KFPS /15 Komite for fullmakter og politisk styringssystem Oppsummering av folkevalgtopplæringen for perioden 2011-2015 BITE ESARK-0274-201018481-91 Hva saken gjelder: Bystyredirektøren redegjør i denne saken for gjennomføringen av folkevalgtopplæringen i perioden 2011-2015. I saken vurderes opplæringens innhold, omfang og form, ut fra vedtatte mål og program for folkevalgtopplæringen. Det fremgår av saken at mye av folkevalgtopplæringen har gått som planlagt, men at deler av det vedtatte programmet ikke har blitt dekket inn slik det var lagt opp til. Det har blitt avholdt noen færre samlinger enn opprinnelig planlagt. Både for bystyrets og komiteenes vedkommende har tema som går på fullmakter og reglementer, lokaldemokrati- og demokratiutviklingsspørsmål og komiteenes rolle og funksjon, blitt dårligere dekket inn enn beskrevet i program for folkevalgtopplæring 2011 2015. Målet om å ha to bystyresamlinger hvert år har bare delvis blitt oppfylt. I 2012 var det ingen bystyresamlinger, noe som kom som en konsekvens av budsjettinnsparinger. Både i 2013 og 2014 har det vært to samlinger. I 2015 vil det bli avholdt en samling. Bystyredirektøren vil i en senere sak legge frem et samlet folkevalgtopplæringsprogram for perioden 2015-2019. På grunnlag av de vurderinger som gjøres i den foreliggende sak og de innspill og kommentarer som kommer som en del av behandlingen, vil Komite for fullmakter og politisk styringssystem få et samlet forslag til behandling i april/mai. Forslag til vedtak: Komite for fullmakter og politisk styringssystem tar oppsummeringen av aktiviteter og erfaringer til orientering. Dato: 06. mars 2015 Roar Kristiansen - bystyredirektør Dette dokumentet er godkjent elektronisk. 1
Vedlegg: Bystyresak 201-11 «Program for folkevalgtopplæring 2011-2015 for bystyret, bystyrekomiteene og øvrige sentrale utvalg» Oversikt over gjennomført folkevalgtopplæring for perioden 2011-15-revidert desember 2014 2
Saksutredning: Denne saken er en oppsummering av hva som er gjennomført av opplæring i bystyret og i bystyrekomiteene. Det er også gjort en vurdering av hvordan opplæringen har fungert i forhold til vedtatte mål og intensjoner. Opplæringens form og innhold er også vurdert. Oppsummeringen vil være et av flere grunnlag for utarbeidelsen av nytt folkevalgtopplæringsprogram for perioden 2015 2019. 1. Opplæring i bystyret Mål og tema Det formulerte målet for opplæringen for bystyret i denne perioden har vært «å gi de folkevalgte innsikt og kompetanse på deres rolle som bystyrepolitikere og hvilket ansvar, forpliktelser og rettigheter som tilligger bystyrets medlemmer». Det ble også formulert «at en større del av opplæringen i reglement, fullmakter, fullmaktsforståelse og uformelle og formelle bestemmelser legges til bystyreopplæringen» I folkevalgtopplæringsprogrammet for 2011 2015 ble det også sagt at bystyret særskilt skulle se på komiteenes rolle «i det politiske systemet, både overfor bystyret og i forhold til byrådet/byrådsavdelingen. Dette vil man fokusere på blant annet ved at reglementer og fullmakter som er styrende for komiteene blir tatt som tema i flere samlinger. Inn i dette temaet kommer også komitemedlemmenes rettigheter og plikter.» Dette har i begrenset grad blitt gjort. For bystyret ble følgende tolv områder angitt som sentrale og gjennomgående.: a. Den kommunale organisasjon (formell oppbygging, forholdet forvaltning politikk tjenester o.l.) b. Lovverk og egenbestemmelser (kommunelov, forvaltningslov, lover og regler for folkevalgte o.l.) c. Etikk og habilitet d. De folkevalgtes rettigheter, ansvar og plikter e. Parlamentarisme som system (formelle prinsipper og uformelle kjøreregler, forholdet