Byrådssak /18 Saksframstilling

Transkript

1 BYRÅDET Byrådssak /18 Saksframstilling Vår referanse: 2018/ Høringsuttalelse forslag til endringer i forskrift til opplæringsloven for å iverksette lærertetthetsnorm i grunnskolen Hva saken gjelder: Utdanningsdirektoratet har i samarbeid med Kunnskapsdepartementet sendt forslag til endringer i forskrift til opplæringsloven for å iverksette lærertetthetsnorm i grunnskolen på høring med høringsfrist Bakgrunnen er at Stortinget 4. desember 2017 fattet følgende vedtak: «Stortinget ber regjeringen innføre en norm for lærertetthet på skolenivå. Målet er at det høsten 2018 skal være 1 lærer per 16 elever i klasse og 1 lærer per 21 elever i klasse, og fra høsten 2019 er målet at det skal være 1 lærer per 15 elever i klasse og 1 lærer per 20 elever i klasse». Kunnskapsdepartementet vurderer at det er hjemmel i opplæringsloven 8-3 for en slik forskriftsregel om lærertetthet. Av Stortingets vedtak går det frem at lærertetthetsnormen skal være en norm for forholdstallet mellom lærer og elev i ordinær undervisning, også kalt gruppestørrelse 2. Gruppestørrelse 2 er en indikator som viser antall elever per lærer i ordinær undervisning, hvor estimerte ressurser til spesialundervisning og undervisning i særskilt norsk ikke regnes med. Forholdstallet beskriver forholdet mellom antall elever og lærere i en gjennomsnittlig undervisningssituasjon og stiller ikke krav til hvor mange elever det skal være i en gitt klasse eller gruppe. Lærertetthetsnormen vil derfor ikke føre til at en klasse/gruppe på småtrinnet på over 16 elever automatisk vil ha rett til en ekstra lærer fra høsten Det er det totale antallet elever på hovedtrinnene trinn, trinn og trinn ved den enkelte skole som vil avgjøre hvor mange lærere som trengs for å oppfylle normen. Skolene står selv fritt til å fordele lærerressursene slik de mener det er hensiktsmessig, så lenge forholdstallet på hvert hovedtrinn ikke overstiger maksimaltallet for forholdet mellom lærere og elever. Per dags dato er det ingen regler om denne type lærertetthetsnorm verken i opplæringsloven eller i forskrift til opplæringsloven. Kommunene rapporterer årlig på gruppestørrelse 2 i Grunnskolens Informasjonssystem, GSI. GSI- tallene for inneværende skoleår 2017/18 viser at landsgjennomsnittet for gruppestørrelse 2 på trinn er 15, 4 elever per lærer. For trinn er det 16,9 elever per lærer og for trinn er det 18,5 elever per lærer. Høringsfrist: Byrådets vurdering og forslag til høringsuttalelse: Interne beregninger gjort i Bergen kommunes Handlings- og økonomiplan viser at Bergen hadde oppfylt den foreslåtte normen for lærertetthet i inneværende skoleår, dersom den hadde blitt målt på kommunenivå. Lærertetthetsnormen skal imidlertid gjelde på skolenivå, og i Bergen kommune er det noen skoler som overoppfyller normen, og noen skoler som ikke oppfyller normen. Tar vi utgangspunkt i de skolene som ikke oppfyller den foreslåtte normen for 2018, viser beregningene basert på GSI-tallene for 2017 at det trengs 1

2 48,7 nye årsverk på barnetrinnet, 8,5 nye årsverk på mellomtrinnet og 21 nye årsverk på ungdomstrinnet. Til sammen utgjør dette 78,2 nye årsverk, som vil løpe med delårsvirkning fra høsten I høringsnotatet blir det trukket frem at en konsekvens av lærertetthetsnormen vil være at enkelte skoler og kommuner vil trenge flere lærere allerede fra høsten I høringsnotatet blir det presisert at det skal foretas en kvalitetssikring av kostnader knyttet til oppdaterte GSItall på skolenivå, slik at ingen kommuner skal tape på innføring av normen. Beregninger i Bergen kommunes Handlings- og økonomiplan , som baserer seg på GSI-tall fra 2017 viser at kravene til lærertetthet som innføres høsten 2018 