Kristiansand kommune v/ Kommuneadvokaten SIMONSEN Advokatfirma Kristiansand DA Markensgate 9 Postboks 437 4604 Kristiansand Tel: +47 38 17 00 80 Faks: +47 38 17 00 81 Organisasjonsnr.: 988 343 412 MVA post@simonsenlaw.no www.simonsenlaw.no Sendt per e-post Eiendomsskatt 2011 Ansvarlig advokat Kristiansand Vår ref. Asbjørn Breistein 6. mai 2012 AL Nærmere om faktum vedrørende driften til Returkraft, relatert til søknaden om fritak for eiendomsskatt vedr. eiendommen gnr. 18., bnr. 173 i Kristiansand kommune Vi viser til møtet avholdt hos Kommuneadvokaten den 30. mars 2012, samt følgende dokumenter: - Fritakssøknad fra Returkraft, datert 11. april 2011 - Notat fra kommuneadvokaten, datert 13. februar 2012 - Innstilling fra skattetakstnemnden - Anmodning om utsettelse av behandlingen av fritakssøknaden - Protokoll bystyret 22. februar 2012 - Ytterligere bemerkninger til fritakssøknaden, datert 19. mars 2012 I møtet som ble avholdt hos Kommuneadvokaten, fremkom det at kommunens representanter hadde behov for ytterligere informasjon om deler av Returkrafts drift, herunder økonomiske forutsetninger med videre som ligger til grunn for driften, samt konkurransesituasjonen. I tråd med dette oversendes som avtalt et nytt brev hvor det nærmere redegjøres for følgende forhold: - Selvkostprinsippet - En sammenligning med andre avfallsanlegg i Norge - Returkrafts konkurransesituasjon innenfor produksjon av energi og mottak av næringsavfall. Nærmere om de nye faktiske forhold Returkraft AS ( Returkraft ) er som kjent etablert med det formål å behandle husholdningsavfall fra kommunene på Agder. Denne tjenesten skal utføres til selvkost, og er basert på tildelt enerett. Eneretten følger av kommunenes lovpålagte plikt til å samle inn og behandle avfall fra husholdningene. Kommunen har delegert denne oppgaven til de interkommunale renovasjonsselskapene (i Kristiansand: Avfall Sør Husholdning AS), som i sin tur har delegert oppgaven videre til Returkraft. Selvkostprinsippet: 1
Returkrafts drift av husholdningsavfall fra kommunene på Agder utføres til selvkost. Dette innebærer i realiteten at mottaksavgiften for husholdningsavfall blir en salderingspost i selskapets bokføring. I 2012 vil det totalt koste ca 180 MNOK å drifte Returkraft sitt anlegg, inkludert avskrivninger og finanskostnader. I utgangspunktet er det dette beløpet husholdningene på Agder hefter for. Men før regningen sendes til husholdningene gjøres det fradrag for inntekter knyttet til salg av elektrisk kraft (ca 29 MNOK), salg av fjernvarme (ca 12 MNOK) og inntekter fra mottak av næringsavfall som tas inn for å benytte anleggets restkapasitet - (ca 40 MNOK). Disse inntektene bidrar til å redusere den residualkost som husholdningene til sist hefter for. Det er mulig innenfor selvkostregelverket å bygge opp et visst overskudd (selvkostfond), men dette skal før eller siden tilbakebetales til husholdningene og kan selvsagt ikke tas ut som utbytte. Motsatt vil enhver kostnadsøkning bidra til å øke residualkosten som husholdingene hefter for, såfremt ikke kostnadsøkningen fører til en minst like stor inntektsøkning. Eiendomsskatt er et eksempel på en kostnadsøkning som ikke fører til noen tilsvarende inntektsøkning og blir følgelig en kostnad som i sin helhet må belastes husholdningene. Dette innebærer at Kristiansands innbyggere (som allerede betaler eiendomsskatt på sine boliger) får en ekstra eiendomsskatt som kreves inn over renovasjonsgebyret. I tillegg må de ca 120 000 innbyggerne i Returkrafts øvrige bakenforliggende eierkommuner betale eiendomsskatt til Kristiansand, igjen innkrevd over renovasjonsgebyret. Utnyttelse av anleggets restkapasitet til å ta imot næringsavfall er et eksempel på en kostnadsøkning som fører til en ennå høyere inntektsøkning, således at denne utnyttelsen isolert sett gir et overskudd som reduserer residualkostnaden som belastes husholdningene. Merinntekten er ca tre ganger så høy som merkostnaden. Mottak av næringsavfallet kommer således husholdningene til gode ved at residualkostnaden reduseres. At Returkraft driver i henhold til selvkostprinsippet innebærer at økte inntekter og/eller reduserte kostnader verken kommer driften av selskapet til gode eller selskapets eiere, men derimot husholdningene. Et fritak for eiendomsskatt for Returkraft, vil dermed ikke ha noen innvirkning på