Rapport Forvaltningsrevisjon 2006 Kvalsund kommune

Transkript

1 Rapport Forvaltningsrevisjon 2006 Kvalsund kommune Selvkostområder

2 Forord Bakgrunn for dette prosjektet er Plan for forvaltningsrevisjon , vedtatt av kontrollutvalget 27. september 2005 og kommunestyret 8. november Som første prioritet vedtok kommunestyret at det gjennomføres forvaltningsrevisjon av beregning av selvkost på kommunale tjenester. Datainnsamling ble foretatt i oktober og november Prosjektgruppen har bestått av 1. revisor Hans Solbakken som også har vært prosjektleder, 1. revisor Jonny Riise og fagansvarlig for forvaltningsrevisjonen Tove Mathisen. Sluttrapporten er gjennomgått av assisterende revisjonssjef Tor-Otto Gamst, som også er leder for forvaltningsrevisjonen. Vår kontaktperson i kommunen har vært driftsleder Johnny Stenersen. Vi takker for et positivt samarbeid. Alta 4. juli 2006 Tor-Otto Gamst Ass.revisjonssjef Hans Solbakken prosjektleder 2

3 Innholdsfortegnelse FORORD INNLEDNING BAKGRUNN FORMÅL PROBLEMSTILLING AVGRENSNING REVISJONSKRITERIER Kilder til revisjonskriteriene Utledning av revisjonskriterier Fellesregler for alle selvkostområder: Kostnadskomponenter som kan medtas i selvkostkalkylen Fondsavsetninger i drift (selvkostfond) - beregningsperiode Kapitalinntekter knyttet til selvkostfond Særregler for renovasjon og septik Etterkalkulasjon Krav til saksutredning Operasjonalisering av kriterier i forhold til problemstillingen METODE Framgangsmåte Dataenes gyldighet og pålitelighet FAKTABESKRIVELSE OG VURDERINGER KOSTNADSKOMPONENTER Er kostnadskomponentene i selvkostkalkylen i henhold til retningslinjene? Blir kapitalkostnadene på selvkost korrekt beregnet? Blir selvkostregnskapet godskrevet med kalkulatoriske renter av midler på selvkostfondet? ETTERKALKULASJON Foretar kommunen etterkalkulasjon av selvkostregnskapet? Vann Avløp Slam/septikbehandling Renovasjon Feiing Blir renovasjons- og slamtjenesten subsidiert av kommunen? ADMINISTRASJONENS SAKSUTREDNING FOR AVGIFTSÅRET Er saksutredningen i henhold til forskrift? KOMMUNENS AVGIFTSINNKREVING Har kommunen tatt inn mer i avgifter enn regelverket tillater? KONKLUSJONER OPPSUMMERENDE KONKLUSJON ANBEFALINGER

