Trender i dagaktiviteter blant personer med utviklingshemming Professor Jan Tøssebro, NTNU Samfunnsforskning E-post: jan.tossebro@svt.ntnu.no Innledning De viktigste retningslinjene for dagens politikk for utviklingshemmete ble lagt i forbindelse med reformen for utviklingshemmete som ble iverksatt fra 1991-1995. Bakgrunnen for reformen var en sterk kritikk av levekår og livsforhold, slik at reformen etter intensjonene skulle bli et vannskille eller en ny tidsregning. Ambisjonene i forhold til forbedring og normalisering av levekår og livsforhold var høye. Dette gjaldt også for sysselsetting eller dagaktiviteter. 12 FEBRUAR 2013
Samtidig skilte ambisjonene på ulike livsområder lag i forhold til konkretisering og tempo. På boligsektoren skulle forbedringene skje raskt og i forbindelse med utflytting fra institusjonene, og det ble lagt sterke føringer på hva som var en akseptabel bolig. Når det gjaldt dagaktivitet var også ambisjonene knyttet til prinsippet om normalisering, men det skulle ta lenger tid. I Stortingsmeldingen om gjennomføringen av reformen het det at en tok sikte på en gradvis styrking av arbeidstilbudene (St.meld. nr. 47, 1989-90, s. 51). Samtidig var også langsiktige ambisjoner mindre konkrete og mer begrensete enn for boliger. Det het for eksempel at arbeidsmarkedsetaten måtte avgrense sitt ansvar til de som fyller vilkårene for deltakelse i etatens ulike tiltak (s. 59). En regnet med at personer med sterkere utviklingshemming skulle ha dagaktivitet i en mindre normalisert setting, dvs. kommunale dagsenter. Det har nå gått 20 år siden reformen, og det vil være interessant å se nærmere på utviklingstrekkene, særlig med hensyn på det som skulle bli mer normalisert over litt tid. Her står dagaktivitet i en særstilling. Det dreier seg om en del av livet som er svært viktig for de fleste, og er nettopp et felt der utviklingen var tenkt å komme på sikt. Datagrunnlag Denne artikkelen bygger på data samlet inn om tjenester og levekår for utviklingshemmete på fire ulike tidspunkt siden slutten av institusjonstida: i 1989 mens de ennå bodde i institusjon, i 1994 like etter utflytting, i 2001 eller ti år etter reformen, og i 2010 (tjue år etter). Vi har tidligere gjort rede for en del hovedtrekk i rapporten «Innfridde mål eller brutte visjoner?» fra 2011 (Söderström & Tøssebro, 2011), og også i en serie bøker tilbake på 1990-tallet. Denne artikkelen bygger i stor grad på rapporten fra 2011, men med noen justeringer og tillegg. Disse er foranlediget av arbeid knyttet til en studie vi gjennomfører for Barne,- ungdoms- og familiedirektoratet om sammenhengen mellom dagaktivitet og bolig for utviklingshemmete. Vi skal se på trender fra 1989 til 2010, men må ta et par forbehold. Ordningene rundt dagaktiviteter har endret seg mange ganger siden 1990, og det er ikke gitt at ordninger i dag helt ut er sammenlignbare med de gamle. Dette gjelder særlig ordninger knyttet til NAV eller de tidligere arbeidsmarkedsmyndighetene (Aetat). Mange tidligere ordinger som for eksempel produksjonsverkesteder (PV), arbeidssamvirke (ASV) og arbeidssamvirke i offentlige sektor (ASVO), er erstattet av varig tilrettelagt arbeid (VTA). Vi bruker noen grove inndelinger som vi mener er rimelig sammenlignbare over tid, for eksempel skillet mellom tiltak i regi av statlige arbeidsmarkedsmyndigheter/nav mot tiltak i regi av kommunale dagsenter. I utviklingen over tid og ved endringer av ordninger kan det imidlertid være nyanser vi ikke fanger opp og som gjør sammenligningen noe grovkornet. Et annet poeng er at undersøkelsene fra 1989 og 1994 gjaldt personer med bakgrunn på institusjon. De er ikke representative for alle med utviklingshemming, for eksempel hadde de som bodde hjemme et betydelig FEBRUAR 2013 13
