Saksbehandler: Rannveig Dahlen Wesnes Vår dato: Vår referanse: 14.01.2015 2014/3598 Deres dato: Deres referanse: Stiftelsen Rudolf Steinerskolen Nesodden ved styrets leder Tangenveien 300 1450 Nesoddtangen TILSYNSRAPPORT - VEDTAK Skolen s gjennomføring av nasjonale prøver Stiftelsen Rudolf Steinerskolen Nesodden Org.nr. 971521767 Postadresse: Postboks 9359 Grønland, 0135 OSLO Besøksadresser: Schweigaards gate 15 B, Oslo Britveien 4, Molde Parkgata 36, Hamar Telefon: +47 23 30 12 00 Telefaks: +47 23 30 12 99 E- post: post@utdanningsdirektoratet.no Internett: www.utdanningsdirektoratet.no Bankgiro: 7694 05 10879 Org.nr.: NO 970 018 131
Side 2 av 18 1 Innledning............ 3 1.1 Tema for tilsynet......... 3 1.2 Om gjennomføring av tilsynet......... 3 1.3 Om tilsynsrapporten......... 4 2 Kort om Stiftelsen Rudolf Steinerskolen Nesodden...... 5 3 Skolens gjennomføring av nasjonale prøver...... 6 3.1 Rettslige krav......... 6 3.2 Utdanningsdirektoratets observasjoner og vurderinger...... 9 3.3 Oppsummering......... 13 4 Utdanningsdirektoratets reaksjoner........ 15 5 Oppfølgning av tilsynsresultatene......... 16 6 Klageadgang........... 16
Side 3 av 18 1 Innledning Utdanningsdirektoratet fører tilsyn med skoler godkjent etter lov om private skolar med rett til statstilskott (privatskoleloven) av 4. juli 2003 nr. 84, jf. 7-2 første ledd. Det rettslige grunnlaget for tilsynet er privatskoleloven (psl.), forskrifter gitt med hjemmel i denne og forutsetningene i den enkelte skoles godkjenning i forbindelse med tillatt øvre elevtall og utdanningsprogram. Rettslige plikter etter annen lovgiving og regelverk kontrolleres i den grad privatskoleloven, forskriftene til denne eller skolens godkjenning henviser til det. Dersom det under tilsynet avdekkes forhold i strid med de rettslige kravene som stilles til skolen, kan Utdanningsdirektoratet reagere på dette i henhold til priv atskolelovens reaksjonsbestemmelse 7-2a. Mulige reaksjoner etter denne bestemmelsen er pålegg om retting, tilbakeholdelse av statstilskudd, tilbakekreving av statstilskudd og tilbaketrekking av skolens godkjenning. Utdanningsdirektoratets tilsyn med priv ate skoler er offentlig myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I denne rapporten presenteres Utdanningsdirektoratets vurderinger og konklusjoner i forbindelse med det tilsynet som er ført med Stiftelsen Rudolf Steinerskolen Nesodden, heretter også omtalt som skolen, i perioden fra og med 06.06.2014 til og med dags dato. 1.1 Tema for tilsynet Det overordnede te ma for dette tilsynet er skolen s gjennomføring av nasjonale prøver. Forhold som ikke nevnes i denne rapporten har ikke blitt vurdert av Utdanningsdirektoratet. 1.2 Om gjennomføring av tilsynet Tilsyn med Stiftelsen Rudolf Steinerskolen Nesodden ble åpnet gjennom brev 06.06.2014. Skol en ble i brevet pålagt å legge fram ulik type dokumentasjon for Utdanningsdirektoratet. Styret har etterkommet Utdanningsdirektoratets pålegg om dokumentasjon. En foreløpig tilsy nsrapport ble sendt styret 22.09.2014. I den presenterte Utdanningsdirektorat et sine foreløpige vurderinger og konklusjoner. Styret har kommentert innho ldet i den foreløpige rapporten innen tilbakemeldingsfristen. I de tilfeller Utdanningsdirektoratet konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt betegnes dette som lovbrudd. Lovbrudd følges opp av pålegg om retting eller andre reaksjoner etter privatskoleloven 7-2a. Med lovbrudd menes forhold som er i strid med krav som følger av privatskoleloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne og krav som stilles i godkjenningen. Med pålegg menes rettslig bindende krav til skolen om å foreta visse endringer for å rette opp lovbruddene. Hjemmelen for pålegg om retting er privatskoleloven 7-2a første ledd.
Side 4 av 18 I egenskap av å være øverste organ etter privatskoleloven er det skolens styr e som er adressat for eventuelle pålegg som gis i tilsynet. 1.3 Om tilsynsrapporten Tilsynsrapporten som nå oversendes skolen er utformet blant annet på bakgrunn av opplysninger som framkommer i: innsendt dokumentasjon fra styret/skolen (se oversikt i vedlegg 1) informasjon på skolens nettsted skolens registreringer i PAS og GSI Tilsynsrapporten har status som enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 første ledd. Enkeltvedtak kan påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Se mer om klageadgang og regler for dette nedenfor.
Side 5 av 18 2 Kort om Stiftelsen Rudolf Steinerskolen Nesodden Stiftelsen Rudolf Steinerskolen Nesodden ligger i Nesodden kommune i Akershus fylke. Skolen er godkjent etter privatskoleloven 2-1 andre ledd bokstav b på grunnlaget "anerkjend pedagogisk retning". Per 1. oktober 201 4 hadde skolen totalt 274 elever fordelt på 1. til 10. trinn. Bortsett fra kontroll med skolens årsregnskap har Utdanningsdirektoratet ikke tidligere ført tilsyn med skolen.