opposisjon og posisjon mv) f. Fullmaktene (arbeidsdelingen mellom bystyret og byrådet) g. Kommunale rammebetingelser (økonomi og budsjettarbeid) h. Politiske roller og rolleforståelse i. Demokratiutvikling j. Styring i offentlig sektor med spesiell vekt på politisk styring og hva som er bystyrets rolle og oppgaver k. Kommunalt eierskap l. Særskilte bypolitiske temaer og andre tema vurderes underveis. Som det fremgår av foreliggende sak, har bare noen av disse områdene blitt dekket inn gjennom folkevalgtopplæringen for bystyret. I løpet av perioden har det, i tillegg til introduksjonssamlingen for nyvalgte til bystyret, vært avholdt fem samlinger for bystyret. I tillegg vil det bli avholdt ytterligere en samling i 2015. Tema for disse samlingene fremgår av oversikten i tabell 1: 3
Tabell 1 Oversikt samlinger for Bergen bystyre i valgperioden 2011 2015 Dato Tema Ansvarlig Tidsramme 11-2.11.11 Oppstartssamling for bystyret om parlamentarismen som styringsmodell, politisk rolleforståelse og lokaldemokrati. Bystyrets kontor og byrådsavdelingene 14.03.13 Orientering om kommunens planstrategi med hovedvekt på kommuneplanens arealdel Byrådet/byrådsavdeling for klima, miljø og byutvikling 2 dagers samling Dag 1 0900-1800 Dag 2 1000-1300 Ettermiddagssamling fra kl. 15-17 30.10.13 Bystyresamling om tilsyn og kontroll Bystyrets kontor Samling i forkant av bystyremøte 1230-1500 12.05.14 Bystyresamling om etikk og korrupsjon Bystyrets kontor Dagssamling Kl. 0900 1530 14.10.14 Fellessamling Bergen bystyre og Hordaland fylkesting om felles utfordringer og ny kommunestruktur 6.5. 15 Bystyresamling om styringssystem og ny region- og kommunestruktur Bystyrets kontor/ Hordaland fylkeskommune Bystyrets kontor Dagssamling Kl. 1100 1700 Dagssamling 0900-1500 De tema som har blitt tatt opp ligger klart innenfor de områder som ble angitt som prioritert for bystyresamlingene. De tema som har blitt dårligst dekket inn er fullmakter og reglementer, lokaldemokrati- og demokratiutviklingsspørsmål og komiteenes rolle og funksjon. Målet om å ha to bystyresamlinger hvert år har bare delvis blitt oppfylt. I 2012 var det på grunn av budsjettinnsparinger ingen bystyresamlinger. For neste periode bør en prioritere å ha flest samlinger for bystyret i første halvdel av perioden. Denne opplæringen bør spisses mer mot de områder som ikke ble dekket godt nok i denne perioden, slik at tema som systemforståelse, lokaldemokrati, fullmakter, reglementer og etiske spørsmål prioriteres. Tidsbruk Fire av de seks samlingene bystyret har hatt, har vært dagssamlinger, hvorav en samling som gikk over to dager (oppstartssamling for nytt bystyre i november 2011). En samling har blitt holdt i forkant av et bystyremøte og en samling har vært en kort tematisk gjennomgang på slutten av dagen (15 17). Det er fordeler og ulemper med alle variantene og det er ikke enkelt å finne et konsept som alle er fornøyd med. Bystyredirektøren mener imidlertid at lengde både må ses i lys av hvilke tema som tas opp og hvordan forholdet mellom presentasjoner, plenumsdiskusjoner og gruppearbeid skal være. Opplæring i forkant av bystyremøter bør imidlertid begrenses, selv om det for enkelte tema kan være hensiktsmessig. Etter oppstartsamlingen som gikk over to dager i 2011, kom det tilbakemeldinger fra en del om at denne burde gå over en dag fremfor to dager. Dette vil være fullt mulig, men det må da lages et nytt konsept og følges opp med en samling i tillegg for å inkludere de tema som bør dekkes inn ved oppstart av en ny valgperiode. 4
