Saksframlegg NY LOVFESTET PLIKT TIL TIDLIG INNSATS I NORSK ELLER SAMISK OG MATEMATIKK PÅ 1. - 4. TRINN I GRUNNSKOLEN Arkivsaksnr.: 09/46445 ::: Sett inn innstillingen under denne linja Forslag til vedtak: Formannskapet tar til etterretning de tiltak som er igangsatt for 1. 4. trinn. Formannskapet ber rådmannen framlegge en sak som viser en opptrapping av tidlig innsats som kan iverksettes fra neste skoleår innenfor rammene av vedtatt økonomiplan. ::: Sett inn innstillingen over denne linja Saksfremlegg - arkivsak 09/46445 1
... Sett inn saksutredningen under denne linja Saksutredning: 1. Innledning Staten har i flere stortingsmeldinger, bl.a. St.meld 16 (06/07) og ingen stod igjen. Tidlig innsats for livslang læring og St.meld. 31 (07/08) Kvalitet i skolen redegjort for manglende læringsutbytte og sosiale skjevheter i norsk skole og utdanningssystem. Det er pekt på mange ulike tiltak for å rette på dette. Et sentralt forslag dreier seg om tidlig intervensjon og tidligere innsats overfor barn og unge som av ulike grunner strever med å få et godt faglig utbytte av opplæringen som gis. Erfaringer fra andre land viser at det å sette inn målrettet innsats tidlig i alder og i et hendelsesforløp har gitt positiv effekt (bl.a. Finland). Staten ønsker en slik satsing i norsk skole for å øke kvaliteten på utdanningssystemet og gi innbyggerne i alle lag av samfunnet mer like muligheter til å lykkes med sin utdanning. Kunnskapsdepartementet sendte et brev til alle norske kommuner, datert 28.10.08 hvor de skrev følgende: I forslaget til statsbudsjett for 2009 legger regjeringen til grunn at 430 millioner kroner av kommunens frie midler skal brukes til flere lærere som kan gi bedre opplæring i norsk/samisk og matematikk de fire første trinnene i barneskolen. Dette skal gjennomføres fra høsten 2009. Videre sier brevet: Departementet legger til grunn at landets kommuner slutter opp om regjeringens skolesatsing, og at midlene derfor brukes slik regjeringen ønsker det: Til å ansette flere lærere. I det følgende vil rådmannen redegjøre nærmere om hvordan bestemmelsen er å forstå, hvordan den er tatt hensyn til fra skoleårets start høsten 2009 og hvilke muligheter vi har til bedre oppfyllelse av lovbestemmelsen fra neste skoleår. 2. Plikten til tidlig innsats og rammebetingelsene. I St. prp. Nr. 1 (2008/09) Statsbudsjettet ble finansieringen av forsterket opplæring på 1. 4. trinn omtalt. Det ble satt av midler til å innføre plikt til tidlig innsats fra høsten 2009. Dette skjedde ved at 430 mill kroner som tidligere er overført kommunene til Kunnskapsløftets nye læremidler ble videreført i de frie inntektene til kommunene, men konvertert til det nye formålet tidlig innsats. Dette utgjør 13 mill i høstvirkning 2009 for Trondheim kommune. Midlene er økt for 2010 til 600 millioner på landsbasis. Dette utgjør 33 millioner for Trondheim for 2010 (helårsvirkning). Våren 2009 ble det vedtatt endringer i Opplæringsloven som trådte i kraft 1.august 2009. Ny 13-3d omhandler lovfestet plikt til tidlig innsats i fagene norsk eller samisk eller matematikk på 1.-4. årstrinn. I rundskriv F-12-2009 fra Kunnskapsdepartementet står det følgende når det gjelder plikt til tidlig innsats i fagene. Plikten presiserer skoleeiers plikt til tilrettelegging av tidlig innsats for elever på 1.-4. årstrinn i fagene norsk eller samisk, og matematikk. Innsatsen skal rettes mot elever med svake ferdigheter i lesing og regning, blant annet ved økt lærertetthet. Plikten vil være en del av tilpassa opplæring. Lovendringene gir ikke elever individuelle rettigheter, og det er ikke knyttet enkeltvedtak til opplæringen. Retten til spesialundervisning forblir uendret og skal gjelde på samme måte som før. Formålet med plikten til tidlig innsats er å få flest mulig til å nå kompetansemålene i norsk eller Saksfremlegg - arkivsak 09/46445 2
