Fylkesmannen i Møre og Romsdal atab Vår dato 26.03.2015 2014/5972/FRJE/423.1 Saksbehandler, innvalgstelefon Deres dato Deres ref. Rådgivar Frida Farstad Brevik, 71 25 84 51 15.09.2014 2014/1261 Vår ref. Molde kommune Rådhusplassen 1 6413 MOLDE Postadresse: Fylkeshuset 6404 Molde Molde kommune vedtak i klagesak etter plan- og bygningsloven søknad om skogsbilvei i Moldemarka - klager: Naturvernforbundet Molde lokallag Fylkesmannen opphever kommunens vedtak på bakgrunn av manglende dispensasjonsbehandling. Saken sendes tilbake for ny behandling i kommunen. Klagen i saken har ført frem. Det er ikke tatt stilling til de materielle spørsmål i saken. Det blir vist til kommunens oversending av 14.09.14. Grunneiere av areal i Moldelia (gnr/bnr 22/1, 22/5, 23/234 og 24/1) har søkt om tillatelse til å bygge skogsbilveg veiklasse 3 med en total lengde på 3000 meter. Søknaden har vært sendt på høring til Fylkesmannen i Møre og Romsdal ved brev av 21.03.14. Fylkesmannen har i brev av 12.05.14 avgitt sine merknader til søknaden. Kommunestyret har i møte den 19.06.14 under sak 51/14 vedtatt å gi dispensasjon fra kommuneplanens arealdel til det omsøkte tiltak. Naturvernforbundet Molde lokallag har ved Japke Stobbe klaget på dette vedtaket ved brev av 13.07.14. Det blir i klagen blant annet vist til at tiltaket ikke er vurdert tilstrekkelig etter naturmangfoldloven og at det ikke er foretatt en vurdering av at deler av arealet har status som statlig sikret friluftsområde. Klagerne anfører at tiltaket må behandles etter plan- og bygningsloven og ikke etter forskrift om planlegging og godkjenning av veier til landbruksformål. I notat fra byggesaksavdelingen (datert 18.07.14) i kommunen er det gjort en vurdering av tiltaket i forhold til søknadsplikten i plan- og bygningsloven. Kommunestyret har i møte den 15.09.14 under sak 56/14 behandlet klagen og vedtatt å fastholde sitt vedtak i sak 51/14. Klagen er ikke tatt til følge og saken er oversendt fylkesmannen som klageinstans. Fylkesmannen har ved e-post av 24.03.15 mottatt utfyllende merknader tilknyttet internt notat av 18.07.14. Telefon: 71 25 84 43 Telefax: 71 25 85 10 E-post: postmottak@fmmr.no Web: www.fylkesmannen.no
side 2 av 6 Når det gjelder bakgrunnen for saken ellers blir det vist til saksdokumentene. Fylkesmannens merknader Klagen er levert innenfor lovbestemt klagefrist og vilkårene for å behandle dette som en klagesak er oppfylt. Fylkesmannen kan etter dette prøve alle sider av saken og dersom klagen blir tatt til følgje, endre eller oppheve og sende saken tilbake for ny behandling i kommunen. Tiltaket Det er søkt om godkjenning til å få bygge en skogsbilvei veiklasse 3 med en lengde på ca. 3000 meter jfr. veileder (Normaler for landbruksveier, utgitt av Landbruks- og matdepartementet). Veien skal følge trase angitt på arealplankart i kommunedelplan for Moldemarka. Planstatus For området gjelder kommunedelplan for Moldemarka med arealplankart og tilhørende bestemmelser for 1999-2010 (stadfestet av kommunestyret den 30.09.99). Kommunen mener at den aktuelle traseen er regulert som LNF-område. Fylkesmannen er imidlertid ikke enig med kommunen på dette punkt. Det fremgår av veileder til kommuneplanens arealdel (etter pbl. 85) at formål som f.eks. gang-/sykkelveier og turveier/skiløyper kan innpasses i LNFområdet. Dette forutsetter at eventuelle veier ikke kommer i konflikt med LNF-formålet. I kommunedelplan for Moldemarka er det ikke valgt en slik løsning. Fylkesmannen viser til at området for den aktuelle trasen hvor det er søkt om å bygge vei, i plan er vist som areal for «Viktige ledd i kommunikasjonssystemet». «Viktige ledd i kommunikasjonssystemet» er angitt som en av seks arealbrukskategorier jfr. pbl. 85 20-4, 1. ledd nr. 6. Det er adgang til å nærmere spesifisere underformål av