høyere funksjonsnivå. I rapporten fra 2011 delte vi derfor framstillingen i to etter om en bodde i institusjon eller ikke. Det gjør jeg ikke her, dels for å forenkle og dels fordi forskjellene på de to gruppene etter århundreskiftet har vært liten når det gjelder dagaktivitet. Trender i type dagaktivitet Trendene i type dagaktivitet går fram av tabell 1. Dagaktiviteter på kommunale dagsenter er delt i to ut fra om aktivitetene er arbeidspreget eller ikke. Tilsvarende er tiltak i regi av arbeidsmarkedsmyndigheter delt i «tiltak integrering i arbeidslivet» og «VTA». Begge deler er tiltak i regi av NAV i dag, mens det tidligere var Aetat. Tiltak for integrering i arbeidslivet kan for eksempel være arbeid med bistand, lønnstilskudd med mer. Det fins en rekke slike tiltak. VTA er varig tilrettelagt arbeid som for rundt ti år siden erstattet en rekke tidligere skjermete ordninger (ASV, ASVO, mm). De ulike tiltakene som i dag er i regi av NAV, har over tid hatt samme formål, var finansiert av staten og hadde samme relasjon til skjerming, integrering i arbeidslivet og prinsippene om normalisering. Vi starter med endringer i løpet av reformårene. Den viktigste endringen i den perioden dreide seg om skole og voksenopplæring. Dette hadde et betydelig omfang i institusjonene, men ble kraftig redusert etterpå. Reduksjonen hadde dels sammenheng med at på dette tidspunktet hadde en tatt igjen mye av etterslepet som oppsto på 1970- og 80-tallet. Mange hadde ikke fått den skolegangen de hadde rett på, og dette ble tatt igjen sent på 1980-tallet. Men antagelig spilte en mer regelstyrt og restriktiv tildeling av voksenopplæringsressurser også en rolle Tabell 1. Type dagaktivitet, 1989 til 2010. Prosenter. Kilde: Söderström og Tøssebro, 2011*. 1989 1994 2001 2010 Tiltak integrering i arbeidslivet** 7 7 4 6 VTA 15 23 30 13 Kommunalt dagsenter arbeid 27 31 32 29 Kommunalt dagsenter aktivisering 24 25 23 32 Utdanning 25 7 2 3 Ingen 3 5 10 16 Over 67 år - 3 - - Sum prosent 101 101 101 99 N 396 396 512 354 * Tallene avviker noe fra kilden fordi inkonsistente svar er fjernet og noen kategorier er slått sammen. 1989 og 1994 gjelder personer som kom fra institusjon. Dagsenter-arbeid inkluderer dagsenter der det er blandete aktiviteter. ** Tallene for 1989 og 1994 inkluderer personer utplassert fra dagsenter. Med samme beregningsmåte i 2010 vil det være 9 % i tiltak for integrering i arbeidslivet. 14 FEBRUAR 2013
for reduksjonen i reformårene. Nedgangen i utdanning ble imidlertid i stor grad kompensert med en økning av antallet på dagsenter eller tiltak i regi av arbeidsmarkedsmyndighetene. De første årene etter reformen er bildet mer preget av stillstand, til tross for politiske intensjoner om at utviklingen skulle komme etter hvert (St. meld. nr. 47, 1989-90). Fra 1994 til 2001 ser vi spor av to trender. Den ene er at flere blir uten dagaktivitet, en økning fra fem til ti prosent siden avviklingen av institusjonene. Det andre er at flere er i varig vernet virksomhet knyttet til arbeidsmarkedsmyndighetene. Det siste er i tråd med reformens føringer. Sånn sett kan trenden ses som sprikende i forhold til målsetningene om normalisering. Fra 2001 til 2010 skjer det mer, nærmest en slags rekkeforskyvning bort fra idealene om normalisering. Andelen med tilknytning til arbeidsmarkedsetaten/nav synker betydelig. Økningen finner en i den typen dagaktivitet som er minst i pakt med de gamle idealene: dagsenter preget av aktivisering. Andelen som er involvert i arbeid i en eller annen form, synker fra to av tre til under halvparten. Videre ser en at det har vært en betydelig økning av andelen som er helt uten dagaktivitet, opp fra fem prosent i 