4 1. Innledning 1.1 Bakgrunn Prosjektet er gjennomført med bakgrunn i kommunestyrevedtak i Kvalsund sak 058/05, der det ble vedtatt at kommunerevisjonen skulle gjennomføre et forvaltningsprosjekt på kommunens selvkostberegninger. 1.2 Formål Formålet med prosjektet er å undersøke om gebyrene for selvkosttjenester blir fastsatt i samsvar med regelverket. 1.3 Problemstilling Er de kommunale avgiftene på selvkostområdene beregnet og fastsatt i samsvar med lover, forskrifter og retningslinjer på området? 1.4 Avgrensning En fullstendig gjennomgang av alle forhold rundt fastsetting av gebyrer på selvkostområdene vil være en svært omfattende og ressurskrevende oppgave. Vi har derfor valgt å begrense våre undersøkelser en del i forhold til en fullstendig gjennomgang. Renovasjonstjenesten er i de fleste kommunene i Finnmark overlatt til interkommunale renovasjonsselskap, så også i Kvalsund. Dette medfører at kommunen kjøper tjenesten av Finnmark Ressursselskap AS. Grunnlaget for renovasjonsgebyr abonnentene betaler er dermed i all hovedsak fastsatt av selskapet ut fra deres selvkostkalkyler. Kvalsund kommune krever inn gebyrene men kan i liten grad påvirke gebyrenes størrelse direkte. Vår vurdering rundt renovasjonsgebyrene er derfor begrenset til å kontrollere at kommunen ikke tar inn mer i gebyr en det de betaler for tjenesten hos Finnmark Ressursselskap AS 1. Revisjonens undersøkelser er begrenset til etterkalkulasjon for årene 2003, 2004 og I tillegg har vi sett på gebyrgrunnlag i saksutredningen for Kontrollerte selvkostområder er avgrenset til følgende: Vann, avløp, renovasjon, septik og feiing. Øvrige selvkostområder i tillegg til de som er nevnt over er plan- og byggesaksbehandling samt kart- og delingsforretning. Dette er mindre vesentlige områder som ikke vil bli behandlet i denne rapporten. 1.5 Revisjonskriterier Med revisjonskriterier menes de krav og forventninger som settes til en aktivitet, funksjon, prosedyre eller resultat. Kriteriene holdes sammen med faktagrunnlaget og danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen er utledet fra følgende kilder: Kilder til revisjonskriteriene Forskrift om vann- og avløpsgebyrer i Kvalsund kommune vedtatt av kommunestyret den i medhold av lov om kommunale vass- og kloakkavgifter 3 og forskrift om kommunale vann- og avløpsgebyrer av 10. januar Kommunen kan gjøre tillegg for egne kostnader til fakturering, innfordring o.l 4

5 Kommunal forskrift for innsamling mv. av forbruksavfall, tømming av slamavskillere (septiktanker), privet m.v. og forskrift for avfallsgebyrer med hjemmel i lov av 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (Forurensningsloven 26.3, 30.2, 30.3, og 34). Vedtatt i kommunestyret Lov om kommunale vass og kloakkavgifter av 31. mai Forskrift av 10. jan om kommunale vann og avløpsgebyr 2. Forskrift om begrensning av forurensning av 1. juni 2004 (forurensningsforskriften) 3. Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (H-2140). Lov om vern mot forurensninger og om avfall av 13. mars 1981 (Forurensningsloven). Lov om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver av 20. juni 2003 (brann- og eksplosjonsvernloven) Utledning av revisjonskriterier Fellesregler for alle selvkostområder: Gebyrene skal ikke overstige kommunens nødvendige kostnader på selvkostområdene Kommunen må etter regnskapsårets slutt kontrollere at gebyrinntektene ikke overstiger kommunens selvkost. Et eventuelt overskudd må avsettes til selvkostfond (bundet driftsfond). Avsetningen må benyttes i løpet av 3 5 år Kostnadskomponenter som kan medtas i selvkostkalkylen Direkteførte kostnader (kjerneproduktet) Innholdet i kjerneproduktet er den arbeidsinnsats og bruk av varer, tjenester og kapital som påføres kommunen ved å betjene brukerne av tjenesten. Kostnadene knyttet til dette er lønnskostnader og øvrige driftskostnader, inkl. betaling til private for utførte tjenester. Tilleggsytelser og henførbare støttefunksjoner Ansatte som betjener brukerne direkte vil være avhengig av tjenester fra andre deler av kommuneorganisasjonen for at tjenesten kan framstå som en helhetlig tjeneste. Slike tjenester betegnes som tilleggsytelser. I retningslinjer for beregning av selvkost står det at det er viktig at kostnader for interntjenester som gjelder hele organisasjonen fordeles før en foretar fordeling av kostnader for interntjenester som gjelder et begrenset antall tjenester. Kostnader knyttet til strategisk ledelse og utarbeidelse av beslutningsgrunnlag for strategisk ledelse regnes ikke som henførbare ifølge veilederen. Listen nedenfor viser eksempler på kostnader som er aktuelle å ta med: 1) Regnskaps- og innfordringsfunksjon 2) Kontorstøtte 3) Revisjonsfunksjon 4) Personalfunksjon 5) Personalpolitiske funksjoner og velferdstiltak overfor ansatte 6) Sentral opplæring 7) Kantinedrift 8) Hustrykkeri 9) Informasjonsteknologi (drift- og opplæring) 10) Drift av sentralbord og øvrige felles post- og teletjenester 11) Drift av felles maskinpark 12) Bygningsdrift 2 Avløst av Forskrift om begrensning av forurensning av 1. juni 2004 fra og med Gjelder fra vil derfor først få innvirkning på budsjettåret