arealbrukskategorien. Vei tiltenkt kombinert bruk som traktorvei/turvei er plassert under arealbrukskategorien «Viktig ledd i kommunikasjonssystemet», konkret angitt som «traktorveg». Fylkesmannen legger dette standpunkt til grunn for den videre behandling av saken. Kommunens behandling av saken Søknad om bygging av landbruksvei kan behandles etter plan- og bygningslovens regler eller etter spesiallovgivningen. Kommunen har behandlet søknaden etter spesiallovgivningen; nærmere bestemt skogbrukslova. Skogbrukslova 2 har et virkeområde som omfatter all skog og skogmark. Av skogbrukslova 7 følger at bygging av veier til skogbruksformål bare kan skje etter tillatelse fra kommunen. Med hjemmel i skogbrukslova 7 er det gitt forskrift om planlegging og godkjenning av veier til landbruksformål (landbruksveiforskriften). Forskriftens virkeområde omfatter nybygging og ombygging av veier for landbruksformål jfr. forskriftens 1-2. Det følger av rundskriv M2-1997 at forskrift omfatter veier der jordog skogbruksvirksomhet er hovedformålet. Dersom annen virksomhet knyttet til landbrukseiendom eller landbruksarealer utgjør en vesentlig del av formålet med veien, forutsettes det imidlertid at kommunen behandler søknaden etter plan- og bygningsloven. Statens landbruksforvaltning (SLF) antyder at dersom nytten for landbruksvirksomheten er under 50 % skal veisøknaden behandles etter plan- og bygningsloven. Kommunen bør gjøre en vurdering av hvorvidt søknaden skal behandles etter plan- og bygningsloven eller særlov (skogbrukslova med tilhørende forskrift), herunder vil det være sentralt hva som anses å være hovedformålet ved veien.
side 3 av 6 Det fremgår av saksutredningen at et av formålene med veien er å gi tilgang til 3000 dekar produktiv skog men det fremheves også at veien inngår som en viktig del av «Gullruta», en planlagt sammenhengende turvegtrase fra Julsundet i vest til Osmarka i øst. Det blir vist til at veien vil ha stor betydning i et folkehelseperspektiv og at den vil knytte den vestlige delen av byen opp mot resten av tur- og løypenettet i Moldemarka. Formålet med veien fremstår som en kombinert traktor- og turvei. Fylkesmannen kan ikke se at kommunen eksplisitt har foretatt en vurdering av hva som er hovedformålet med veien, herunder hva som er riktig regelverk å behandle søknaden etter. Kommunen har valgt å behandle søknad om tiltaket etter landbruksveiforskriften. Fylkesmannen legger derfor til grunn at man har vurdert det slik at hovedformålet ved tiltaket er relatert til landbruksvirksomhet. Fylkesmannen vil nå si litt om forholdet mellom spesiallovgivningen og plan- og bygningsloven. Som et utgangspunkt faller bygging av vei inn under tiltaksbegrepet i pbl. 1-6. Det blir i pbl. 1-6 vist til pbl. kapittel 20 som oppstiller regler om hvilke tiltak som er omfattet av søknadsplikt. I pbl. 20-4 er det gitt unntak for tiltak som blir tilfredsstillende behandlet etter andre lover. For disse tiltakene gjelder det ikke søknadsplikt. Det gjelder der tiltaket behandles etter spesiallovgivning, for eksempel landbruksveiforskriften. Iverksetting av tiltak som omfattes av opplistingen i pbl. 1-6 kan likevel bare skje dersom de ikke er i strid med lovens bestemmelser med tilhørende forskrifter, kommuneplanens arealdel og reguleringsplan jfr. pbl. 1-6, 2. ledd. I vedtak i sak 51/14 gis det dispensasjon i forhold til kommunedelplanen for Moldemarka. Det fremstår som noe uklart for fylkesmannen om kommunen har ment å gi dispensasjon fra kommunedelplanens arealdel med hjemmel i pbl. 19-2 eller ikke. Det er ikke vedlagt noen dispensasjonssøknad og det er heller ikke foretatt en dispensasjonsvurdering av de vilkår som oppstilles i pbl. 19-2. I internt notat vedlagt klagesaken konkluderes det med at tiltaket ikke skal behandles etter plan- og bygningsloven. Det blir vist