trolig utgjør en kostnad på 21,8 mill. i 2018 og 52,3 mill. i Dersom normtallene for 2019 med 15 elever per lærer på trinn og 20 elever per lærer på trinn hadde vært gjeldende fra høsten 2018 ville Bergen kommune hatt behov for 132,3 nye årsverk fra høsten Det ville gitt merutgifter på 88,5 millioner kroner årlig. Det er avsatt 200 millioner kroner på Kunnskapsdepartementet sitt budsjett for 2018 til finansiering av kommunenes merkostnader som følge av innføring av normen. Det er derimot usikkert hva den totale kostnaden av å innføre normen vil være, og hvordan de statlige midlene vil fordeles. Endelig avklaring på hvordan midlene fordeles og hvor store bevilgninger som gis blir ikke avklart før offentliggjøringen av revidert nasjonalbudsjett i midten av mai. Kommunene må dermed starte rekrutteringsarbeidet før de finansielle avklaringene fra staten er på plass, noe som gjør at kommunene løper en høy økonomisk risiko. I tillegg vil byrådet påpeke at avsatt nasjonal sum er for lav, med utgangspunkt i Bergen kommunes egne beregninger. Byrådet støtter innføring av ny lærertetthetsnorm, men forutsetter at den blir statlig fullfinansiert. Byrådets vurdering til enkeltpunkter i høringen Gjennom høringen blir høringsinstansene blant annet bedt om å ta stilling til og kommentere forslagene til ny forskrift om lærertetthetsnorm, behovet for unntak fra bestemmelsene, overgangsordninger for å klare å innfri lærertetthetsnormen og plasseringen av bestemmelsen i forskriften. I høringsnotatet blir det trukket frem at lærertetthetsnormen skal evalueres underveis og ses i sammenheng med tiltak for rekruttering av tilstrekkelig antall kvalifiserte lærere. Høringsinstansene inviteres også til å gi innspill om hvilke konsekvenser den foreslåtte reguleringen vil ha. Byrådet svarer på høringens spørsmål punktvis: Byrådets vurdering og anbefaling/konklusjon til hva som skal reguleres: Byrådet er positive til at det fokuseres på økning av lærertetthet i grunnskolen, og støtter lærertetthetsnormen under forutsetning om statlig fullfinansiering. Byrådet ønsker å påpeke at usikkerheten rundt den statlige finansieringen av normen reduserer Bergen kommune sin fleksibilitet og handlingsrom. Usikkerhet rundt den statlige finansieringen tvinger skolene til å innfri lærertetthetsnormen innenfor allerede trange økonomiske rammer. Konsekvenser på kort og lang sikt kan bli at Bergen kommunes fleksibilitet og handlingsrom blir vesentlig redusert. Det innebærer begrensninger i muligheten for å ta inn andre yrkesgrupper i skolen, som for eksempel miljøterapeuter, assistenter og bibliotekarer. Det reduserer også byrådets handlingsrom mht. levekår og muligheten for å ta vare på dem som trenger fellesskapet mest. Byrådet mener det er viktig å erkjenne at skolene har ulike behov og trenger ulike former for støtte, når en vet at det er store forskjeller både mellom og i skoler. Det har over flere år vært gjort en omfordeling av lærerårsverk i Bergen kommune på bakgrunn av levekår, og byrådet ønsker å fortsette med økonomisk differensiering og omfordeling. Unntaksregler Fordi det er kjent at noen kommuner allerede før innføringen av en lærertetthetsnorm har problemer med å rekruttere nok kvalifiserte lærere, vurderer Utdanningsdirektoratet at det vil være hensiktsmessig med regler som på visse vilkår åpner for unntak. Høringsinstansene bes ta stilling til behovet for unntaksregler og hvilket av tre skisserte forslag som best ivaretar 2

