FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKT SELVKOST - HØRINGSRAPPORT

Transkript

1 SAK 14/2013 FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKT SELVKOST - HØRINGSRAPPORT INNSTILLING: Styret i ØRAS tar rapporten "Forvaltningsrevisjonsprosjekt selvkost ØRAS" fra Øvre Romerike Revisjonsdistrikt til orientering og vil etterkomme deres anbefalinger i samsvar med nye retningslinjer til selvkostberegninger fra Kommunal- og Regionaldepartementet. Dal Skog, Pål Torneby daglig leder Side 1 av 6

2 Saksbehandler: Vedlegg: Saksdokumenter: Pål Torneby Høringsrapporten SAKEN GJELDER Øvre Romerike Revisjonsdistrikt har utarbeidet en rapport fra revisjonens undersøkelse av virksomheten til Øvre Romerike Avfallsselskap IKS (ØRAS), om hvorvidt selskapet driver i henhold til selvkostprinsippet. VURDERINGER/DRØFTINGER Øvre Romerike Revisjonsdistrikt IKS har utarbeidet en rapport som er sendt ut til høring. Rapporten oppsummerer funnene fra revisjonens undersøkelse av virksomheten til Øvre Romerike Avfallsselskap IKS (ØRAS), om hvorvidt selskapet driver i henhold til selvkostprinsippet. Undersøkelsen avgrenser seg til regnskapsårene Forvaltningsrevisjon er hjemlet i kommuneloven 77 nr. 4, og er definert som systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Fra rapporten gjengis sammendraget nedenunder: Sammendrag Øvre Romerike Revisjonsdistrikt IKS har gjennomført en selskapskontroll av Øvre Romerike Avfallsselskap IKS (ØRAS). Kontrollen er utført som et forvaltningsrevisjonsprosjekt. Formålet med prosjektet er å undersøke om driften av ØRAS er i henhold til selvkostprinsippet. Problemstillingen for denne undersøkelsen er følgende: o I hvilken grad overholder ØRAS selvkostprinsippet slik det fremgår i gjeldende lover og bestemmelser? Revisjonskriteriene som revisjonen har benyttet for å vurdere om ØRAS overholder selvkostprinsippet kan oppsummeres slik: o Selskapet skal ha kalkyler som skiller mellom inntekter og kostnader knyttet til husholdningsavfall og næringsavfall o ØRAS skal sette opp selvkostregnskap i henhold til departementets retningslinjer H som innebærer at: Side 2 av 6

3 Inntekter og kostnader skal være henførbare til selvkostområdet. Selskapet skal beregne kalkulatoriske kapitalkostnader på anleggsmidlene og avskrivningene skal være lineære. Eventuelle overskudd/underskudd skal overføres til selvkostfond og det skal beregnes rente på fondet lik effektiv rente på norske statsobligasjoner med 3 års gjenværende løpetid med tillegg på 1prosent. Basert på en gjennomgang av selskapets regnskaper for 2009, 2010 og 2011 er vår konklusjon at selskapet i hovedsak ser ut til å følge selvkostprinsippet slik det fremgår i gjeldene lover og bestemmelser. ØRAS fører i dag et internt regnskap for å skille mellom kostnader og inntekter forbundet med husholdning og næringsavfall, basert på innveid avfall og utarbeidede fordelingsnøkler. Revisjonen har fått opplyst at selskapet regner 5 % av alt avfall fra kommunene som næringsavfall. Dette kan synes som en noe høy andel ut i fra faktiske abonnenter totalt og mengde tilgjengelig avfall i avfallsbeholderne. Revisjonen vurderer det derfor slik at det bør gjøres en ny beregning av denne andelen og at denne bør justeres årlig. I selskapets årsregnskap for 2011 note 9 fremkommer et selvkostregnskap. Selskapet har utarbeidet en oversikt over kalkulatoriske avskrivninger og renter. Det er i selvkostregnskapet benyttet avskrivninger som er beregnet i dette regnearket. De kalkulatoriske rentene på anleggsmidlene er derimot beregnet ut fra totale anleggsmidler i regnskapet, uavhengig av oversikten i dette regnearket. Avskrivningene er lineære i tråd med departementets retningslinjer. ØRAS sitt regnskap styres blant annet av bestemmelsene i regnskapsloven. Det er derfor noe forskjell på de avskrivningsintervaller selskapet benytter og det som departementets retningslinjer foreskriver. Det kan stilles spørsmål ved om selskapet bør revidere selvkostregnskapet med tanke på å sikre at avskrivningstidene for alle anleggsmidlene er i tråd med departementets retningslinjer. Selskapet har avsatt overskudd i selvkostfond og fondet er tillagt renter i tråd med departementets retningslinjer. Revisjonen har følgende anbefalinger: Selskapet bør sørge for en dialog med kommunen vedrørende beregningsprosenten for hva som anses for næringsavfall av hentet husholdningsavfall i kommunen og denne prosenten bør oppdateres årlig. Selskapet bør gjennomgå beregningene av de kalkulatoriske rentene på anleggsmidlene på nytt. Side 3 av 6