samisk og matematikk, og at de elevene som har svakest grunnleggende ferdigheter får et faglig løft. Ot.prp. 55 (08/09) er klar på at en slik styrking av norsk og matematikk på de laveste trinnene i grunnskolen ikke må skje på bekostning av andre fag og andre trinn. Siden det for tiden ikke er lovfestet en maksgrense for antall elever pr. lærer i norsk skole, men at det er et krav om at gruppene skal organiseres forsvarlig, så er det heller ikke mulig å fastsette eksakt tall på lærertettheten på småskoletrinnet. Men regjeringen hevder at konsekvensen av plikten og de økonomiske ressursene som tilføres, er at antallet lærere skal øke på 1.- 4. trinn. Det er altså en forutsetning at lærertettheten skal økes uansett på hvilket nivå det er fra før, noe vi vet er forskjellig fra kommune til kommune. Midlene er ikke øremerket. Videre tar ikke bestemmelsen høyde for de svingningene som er i kommunenes rammer generelt. Samtidig er det viktig å påpeke at lovteksten sier: Innsatsen skal rettes mot elever med svake ferdigheter i lesing og regning, blant annet ved økt lærertetthet. Det er altså akseptert at andre virkemidler også er relevant i realisering av plikten. Parallelt med dette vil departementet foreslå obligatoriske kartlegginger av leseferdighet på 1.- 3.trinn med veiledning om hvordan lærere kan gi tilbakemelding til foreldre og elever. 3. Begrunnelse for tidlig innsats Stortingsmelding 31 (07/08) om Kvalitet i skolen redegjør for problemet med at mange elever i norske skoler ikke tilegner seg grunnleggende lese- og regneferdigheter i de første skoleårene, og dette problemet er større i Norge enn i mange andre land. Meldingen hevder at det kan skyldes manglende kompetanse og vilje til innsats, men det diskuteres også om det finnes en kulturell holdning i det norske samfunnet om at barn skal få utvikle seg i sitt eget tempo, at det oppfattes som uriktig å fokusere for mye på resultat og innsats hos så små barn, og at troen på at det meste retter på seg bare en gir barnet mulighet for å vokse og modnes, er utbredt. Stortingsmelding 16 (06/07) og ingen stod igjen. Tidlig innsats for livslang læring dokumenter at en slik vente å se holdning kan være problematisk både for de elevene det gjelder og for skolen. Forskning viser at økt tidlig innsats er vesentlig for å bedre grunnskoleelevers ferdigheter og faglig utvikling, og at en mer målrettet satsing på de yngste og de med behov for ekstra hjelp, kan være av stor verdi. Det kan se ut som om jo tidligere tiltak settes inn, jo bedre effekt har de og jo mindre ressurskrevende vil de være. For å kunne sette inn innsatsen målrettet mot de som har behov for det, må skolene ha informasjon om det enkelte barns kunnskapsnivå og ferdigheter. De må ha kompetanse i avdekking av problemer, kompetanse i å tyde kartleggingsprøver og tester og kompetanse i å sette inn riktige tiltak. I tillegg må de ha en lærertetthet som gjør det mulig å gjennomføre spesialiserte tiltak rettet mot enkeltelever og grupper av elever i fag og områder der det viser seg å være behov, innenfor rammen av den ordinære skolen. Kunnskapsløftet har hatt fokus på tilpassa opplæring til alle elever og målretta tiltak mot de gruppene som trenger det. Men forskning viser at utviklingen ikke har gått i ønsket retning. Norsk skole har utviklet en kultur og en praksis som fører til ekstra innsats i de siste årene av grunnskolen, ofte etter at problemene har Saksfremlegg - arkivsak 09/46445 3
manifestert seg i alvorlige lese/skrivevansker og manglende motivasjon for skolearbeid. Omfanget av spesialundervisning øker også. Kunnskapsløftet har ikke endret på dette. 4. Økonomiske rammebetingelser for trondheimsskolen i 2009. Staten hadde fullfinansiert innkjøp av nye læremidler til Kunnskapsløftet og denne satsingen var fullført skoleåret 2008-09. Staten valgte å ikke redusere rammeoverføringene med disse midlene, men ønsket i stedet å videreføre tilsvarende sum til å støtte opp om plikten til å satse ekstra på 1. 