til at tiltaket vurderes å være i samsvar med kommunedelplanens arealdel jfr. pbl. 1-6, 2. ledd, slik at tiltaket ikke krever dispensasjon. Fylkesmannen har i etterkant fått det opplyst fra kommunen at dette ikke er behandlet som en dispensasjonssak. Bakgrunnen for dette er at man anser tiltaket for å være i samsvar med gjeldende kommunedelplans arealplan. I klageomgangen er det likevel vedtatt å stadfeste vedtak i sak 51/14 hvor det gis dispensasjon. Fylkesmannen legger derfor dette til grunn som utgangspunkt for den videre behandling av denne saken. Fylkesmannen vil nå ta stilling til hvorvidt omsøkte tiltak er i samsvar med den arealbruk som er angitt i kommunedelplanens arealdel med tilhørende bestemmelser eller ikke. Er tiltaket i strid med arealbruk fastlagt i kommunedelplanens arealplan, kreves det dispensasjon etter pbl. 19-2. På arealplankartet i kommunedelplanen er det tegnet inn en trase fra vest mot øst (strekning Kvam Kringsjå). Den omsøkte veien skal følge samme trase. Det rettslige relevante spørsmål er om arealplankartet legger en rettslig bindende begrensning for hvilken type vei, herunder; hvilken type standard veien kan oppføres med. I arealplankartet er trasen tegnet inn under arealbrukskategorien «Viktige ledd i kommunikasjonssystemet» jf. pbl. 85 20-4 nr. 6. Traseen går gjennom et område som er vist som LNF-1-område og B-NF (områder som er eller skal båndlegges til naturvern- og friluftsområde). Det er med hjemmel i pbl. 85 20-4 gitt rettslige bestemmelser knyttet til arealplankartet jfr. kapittel 6.1 Bestemmelser i tekstdel til kommundelplanen. De rettslige bestemmelsene omhandler ikke inntegnet trase strekning Kvam - Kringsjå.
side 4 av 6 I tegnforklaringer til arealbrukskategorien er det foretatt inndelinger etter type vei; «hovedvei», «kommunal vei», «skogsbilvei», «traktorveg», «turvei», «tursti», «lysløype» og «parkering». Den aktuelle traseen er inntegnet som «traktorveg». Det fremgår av saksutredningen at det er en traktorveg med forsterkede skuldre, den såkalte «Trondheimsvarianten» man har lagt til grunn som valg av type vei for traseen (se kommunestyrets vedtak den 30.09.99 punkt 2). I fylkesmannens tidligere høringsuttalelse er det lagt til grunn at det med «Trondheimsvarianten» er ment «traktorvei veiklasse 8». Dette synes å være i samsvar med det som fremgår av tekstdel til kommunedelplan jfr. punkt 7.2 som referer til «lett traktorveg, med forsterkede skuldre og med en grusstripe på 1-1.5 meter.». Fylkesmannen merker seg imidlertid at kommunen i sin saksforberedelse er henvist til traktorvei veiklasse 7. I «Normaler for landbruksveier med byggebeskrivelse», en håndbok utgitt av Landbruksog matdepartementet som inneholder tekniske og geometriske krav til landbruksveier er det foretatt inndelinger av ulike veityper med jord- og skogbruksformål. En traktorvei veiklasse 8 beskrives som en vei for transport av tømmer og landbruksprodukter med landbrukstraktor eller annet lettere transportutstyr. En traktorvei veiklasse 7 beskrives som en vei for transport av landbruksprodukter og tømmer med lastetraktor og landbrukstraktor med henger. En skogsbilvei veiklasse 3 beskrives som en vei med moderat til lavt trafikkgrunnlag. Veien skal kunne trafikkeres med lass hele året med begrensninger i teleløsningsperioden og i perioder med spesielt mye nedbør. Videre oppgir håndboken ulike krav til for eksempel veibredde, kurvatur, veigrøfter, stikkrenner, stigning, overbygning, møte- og snuplasser med mer. Enkel traktorvei veiklasse 8/traktorvei veiklasse 7 og skogsbilvei veiklasse 3, vil som det fremgår av fylkesmannens tidligere høringsuttalelse i saken, innebære ulik grad av inngrep i terrenget og har ulike krav til dimensjonering, opparbeiding med mer. Gjennomgangen ovenfor viser at selv om traktorvei veiklasse 8/7 