4 Selskapet bør revidere selvkostregnskapet med tanke på å sikre at avskrivningstidene for alle anleggsmidlene er i tråd med departementets retningslinjer. Rapporten virker meget grundig gjennomarbeidet og administrasjonen i ØRAS kan ikke se at noe er utelatt. Rapporten viser at ØRAS har fulgt prinsippene for beregninger av selvkost. Det som hele tiden har vært et usikkerhetsmoment, er nedleggelse av Miljøstasjon Dal Skog i Dette problemet er nå løst i og med at vi kjøper arealet hvor miljøstasjonen er etablert. Det er derfor ikke noe problem å etterkomme revisjonens anbefalinger. Kommunal og Regionaldepartementet er i ferd med å utarbeide nye retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale tjenester. De har sendt ut et høringsutkast som ser slik ut: Høringsutkastet til nye retningslinjer Formålet med retningslinjene er å bidra til en god og ensartet praksis for beregning av selvkost på de tjenesteområdene der selvkost skal være grunnlaget eller den øvre ramme for brukerbetalingene fra innbyggerne. Retningslinjene er normgivende, mens selvkostprinsippets nærmere innhold på de ulike sektorer beror på hva som er nedfelt i lov og forskrift på de ulike tjenesteområder kommunene har ansvaret for. Retningslinjene har ikke rettslig status som lov eller forskrift, og er ikke juridisk bindende som sådan. Retningslinjene vil imidlertid slik Kommunal- og regionaldepartementet ser det, kunne være et sentralt moment i vurderingen av hvilke kostnader en kommune etter de ulike særlovene kan kreve dekket gjennom brukerbetaling fra innbyggerne. Retningslinjene inneholder en beskrivelse både av det teoretiske grunnlaget for å beregne selvkost, illustrert med oppsett og eksempler, og hvordan selvkostprinsippet praktiseres. Det siste punktet omfatter bl.a. hvordan overskudd og underskudd kan framføres innenfor en avgrenset periode, hvordan selvkost i interkommunale samarbeid skal fordeles på deltakerkommunene m.m. Retningslinjene ble sist revidert i Som en del av arbeidet med å revidere retningslinjene fikk BDO AS og Telemarksforsking i oppdrag å levere et utkast til Kommunal- og regionaldepartementet. Innspillet er lagt ut på departementets nettsider. Departementet har gjennomgått forslaget fra BDO og Telemarksforsking og gjort noen justeringer og suppleringer. I denne oppdateringen har både det teoretiske fundamentet og de praktiske løsningene blitt gjennomgått. Høringsutkastet er mer konkret på de teoretiske løsningene og mer utdypende på praktiske spørsmål, sammenlignet med gjeldende retningslinjer. Innledningsvis gis det en omtale av historikken og hovedprinsippene som ligger til grunn for retningslinjene og selvkostberegningene, samt i hvilken grad retningslinjene kan anses å være bindende. Retningslinjene går så inn på de ulike kostnadskomponentene i kalkylen og hvordan selvkost skal beregnes, med eksempler på utforming av Side 4 av 6