6 Kapitalkostnader knyttet til eiendom og nett Kapitalkostnader som følge av anskaffelse av varige driftsmidler er en vesentlig kostnadskomponent forbundet med direkte kostnader. I retningslinjene for beregningen står det kostnader ved anleggsmidler som brukerne av betalingstjenester drar nytte av over flere år (varige driftsmidler) fordeles over et tilsvarende antall år. Definering av varige driftsmidler skjer i henhold til god kommunal regnskapsskikk (GKRS). Kapitalkostnadene splittes i to elementer ordinære avskrivninger og kalkulatoriske renter. Ordinære avskrivninger Ordinære avskrivninger skal følge metode for lineære 4 avskrivninger på samme vis som i driftsregnskapet. Dette ble gjort obligatorisk fra og med Metoden avløste den såkalte annuitetsmetoden som ble benyttet for beregning av kapitalkostnader tidligere. I motsetning til i driftsregnskapet skal investeringstilskudd/anleggsbidrag trekkes fra i anskaffelseskost ved beregning av årlige avskrivninger i selvkostregnskapet. Kalkulatoriske renter Ved beregningen av selvkost skal kostnadsberegningen ikke være avhengig av hvilken finansieringsform kommunen velger (bruk av lån eller egenkapital). Derfor må kapitalkostnader beregnes for alle anskaffelser av varige driftsmidler uavhengig av hvordan anskaffelsen er finansiert. Kalkulatoriske renter skal beregnes ut fra bokført verdi av anleggskostnadene inklusive tomtekostnader og fratrukket tilskudd. Kalkylerente skal settes til effektiv rente av statsobligasjoner med gjenværende løpetid på 3 år med et tillegg på 1 %. For 2003 utgjorde dette 5,24 % p.a. og for ,95 % Fondsavsetninger i drift (selvkostfond) - beregningsperiode Dersom kommunen planlegger å igangsette økt aktivitet innenfor tjenesten de nærmeste årene, skal slike planlagte kostnader holdes utenom selve gebyrgrunnlaget/selvkostberegningen for inneværende år. For å ta høyde for slike planlagte økte kostnader, kan imidlertid gebyrene om ønskelig settes høyere enn selvkost innenfor grensen på 5 år. I henhold til Kommunaldepartementets retningslinjer fra 1996, bør dette skje ved at kommunen framfører et overskudd fra selvkosttjenesten til senere år. Dette er videreført i retningslinjene H I praksis vil dette måtte skje gjennom avsetning til et selvkostfond på bakgrunn av en etterkalkulasjon. Selvkostfondet blir da en regnskapsmessig beholdning for å utligne svingninger i netto kostnader mellom år. I Kommunal og regionaldepartementets følgeskriv til retningslinjene H-2140, står det under punktet, viktige avklaringer for selvkostberegningen: Investeringskostnadene må fordeles jevnt over investeringenes levetid. Investeringer i anleggsmidler kan dermed ikke finansieres direkte av selvkostfondet/gebyrinntekter Kapitalinntekter knyttet til selvkostfond I følge veileder for selvkost skal selvkostregnskapet godskrives med kakulatoriske renter av avsatte midler på selvkostfondet. Det anbefales å benytte samme kalkylerente som for anleggsmidler jf. ovenfor Særregler for renovasjon og septik Gebyrene kan ikke settes høyere enn selvkost, men i motsetning til for andre selvkostområder kreves det her at kommunen dekker alle kostnadene gjennom gebyrer. Subsidiering av 4 Like store avskrivninger for hvert år fordelt over anleggsmidlets levetid 6