konkurransesituasjonen for selskapet. Nærmere om andre renovasjonsanlegg i Norge: I Norge er det bare Forus 2 (under bygging) som har en driftsmodell som er tilnærmet lik Returkrafts driftsmodell. Returkraft og Forus 2 er de eneste selskapene som kombinerer kommunale lånegarantier, enerettstildeling, selvkost og vedtektsfestet forbud mot å ta ut utbytte. BiR Forbrenning i Bergen er ikke finansiert ved hjelp av kommunale lånegarantier, det foreligger ikke utbyttebegrensninger, driften baserer seg ikke på tildelt enerett, men husholdningsavfallet skal behandles i henhold til selvkostprinsippet. BiR Forbrenning er en del av BiR Renovasjon, omtrent som om Avfall Sør eide Returkraft alene. TEV i Trondheim eies av Statkraft. Selskapet er ikke finansiert gjennom kommunale lånegarantier, driften baserer seg ikke på tildelt enerett og det drives ikke i henhold til 2
selvkostprinsippet, og endelig tar eierne ut utbytte. Tilsvarende gjelder for Hafslund Bioenergi i Sarpsborg som er eid av Borregaard. EGE i Oslo er en etat i Oslo kommune. De behandler eget avfall etter selvkostprinsippet, og fyller restkapasiteten med det de ellers kan få tak i. Eventuelle overskudd som ikke tilbakeføres til husholdningene i henhold til selvkostregelverket tilbakeføres til kommunen. Tilsvarende gjelder for FREVAR i Fredrikstad som er et KF eid av Fredrikstad kommune. Trehørningen på Hamar er ikke finansiert ved kommunale lånegarantier og det er ikke forbud mot utbytte. Driften relatert til husholdningsavfallet gjennomføres etter selvkostprinsippet basert på enerett. Trehørningen kan tilsynelatende ligne på Returkraft, men Trehørningen driver kommersielt, og er rigget for at overskudd skal utbetales til sin eier som er Eidsiva Energi. Denne gjennomgangen viser at ingen av dagens eksisterende avfalls- og forbrenningsanlegg bygger på en sammenlignbar driftsmodell som den Returkraft driftes etter. Det er kun Returkraft som har forbud mot utdeling av utbytte og som benytter merinntekter som oppnås ved de øvrige virksomhetsområder, til å redusere residualkostnaden. De øvrige virksomheter har et økonomisk siktemål ved at de drives kommersielt, således at eierne har en forventning om utbytte. I vurderingen av hvorvidt Returkraft skal innrømmes fritak, kan det således ikke legges vekt på vedtak i andre kommuner som gjelder for deres avfalls- og forbrenningsanlegg, fordi det er så vidt stor forskjell mellom de ulike driftsmodellene. Konkurransesituasjonen Innledningsvis i dette brevet er det foretatt en nærmere gjennomgang av hvordan Returkraft drifter sitt anlegg basert på selvkostprinsippet, således at enhver inntekt reduserer residualkostnaden som belastes husholdningene, og at enhver kostnadsøkning øker residualkostnaden og dermed regningen til husholdningene. Et fritak for eiendomsskatt representerer en kostnadsbesparelse som i siste instans øker potensialet for overskudd i en bedrift. Denne besparelsen kan enten benyttes til å forbedre driften i selskapet (for eksempel gjennom å forbedre produktet, redusere enhetsprisen, markedsføring mv.), eller til å dele ut (mer) utbytte til eierne. På denne bakgrunn vil et fritak for eiendomsskatt gitt til en kommersiell aktør kunne innebære en konkurransevridende offentlig støtte, og være i strid med EØS-avtalen. For Returkraft sin del vil en eventuell kostnadsbesparelse ikke kunne benyttes til å øke resultatet og derved utbyttegrunnlaget til eierne eller konkurransegrunnlaget for selskapet. Det vil først og fremst være konkurransevridende om Returkraft selger avfall eller energi/varme til enkelte aktører under markedspris. Et salg fra Returkraft til prisen under markedspris vil imidlertid kunne anses som ulovlig støtte, siden Returkraft er 100 % offentlig eid og mottar vederlag for å yte tjenester av allmenn karakter. Dette innebærer at alt salg av elektrisitet og varme fra forbrenningsanlegget skal skje til markedspriser. Produsert elektrisitet fra anlegget selges som kjent gjennom kraftbørsen NordPool til markedspriser. 3