Side 6 av 18 3 Skolens gjennomføring av nasjonale prøver 3.1 Rettslige krav Rapportering og evaluering av opplæringsverksemda er regulert av forskrift til Lov om private skolar med rett til statstilskot (privatskoleloven) kapittel 2. 2-4 omtaler spesifikt prøver, utvalsprøver og andre undersøkingar. Reglene i forskriften er gitt med hjemmel i privatskoleloven (psl.) 7-2 tredje ledd. Formålet med de nasjonale prøvene er å vurdere i hvilken grad skolen lykkes med å utvikle elevenes ferdigheter i lesing, regning og i deler av faget engelsk. Informasjonen fra prøvene skal brukes som grunnlag for kvalitetsutvikling på skoler, hos skoleeiere og på regionalt og nasjonalt nivå. Slik inngår de nasjonale prøvene som én del av kvalitetsvurderingssystemet. I tillegg skal prøv eresultatene bidra til å styrke skolens og læreres arbeid med underveisvurdering. Lovgivers målsetning er at flest mulig elever skal delta i nasjonale prøver. Dette fremgår av ordlyden i forskriften 2-4, forarbeider og formålsbetraktninger. Påmelding og gjennomføring Det fremgår av forskrift til psl. 2-4 første ledd at elever skal delta i prøver, utvalgsprøver og andre undersøkelser fastsatt av departementet. De nasjonale prøvene er en av disse. Det er skolen sitt styre som skal sørge for at prøvene blir gjennomført. Skolen har både en plikt til å gjennomføre de nasjonale prøvene og en plikt til å sørge for at elevene deltar. Denne plikten innebærer at skolen gir informasjon til elever/foresatte om prøvene, melder opp alle elevene i prøveadministrasjo nssystemet (PAS), håndhever en lovlig fritakspraksis og tilrettelegger for at fraværende kan ta prøven senere. For å gi gyldig og pålitelig informasjon må skolen foreta riktige registreringer i PAS innen angitte frister. Registreringene i PAS knytter seg til deltakelsen («påmeldt», «fritatt», «ikke deltatt») og resultatene. Plikten til å foreta registreringene i PAS fremgår av Utdanningsdirektoratets retningslinjer for gjennomføring av nasjonale prøver, jf. forskrift til privatskoleloven 2-4 siste ledd. Skolen skal ha registrert riktig antall som «påmeldt», «fritatt» eller «ikke deltatt». Som et ledd i plikten til å gjennomføre nasjonale prøver må skolen sørge for at alle elevene på det aktuelle trinnet meldes opp i PAS. Unnlatelse av å melde opp elever me dfører at man ikke får reelle tall over fritak fra nasjonale prøver, resultatene av nasjonale prøver blir upålitelige og det blir vanskelig å kontrollere om fritakene var lovlige. Videre blir det ikke klart hvor mange elever som skulle vært i kategorien «i kke deltatt». Dette medfører usikkerhet knyttet til resultatene. Plikten til å melde opp riktig antall elever er derfor viktig for å følge opp målsetningen om at alle elever skal delta i nasjonale prøver. Fravær og anledning til ny deltakelse Skolen skal sørge for å håndheve elevens plikt til å delta i nasjonale prøver, jf. forskriften 2-4 første ledd. Det finnes imidlertid legitime grunner til fravær på prøvedagen (for eksempel sykdom). Skolen må derfor legge til rette for at fraværende elever kan ta prø ven igjen, for å sikre at alle elevene har hatt tilstrekkelig anledning til å delta på de nasjonale prøvene. Elever som er fraværende på prøvedagen skal få anledning til å gjennomføre prøven så snart de er tilbake på skolen. Utdanningsdirektoratet legger opp til bestemte prøvedager
Side 7 av 18 og reserveuker for de ulike nasjonale prøvene. Dersom en elev har vært til stede på skolen i løpet av reserveuken, men ikke har tatt prøven, har ikke skolen oppfylt sin plikt til å gjennomføre nasjonale prøver. Fritak Elevene på de aktuelle trinn har både rett og plikt til å delta i nasjonale prøver. Dersom en elev får innvilget fritak betyr det at eleven ikke lenger har en plikt til å delta. Eleven har likevel fortsatt rett til å delta, dersom han/hun ønsker dette. Regelverket åpner for at skolen i visse tilfeller kan gi elever fritak fra plikten til å delta i prøven, jf. forskriften 2-4 andre ledd. For at formålet med nasjonale prøver skal oppnås er det imidlertid viktig at skolen ikke fritar flere elever fra deltakelsesplikte n enn det forskriften 2-4 andre ledd gir adgang til. Det er derfor gitt en særregel om at selv om skolen gir eleven fritak, kan eleven eller foresatte likevel bestemme at eleven skal delta, jf. forskriften 2-4 andre ledd. To vilkår må være oppfylt for at skolen skal ha adgang til å gi fritak fra plikten til å ta nasjonale prøver: 1. Eleven får spesialundervisning jf. psl. 3-6, eller særskilt språkopplæring jf. psl. 3-5, og 2. det er klart at prøvene ikke vil ha mye å si for opplæringen til eleven. Det første vilkåret innebærer at eleven som vurderes fritatt fra nasjonale prøver må ha vedtak om spesialundervisning eller særskilt språkopplæring. Det er imidlertid ikke slik at elever som har spesialundervisning eller særskilt språkopplæring automatisk skal gis fritak. Det er derfor også et vilkår at det skal foretas en vurdering av de nasjonale prøvenes