7 renovasjonstjenesten fra kommunens side er med andre ord ikke tillatt. Septiktømming regnes som avfallshåndtering, og skal også ha full kostnadsdekning Etterkalkulasjon Fra H-2140 pkt. 1.3 siteres følgende: Innenfor de områder der selvkost er satt som den rettslige rammen for brukerbetaling, må kommunen foreta en etterkalkulasjon (selvkostregnskap) av de reelle kostnadene innenfor de aktuelle tjenesteområdene. Dette må gjøres for å føre kontroll med at gebyrinntektene ikke overstiger kommunens selvkost Krav til saksutredning Forskrift om begrensning av forurensning av 1. juni , inneholder krav til det politiske beslutningsgrunnlaget ved fastsettelse av vann- og avløpsgebyrene. Forskriftens 11-1, 2. ledd lyder slik: «Før kommunen gjør vedtak om gebyrenes størrelse, skal det foreligge et overslag over kommunens antatte direkte og indirekte kostnader til drifts-, vedlikeholds- og kapitalkostnader på henholdsvis vann- og avløpssektoren for de nærmeste 4 årene. Overslaget skal så vidt mulig utarbeides i sammenheng med kommunens rullerende økonomiplan. Det skal også foreligge et overslag over hvilke beløp gebyrene antas å innbringe.» Operasjonalisering av kriterier i forhold til problemstillingen På bakgrunn av problemstillingen, har vi utledet noen spørsmål som vi ønsker å få besvart i undersøkelsen. Problemstilling Er de kommunale avgiftene på selvkostområdene beregnet og fastsatt i samsvar med lover, forskrifter og retningslinjer på området? Revisjonskriterier Er kostnadskomponentene i selvkostkalkylen i henhold til retningslinjene? Blir kapitalkostnadene på selvkost korrekt beregnet? Blir selvkostregnskapet godskrevet med kalkulatoriske renter av midler på selvkostfondet? Foretar kommunen etterkalkulasjon av selvkostregnskapet? Blir renovasjons- og slamtjenesten subsidiert av kommunen? Er saksutredningen i henhold til forskrift? Har kommunen tatt inn mer i avgifter enn regelverket tillater? 5 jf. Forurensningslovens 34 6 Dette er en videreføring av den samme ordlyd som tidligere fantes i Forskrift av 10. jan om kommunale vann og avløpsgebyr 7