5 selvkostkalkylene. Utkastet har også innarbeidet flere av uttalelsene som Kommunal- og regionaldepartementet, som forvalter retningslinjene, og Miljøverndepartementet, som forvalter regelverket på de sentrale selvkostområdene vann, avløp og renovasjon, har gitt rundt lovverket og selvkostberegningene siden forrige revisjon. Blant annet har høringsutkastet en fyldigere omtale av ulike organisasjonsformer og interkommunale samarbeid og hvordan selvkost for den enkelte kommune skal beregnes i slike tilfeller. Avslutningsvis er det tatt inn en bolk om tilgjengelighet og åpenhet rundt kommunens selvkostberegninger og plikten til å kunne dokumentere beregningene. Av problemstillinger som tas opp i høringsutkastet, gjør vi høringsinstansene særlig oppmerksomme på følgende punkter: Kalkylerenten Kalkylerenten skal kompensere kommunen for kapitalen som er bundet opp i investeringene på selvkosttjenestene, uavhengig av hvordan investeringene er finansiert. Dagens kalkylerente er satt til effektiv rente på statsobligasjoner med tre års gjenværende løpetid, tillagt 1 prosentpoeng. I høringsutkastet er det foreslått at kalkylerenten i stedet kobles til rentene i pengemarkedet, for i større grad å ta utgangspunkt i det finansmarkedet som kommuner og selskaper som berøres av retningslinjene faktisk står overfor. Hensynet til et stabilt gebyrnivå tilsier etter departementets vurdering at det bør legges et relativt langsiktig rentebegrep til grunn. Departementet foreslår på bakgrunn av dette at kalkylerenten endres til 3-årig swaprente tillagt ½ prosentpoeng. Praktiseringen av selvkostprinsippet framføring av overskudd og underskudd Gjeldende retningslinjer legger til grunn at selvkost må ses under ett innenfor en avgrenset periode. Begrunnelsen er at dagens innbyggere verken skal subsidere eller bli subsidiert av framtidige innbyggere, men at gebyrene som den enkelte betaler i året, så langt som mulig skal reflektere kommunens årskostnad ved å levere tjenesten til denne innbyggeren (generasjonsprinsippet). I høringsutkastet videreføres dette prinsippet, men det er tydeliggjort hva som ligger i dette. Det sies nå at et underskudd eller overskudd i år t bør være tilbakeført i år t+5. I teorien kan da en kommune ha overskudd på selvkostområdet i fem påfølgende år, men da må dette etterfølges av fem år med tilsvarende underskudd. Dette innebærer at kommuner som foretar store investeringer, vil ha flere år til å gjennomføre opptrappingen av gebyrene. Plikt til å dokumentere selvkostberegningene Det finnes få direkte hjemler til dokumentasjonsplikt og dokumentasjonsomfang, men ved at selvkost er lovfestet for de ulike tjenestene, foreligger det et indirekte krav til at kommunene må kunne dokumentere selvkostberegningene sine. Grunnlaget for selvkostkalkylene (for- og etterkalkyle) og selve kalkylene bør dokumenteres blant annet til bruk i klagesaker, til å undersøke feil i kalkylene og for å vise at selvkostgebyrene ikke overstiger selvkost både i nåtid og i ettertid. I Side 5 av 6

6 retningslinjene er det anbefalt en oppbevaringstid på minimum ti år, dvs. samme som for regnskapsopplysninger. Kommunens eller selskapets eget regnskap er utgangspunktet Retningslinjene identifiserer hvilke kostnader kommunen kan dekke gjennom gebyrene fra innbyggerne. Innenfor samme selvkosttjeneste vil forskjellige enheter føre regnskap etter ulike prinsipper, avhengig av hvordan kommunen har organisert selvkosttjenestene. Kommunen følger kommunelovens prinsipper, mens enkelte interkommunale selskaper vil føre regnskap etter regnskapslovens prinsipper. Dette vil gi noe ulik periodisering av utgiftene/kostnadene, bl.a. for anleggmidlene som følge av at ulike avskrivningstider vil benyttes. Høringsutkastet legger opp til at den enkelte enhets (kommunens/iks-ets) regnskap kan legges til grunn for selvkostberegningene. KONKLUSJON Vi tar rapporten "Forvaltningsrevisjonsprosjekt selvkost ØRAS" fra Øvre Romerike Revisjonsdistrikt til orientering og vil etterkomme deres anbefalinger i samsvar med nye retningslinjer til selvkostberegninger fra Kommunal- og Regionaldepartementet. Side 6 av 6