betydning for opplæringen til den aktuelle eleven. For at eleven skal kunne fritas må det være klart at prøvene ikke har mye å si for opplæringen. Dette må vurderes for hver enkelt prøve. Ved vurdering av om prøven «ikke vil ha mye å si for opplæringen til eleven» er det avgjørende om prøven er egnet til å si noe om elevens ferdigheter, slik at resultatene kan brukes som utgangspunkt for at eleven oppnår økt ferdighet i faget. Nasjonale prøver er å anse som en del av underveisvurderingen for eleven, jf. forskriften 3-11. Vurderingen skal gi eleven tilbakemelding og veiledning, for å bidra til at eleven øker sin kompetanse. Vurdering er en rettighet for eleve n, jf. forskriften 3-1. Elevens fordel av prøvene er med på å begrunne at nasjonale prøver er gjort obligatorisk. For noen elever vil ikke prøvene være egnet til å gi informasjon om elevens grunnleggende ferdigheter. Dette kan være aktuelt hvis eleven ik ke følger ordinære kunnskapsmål etter læreplanen skolen er godkjent for. Hensynet til eleven tilsier at han/hun kan fritas hvis de nasjonale prøvene, etter en konkret vurdering, ikke har mye å si for vurdering av kompetansen og tilpassing av opplæringen ti l eleven. Når de to vilkårene er oppfylt, er det opp til skolens skjønn å vurdere om skolen ønsker å frita eleven eller ikke. Enkeltvedtak om fritak Private skoler skal følge forvaltningsloven i saker som gjelder elevenes rettigheter eller plikter ved skol en, jf. Utdanningsdirektoratets retningslinjer for gjennomføring av nasjonale prøver, jf. forskriften 2-4 siste ledd. Avgjørelser om fritak fra nasjonale prøver skal alltid gjøres i form av enkeltvedtak. Skolen må også fatte enkeltvedtak om at eleven ska l gjennomføre prøven dersom eleven
Side 8 av 18 ikke gis fritak, men de foresatte ønsker at eleven skal fritas. Selv om skolen gir fritak, kan eleven eller foresatte likevel kreve at eleven skal delta på prøven. I tilfeller der dette er klart allerede før enkeltvedtak om fritak er fattet, trenger ikke skolen fatte vedtak. Skolen skal veilede eleven og de foresatte om retten til å delta på prøven selv om det er fattet vedtak om fritak. Forvaltningsloven stiller krav til skolens forberedelse av enkeltvedtak og til innhold et i enkeltvedtak. Forvaltningsloven kapittel IV og V inneholder generelle regler om hvordan et enkeltvedtak skal begrunnes og hvilken informasjon som skal gis i vedtaket. Forhåndsvarsel om enkeltvedtak Skolen skal varsle part som ikke allerede har uttalt seg i saken før det fattes enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 16 første ledd. For elever under 18 år innebærer dette at foresatte skal varsles. Foresatte kan søke om fritak etter forskriften 2-4. Hvis skolen fatter vedtak om fritak uten søknad fra de foresatte, skal de foresatte gis forhåndsvarsel og anledning til å uttale seg før et slikt vedtak blir fattet. Forhåndsvarselet skal redegjøre for hva saken gjelder, og ellers inneholde det som er nødvendig for at de foresatte på forsvarlig måte skal kunne ivareta sine interesser, jf. forvaltningsloven 16 andre ledd. Forhåndsvarsel om enkeltvedtak skal derfor inneholde opplysninger om hvilke bestemmelser i loven avgjørelsen bygger på og hvilke faktiske forhold som er grunnlaget for avgjørelsen. Begrunnels e og informasjon i vedtaket Enkeltvedtak skal gjøres skriftlig, jf. forvaltningsloven 23. Den klare hovedregelen etter forvaltningsloven 24 er at eleven og de foresatte skal få en begrunnelse samtidig med vedtaket. Unntak fra denne regelen fremgår av forvaltningsloven 24 andre ledd, og gjelder i saker der en søknad innvilges og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket. Dersom en elev eller foresatt har søkt om fritak fra en nasjonal prøve og søknaden ikke innvilges, skal skolen gi en samtidig begrunnelse for vedtaket. Tilsvarende skal skolen gi en samtidig begrunnelse dersom skolen fatter vedtak om fritak fra nasjonale pr øver uten at eleven eller foresatte har søkt om fritak. I begrunnelsen skal det vises til regelen som vedtaket bygger på. I den utstrekning det er nødvendig for å forstå vedtaket, skal innholdet i regelen også utdypes. Begrunnelsen skal videre inneholde informasjon om de faktiske forholdene som er lagt til grunn for vedtaket og hovedhensynet som har vært avgjørende ved vurderingen av om en elev, som fyller vilkårene for fritak, skal gis fritak, jf. forvaltningsloven 25 andre og tredje ledd. Det er ikke noe i veien for at fritak fra flere forskjellige prøver for en person kan gjøres i ett og samme vedtak. Skolen må da sørge for at det tydelig fremkommer av vedtaket hvilken eller hvilke prøver fritaket gjelder. Dessuten må det fremgå tilstrekkelig klart at vilkårene for fritak er vurdert for hver enkelt prøve. For at eleven eller de foresatte skal få en reell mulighet til å klage på vedtaket, må enkeltvedtaket eller underretningen om enkeltvedtaket også inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåten ved klage, jf. forvaltningsloven 27, 28, 30 og 32.