og skogsbilvei veiklasse 3, må anses som landbruksveier, så er de ulike veityper som ligger i hver sin ende av «skalaen» med tanke på krav til dimensjonering, veistandard med mer og de to veitypene legger til rette for ulik type bruk. Som nevnt ovenfor blir det rettslig relevante spørsmålet om den spesifiseringen som er påtegnet kartet, er rettslig bindende for arealbruken i den forstand at det da ikke kan oppføres en «skogsbilvei» langs trase som er vist som «traktorvei». Det vil i den forbindelse være nærliggende å vektlegge hva som har vært kommunens intensjon med planen. Fylkesmannen understreker at det da må være intensjonen da planen ble laget og vedtatt som vil være avgjørende for tolkningen. I tekstdel til kommunedelplanen er det uttalt at det overordnede mål med planen er å: «Forvaltningen av Moldemarka skal først og fremst ivareta hensynet til naturopplevelser og rekreasjon, samtidig som en sikrer det biologiske mangfoldet, drikkevannsforsyningen, landskapsbildet og klimavernet.» Videre fremgår det i kapittel 3 i tekstdelen at Moldemarka har en stor og sammensatt verdi for mange ulike interesser og at; «Et sentralt mål med planen er derfor å drøfte disse konfliktene, og legge til rette for beslutninger som kan avklare og prioritere mellom disse.» Det blir i saksutredningen til kommunedelplan for Moldemarka, under punkt 3.2 (om vegbygging) redegjort for de ulike interesser og hensyn som gjør seg gjeldende ved spørsmålet om hvilken type vei som skal bygges. På den ene siden står blant annet hensynet til å ivareta interessene til skogbruksforvaltningen og på den andre siden står hensynet til turgåerne og allmennhetens interesse i å bevare området som tur- og rekreasjonsområde. Det blir gjort rede for konflikten mellom skogbruk og klassisk
side 5 av 6 friluftsliv/naturforvaltning/biologisk mangfold/landskapsvern og vist til at dersom skogbruket i Moldemarka blir drevet som et alminnelig næringsrettet skogbruk kan dette oppleves som uheldig for andre brukere av marka. Det blir nærmere redegjort for konflikten knyttet til veibygging i bymarksområder. Det oppstilles ulike alternative løsninger og det blir vist til at det før utbygging må tas særlige hensyn til terrengtilpasning og estetisk utforming og «Før utbygging må det legges frem en vegplan der disse hensynene får en konkret avklaring.». Sistnevnte avsnitt kan tale for at man legger opp til en løsning hvor nærmere detaljert arealbruk avklares ved utbygging. Fylkesmannen finner likevel holdepunkter som taler for at man har valgt en annen løsning hvor man i stedet har søkt å avklare arealbruken med rettslig bindende virkning. Det vil i det følgende bli redegjort for hvilke momenter som underbygger denne vurderingen. Arealplankartet alene må etter fylkesmannens mening forstås dithen at det med rettslig bindende virkning er angitt hvilken type veier som kan oppføres innenfor areal avsatt til arealbrukskategorien «Viktige ledd i kommunikasjonssystemet». Det fremgår av selve arealplankartet at man har ment å skille mellom ulike veityper, herunder mellom «traktorveg» og «skogsbilveg». Fylkesmannen mener at den saksforberedelse som ligger til grunn for kommunedelplanen, viser at det har vært viktig å avklare hvilken standard trase for kombinert traktorvei/turvei skal ha. I punkt 4.5 er det vektlagt at «Det er behov for en mer planmessig forvaltning og tilrettelegging, som bl.a. kan sikre en differensiert bruk og utvikle marka til beste for ulike brukergrupper.» Under punkt 5.1 redegjøres nærmere om planens juridiske hovedgrep; «De største og mer aktuelle fysiske tilretteleggingstiltakene for friluftsliv og skogbruk er angitt i planen.» og i punkt 5.2; «Videre er planlagte skogsveger, turveger og turstier tegnet inn på plankartet, slik at planen på et forholdsvis detaljert nivå avklarer