I neste valgperiode bør det være en obligatorisk samling for bystyret i året. De obligatoriske samlingene bør suppleres med frivillige opplæringstilbud innen spesielt aktuelle tema. Bruk av gruppearbeid, workshop og forelesninger Gruppearbeid og erfaringsutveksling har vært en prioritert arbeidsform på oppstartsamlingen og en av heldagssamlingene for bystyret i inneværende periode. Dette har vært et godt supplement til et opplegg med forelesninger og plenumsdebatter, noe også tilbakemeldingene fra den første fellessamlingen i november 2011 understøtter. Samtidig ble det etter denne fellessamlingen etterlyst mer tid til oppsummering og diskusjon i plenum etterpå og kortere tid til selve gruppearbeidet. Det anbefales at denne kombinasjon av plenumsdebatter og gruppearbeid videreføres i kommende periode. I evalueringen av bystyresamlingen i november 2011, kom det også frem et ønske om at de folkevalgte selv må bli trukket mer aktivt inn i planlegging og gjennomføring av opplæringen. Den politiske ledelse, gruppelederne og bystyregruppenes sekretærer må involveres i arbeidet med å utforme og følge opp folkevalgtopplæringen. Dette er et ansvar som formelt er lagt til Komite for fullmakter og politisk styringssystem. Deltakelse og godtgjørelse Det har i gjennomsnitt vært et fravær på bystyresamlinger på rundt 20 %. Deltakelsen blant bystyremedlemmer og innkalte varamedlemmer er omtrent like høy. Det må være et mål å øke deltakelsen, men samtidig er fraværet på ordinære bystyremøter omtrent på samme nivå. Ordningen med godtgjørelse og tapt arbeidsfortjeneste for deltakelse på obligatoriske opplegg underlagt folkevalgtopplæringsprogrammet bør videreføres. 2. Opplæring i komiteene Målsettingen med komiteopplæringen har i denne perioden vært at den «skal bidra til at komiteene arbeider aktivt og selvstendig innen de saksområdene de er delegert ansvar, slik at de får en funksjon som politiske verksteder. Komiteene skal også få en god og systematisk opplæring innen de fagområder de har ansvar for. Det legges opp til en opplæring som går over hele perioden, men med størst omfang i perioden 2012 2014.» En oversikt over gjennomført opplæring i komiteene er vedlagt: «Oversikt over status for folkevalgtopplæring for perioden 2011-15». En del av opplæringen som tidligere ble gitt i komiteene ble flyttet til programmet for bystyret. Følgende områder ble vedtatt som de viktigste for komiteene: a. Lovverk og egenbestemmelser som regulerer komiteenes aktiviteter (reglementer, fullmakter mv.) b. Politisk styring (politisk tilsyn og kontroll, komiteenes arbeid med årsbudsjett/økonomiplan, årsregnskap og årsberetning mv. ) c. Komitedrift (møteledelse, intern organisering, høringer, arbeidsgrupper, befaringer og reiser) d. Fagopplæring Alle komiteene fikk basisopplæring i starten av perioden. Etter dette har komiteene selv behandlet egen opplæring gjennom halvårige aktivitetsplaner. Alle komiteene har prioritert fagopplæring. Opplæringen i komiteene har vært en blanding av befaringer, seminarer og forelesninger, hvor både interne og eksterne 5
ressurser har vært brukt. Kvaliteten har stort sett har vært god og medlemmene har vært fornøyde med opplegg og innhold. Utover basisopplæringen i starten av perioden har imidlertid komiteene ikke hatt opplæring i det omfang som ble lagt til grunn om lovverk og egenbestemmelser, politisk styring og komitedrift. Den vedtatte opplæringen for komiteledere og komitenestledere om komitedrift ble vedtatt tatt ut av opplæringsprogrammet av KFPS (KFPS-sak 13/12). I neste valgperiode anbefales det å prioritere opplæring om systemforståelse, og at en går grundigere igjennom formaliteter, lovforståelse, reglementer og fullmakter. Disse tema bør også inkluderes i lederopplæringen for komiteledere og komitenestledere. Det anbefales en obligatorisk samling i året, men denne bør ikke overskride fire timers varighet. 