Side 9 av 18 Enkeltvedtaket (eller underretningen om enkeltvedtaket) skal også inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18 flg. 3.2 Utdanningsdirektoratets observasjoner og vurderinger 3.2.1 Registrering i PAS Utdanningsdirektoratet har mottatt skol ens oversikt over deltakende, fritatte og ikke deltakende elever fra nasjonale prøver i 2013, vedtak om spesialundervisning for de elevene som har fått fritak, skolens informasjonsskriv om de nasjonale prøvene, samt klasseliste og fraværsprotokoll for 5., 8. og 9. klasse i prøveperioden. Denne dokumentasjonen har vi sett opp mot skolens registreringer i PAS og GSI. Dokumentasjonen viser at skolen ikke registrerer riktig antall elever i PAS. En sammenstilling av skolens registreringer i PAS og GSI viser at skolen ikke har meldt inn alle elever i PAS. Dette gjelder følgende prøver i 2013: NPREG05: 20 elever er ikke registrert NPENG05: 20 elever er ikke registrert NPENG08: 8 elever er ikke registrert NPREG08: 10 elever er ikke registrert NPREG09: 2 elever er ikke registrert Dette underbygges av den dokumentasjonen som skolen har sendt inn. I fagene NPENG08 og NPREG08 har Utdanningsdirektoratet mottatt dokumentasjon som viser at skolen kun har registrert de elevene som var deltakende ved prøven. Elever som var fraværende eller hadde vedtak om fritak, er ikke registrert. Fraværsprotokollene viser at flere av de ikke -registrerte elevene har vært til stede på det tidspunktet de nasjonale prøvene ble avholdt. Dokumentasjonen viser også at noen av de ikke -registrert e elevene var fraværende på prøvetidspunktet eller var fritatt fra den nasjonale prøven i det aktuelle faget. Skolen har likevel en plikt til å registrere eleven som fraværende eller fritatt i PAS. Videre er det en elev i NPREG08 og en elev i NPENG08 som skolen selv har notert "ikke deltatt", som er registrert som "deltatt" i PAS. som Utdanningsdirektoratet viser til at skolens registreringer i PAS skal være riktige og vurderer at skolens registreringer i PAS ikke oppfyller forskrift til privatskoleloven 2-4. 3.2.2 Fravær fra nasjonale prøver og anledning til ny deltakelse Elever som ikke er fritatt har en plikt til å gjennomføre nasjonale prøver. Det betyr at dersom de er på skolen enten på prøvedagen eller i løpet av reserveperioden, er skolen ansvarlig for at alle elevene gjennomfører prøven. Det går frem av dokumentasjonen som skolen har sendt inn, at flere elever som har vært til stede enten på prøvedagen eller i løpet av reserveperioden, ikke har gjennomført prøven. Skolen skriver i sitt informasjonsbrev at foreldrene selv «har rett til å holde sitt barn utenfor prøven». Dette er ikke riktig. Plikten til å gjennomføre nasjonale prøver gjelder for alle elever på femte, åttende og niende trinn som ikke oppfyller vilkårene for
Side 10 av 18 fritak. At skolen ikke gjennomfører nasjonale prøver for alle elever som ikke er fritatt innebærer derfor et brudd på Utdanningsdirektor atets retningslinjer for gjennomføring av nasjonale prøver, jf. forskrift til privatskoleloven 2-4. I sin tilbakemelding til varsel om vedtak spør skolen hvordan de i praksis skal gjennomføre plikten til å gjennomføre nasjonale prøver og plikten for elev ene til å delta, dersom foreldrene ikke ønsker dette. Utdanningsdirektoratet understreke r at de nasjonale prøvene er en del av den opplæringen som skolen er forpliktet å gi og som elevene er pålagt å gjennomføre, jf. forskrift til privatskoleloven 2-4. Skolen har stor valgfrihet når det kommer til hvordan de velger å gjennomføre opplæringen, men er ansvarlig for at elevene får den opplæringen de har krav på. Utdanningsdirektoratet sendte i 2011 et brev til Steinerskoleforbundet (se vedlegg) som gjaldt gjennomføring av nasjonale prøver. I brevet presiserer direktoratet at skolene må fatte enkeltvedtak om at eleven skal gjennomføre prøven dersom eleven ikke oppfylle r vilkårene for fritak, selv om de foresatte har bedt om at eleven fritas. Ders om en elev ikke møter opp til prøvene, skal skolen arrangere en ny prøve for eleven. Fravær i forbindelse med nasjonale prøvene skal føres på lik linje som alt annet fravær ved skolen, jf. forskrift til privatskoleloven 3-40 og 3-46, og 14 i økonomifo rskrift til privatskoleloven. 3.2.3 Fritak fra nasjonale prøver Forutsetninger for fritak Utdanningsdirektoratet har mottatt en oversikt over hvilke elever som er fritatt, samt dokumentasjon som viser retten til spesialundervisning for de elevene som er fr itatt fra NPLES05, NPREG08, NPENG08 og NPLES08 i 2013. I tillegg har skolen skrevet en redegjørelse for hvordan skolen vurderer at prøven ikke vil ha mye å si for opplæringen til de elevene som fikk fritak fra disse prøvene. 1. Bare elever med vedtak om spesialundervisning eller særskilt språkopplæring kan fritas I de nasjonale prøvene Utdanningsdirektoratet har gjennomgått var det fire elever som ble fritatt av skolen. Tre av disse elevene har vedtak om spesialundervisning som var gyldig da de nasjonale prøvene ble gjennomført. For én elev har skolen sendt inn dokumentasjon som viser at skolen i mai 2014 søkte om spesialundervisning også for denne eleven. I og med at de nasjonale prøvene bl e gjennomført i september/oktober 2013, legger Utdanningsdirektoratet til grunn at det ikke var fattet vedtak om spesialundervisning for denne eleven på prøvetidspunktet. Det er bare elever med vedtak om rett på spesialundervisning eller særskilt språkoppl æring som kan vurderes fr itatt fra nasjonale prøver. Å frita elever som ikke har et slikt vedtak innebærer derfor et brudd på forskrift til privatskoleloven 2-4. 