utservering, parkeringsbestemmelser. Skjenkesaker. Formannskapet som driftsstyre skal ha mer driftsorienterte oppgaver samt ha de oppgaver som følger av formannskapets rolle som økonomiutvalg etter kommuneloven og planutvalg etter plan- og bygningsloven. Av saker som formannskapet vil få seg forelagt kan nevnes: Økonomisaker, herunder behandling av økonomiplan, årsbudsjett, tertial- og årsrapporter. Bystyret sluttbehandler. Eiersaker. Formannskapet er kommunens politiske eierorgan og behandler saker som knytter seg til eierstyring. Plansaker. Formannskapet er fast utvalg for plansaker etter plan- og bygningsloven. Reguleringsog kommuneplansaker sluttbehandles i bystyret. Byggesaker som er av en slik karakter at de avgjøres politisk. Formannskapet har vedtaksmyndighet. Endringer i politisk styringsstruktur og arbeidsformer iverksettes formelt 01.03.06. Det er likevel behov for en overgangsperiode frem til 01.04.06 før en arbeidsdeling som skissert ovenfor trer i kraft fullt ut. Dette skyldes at flere saker p.t. er i en avsluttende utredningsfase og på vei til politisk behandling med utgangspunkt i den arbeidsdeling som til nå har vært praktisert. 3.5 Arbeidsformer i bystyrekomiteene/bystyret; mer rasjonell saksbehandling og økt politisk forankring Det er viktig at arbeidsformene i komiteene understøtter intensjonene med komitémodellen på en god måte. Komiteene forbereder saker for bystyret, og skal gjennom konstruktiv og konsensussøkende debatt søke å komme frem til innstillinger som oppnår et bredest mulig flertall i bystyret. Da flere saker vil bli forelagt bystyret for sluttbehandling, forutsettes det en annen ramme for gjennomføring av bystyrets møter. Flere saker må behandles effektivt i bystyret, slik at bystyrets møter lar seg gjennomføre innenfor fastlagte tidsrammer. Det politiske grunnlagsarbeidet må derfor skje i bystyrekomiteene. Dette stiller krav til gode, forberedende prosesser internt i partiene. Det er viktig at partiene diskuterer og forankrer sakene grundig i partigruppene i forkant av komitemøtene, slik at godt forberedte partiinnspill kan gis under den påfølgende komitebehandlingen. På denne måten vil komiteene bli gode politiske verksteder som avklarer sakene i forkant av bystyrets behandling. Nye partiinnspill under bystyrets behandling skal således være unødvendig. Det er for øvrig viktig at politikerne utnytter den mulighet for fleksibilitet i arbeidsformer som ligger i komitemodellen. Både høringer, gruppearbeid, seminarmetodikk etc. kan benyttes i saksforberedelsene. Komiteene har i noen grad benyttet disse typer av arbeidsformer, men dette er noe som kan vurderes i enda sterkere grad: Høringer I flere saker kan det være naturlig for komiteene å invitere foreninger, organisasjoner, næringsliv m.fl. til høringsmøter for å få innspill forut for endelig komitebehandling. Eksempelvis kan det være naturlig å
invitere fagmiljøer, interesseorganisasjoner, foreninger o.a. når eksempelvis strategisaker på områder som miljø, kultur m.m. skal utarbeides og behandles. På denne måten vil politikerne få nyttige innspill som supplerer saksutredningsarbeidet. Gruppearbeid Komiteen kan med utgangspunkt i komiteens medlemmer nedsette tverrpolitisk sammansatte arbeidsgrupper som har til oppgave å drøfte saker som forelegges komiteen. Hensikten vil bl.a. være å legge til rette for konsensus og innstillinger til bystyret med bredest mulig flertall. Seminarer Ved behov kan komiteene arrangere seminarer hvor fagmiljøer innenfor komiteens ansvarsfelt inviteres til å foredra om aktuelle temaer. I noen tilfeller er det naturlig at flere komiteer går sammen om et slikt seminar. På denne måten vil politikerne få større faglig innsikt. Supplert med innspill fra bysamfunnet, vil dette samlet gi bystyret god beslutningskompetanse. For å sikre fullført saksbehandling og samtidig styrke bystyrekomiteene som medvirkningsarenaer, er det hensiktsmessig å gi aktører i drammenssamfunnet mulighet for å uttrykke synspunkter til de saker som står på sakskartet og som skal sluttbehandles i bystyret. Det anbefales etablert en ordning med høringer, hvor det settes av inntil 30 minutter i starten av komiteenes møter til spørsmål og innlegg fra innbyggere, foreninger o.a. I utgangspunktet åpnes det ikke for debatt og oppfølgingsspørsmål. Det foreslås at Ungdomsrådet, Rådet for funksjonshemmede og Eldrerådet gis inntil 10 minutters taletid i komiteene til de saker som står på sakskartet og som skal sluttbehandles i bystyret. Dette skjer i starten av komiteenes møter i etterkant av ordningen med høring. Det foreslås at rådenes taletid i bystyret begrenses til inntil 5 minutter. Denne ordningen gir rådene tilgang til flere arenaer og totalt sett lengre taletid enn hva tilfellet er i dag. Det vurderes som hensiktsmessig at ordfører og komitelederne møtes èn gang i måneden. Dette for løpende å kunne drøfte problemstillinger av felles karakter for komiteene samt å ha en arena for forankring og koordinering av aktuelle saker. 