3 kommunens behov, samtidig som hensikten med innføringen av lærertetthetsnormen ikke undergraves. Alternativ 1) er en videreføring av dagens regler, og åpner for at dersom det ikke er søkere som fyller kompetansekravene for ansettelse i opplæringsloven 10-1, kan andre ansettes midlertidig ut skoleåret etter opplæringsloven Alternativ 2) gir unntak fra lærertetthetsnormen i en overgangsperiode på to år, slik at skolen på visse vilkår kan ha høyere forholdstall enn normen til og med skoleåret 2019/20. Alternativ 3) er tilsvarende alternativ 2, men med en overgangsperiode på fire år, til og med skoleåret 2021/22. Byrådet vurderer at alternativ 2 med unntaksbestemmelser til og med skoleåret er det beste alternativet, slik at skolene får tilstrekkelig tid til å innrette seg etter den nye lærertetthetsnormen. Overgang mellom ulike normtall - Regelteknisk alternativ I stortingsvedtaket blir det slått fast at forholdstallet mellom antall elever og lærere skal endres over tid. Fra skoleåret 2018/19 sier lærertetthetsnormen at det skal være 16 elever per lærer på trinn og 21 elever per lærer på trinn og trinn. Fra skoleåret 2019/20 strammes lærertetthetsnormen inn, og det skal maksimalt være 15 elever per lærer på trinn og 20 elever per lærer på trinn og trinn. Utdanningsdirektoratet har skissert opp to ulike måter dette kan løses reguleringsteknisk, og ber om tilbakemelding på hvilket alternativ høringsinstansene vurderer som det beste. I alternativ 1) blir det foreslått å kun fastsette normtall for skoleåret 2018/19 nå, og vente med fastsettelsen av normtallene for skoleåret 2019/20 til 1. august 2019, slik at forskriften kun viser til det normtallet som til enhver tid er gjeldende. Alternativ 2) er å fastsette normtallene for begge skoleårene nå, og vise til hvilke normtall som gjelder for hvilket år. Byrådet støtter alternativ 2, fordi det gir en mye bedre forutsigbarhet i det videre arbeidet med rekruttering av tilstrekkelig antall kvalifiserte lærere. Gjennom alternativ 1 blir ikke normtallene for skoleåret 2019/20 vedtatt før 1. august 2019, og byrådet vurderer at det vil redusere forutsigbarheten i arbeidet med rekruttering av tilstrekkelig antall kvalifiserte lærere. Plassering av forskriftsbestemmelsen Per i dag finnes det ikke et eget kapittel i forskrift til opplæringsloven som handler om verken organisering av undervisningen, eller forholdstallet mellom lærere og elever. Utdanningsdirektoratet har derfor vurdert ulike plasseringer av bestemmelsen om lærertetthet, og trekker frem kapittel 1 om innholdet i opplæringsloven, kapittel 14 om kompetanse ved tilsetting og undervisning eller kapittel 18 om kommunens økonomiske ansvar for grunnskoleopplæringen som mulige plasseringer. Utdanningsdirektoratet vurderer at kapittel 14 om kompetanse ved tilsetting er den mest nærliggende plasseringen, fordi bestemmelsen vil ha nær sammenheng med ansettelse av lærere. Det foreslås å opprette et nytt kapittel 14 A og at bestemmelsen om lærertetthet blir ny 14 A-1. Det blir trukket frem at fordelen med en slik bestemmelse er at den blir synliggjort, og at det fremstår som ryddig at den også får plass i kapitteloversikten. Ulempen er at det kan virke unødvendig og uhensiktsmessig å plassere en enkelt bestemmelse i et nytt kapittel, men det blir trukket frem at dette ikke er nytt i forskrift til opplæringsloven. Byrådet støtter at det opprettes et nytt kapittel 14 A-1 i opplæringsloven, fordi det å fremheve bestemmelsen i lovverket vil være med på å gjøre det mer oversiktlig og enklere å finne frem i de ulike bestemmelsene. 3