3. Opplæring av nyvalgte representanter og vararepresentanter i bystyret I evalueringen av opplæringen i forrige periode ble det avdekket et behov for å ha et spesielt tilpasset opplegg og en grundig gjennomgang av bl.a. den parlamentariske styringsformen for nyvalgte bystyremedlemmer. Dette ble innarbeidet i folkevalgtopplæringsprogrammmet for 2011 2015 og det ble arrangert en introduksjonssamling for de nyvalgte 31. oktober 2011. I utgangspunktet skulle det vurderes om det var behov for å følge opp med en ny samling det påfølgende året. Dette ble vurdert og det ble planlagt en oppfølging høsten 2012. Av ulike grunner gikk denne oppfølgingen ut. Det er ikke avholdt flere samlinger for nyvalgte. Grunnopplæringen for nyvalgte medlemmer og varamedlemmer fungerte godt, men det bør i kommende periode tas en oppfølgende runde første året etter oppstart. I kommende periode bør det vurderes hvordan nyvalgte medlemmer kan følges opp mer systematisk gjennom flere samlinger og tilbud. Det bør i tillegg lages en ordning for opplæring av vararepresentanter som de rykker opp til fast medlem og for nye vararepresentanter som kommer inn underveis i perioden. Det bør vurderes om det skal gis tilbud om en oppfølgende samling halvveis i perioden til representanter som er blitt faste i løpet av denne tiden. 4. Studieturer Det er vedtatt at hver komite kan gjennomføre en studietur til utlandet i løpet av valgperioden. Studieturene skal gi ekstra fordypning i tema som vurderes særlig relevante for komiteens arbeid og ha en overføringsverdi til lokale forhold. I løpet av perioden har det vært gjennomført tre studieturer utenlands samt en studietur til Oslo og Sør-Vestlandet (se «Oversikt over status for folkevalgtopplæring for perioden 2011-15».) I reglement for bystyrekomiteene heter det at: «etter komitereiser skal kursmateriale og referat fra reisen distribueres til egen komite og forretningsutvalget.» Dette er i begrenset grad gjort. 6
5. Informasjonstilbud til gruppesekretærer Gruppesekretærene fikk en informasjonsrunde i starten av perioden og denne er fulgt opp med årlige samlinger (i perioder har det vært halvårlige informasjonsmøter). På disse informasjonsmøtene har representanter for administrasjonen informert om egen virksomhet, rutiner og praktiske spørsmål. I tillegg har det årlig blitt gitt en orientering om opplegg for behandling av byrådets forslag til budsjett i bystyrets organer. Hensikten med disse møtene har vært å gjøre gruppesekretærene bedre rustet til å ivareta medlemmene og varamedlemmene sine behov for informasjon og kunnskap om utvalgte tema. En annen intensjon med møtene har vært å skape en arena for dialog mellom gruppesekretærene og administrasjonen. Det har kommet positive tilbakemeldinger fra gruppesekretærer om at disse møtene med representanter fra administrasjonen er informative og nyttige. Opplegget med halvårlige informasjonsmøter for gruppesekretærer anbefales videreført. 6. Opplæringsressurser på nett På Bergen kommunes nettsider er det egner sider for folkevalgte, hvor tanken har vært å legge ut informasjon og verktøy som er nyttig for alle folkevalgte i Bergen kommune. Sidene har gradvis blitt bygget ut i løpet av perioden, både med informasjon om sentrale tema og praktiske spørsmål. Underveis i perioden har det på nettsidene blitt lagt ut publikasjoner og informasjon om etikk og habilitet, kommunalt eierskap, lokaldemokrati, tilsyn og kontroll og det parlamentariske system. Disse nettsidene er fremdeles i startfasen og frem mot kommende valgperiode vil en ta en gjennomgang og vurdering av hvordan disse sidene har fungert og skal bygges ut. I forlengelsen av dette vil en også ta stilling til om deler av folkevalgtopplæringen kan og skal forankres i bruk av digitale løsninger og nettbasert undervisning. 