8 1.6 Metode Framgangsmåte Metoden som er benyttet i dette forvaltningsrevisjonsprosjektet, er hovedsakelig dokumentanalyse, der relevante dokumenter som har betydning for fastsettelsen av gebyrene, er analysert og vurdert. Dette omfatter retningslinjer og aktuelle saksframlegg til kommunestyret i Kvalsund kommune. I tillegg er interne administrative dokumenter gjennomgått, samt at vi har hatt samtaler med driftsleder Johnny Stenersen som har ansvaret for utarbeidelse av avgiftsgrunnlagene og saksutredning til kommunestyret. Avskrivningsoversikt er kontrollert mot kommunens balanseregnskap. Revisjonens etterkalkulasjoner er foretatt med grunnlag i kommunens regnskapstall og tall benyttet i ovennevnte avskrivningsoversikt Dataenes gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes at det skal være samsvar mellom formålet for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Vi mener at innsamlede data er egnet til å svare på problemstillingen. Undersøkelsen bygger på det som foreligger av skriftlig dokumentasjon, og samtaler med driftsleder Johnny Stenersen. Med pålitelige data menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er blant annet ivaretatt ved at faktaopplysningene i rapporten er verifisert av informanten. 2 Faktabeskrivelse og vurderinger 2.1 Kostnadskomponenter Regelverket stiller krav til hvordan avgiftene på disse områdene skal fastsettes. Hvilke kostnader som kan tas med, hvordan kapitalkostnadene skal beregnes og hvordan eventuelle regnskapsmessig overskudd/underskudd skal håndteres. Dette er regler kommunene må kjenne til og som er avgjørende for at gebyrene som abonnentene må betale skal kunne stå i forhold til den tjenesten kommunen leverer. Ifølge administrasjonen har ikke Kvalsund kommune vedtatt full kostnadsdekning på kontrollerte selvkostområdene. Kvalsund kommune har følgende hovedposter i sitt selvkostregnskap: Direkte driftskostnader Indirekte kostnader vann, avløp og renovasjon Kapitalkostnader i form av avskrivninger Er kostnadskomponentene i selvkostkalkylen i henhold til retningslinjene? Kvalsund kommunes avgiftskomponenter består av følgende: Direkte driftskostnader Her er medtatt lønnsutgifter vedlikehold, strøm, telefon, kontorutstyr, kjøp av tjenester etc. som er direkte henførbare til det enkelte selvkostområde. Kvalsund kommune har ikke utarbeidet avgiftsgrunnlag utover det som fremkommer i detaljbudsjettet. Indirekte kostnader Kommunen har kalkulert indirekte kostnader i detaljbudsjettet for selvkostområdene vann, avløp og renovasjon. De kalkulerte kostnadene er også tatt med i det avlagte regnskap. 8

9 Vurdering På renovasjon og septik er det krav om full kostnadsdekning og derfor må alle kostnadselementer som indirekte kostnader (tilleggsytelser og støttefunksjoner) også innkalkuleres i avgiftsgrunnlaget jf. pkt På andre områder er det ikke lovkrav om full kostnadsdekning, men det vil i utgangspunktet være opp til kommunestyret å avgjøre. Kommunens budsjetterte indirekte kostnader er ikke etterprøvd av revisjonen, men jf. retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester H-2140, påpekes det at: «solid dokumentasjon vil være et effektivt virkemiddel for å vise at prisene ikke settes høyere enn kostnadene ved å produsere tjenestene». Kommunen har ikke utnyttet kostnadskomponentene som anbefales i retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. Ved å utelate kostnadskomponenter listet opp under pkt har kommunen i prinsippet ikke et selvkostregnskap Blir kapitalkostnadene på selvkost korrekt beregnet? Kommunen fører ikke kapitalkostnader på selvkostområder. Avskrivninger Kommunen benytter lineære avskrivninger. Investeringstilskudd og anleggsbidrag kan ikke dokumenteres trukket fra brutto anskaffelseskost før avskrivninger er beregnet. Investeringer i vann og avløp er spesifisert i balansen. Vurdering Administrasjonen benytter anskaffelsesåret som startår på avskrivninger av nye anlegg. Regelverket sier at avskrivninger av nye anleggsmidler starter året etter anskaffelsesåret. For selvkostområdene krever regelverket at investeringstilskudd, anleggsbidrag og eventuelle tomtekostnader trekkes i fra brutto anskaffelseskostnader før avskrivninger beregnes. Kommunens manuelle avskrivningsoversikt tilfredsstiller ikke retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester H-2140 tabell 5 side 38. Kalkulatorisk renter Kommunen benytter ikke kalkulatorisk rente i selvkostregnskapet. Vurdering I henhold til retningslinjer for selvkost skal kalkulatorisk rente benyttes for å beregne alternativkostnad for å få kompensert for kapital bundet opp i varige anleggsmidler på selvkostområdene. Kalkulatorisk rente sammen med avskrivninger utgjør kapitalkostnader i selvkostregnskapet. Kommunens manglende bruk av kalkulatorisk rente medfører at kommunen lider et tap ved å gå glipp av den avkastning en alternativ bruk av kapital ville ha gitt. Forskjellen i forhold til tidligere metode er at finansiering av anleggsmidlene med egenkapital ikke ville gitt kommunen kompensasjon for kapital bundet opp i anleggsmidler. Dette ivaretas i den nye metoden med kalkulatorisk rente. Ved bruk av avskrivninger og kalkulatorisk rente vil kommunens finansieringsform ikke påvirke kapitalkostnadene, noe som gjør det lettere å sammenligne selvkostområdene med andre kommunen Blir selvkostregnskapet godskrevet med kalkulatoriske renter av midler på selvkostfondet? Renter på innestående selvkostfond 9