4 Forslag til forskriftstekst og merknad til bestemmelsene Utdanningsdirektoratet legger frem tre ulike forslag til utforming av forskriftstekst til ny 14 A-1, og ber høringsinstansene ta stilling til hvilket alternativ de vurderer som det beste. Forslagene er likelydende i forholdstallet mellom lærer og elev, men skiller seg fra hverandre når det kommer til hvilke unntaksbestemmelser og tiltredelsestidspunkt som skal gjelde. Alternativ 1) sier ikke noe om unntaksregler, og slår fast at bestemmelsen trer i kraft fra Alternativ 2) slår også fast at bestemmelsen trer i kraft , men forslaget åpner også opp for at skoleeier frem til 2020 kan fravike kravene til lærertetthet dersom de ikke har fått søkere som oppfyller kompetansekravene for tilsetting etter opplæringslovens Det blir også satt som et krav at stillingene må lyses ut hvert halvår. Alternativ 3) er likelydende som alternativ 2, bortsett fra at skoleeier frem til 2022 kan fravike kravet til lærertetthet dersom de ikke har fått søkere som fyller kompetansekravene. Byrådet vurderer at alternativ 2 er det beste alternativet. Unntaksbestemmelsen gir skoleeiere som har vansker med å rekruttere et tilstrekkelig antall kvalifiserte lærere mulighet til å fravike kravet i den nye lærertetthetsnormen frem til Merknad til ny 14 A-1 I bestemmelsen blir det mellom annet presisert at lærertetthetsnormen fastsetter et maksimalt forholdstall mellom lærere og elever på hovedtrinnene (1.- 4., og ) i ordinær undervisning (Gruppestørrelse 2). Det blir også presisert at det er det totale antallet elever på henholdsvis trinn, trinn og trinn på den enkelte skole som vil avgjøre hvor mange lærere som skal til for å oppfylle normen. Skolene må selv fordele antall lærerressurser slik de mener det er hensiktsmessig innenfor hovedtrinnene. Forsvarlighetskravet i Opplæringsloven 8-2 regulerer den faktiske klassens/gruppens størrelse. Byrådets merknad til 14 A-1: I merknaden er det fremhevet at den nye normen for lærertetthet gjelder innad på hovedtrinnene på den enkelte skole. Dette tydeliggjøres i teksten ved å understreke at skolene selv har ansvar for å fordele ressursene på en hensiktsmessig måte, slik at normkravet oppfylles. I merknaden vises det også til Opplæringslovens 8-2, som regulerer forsvarligheten i klasse/gruppestørrelsen. 8-2 slår mellom annet fast at «til vanleg skal organiseringa ikkje skje etter fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhør. Klassane, basisgruppene og gruppene må ikkje vere større enn det som er pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg». I tillegg til å innfri kravene til lærertetthet som settes i den nye forskriften, vurderer byrådet at 8-2 er en viktig del av merknaden, og vil være viktig i skoleeiers planlegging av de kommende skoleår. Begrunnelse for framleggelse til bystyret: Byrådets fullmakter 7: byrådet avgir høringsuttalelser på vegne av Bergen kommune. Høringsuttalelser i prinsipielle saker som samtidig innebærer politiske avveininger, skal avgis av bystyret. Saken anses å være prinsipiell og innebære politiske avveininger. Forretningsutvalget har i møte i sak 50/18 fattet følgende vedtak: «Komite for barnehage, skole og idrett innstiller til bystyret som avgir høringsuttalelse til Kunnskapsdepartementet sin høring om endringer i forskrift til opplæringsloven for å innføre lærertetthetsnorm i grunnskolen». 4

5 Høringsfristen er satt til 22.05, og bystyret rekker ikke å avgi høringsuttalelse innen fristen. Komite for barnehage, skole og idrett sin innstilling vil bli sendt inn som svar på høringen innen 22. mai. Bystyrets vedtak ettersendes. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: Bergen kommune avgir høringsuttalelse til forslag til endringer i forskrift til opplæringsloven for å iverksette lærertetthetsnorm i grunnskolen slik den fremkommer av byrådets forslag. Dato: 16. april 2018 Harald Schjelderup Byrådsleder Pål Hafstad Thorsen Byråd for barnehage, skole og idrett Dokumentet er godkjent elektronisk. Vedlegg: Høring forslag til endringer i forskrift til opplæringsloven for å iverksette lærertetthetsnorm i grunnskolen 5