2. Skolen skal gjøre en konkret vurdering av om prøven ikke vil ha mye å si for opplæringen av eleven som vurderes fritatt Det er også et krav om at skolen skal gjøre en konkret vurdering av om prøven ikke vil ha mye å si for opplæringen av den eleven som vurderes fritatt. Rudolf Steinerskolen Nesodden kan ikke vise til noen dokumentasjon som vis er at de har gjort en slik vurdering i hvert enkelt tilfelle der de har gjort vedtak om fritak. I sin redegjørelse viser skolen til sin mal for utforming av enkeltvedtak om fritak fra nasjonale prøver. Denne malen inneholder en standard setning om at "prøv en vil gi eleven en dårlig mestringsopplevelse". Dette er ikke tilstrekkelig for at Utdanningsdirektoratet kan finne det sannsynliggjort at skolen har gjort en vurdering av om prøven ikke vil ha noe å si for opplæringen av eleven i hvert enkelt tilfelle. At en elev har en individuell opplæringsplan
Side 11 av 18 og krav på særlig tilrettelegging, betyr ikke nødvendigvis at den nasjonale prøven ikke vil ha mye å si for opplæringen til vedkommende. Skolen skal gjøre en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle. Det avgjøre nde er om prøven er egnet til å si noe om elevens ferdigheter, slik at resultatene kan brukes som utgangspunkt for at eleven oppnår økt ferdighet i faget. Nasjonale prøver er en del av underveisvurderingen for eleven, jf. forskriften 3-11. Vurderingen skal gi eleven tilbakemelding og veiledning, for å bidra til at eleven øker sin kompetanse. Vurdering er en rettighet for eleven, jf. forskriften 3-1. Elevens fordel av prøvene er med på å begrunne at nasjonale prøver er gjort obligatorisk. At skolen ikke gjør en slik konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle innebærer et brudd på forskrift til privatskoleloven 2-4. Skolen skal bare frita elever fra nasjonale prøver der det er klart at prøven ikke vil ha mye å si for opplæringen til eleven. I sitt tilsva r til varsel om vedtak skriver skolen at de mener det er en forskjell mellom skolens godkjente læreplaner og det kunnskapssynet som ligger til grunn for de nasjonale prøvene. Skolen mener derfor at prøvene aldri vil ha mye å si for opplæringen av elevene. Utdanningsdirektoratet understreke r at tilsynet er en kontroll av hvorvidt skolens praksis for gjennomføring av nasjonale prøver er i samsvar med loven eller ikke. Skolen er etter forskrift til privatskoleloven 2-4 pålagt å gjennomføre de nasjonale prøve ne etter retningslinjene fra Utdanningsdirektoratet. Steinerskoleforbundet søkte i 2007 om fritak for gjennomføring av nasjonale prøver for alle steinerskoler. Forbundets begrunnelse i denne søknaden er den samme som Rudolf Steinerskolen Nesodden viser ti l i sitt svarbrev til foreløpig tilsynsrapport. Steinerskoleforbundets søknad i 2007 ble avslått av Kunnskapsdepartementet. I avslaget er det presisert at siden steinerskolenes læreplaner er ansett som «jamgode» med de offentlige læreplanene, vil steinersk olens læreplaner ivareta de grunnleggende ferdighetene, som er det de nasjonale prøvene måler. Det er derfor ikke tvil om at også steinerskolene må gjennomføre nasjonale prøver etter de samme retningslinjer som andre skoler, selv om de har egne læreplaner. Dette innebærer at de nasjonale prøvene, på lik linje som på skoler som følger offentlige læreplaner, vil ha betydning for opplæringen til elever på steinerskolene. Rudolf Steinerskolen Nesodden må derfor gjøre en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle av om prøvene ikke vil ha mye å si for opplæringen for en elev med rett til spesialundervisning eller særskilt språkopplæring. Vedtak om fritak og avslag på søknad om fritak skal gjøres skriftlig Rudolf Steinerskolen Nesodden har sendt inn en mal for vedt ak om fritak og to eksemp ler på vedtak om fritak fra 2012. Skolen opplyser om at de ikke har sendt ut skriftlige vedtak om fritak i 2013. Utdanningsdirektoratet har også mottatt skolens mal for vedtak om avslag på søknad om fritak, samt fem eksempler på vedtak fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus etter klager på skolens avslag på søknad om fritak. Vedtakene fra Fylkesmannen dokumenterer at skolen har gjort avgjørelser om avslag på søknad om fritak, selv om skolen ikke har fattet skriftlige vedtak om dette. Dokumentasjonen som Utdanningsdirektoratet har gjennomgått viser at Rudolf Steinerskolen Nesodden har fritatt en rekke elever fra nasjonale prøver i 2013. Skolen har imidlertid ikke gjort skriftlige enkeltvedtak om fritak for noen av disse elevene. På bakgrunn av informasjon som fremgår av vedtakene fra Fylkesmannen legger Utdanningsdirektoratet til grunn at skolen også har avslått søknader om fritak, uten at dette er gjort som et skriftlig enkeltvedtak. Dette innebærer et brudd på forvaltningsloven 23. Enkeltvedtak skal være skriftlige.