4.trinn. En slik etterlengtet satsing falt imidlertid i tid sammen med nødvendige innstramminger i Trondheim kommune. De rammekuttene som ble foreslått for skolesektoren oversteg det frigjorte beløpet på 13 mill kr. for høsten 2009, stigende til 33 mill. kr. i 2010. Slik kan det oppfattes som at de statlige bevilgningene ble benyttet til å saldere budsjettet med. Dette var penger skolene hadde i budsjettet til læremidler, de var ikke bundet opp i lærerstillinger og ville dermed ikke føre til en uønsket reduksjon i antall lærere i skolen samlet. Bystyret vedtok i første omgang at 5 millioner av midlene skulle ligge i skolebudsjettet. Men i forbindelse med revidering av budsjettet i slutten av april 2009, ble 3 millioner av dette vedtatt som saldering for 2009 slik at det lå igjen 2 millioner kr. for høsthalvåret. Dette utgjør 5 millioner kr. for 2010. Disse midlene ligger fortsatt i forslaget til budsjett for 2010 som styrking av lærertetthet på 1.-4. årstrinn. Konkret innebærer rådmannens forslag at det gjennomføres et flatt kutt på lærertetthet på alle trinn. Deretter styrkes 1. - 4. trinn med 5 mill kr. Ved siden av å prioritere noe midler til lærertetthet, har rådmannen: a. Prioritert lærere fra barnetrinnet når det gjelder støtte til videreutdanningskoleåret 09/10. b. Prioritert å bruke midler på fagene norsk/lesing og matematikk i etter- og videreutdanningstiltak for lærere i neste treårsperiode. c. Utviklet samarbeidsprosjekt med barnehage om språkutvikling og overganger barnehage- /skole. d. Skolert i varierte måter å gjennomføre testing/kartlegging av elevenes kompetansenivå i lesing og matematikk, slik at skolene i større grad kan fange opp de elevene som sliter. e. Utvidet arbeidsområdet for Skoleteamet til også å omfatte de laveste trinnene i grunnskolen slik at de kan bistå i jobbingen med å forbedre læringsmiljøet på de skolene som har behov for det. f. Utviklet en Håndbok for spesialundervisning som er felles for barnehage og skole, for å sikre tidlig innsats for de som trenger det 5. Langsiktig løsning Rådmannen vurderte at det ikke var mulig å oppfylle den nye plikten om tidlig innsats fullt ut i 2009. Spesielt gjaldt det økning av lærertetthet på 1.-4.trinn. Derfor er det viktig å prioritere dette i den videre planleggingen og finne en langsiktig løsning som i større grad virkeliggjør en ressursprioritering mot de laveste trinnene. Dette kan skje etter ulike modeller: Saksfremlegg - arkivsak 09/46445 4
a. En rammeøkning til skoleformål. Dette er svært lite realistisk, da det forutsetter større endringer av rammebetingelsene for kommunen underveis i 2010. b. En omfordeling av lærerressurser mellom trinn, dvs. fra høyere trinn og til 1. 4 trinn. Dette vil bryte med føringer om at satsingen ikke skal gå på bekostning av andre trinn. c. En omfordeling fra andre formål innenfor skolebudsjettet enn generell lærertetthet. Ut fra de reduksjoner som allerede er foretatt, vurderes det ikke som realistisk med en omfordeling i størrelsesorden 33 mill kr. Kvalitetsmeldingen for trondheimsskolen, som kommer, vil redegjøre for utviklingen i gruppestørrelser/læretetthet på de ulike klassetrinnene. Dette tallmaterialet vil gi grunnlag for en for en videre debatt om prioriteringer og eventuelle endringer i budsjettfordelingen til skolene. 6. Oppsummering Rådmannen vurderer at den nye plikten til tidlig innsats på 1. 4. trinn er et viktig strategisk grep som det er behov for også i trondheimsskolen. En økning i lærertetthet på 33 mill. kr. utgjør ca. 56 årsverk. Trondheim kommune har fulgt opp den nye lovbestemmelsen, men den etterleves ikke fullt ut slik det er forutsatt. Det vil være nødvendig å arbeide videre med dette, slik at vi kan ha en bedre løsning fra 1.august 2010. Rådmannen mener at det vanskelig lar seg gjøre å oppfylle alle de føringene som er knyttet til den lovbestemte plikten. Rådmannen vil framlegge en ny sak etter nyttår, basert på vedtatte rammer for 2010, der det avgjøres mer konkret hvordan ressursfordelingen kan få en tidlig- innsats-profil. Dette kan ikke besluttes før budsjettrammene for skolen er vedtatt og det er også behov for å se samlet på de nye lovbestemmelsene og økonomien knyttet til disse i detalj.... Sett inn saksutredningen over denne linja Rådmannen i Trondheim, 16.11.2009 Jorid Midtlyng kommunaldirektør May Johnsen rådgiver Saksfremlegg - arkivsak 09/46445 5