denne type tiltak. Siktemålet er at en først ved rullering av planen skal åpne for evt. andre større fysiske tiltak.» Det påviste behov for en mer planmessig forvaltning og de juridiske grep som er gjort hvor de største og mest aktuelle tiltak (for friluftsliv og skogbruk) er angitt i planen, taler helt tydelig for at den mer detaljerte angivelse av ulike veityper er ment å skulle være rettslig bindende. Kommunen har slik fylkesmannen ser det, gått langt i å detaljere arealbruken innenfor planområdet. Dette synes begrunnet i et ønske om å avklare og ivareta hensynet til de ulike interessene som gjør seg gjeldende innenfor planområdet. Det fremgår tydelig at intensjonen bak angitt trase for traktorvei (strekning Kvam Kringsjå) har vært et kombinert formål hvor hensynet til friluftsinteressene står mer sentralt enn hensynet til landbruksinteressene. Det faktum at kommunen har valgt å regulere den kombinerte traktor/turvei under arealbrukskategorien «Viktige ledd i kommunikasjonssystemet» trekker i samme retning. Innenfor denne arealbrukskategorien vil det ofte inngå lysløyper/traser som er en del av et mer overordnet gang-, sykkel- og turvegnett. Rene landbruksveier vil det være mer nærliggende å regulere som LNF-område. De ovenfor nevnte avsnitt taler etter fylkesmannens mening for at man ved arealplankartet har ment å gi en rettslig bindende avklaring av arealbruken innenfor planområdet. Fylkesmannen finner på bakgrunn av det som er gjennomgått ovenfor, å kunne legge til grunn at arealplankart i kommunedelplan for Moldemarka 1999-2010 legger rettslig bindende føringer for hvilken type vei som kan oppføres langs trase fra Kvam til Kringsjå. Det fremgår av arealplankart at trasen skal opparbeides som traktorvei. Søknad om
side 6 av 6 oppføring av skogsbilvei veiklasse 3 er i strid med den fastlagte arealbruken og krever dispensasjon etter pbl. 19-2. Det er i kommunens vedtak i sak 51/14 gitt dispensasjon fra kommuneplanens arealdel, dette vedtaket er stadfestet i kommunens klagebehandling i sak 56/14. Det foreligger som nevnt ikke dispensasjonssøknad eller en vurdering av om dispensasjonsvilkårene i pbl. 19-2 er oppfylt i denne saken. Kommunens vedtak om dispensasjon er således ikke gitt i samsvar med dispensasjonsbestemmelsene i pbl. 19-1 og 19-2. Kommunen må gi søker anledning til å søke om dispensasjon og deretter, foreta en vurdering av hvorvidt vilkårene for å gi dispensasjon er oppfylt eller ikke. Dispensasjonssaken skal sendes på høring til de aktuelle regionale og statlige faginstanser hvis fagområde blir direkte berørt jfr. pbl. 19-1. Fylkesmannen finner etter en gjennomgang av de foreliggende saksdokumenter å kunne slå fast at kommunens vedtak i sak 51/14, ikke er gitt i samsvar med plan- og bygningslovgivningen. Fylkesmannen vil videre råde kommunen til å foreta en vurdering av hva som er hovedformålet med veien slik at saken behandles etter riktig regelverk. Konklusjon Fylkesmannen finner grunnlag for å oppheve kommunens vedtak i sak 51/14 og sender klagesaken tilbake til kommunen for ny behandling i samsvar med det ovenfor nevnte. Klagen i saken har ført frem. Fylkesmannens vedtak Med hjemmel i plan- og bygningsloven 1-9, jfr. forvaltningsloven 34, rundskriv T-2/09 fra Miljøverndepartementet og brev av 28.08.09 fra Kommunal- og regionaldepartementet, opphever fylkesmannen Molde kommune sitt vedtak i sak 51/14. Dette vedtaket er endelig og kan ikke påklages. Partene er underrettet om vedtaket ved kopi av dette brevet. Eventuelle krav om sakskostnader må fremsettes innen 3 uker etter at dette brevet ble mottatt jf. forvaltningsloven 36. Med hilsen Janne Woie (e.f.) Assisterende direktør Frida Farstad Brevik Dokumentet er elektronisk godkjent og har ingen signatur. Kopi: Naturvernforbundet Molde lokallag Japke.S.Stobbe@hiMolde.no