1994 til seksten prosent i 2010. På femten år er tre ganger flere blitt uten dagaktivitet. Endringene fra 2001 til 2010 er dramatiske, men trenger en viss utdyping på to punkt. Uenighet om tallene som gjelder VTA For det første hersker det noe uenighet om hvor sterk trenden egentlig er. Det er ikke Fra NFUs bildearkiv. reist tvil om at flere er uten dagaktivitet, men tall fra andre undersøkelser kan tyde på at tabell 1 overdriver reduksjonen i tilbudene knyttet til NAV og den tidligere Aetat. Det er ingen tvil om at utviklingshemmetes andel av alle på tiltak som Arbeid med bistand (AB) og Varig tilrettelagt arbeid (VTA) er redusert (Econ, 2004; Mandal, 2008; NOU 2012: 6). Dette er til dels ordninger som startet som tiltak for utviklingshemmete, som forløpere til VTA som ASV og ASVO. AB ble innført som et svar på en internasjonal trend for å tilby utviklingshemmete arbeidsplasser nærmere knyttet til det åpne arbeidsmarkedet, kalt supported employment. De senere år er slike ordninger gradvis utvidet til å favne flere brukergrupper. I takt med at ordningene utvides, er det naturlig at utviklingshemmetes andel av alle på tiltaket går ned. Men det betyr ikke nødvendigvis at færre utviklingshemmete mottar tilbudet. FEBRUAR 2013 15
Fra NFUs bildearkiv. Når det gjelder AB, er det imidlertid hevet over tvil at også antallet utviklingshemmete har gått ned over tid, det påpekes i flere gjennomganger (Econ, 2004; NOU 2012: 6). For VTA er bildet mer usikkert. Tall Mandal (2008) presenterer med basis i NAVs register, tyder ikke på noe fall i antall utviklingshemmete på VTA fra 2002 til 2006. NOU 2012: 6 (s. 72-73) viser imidlertid en viss nedgang fra 2004 til 2011. Nedgangen er imidlertid langt fra så dramatisk som tabell 1 tyder på. Tall fra NAKU (Nasjonalt kompetansesenter om utviklingshemming), som gjelder en lenger tidsperiode, fra 1995 til 2008, tyder på den annen side på en betydelig nedgang. 1 Deres tall ser riktignok ikke bare på VTA, men alle typer tiltak i regi av arbeidsmarkedsmyndigheter og også ordninger som nå er avviklet til fordel for VTA. Også Söderström og Tøssebro (2011, jf. tabell 1) sine tall tar med ordninger som er avviklet for tidligere år. Når intensjonen er å se utviklingen av dagtilbudet over tid, er det imidlertid rimelig å se på ordninger som gjaldt forut for innføringen av VTA, og å ta med andre ordninger knyttet til NAV. Det er usikkert hvordan en skal tolke det 1) Jf http://naku.no/node/795 16 FEBRUAR 2013
at ulike undersøkelser viser sprikende resultat. I utvalgsundersøkelser, slik som hos Söderström & Tøssebro (2011), kan det oppstå skjevheter. Det har noe med at det kan være systematikk i hvem som faller fra og hvem som blir med i undersøkelsen. Det kan gjøre noe med utvalgets representativitet. Det gjelder imidlertid ikke NAKUs tall, da disse er basert på register. Det kan derfor se ut som om noe skjedde ved overgangen fra gamle ordninger til VTA. Ingen har imidlertid kunnet peke på hva som eventuelt har skjedd og hvordan det har påvirket tallene. Men uansett tolkning; bildet er at vi står overfor en klar utfordring når det gjelder utviklingshemmetes dagaktiviteter, og en ny rapport fra NAKU (Reinertsen, 2012) viser at en betydelig andel av personer på dagsenter bør kunne sysselsettes på tiltak i regi av NAV. Selvbestemmelse Et annet spørsmål er i hvilken grad dagaktivitetene er i pakt med hva personen med utviklingshemming selv ønsker. Vår eneste indikasjon på det, er hva personalet svarer på et spørsmål om personens egen deltakelse i beslutninger om type dagaktivitet. Svarene viser to påfallende trekk. Det ene er at personer uten dagaktivitet i overraskende høy grad sies å ha deltatt i avgjørelsen om dette, 57%. Vi kan