Dersom Returkraft blir ilagt eiendomsskatt innebærer dette bare at husholdningene, som i siste instans finansierer virksomheten, får økte gebyrer. Et forbedret resultat som følge av fritak for eiendomsskatt vil altså ikke kunne benyttes av Returkraft i konkurranseøyemed. Når det gjelder fjernvarme er dette gjenstand for tilknytningsplikt og er derved et monopol, hvor prisen til sluttkunde reguleres av områdeprisen for elektrisitet i forsyningsområdet, jf. energiloven 5-5. Fjernvarmesalget fra Returkraft er regulert gjennom en 20-års avtale med Agder Energi Varme (AEV), som regulerer både pris og volum, der Returkraft ikke kan selge denne energien til noen andre (dette vil heller ikke være mulig ettersom AEV har konsesjon på fjernvarme i distriktet). - Endelig hva gjelder Returkrafts restkapasitet til å ta i mot næringsavfall, er denne restkapasiteten fullt utnyttet til markedspriser. Et fritak for eiendomsskatt vil således ikke ha noen innvirkning på konkurransesituasjonen til Returkraft, og dermed ikke innebære noen konkurransevridende effekt. Returkrafts regnskap skal over en 5-årsperiode styres mot null, og et eventuelt overskudd må i siste omgang tilbakeføres til husholdningene i tråd med selvkostprinsippet. Juridisk: EØS-avtalen: Ovenstående innebærer at et eventuelt fritak for eiendomsskatt for Returkraft ikke vil virke konkurransevridende. I Kommuneadvokatens notat var et av de to potensielle rettslige hindrene for å innrømme fritak fra eiendomsskatten for Returkraft at dette ville kunne stride med EØS-avtalens art. 61 (3). Et fritak for eiendomsskatt representerer en kostnadsbesparelse som i siste instans er resultatforbedrende. Denne kostnadsbesparelsen kan enten nyttes til i selskapet eller ved utdeling til eierne. På denne bakgrunn vil et fritak for eiendomsskatt gitt til en kommersiell virksomhet kunne innebære en konkurransevridende effekt, som kan lede til at konkurransevridningskriteriet i EØS-avtalens art. 61 (3) er oppfylt. For Returkraft kan det imidlertid vanskelig sies å foreligge noe konkurransevridende effekter som følge av fritak for eiendomsskatt. Dette skyldes at kostnadsbesparelsen verken kommer selskapet eller eierne til gode, men derimot leder til en lavere residualkostnad slik at renovasjonsgebyret blir lavere for husholdningene. I tillegg til det vi tidligere har redegjort for om at selektivitetskravet i ovenfor nevnte bestemmelse ikke er oppfylt (jf. vårt brev av 19. mars 2012), innebærer det som nå er fremkommet, at heller ikke konkurransevridningskriteriet er oppfylt. Som kjent er vilkårene som oppstilles i art. 61 (3) kumulative. Ovenstående innebærer således at et fritak fra eiendomsskatt for Returkraft ikke vil innebære et brudd med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. 4
I tillegg minnes det om at eiendomsskatt er en frivillig lokal skatt som det er opptil den enkelte kommune å avgjøre om skal utskrives, og i tilfelle i hvilket omfang. Praksis kan derved variere fra kommune til kommune, noe som innebærer at andre anlegg i andre kommuner allerede kan være unntatt fra eiendomsskatt på dette grunnlaget. Det kan også på dette grunnlaget vanskelig hevdes at et fritak for Returkraft sitt vedkommende vil innebære noen konkurransevridende effekter. Er virksomheten ervervsmessig: Det andre potensielle rettslige hinderet som Kommuneadvokat har reist er hvorvidt Returkraft har erverv til formål og således i tilfelle ikke er et allmennyttig foretak som kan fritas fra eiendomsskatt. Dette har sin bakgrunn i at Skattedirektoratet i sin vurdering av hvorvidt Returkraft skal anses som en skattefri institusjon etter skatteloven 2-32, kom til at Returkraft har erverv til formål. I vårt brev av 19. mars 2012 er det grundig redegjort for at det ikke har noen betydning for et eventuelt fritak fra eiendomsskatt at Returkraft i henhold til skatteloven ikke er ansett som en skattefri institusjon, fordi det som skal vurderes etter eiendomsskatteloven er hvorvidt Returkraft tek sikte på å gagne ein kommune, eit fylke eller staten, jfr. esktl. 