Side 12 av 18 Rudolf Steinerskolen Nesodden har en mal for avslag på søknad om fritak fra nasjonale prøver. I malen står det at skolen ikke kommer til å gjennomføre nasjonale prøver for den eleven som er søkt fritatt, men at det "allikevel er nødvendig å fatte enkeltvedtak om at eleven pålegges å gjennomføre nasjonale prøver ". Det framgår av malen at skolen beklager dette, og de foresatte oppfordres til å påklage vedtaket. Det er ikke noe i sakens dokumentasjon som tilsier at Rudo lf Steinerskolen Nesodden vil gjennomføre nasjonale prøver for den aktuelle eleven. En slik praksis som beskrives i malen vil være i strid med Utdanningsdirektoratets retningslinjer for gjennomføring av nasjonale prøver, jf. forskrift til privatskoleloven 2-4 siste ledd. Elever som ikke oppfyller kravene til å få fritak fra nasjonale prøver har en plikt til å gjennomføre prøvene. Elevens foreldre har ikke anledning til å frita eleven fra denne plikten, og det er skolens ansvar at nasjonale prøver blir gj ennomført for de elevene som ikke er fritatt. Dette innebærer at skolen skal sørge for at elevene gjennomfører nasjonale prøver, så lenge de er til stede på prøvedagen eller i løpet av reserveperioden. Vi viser i den forbindelse til de vurderinger som frem kommer av avsnitt 3.2.2. En praksis der det ikke gjennomføres nasjonale prøver og hvor man lager et vedtak med et proforma innhold at eleven skal gjen nomføre prøven er en omgåelse av regelverket. Utdanningsdirektoratet anser at Rudolf Steinerskolen Nesoddens mal for «Enkeltvedtak om plikt til å delta på nasjonale prøver» vil lede til ugyldi ge vedtak dersom malen tas i bruk. Skolen kan ikke fatte vedtak med det innholdet malen legger opp til, ettersom dette vil være en praksis i strid med regelverket. Vedtak med et slikt innhold vil derfor være ugyldige. I sin tilbakemelding på varsel om vedtak spør skolen hvilken plikt elevene har til å gjennomføre prøven i en situasjon der foreldrene har påklaget skolens enkeltvedtak til Fylkesmannen, og klagen er til behandling der. Utdanningsdirektoratet viser til at elevenes plikt til å gjennomføre nasjonale prøver følger av plikten til å gjennomføre pliktig grunnskoleopplæring, og i forskriften 2-4 første ledd står det uttrykkelig at elever skal delta i prøver som er fastsatt av departementet. Når det gjelder enkeltvedtak om avslag på søknad om fritak fra nasjonale prøver, viser vi til at enkeltvedtak som hovedregel skal gjennomføres selv om vedtaket er påklaget. Forvaltningslovens krav til innhold i enkel tvedtak Rudolf Steinerskolen Nesodden har ikke gjort skriftlige enkeltvedtak. Krave t til at underretning om vedtak skal inneholde infor masjon som angitt i forvaltningsloven 27 tredje ledd er dermed ikke oppfylt. Som vedlegg til skolens maler for enkeltvedtak har skolen et skriv om klagerett. Ut fra sakens dokumenter legger Utdanningsdirektoratet til grunn at malene og skrivet ikke er ta tt i bruk i praksis. Skrivet informerer om klagerett, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåten ved klage, samt om retten etter forvaltningsloven 18 jf. 19 til å se sakens dokumenter. I skrivet står det også at klagen "må angi" "årsakene til at det kl ages" og "eventuelt andre opplysninger som De mener kan ha betydning for vurderingen av klagen". Dette er ikke krav etter forvaltningsloven, jf. 32 annet ledd, der det går fram at en klage "bør også nevne de grunner klagen støtter seg til". Utdanningsdir ektoratet vil understreke at skolen ikke kan gjøre egne avgrensinger i klageretten. Skolens skriv er derfor ikke egnet til å oppfylle kravene til underretning om enkeltvedtak i forvaltningsloven. Enkeltvedtak om avslag på søknad om fritak fra nasjonale prø ver skal inneholde en begrunnelse. Tilsvarende krav til begrunnelse gjelder også dersom skolen på eget
Side 13 av 18 initiativ fatter vedtak om fritak fra de nasjonale prøvene. Begrunnelsen skal vise til hjemmelen for enkeltvedtaket, hvilke faktiske forhold som er lagt til grunn og hvilke hovedhensyn skolen har lagt avgjørende vekt på når de har vurdert om de skal gi fritak eller ikke. Siden skolen ikke har fattet skriftlige vedtak oppfyller de ikke kravet om at enkeltvedtaket skal inneholde en begrunnelse, jf. forvaltningsloven 24 og 25. I skolens mal for avslag på søknader om fritak fra nasjonale prøver i 2013 går det frem at "vilkårene for individuelt fritak foreligger ikke for denne eleven". Dette fremstår som en standard begrunnelse som gis i alle avslagsbrev. Av hensyn til søkeren må det kreves at skolens begrunnelse er tilstrekkelig til at han skal kunne vurdere hvorvidt han mener vedtaket er riktig eller ikke, blant annet med tanke på at søkeren kan ønske å klage. Det betyr at skol en i hvert fall må skrive hvilket eller hvilke vilkår for fritak det er eleven ikke oppfyller og hvorfor. Skolens mal vil derfor ikke ivareta kravet til begrunnelse. Skolens veiledningsplikt om retten til å likevel ta prøven Utdanningsdirektoratet mener at det ligger i skolens veiledning splikt etter forvaltningsloven 11, jf. forskrift til privatskoleloven 2-4, å informere foreldre om at de har rett til å kreve at eleven likevel skal ta prøven, selv om skolen har gjort vedtak om at han/hun skal fritas. Denne plikten gjelder når skolen gjør vedtak om at eleven skal fritas fra nasjonale prøver uten at foreldrene selv har søkt om fritak. I skolens mal for vedtak om fritak, informeres