ikke ut fra våre data si hvorfor det er slik, og om personene faktisk har hatt reelle valg. Vi vet fra institusjonene at noen med lett grad av utviklingshemming ikke ville delta i dagaktiviteter fordi de ikke anså det som arbeid. En person jeg intervjuet, uttrykte seg nærmest slik: «Arbeid vil jeg gjerne ha, men ikke det tullet de tilbyr meg». I det lyset kan en notere at en betydelig andel uten dagaktivitet har lett utviklingshemming (20% uten dagaktivitet i firedelen med høyest funksjonsnivå, mot 15% blant øvrige). Svarene på spørsmålet om medbestemmelse gjør uansett at økningen i andelen uten dagaktivitet framstår i et noe mindre grelt lys. Det andre poenget er mye enklere. Hvis en holder de uten dagaktivitet utenfor, er Fra NFUs bildearkiv. FEBRUAR 2013 17
Fra NFUs bildearkiv. det slik at dess mer normalisert dagaktiviteten er, dess mer har personen medvirket i valg av dagaktivitet. Dette henger i noen grad sammen med funksjonsnivå, men sammenhengen er klar også om det kontrolleres for grad av utviklingshemming. Tid i dagaktivitet Et av de positive trekkene etter avviklingen av institusjonene var en klar økning i antall timer i uka den enkelte hadde dagaktivitet. I institusjon var de aller fleste i en eller annen dagaktivitet, men for svært mange var det snakk om få timer i uka. For en av tre gjaldt det mindre enn ti timer i uka, og blant disse dominerte personer med sterk utviklingshemming. I løpet av reformårene sank denne andelen til en av åtte, og mange med sterk utviklingshemming fikk et mer omfattende tilbud (Tøssebro, 1996). Blant personer på dagsenter doblet timetallet seg. Slik sett var reformen en viss normalisering av dagaktivitetene, og kommunene ga særlig sterkt utviklingshemmete et mer omfattende tilbud enn institusjonene. Vi kan nærmest snakke om en slags utjamning. I de første årene etter reformen var gjennomsnittlig antall timer i dagaktivitet ganske stabilt, men etter 2000 har vi sett en klar reduksjon. I gjennomsnitt går det ned fra 23 til 19 timer i uka, og andelen som jobber full dag (minst 30 timer i uka) går ned fra 32 til 21%. Andelen som jobbet minst 30 timer i uka, økte fra 20 til 30 prosent i reformårene. Deretter lå det på 30-32 prosent, mens vi det siste tiåret har sett et fall tilbake til nivået fra institusjonene. Fallet i antall timer kan knyttes til tre forhold. For det første er flere helt uten dagaktivitet. For det andre ser vi en forskyvning fra dagaktiviteter som tradisjonelt har hatt lengre arbeidsuker, for eksempel VTA, og over mot kommunale dagsenter preget av aktivisering. De siste har alltid tilbudt færre timer. Det tredje 18 FEBRUAR 2013
og siste forholdet er at vi ser en reduksjon på 2-3 timer i uka i all produksjonsorientert aktivitet, dvs. arbeid på dagsenter, varig tilrettelagt arbeid og tiltak for integrering i arbeidslivet (Söderström & Tøssebro, 2011). Summen av alle disse forholdene er at på det punktet der dagaktivitetene ble mest normalisert i reformårene, arbeidstiden, der har vi sett en utvikling tilbake til en tilstand som ligner mye mer på bildet fra instiutusjonene. Andre sider ved arbeidet En rimelig sammenfatning av det jeg så langt har tatt opp, er at det har vært en bevegelse i feil retning i forhold til normalisering av dagaktiviteter, og at det gjelder både type dagaktivitet og antall timer i uken. Det er noe tvil om hvor sterk endringen er for VTA med forløpere (ASV etc.), men totalbildet er det likevel ikke noen tvil om. De negative trendene reflekteres imidlertid ikke i andelen av alle utviklingshemmete med dagaktivitet der personalet opplyser at de til daglig arbeider sammen med kolleger uten funksjonsnedsettelse. Dette har ikke endret seg særlig siden 2001 og har egentlig vært ganske stabilt siden 1994 (Söderström og Tøssebro, 2011). Det er heller ingen Fra NFUs bildearkiv. FEBRUAR 2013 19