7. Opplæring for komiteledere og komitenestledere I bystyresak 201-11 ble det vedtatt at det skulle foretas opplæring i representasjon og internasjonalt samarbeid. Disse områdene er i begrenset grad fulgt opp. Det ble også foreslått å ha en grunnopplæring og egne samlinger for komiteledere og nestledere om komitedrift. Disse punktene ble vedtatt tatt ut av opplæringsprogrammet av KFPS (KFPS-sak 13/12). Til den kommende periode bør det imidlertid legges til rette for å utarbeide et opplegg for komiteledere og komitenestledere, tilsvarende forslaget fra denne perioden, men at de som velges inn som komiteledere og komitenestledere tar stilling til om dette skal iverksettes og i så fall i hvilken form. 8. Frivillig opplæring I denne valgperioden har det vært et opplæringstiltak som har vært frivillig en opplæring i OneNote som gikk over en halv dag. 7
9. Om folkevalgtopplæringsprogrammet for kommende periode Bystyredirektøren vil i en senere sak legge frem et samlet folkevalgtopplæringsprogram for perioden 2015-2019. På grunnlag av de vurderinger som er gjort i denne saken og de innspill og kommentarer som kommer som en del av behandlingen, vil Komite for fullmakter og politisk styringssystem få et samlet forslag til behandling i april eller mai. Det som er spesielt viktig å ta stilling til er hvilke tema som skal prioriteres både for bystyrets og komiteenes vedkommende. Det må også tas stilling til tidsbruk, bruk av egne versus eksterne krefter og hvilken form spesielt de innledende samlingene skal ha. Tema for bystyresamlingene Opplæring som gir økt forståelse for og refleksjon rundt parlamentarisme som system, politiske roller mv Opplæring i formelle bestemmelser, plikter og rettigheter, lovforståelse, reglementer og fullmakter Bredere presentasjon av utvalgte fagområder, som samfunnsutvikling, regional utvikling, transport, næringsutvikling, lokaldemokrati mv Etikk og korrupsjon, ny kommunestruktur, forholdet mellom kommune og stat mv en eller flere befaringer for å bli satt inn i sentrale spørsmål og utfordringer knyttet til bysamfunnsutviklingen Tema for komiteopplæringen Komiteenes arbeidsformer Opplæring som gir økt forståelse for parlamentarisme som system og komiteens politiske tilsynog kontrollfunksjoner Fagopplæring Tidsbruk Bystyresamlinger legges på egne dager Det avholdes en obligatorisk samling for komiteer og bystyret i året De obligatoriske samlingene kan suppleres med en årlig samling som er frivillig Bruk av gruppearbeid, workshop og forelesinger Kombinasjon av plenumsdebatter og gruppearbeid videreføres 8
Større inkludering av den politiske ledelse i planlegging og gjennomføring av opplæring i bystyre og i komite (spørsmål: hvordan sikre størst mulig deltakelse på opplæringen) Videreføring av ordningen med honorar for deltakelse på obligatoriske opplegg underlagt folkevalgtopplæringsprogrammet Oppfølging av nyvalgte medlemmer og varamedlemmer ved oppstart og underveis i perioden. Grunnopplæring for nyvalgte medlemmer Bedre opplæring av nyvalgte medlemmer og varamedlemmer som rykker opp, fortløpende i perioden Større bruk av nettbasert opplæring og digitale løsninger Informasjonstilbud til gruppesekretærer Opplegget med halvårlige informasjonsmøter for gruppesekretærer videreføres Opplæringstiltak for heltidspolitikere (ordfører, komiteleder og komitenestleder) Etablering av et lederutviklingsprogram for hele perioden representasjon og internasjonalt samarbeid 9