3.6 Nærmere om administrativ vs. politisk saksbehandling - arbeidsdeling Bystyret er kommunens øverste myndighet. Myndighet utøvet av formannskapet, komitéer og administrasjonen bygger på delegasjon fra bystyret, jf. generelt delegasjonsreglement (vedlegg 4). Administrasjonen utleder således sin myndighet fra bystyret, og bystyret er ansvarlig for vedtak truffet av administrasjonen. Bystyret har i delegasjonsreglementet delegert myndighet til rådmannen til å: utøve ledelse og kontroll over kommunens administrasjon og organisere denne treffe vedtak i enkeltsaker og saker som ikke er av prinsippiell betydning (kommuneloven 23 nr. 4) treffe vedtak i medhold av særlovgivning i enkeltsaker og saker som ikke er av prinsippiell betydning, med mindre annet følger av vedkommende lov innstille i saker som legges frem for formannskapet utøve myndighet i personalsaker (arbeidsgiversaker) ansette i alle saker med unntak av rådmann og revisjonssjef
Av delegasjonsreglementet følger det at rådmannen har ansvar for å føre tilsyn med at delegert budsjettfullmakt utøves i samsvar med lov, forskrifter og bystyrets vedtak. Det følger av kommunelovens system at rådmannen som administrasjonssjef er det eneste kontaktpunkt mellom kommunens politiske organer og administrasjonen. Rådmannen kan videredelegere sin myndighet. Rådmannen har gitt et særskilt delegasjonsreglement for delegasjon av sin myndighet til (i hovedsak) virksomhetsledere. Det er naturlig og riktig med en regelmessig politisk gjennomgang av delegasjonsreglementet. For å få til en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom politisk og administrativt nivå og for å sikre en mest mulig effektiv saksbehandling, er det i en stor kommune som Drammen nødvendig med betydelig delegasjon av myndighet fra politisk nivå. Det kan stilles spørsmål ved om bystyret og øvrige politiske organer bør behandle andre saker enn de som følger av dagens delegasjonsreglement. Dagens delegasjonsreglement synes i all hovedsak tilfredsstillende. Det kan være nødvendig å gjøre visse mindre justeringer, avhengig av den endelige utforming av bystyrets vedtak om politisk styringsstruktur. Bystyret kan på et hvert tidspunkt be om å få seg forelagt en sak eller visse sakstyper. Det synes ikke hensiktsmessig å definere dette i delegasjonsreglementet. 4. Møteplan for 2006 revidering De synes hensiktsmessig å foreta noen justeringer i gjeldende møteplan for 2006: Bystyrets møte i juni flyttes fra 27.06.06 til 20.06.06 Formannskapets møte i juni flyttes fra 20.06.06 til 13.06.06 Bystyrets møte i desember flyttes fra 19.12.06 til 12.12.06 Formannskapets møte i desember flyttes fra 12.12.06 til 05.12.06 Vedlagt følger revidert møteplan for 2006 som foreslås vedtatt (vedlegg 5). 5. Anbefaling Evaluering av politisk styringsstruktur og arbeidsformer høsten 2005/vinter 2006 gir grunnlag for følgende sentrale anbefalinger: Komitemodellen videreføres som politisk styringsmodell i Drammen kommune. Flere saker fremmes for bystyrekomiteene/bystyret i tråd med intensjonen med komitemodellen. Formannskapets rolle som driftsstyre rendyrkes ytterligere. Eldreomsorgsutvalget avvikles f.o.m. 01.07.06. Ansvarsområde overføres til bystyrekomite for helse og omsorg Antall faste medlemmer i bystyrekomiteene økes fra 9 til 11. Nye medlemmer av komiteene forutsettes å være faste medlemmer av bystyret. Suppleringsvalg foretas. Rådmannen fremmer forslag til vedtak i alle saker som forelegges bystyrekomiteene/formannskapet for sluttbehandling i bystyret. Dersom bystyrekomiteen ønsker det, kan ordningen med saksordfører i særskilte tilfeller benyttes. Det etableres en ordning med høringer i tilknytning til de saker som bystyrekomiteene har til behandling og som skal sluttbehandles i bystyret. Det settes av inntil 30 minutter i starten av komitemøtene til dette. Ungdomsrådet, Eldrerådet og Rådet for funksjonshemmede gis inntil 10 minutters taletid i starten av komitemøtene til de sakene som skal sluttbehandles i bystyret. Taletiden i bystyret settes til inntil 5 minutter.
Foreslåtte endringer i politisk styringsstruktur og arbeidsformer trer i kraft f.o.m. 01.03.06, med unntak av avvikling av eldreomsorgsutvalget som først skjer 01.07.06. For å kunne innføre nye politiske arbeidformer fullt ut, vil det være en overgangsperiode frem til 01.04.06 Vedlegg: 1. Notat datert 02.12.05 fra ordfører til gruppeledere og referansegruppe for ny politisk styringsstruktur Ny politisk styringsstruktur diskusjonsgrunnlag 2. Notat datert 14.12.05 fra ordfører til gruppeledere og referansegruppe for ny politisk styringsstruktur - Ny politisk styringsstruktur videre drøfting av modell 3. Notat datert 15.12.05 fra ordfører til gruppeledere og referansegruppe for ny politisk styringsstruktur - Ny politisk styringsstruktur drøftelser i møte 06.12.05 4. Generelt delegeringsreglement 5. Revidert møteplan for 2006