7 a, og ikke hvorvidt selskapet har erverv til formål etter skatteloven 2-32. Returkraft er altså av den oppfatning at det ikke er relevant hvorvidt selskapet har erverv til formål eller ikke. For det tilfelle at Kommuneadvokaten likevel skulle komme til at dette er et nødvendig kriteriet, er uansett Returkrafts oppfatning at de driver allmennyttig virksomhet uten erverv til formål. Dette skyldes blant annet at Returkraft har vedtektsfestet at det ikke kan tas ut utbytte, at selskapet drives etter selvkostprinsippet, at selskapet utøver sin drift på vegne av kommunene som er lovpålagt å utføre denne virksomheten. Når det gjelder Skattedirektoratet vurdering av hvorvidt Returkrafts virksomhet er ervervsmessig eller ikke, kommer Skattedirektoratet som kjent til at virksomheten vedrørende sluttbehandling av husholdningsavfall ikke er ervervsmessig med den hovedbegrunnelsen at denne virksomheten utføres etter oppdrag fra kommunen, og at dette er en oppgave som det offentlige ellers måtte ha utført selv. De øvrige tre virksomhetsområder (næringsavfall, elektrisk kraft og fjernvarme) anser Skattedirektoratet som ervervsmessig virksomhet med den begrunnelse at dette ikke er oppgaver som er lovpålagt for kommuner, samt at et skattefritak for slik virksomhet vil kunne virke konkurransevridende. At et skattefritak for denne virksomheten kan virke konkurransevridende kan imidlertid ikke medføre riktighet. Returkrafts inntekter skal komme husholdningene til gode. Et eventuelt overskudd skal føres til selvkostfond og styres til null over en 5-års periode. Det er altså ikke adgang til å benytte overskudd til å finansiere skattepliktig virksomhet, slik som tilfellet var i Rt. 1991. 705 (Veritas II dommen). Høyesterett la der til grunn at Det norske Veritas kjernevirksomhet som klassifikasjon og myndighetsutøvelse hadde fått et mindre halvoffentlig preg enn det hadde i 1950, samt at overskuddene fra denne virksomheten ble benyttet til å bygge opp ny næringsvirksomhet og ikke til kapitalplassering slik som tilfellet var i 1950. Et meroverskudd som følge av skattefrihet for de aktuelle virksomhetsområdene vil således ikke lede til noe høyere 5
resultat/overskudd for Returkraft som kan benyttes som et konkurransefortrinn i forhold til andre aktører Dette står i motsetning til en aktør som kunne benyttet et overskudd etter eget forgodtbefinnende. Returkraft som sådan har ikke noen egeninteresse i sin drift utover å oppfylle formålet om å bistå kommunen i sin oppfyllelse av den lovpålagte plikten til å håndtere husholdningsavfall. Øvrig drift som utføres av Returkraft har som økonomisk virkning at residualkostnaden, og derved renovasjonsgebyret som skal betales av den enkelte husholdning, blir så lav som mulig. Under det selvkostregimet og forbudet mot utbytteutdeling, samt de øvrige skranker som gjør seg gjeldende i forhold til disponering av resultatet/overskudd, kan det vanskelig hevdes at skattefrihet for virksomhet som drives i Returkraft vil være konkurransevridende. I denne anledning skal det også minnes om at Fylkesmennene i Agder-kommunene, ved til sammen fem anledninger, har kommet til at Returkraft driver ikke-kommersiell virksomhet og at det på denne bakgrunn er stillet kommunale lånegarantier på til sammen 1,43 milliarder kroner. Det siste vedtaket fra Fylkesmannen i Vest-Agder er så sent som fra 8. februar 2012. Også dette taler med tyngde for at Returkraft driver allmennyttig virksomhet som ikke har erverv til formål. Oppsummering Av bystyrets vedtak følger det at alle som oppfyller vilkårene i eiendomsskatteloven 7 a skal fritas for eiendomsskatt. Det kan ikke være tvilsomt at Returkraft, som yter lovpålagte tjenester på vegne av kommunene, driver virksomhet som er til gagn for kommunene, herunder Kristiansand kommune. Det forvaltningsrettslige likehetsprinsippet tilsier da at Returkraft må fritas for eiendomsskatt. Det er etter Returkrafts oppfatning ikke nødvendig å ta stilling til hvorvidt selskapet driver allmennyttig virksomhet, fordi dette er en vurdering som følger av skatteloven og ikke eiendomsskatteloven. Det kan imidlertid uansett ikke være tvilsomt at Returkraft driver allmennyttig virksomhet. Et fritak fra eiendomsskatt for Returkraft vil heller ikke være i strid med EØS-avtalens skranker relatert til statsstøtte. Dette følger både av at selektivitetskriteriet ikke er oppfylt (i motsatt fall vil dette være et angrep på hele esktl. 7 a), og av at konkurransevridningskriteriet ikke er oppfylt. På denne bakgrunn foreligger det etter Returkrafts mening ingen hinder for å innrømme fritak fra eiendomsskatt på deres eiendom. Likhetsprinsippet tilsier da at fritak for eiendomsskatt da må innrømmes. * * * * * Dersom det er spørsmål, kommentarer eller behov for ytterligere faktumbeskrivelse relatert til saken, ber vi om at det tas kontakt med undertegnede eller kollega Anders Lindseth på tlf 38 17 00 80. 6
Med vennlig hilsen SIMONSEN Advokatfirma Kristiansand DA Asbjørn Breistein 7