det om at eleven selv eller foresatte kan bestemme at eleven likevel skal ta prøven. Ingen av skolens informasjonsskriv omhandler tilsvarende informasjon, og Utdanningsdirektoratet legger derfor til grunn at vedtaksmalen er ment å gi slik veiledning. Siden skolen i 2013 ikke fattet skriftlige vedtak om fritak etter malen, oppfyl ler ikke skolen veiledningsplikten jf. forvaltningsloven 11. Forhåndsvarsel om vedtak om fritak Forhåndsvarsel skal gis i tilfeller der foreldrene ikke selv har søkt om det eller på annen måte har fått uttalt seg i saken. Et forhåndsvarsel skal gis skr iftlig i forkant av at vedtak gjøres, slik at de involverte partene får anledning til å uttale seg om det rettslige og faktiske grunnlaget for vedtaket før det fattes. Rudolf Ste inerskolen Nesodden opplyser i oversendelsesbrevet at forhåndsvarsel blir git t i samme dokument som vedtaket. I 2013 ble det ikke sendt ut skriftlige vedtak, og dermed heller ikke forhåndsvarsel. Et forhåndsvarsel som blir gitt i samme dokument som vedtaket vil dessuten ikke oppfylle kravet i forvaltningsloven 16. 3.3 Oppsummering Registrering i PAS Skolen har ikke registrer t riktig antall elever i PAS. Dette innebærer et brudd på forskrift til privatskoleloven 2-4. Fravær fra nasjonale prøver og anledning til ny deltakelse En rekke av de elevene som er registrert som «ikke deltat t» har vært til stede enten på prøvedagen eller i løpet av reserveuk en. Det følger av forskrift til privatskoleloven 2-4 at elevene har plikt til å delta på nasjonale prøver så lenge vilkårene for fritak ikke er oppfylt. Det er skolens ansvar at dette blir gjennomført. At skolen ikke har sørget for at dette ble gjort, innebærer derfor et brudd på forskrift til privatskoleloven 2-4. Fritak fra nasjonale prøver
Side 14 av 18 Forutsetninger for fritak Skolen har fritatt en elev uten rett på spesialundervisning eller sær skilt språk opplæring Dette innebærer et brudd på forskrift til privatskoleloven 2-4. Rudolf Steinerskolen Nesodden kan ikke vise til dokumentasjon på at de har gjort en vurdering i hvert enkelt tilfelle av om prøven ikke vil ha mye å si for opplæringen av den eleven som vurderes fritatt fra nasjonale prøver. Dette innebærer et brudd på forskrift til privatskoleloven 2-4. Vedtak om fritak og avslag på søknad om fritak Rudolf Steinerskolen Nesodden har ikke gjort skriftlige enkeltvedtak om fritak eller avslag på søknad om fritak fra nasjonale prøver i 2013. Dette innebærer et brudd på forvaltningsloven 23. Siden skolen ikke har gjort skriftlige vedtak, oppfyller de ikke kravene til underretning om enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 27 tredje ledd. Videre oppfyller ikke skolen kravet om at enkeltvedtaket skal inneholde en begrunnelse, jf. forvaltningsloven 24 og 25. Skolen oppfyller ikke kravet om å informere foresatte om elevens rett til å ta prøven selv om det er gjort vedtak om fritak. Dette innebærer brudd på skolens veiledning ssplikt etter forvaltningsloven 11.. Forhåndsvarsel Rudolf Steinerskolen Nesodden har ikke gitt skriftlige forhåndsvarsel før de fattet ve dtak om fritak fra nasjonale prøver i 2013. Dette innebærer et brudd på forvaltningsloven 16.
Side 15 av 18 4 Utdanningsdirektoratets reaksjoner På bakgrunn av det som framgår av kapitlene ovenfor vedtar Utdanningsdirektoratet følgende pålegg, jf. privatskoleloven 7-2a første ledd: Skolens gjennomføring av nasjonale prøver Styret skal sørge for at skolen gjennomfører nasjonale prøver i samsvar med de retningslinjer som er fastsatt av Utdanningsdirektoratet, og at skolens elever deltar på prøvene, jf. forskrift til privatskoleloven 2-4 Pålegget innebærer følgende: Registrering i PAS a. Skolen skal sørge for at alle elever på det aktuelle trinnet meldes opp i PAS b. Skolen skal registrere resultatene fra de nasjonale prøvene for alle elever som ikke er fritatt eller fravæ rende c. Skolen skal registrere riktig antall elever som fritatt i PAS d. Skolen skal registrere riktig antall elever som ikke har deltatt i PAS Fravær ved nasjonale prøver og anledning til ny deltakelse e. Elever som er til stede på prøvedagen, og som ikke har vedtak om fritak, skal gjennomføre de nasjonale prøvene f. Elever som var fraværende på prøvedagen skal få anledning til å ta prøven senere. Vedtak om fritak fra nasjonale prøver Forutsetninger for fritak: g. Bare elever som har vedtak om spesialundervisning ell er særskilt språkopplæring kan fritas fra nasjonale prøver. h. Skolen skal foreta en vurdering av hvorvidt prøvene vil ha mye å si for opplæringen til eleven før en elev eventuelt fritas fra plikten til å ta den nasjonale prøven. i. Skolen skal bare frita elever fra nasjonale prøver der det er klart at prøvene ikke vil ha mye å si for opplæringen til eleven. j. Skolen skal informere eleven eller foresatte om deres rett til å bestemme at eleven skal ta prøvene, selv om det er gitt fritak. Forhåndsvarsel: k. Foresatte, som ikke ved søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken, skal få forhåndsvarsel før det fattes vedtak om fritak fra nasjonale prøver. l. Skolens forhåndsvarsel skal inneholde opplysninger om det rettslige og faktiske grunnlaget for det varslede enkeltve dtaket. Vedtaket: m. Skolens avgjørelser om fritak eller avslag på søknad om fritak, skal gjøres skriftlig. n. Det skal fremgå klart av skolens vedtak om fritak hvilken eller hvilke prøver vedtaket gjelder.