Fra NFUs bildearkiv. endring i forhold til i hvilken grad den utviklingshemmete har deltatt i å bestemme over sin dagaktivitet. Avlønningen har imidlertid steget mindre enn blant folk flest. Fra 2001 til 2010 steg gjennomsnittslønna i følge SSB (2010) med 52 prosent i industrien og 47 prosent i helse- og sosialsektoren. Blant utviklingshemmete var det 36 prosent (Söderström og Tøssebro, 2011). Dette gjelder avlønningen fra sysselsetting, men den viktigste kilden til livsopphold er for nær sagt hele gruppen trygd. I det lyset sier utviklingen av lønna mer om signalverdier enn de samlete økonomiske forholdene for personene. Månedslønna for de på tiltak fra NAV, er i gjennomsnitt 1800 kroner, så vi snakker uansett ikke om store beløp. Det er ikke urimelig å anta at det å arbeide sammen med personer uten funksjonshemming i stor grad er en refleks av type dagaktivitet. Vi har delt personene 20 FEBRUAR 2013
som har dagaktivitet i tre grupper: arbeider med andre (28%), arbeider med andre funksjonshemmete (32%), arbeider bare med utviklingshemmete (40%). Merk at det å arbeide med andre ikke betyr «bare andre». Der kan godt være personer med utviklingshemming der, og også personer med andre funksjonsnedsettelser. De andre kan også ha redusert arbeidsevne knyttet til annet enn funksjonsnedsettelse, f.eks. rus eller sosiale vansker. Poenget her er imidlertid at er en sterk sammenheng mellom type dagaktivitet og hvilke andre grupper en arbeider med. For de som er på tiltak i regi av NAV, har 51 prosent kolleger uten funksjonsnedsettelser, mens det samme gjelder bare 5 prosent av de på dagsenter med aktivisering. Her dominerer rene tiltak for utviklingshemmete (77%), mens det er noe større spredning for de som er ved dagsenter med arbeidspregete aktiviteter. Det kan kanskje virke noe rart at en del jobber på dagsenter, og at der treffer de personer uten funksjons nedsettelser. Det kan skyldes to ting: Noen få på dagsenter er utplassert i vanlig virksomhet, og noen dagsenter har en blandet brukergruppe, inkludert personer som har redusert arbeidsevne av andre grunner enn funksjonsnedsettelse. Avslutning Alt i alt er bildet av utviklingen av dagaktivitet for utviklingshemmete at vi siste tiår har sett hvordan en serie endringer til sammen utgjør en trend som peker feil vei i forhold til idealene i politikken om utviklingshemmete. Söderström & Tøssebro (2011) oppsummer er det slik (s. 28): Andelen utviklingshemmete som ikke har dagaktivitet øker jevnt Arbeidsmarkedsetatens rolle i å inkludere utviklingshemmete i arbeidslivet faller klart fra 2001 til 2010 Omfanget av kommunale tiltak som tidligere var orientert mot produksjon reduseres og erstattes av aktivisering Lønnsveksten for utviklingshemmete ligger klart under lønnsveksen for befolkningen for øvrig. Referanser: Econ (2004). Arbeid med bistand hva skjer når bistanden opphører? Oslo: Econ analyse, Rapport 2004: 102 Mandal, R (2008). De har jo uansett uførepensjon. En undersøkelse av arbeidsmarkedstiltaket Varig tilrettelagt arbeid (VTA). Oslo: Fafo, Rapport nr. 2008/42 NOU 2012: 6. Arbeidsrettede tiltak. Oslo: Arbeidsdepartementet Reinertsen, S (2012). Arbeids- og aktivitetssituasjonen blant personer med psykisk utviklingshemming. Trondheim: NAKU Statistisk sentralbyrå (SSB) (2010). Lønnsindeks. http://www.ssb.no/emner/06/05/lonnkvart/tab- 2010-11-26-01.html Stortingsmelding nr 47 (1989-90). Om gjennomføringen av reformen for mennesker med psykisk utviklingshemming Söderström, S & Tøssebro, J (2011). Innfridde mål eller brudte visjoner? Trondheim: NTNU Samfunnsforskning FEBRUAR 2013 21