10 Kommunen beregner ikke kalkulatorisk rente på innestående beløp på selvkostfond. Vurdering I følge veileder for selvkost skal selvkostregnskapet godskrives med kalkulatoriske renter av avsatte midler på selvkostfond. Det anbefales å benytte samme kalkylerente som benyttes ved beregning av finanskostnader ved investering i anleggsmidler. En avsetning til selvkostfond skyldes at brukerne har betalt mer for selvkosttjenester enn beregnet. Det er derfor rimelig at brukerne blir godskrevet med kalkulatorisk rente for midler som står på fond. 2.2 Etterkalkulasjon Foretar kommunen etterkalkulasjon av selvkostregnskapet? Administrasjonen har ikke foretatt etterkalkulasjon av selvkostområdene. Vurdering Etterkalkulasjon er helt avgjørende for å få bekreftet at kommunen ikke har krevd inn mer gebyrer enn det regelverket tillater. Kommunens regnskap på selvkostområdene tilfredsstiller ikke kravene til et selvkostregnskap. Dette skyldes i hovedsak at kommunen ikke viser kapitalkostnader i sitt regnskap. Revisjonen har foretatt en etterkalkulasjon for årene 2003 til 2005 og resultatene presenteres nedenfor. I vår etterkalkulasjon er sum kostnader, dekningsgrad og overdekning/underdekning beregnet med lineære avskrivninger. I tillegg har vi beregnet kalkulatorisk rente av bundet kapital i anleggsmidler og godskrevet kalkulatorisk rente av innestående beløp på selvkostfond Vann VANN Rev.etterkalk. Rev.etterkalk. Rev.etterkalk. Gebyrinntekter Salg av tjenester/utstyr Driftstilskudd og refusjoner Sum inntekter i året /- Framført overskudd/underskudd Kalkulatoriske renter av selvkostfond Sum inntekter totalt Direkte driftskostnader Fordelte lønnskostnader Fordelte adm.kostnader Avskrivninger Kalkulatoriske renter Sum selvkostnad Dekningsgrad 79 % 81 % 105 % Overdekning+/underdekning Selvkostfond pr /- avsetning til / bruk av fond Selvkostfond pr Revisjonens etterkalkulasjon viser at kommunen har en positiv utvikling av dekningsgrad fra 79 % i 2003, 81 % i 2004 og 105 % i Dette gir en underdekning for årene 2003 og 10