Side 16 av 18 o. Enkeltvedtak om avslag på søknad om fritak skal innehol de en begrunnelse der det vises til hjemmelen for enkeltvedtaket, faktiske forhold som er lagt til grunn og hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn. p. Enkeltvedtak om fritak initiert av skolen skal inneholde en begrunnels e der det vises til hjemmelen for enkeltvedtaket, faktiske forhold som er lagt til grunn og hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn. q. Skolens enkeltvedtak skal inneholde informasjon om klageadgang. Skolen kan ikke sette egne begrensninger i klageadgangen. r. Skolens enkeltvedtak om fritak fra nasjonale prøver skal inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter. 5 Oppfølgning av tilsynsresultatene Tiltak for å rette lovbruddene skal iverksettes umiddelbart. Når påleggene er oppfylt skal styret ved Stiftelsen Rudolf Steinerskolen Nesodden bekrefte dette ved en erklæring og dokumentasjon til Utdanningsdirektoratet, som viser at påleggene er rettet. Vi ber skolen sende inn dokumentasjon som nevnt i vedlegg 2, in nen to uker etter at nasjonale prøver er gjennomført høsten 2015. Utdanningsdirektoratet vil ikke avslutte tilsynet før retting er dokumentert. Dersom senere tilsyn avdekker at ilagte pålegg ikke er rettet, vil Utdanningsdirektoratet kunne anvende reaksjoner etter den til enhver tid gjeldende reaksjonsbestemmelse. 6 Klageadgang Tilsynsrapporten er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b, og kan påklages til Kunnskapsdepartementet. En eventuell klage skal sendes til Utdanningsdirektorate t innen tre uker etter at vedtaket er kommet fram til styret, jf. forvaltningsloven 28 og 29. Det kan søkes om å få utsatt iverksettelse inntil klagefristen er ute eller klagen er endelig avgjort, jf. forvaltningsloven 42. Om utforming av klage vises det til forvaltningsloven 32. Parten har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Med hilsen Bente Barton Dahlberg Rannveig Dahlen Wesnes avdelingsdirektør rådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent.
Side 17 av 18 Vedlegg 1 : Liste over dok umentasjon sendt inn av skolen Lesing 5. trinn - Skolens eventuelle informasjonsbrev til elever og/eller foresatte om nasjonale prøver i forrige periode - Klasseliste for forrige prøveperiode - Redegjørelse for hvordan skolen gir elever som var fraværende på pr øvedagen anledning til å ta prøven senere - Fraværsliste for prøveperioden (fra og med prøvedagen til og med registreringsfristen) Lesing 8. trinn - Kopi av alle forhåndsvarsel for vedtak om fritak fra nasjonale prøver i forrige periode - Kopi av alle vedtak om fritak fra nasjonale prøver i forrige periode, og tilhørende vedtak om spesialundervisning eller særskilt språkopplæring - Dokumentasjon som viser skolens vurdering av at prøven ikke vil ha mye å si for opplæringen til elevene som fikk fritak fra nasjonale prøver i forrige prøveperiode - Kopi av skolens fem siste vedtak om avslag på søknad om fritak fra nasjonale prøver - Skolens eventuelle informasjonsbrev til elever og/eller foresatte om nasjonale prøver i forrige periode - Klasseliste for forrige prøveperiode - Redegjørelse for hvordan skolen gir elever som var fraværende på prøvedagen anledning til å ta prøven senere - Fraværsliste for prøveperioden (fra og med prøvedagen til og med registreringsfristen) Lesing 9. trinn - Skolens eventuelle informasjonsbrev til elev er og/eller foresatte om nasjonale prøver i forrige periode - Klasseliste for forrige prøveperiode - Redegjørelse for hvordan skolen gir elever som var fraværende på prøvedagen anledning til å ta prøven senere - Fraværsliste for prøveperioden (fra og med prøveda gen til og med registreringsfristen)
Side 18 av 18 Vedlegg 2: Dokumentasjon som bes sendt inn i forbindelse med retting - Kopi av alle forhåndsvarsel for vedtak om fritak fra nasjonale prøver i 2015 - Kopi av alle vedtak om fritak fra nasjonale prøver i 2015, og tilhørend e vedtak om spesialundervisning eller særskilt språkopplæring - Dokumentasjon som viser skolens vurdering av at prøven ikke vil ha mye å si for opplæringen til elevene som fikk fritak fra nasjonale prøver i 2015 - Kopi av alle skolens vedtak om avslag på søknad om fritak fra nasjonale prøver i 2015 - Skolens eventuelle informasjonsbrev til elever og/eller foresatt e om nasjonale prøver i 2015 - Klasseliste for skoleåret 2015/2016 - Redegjørelse for hvordan skolen gir elever som var fraværende på prøved agen anledning til å ta prøven senere - Fraværsliste r for prøveperioden (fra og med prøvedagen e til og med registreringsfristen)