11 2004. For 2005 øker dekningsgraden betydelig og viser en overdekning. Dette skyldes økte gebyrinntekter og reduserte kostnader. Revisjonen har tatt hensyn til selvkost fond for vann på kr ,- som kunne vært brukt for å redusere underdekningen for Vi har ikke vurdert størrelsen på de indirekte kostnadene. Det vises for øvrig til pkt kostnadskomponenter som er aktuelle å ta med i selvkostkalkylen. Ifølge retningslinjer for beregning av selvkost er solid dokumentasjon et effektivt virkemiddel for å vise at prisene ikke settes høyere enn kostnadene ved å produsere tjenestene Avløp AVLØP Rev.etterkalk. Rev.etterkalk. Rev.etterkalk. Gebyrinntekter Salg av tjenester/utstyr Driftstilskudd og refusjoner Sum inntekter i året /- Framført overskudd/underskudd Kalkulatoriske renter av selvkostfond Sum inntekter totalt Direkte driftskostnader Fordelte lønnskostnader Fordelte adm.kostnader Avskrivninger Kalkulatoriske renter Overføring til inv.regnskapet Sum selvkostnad Dekningsgrad 74 % 81 % 121 % Overdekning+/underdekning Selvkostfond pr /- avsetning til / bruk av fond Selvkostfond pr Revisjonens etterkalkulasjon viser at kommunen har en positiv utvikling av dekningsgrad på avløp fra 74 % i 2003, 81 % i 2004 og 121 % i Dette gir en underdekning for årene 2003 og For 2005 øker dekningsgraden betydelig og viser en overdekning. Dette skyldes i hovedsak økte gebyrinntekter. For å redusere underdekningen for 2003 kunne kommunen benyttet selvkostfond for avløp på kr ,-. Dette er tatt hensyn til i revisjonens etterkalkulasjon. Kommunen har i tillegg budsjettert og bokført slamtømming på avløpsnettet under selvkostområde for avløp. I budsjettet er det brukt funksjon 353, mens det er bokført med funksjon 254 som gjelder pleie, omsorg og hjelp i hjemmet. Bilaget som beløper seg til kr ,- er feil anvist med funksjon 354 og punchet feil inn i regnskapet. Vedrørende indirekte kostnader vises det til merknader under pkt vann Slam/septikbehandling SEPTIK Rev.etterkalk. Rev.etterkalk. Rev.etterkalk. Gebyrinntekter Salg av tjenester/utstyr Driftstilskudd og refusjoner 11

12 Sum inntekter i året /- Framført overskudd/underskudd Kalkulatoriske renter av selvkostfond Sum inntekter totalt Direkte driftskostnader Fordelte lønnskostnader Fordelte adm.kostnader Kjøp av tjenester Avskrivninger Kalkulatoriske renter Sum selvkostnad Dekningsgrad 62 % 108 % 117 % Overdekning+/underdekning Tømming av septik/slam bør behandles som eget selvkostområde og holdes adskilt fra andre selvkostområder. Dette ut i fra forskjellige lovkrav mellom avløp og tømming av slamavskillere og septiktanker. For slamavskillere og septiktanker er det krav om full kostnadsdekning, mens kommunen kan subsidiere avløp. Det er derfor viktig at det opprettes eget selvkostregnskap for septiktømming og at det i tillegg til direkte kostnader også beregnes indirekte kostnader for å tilfredsstille lovkravene til full kostnadsdekning. Tømming av oppsamlingskummer for slam i avløpsnettet hører til selvkost for avløp og skal ha funksjon 353. Funksjonen 354 benyttes kun ved septik tømming og slambehandling hos private som ikke er tilknyttet kommunens avløpsnett jf For å kunne foreta etterkalkulasjon er det viktig at kommunen benytter riktig funksjon for septik/slambehandling. Revisjonens etterkalkulasjon for septik/slambehandling viser at Kvalsund kommune tok inn for lite avgifter i 2003 med kr ,-. Underdekningen for 2003 skyldes sannsynligvis kostnader til slamtømming fra kommunens avløpsnett jf. størrelsen av kostnadene for 2004 under pkt For 2004 og 2005 viser etterkalkulasjon en overdekning på hhv. kr ,- og ,-. Om kommunen skulle ha foretatt avsetning til selvkostfond for 2004 og 2005 avhenger av indirekte kostnader Renovasjon RENOVASJON Rev.etterkalk. Rev.etterkalk. Rev.etterkalk. Gebyrinntekter Salg av tjenester/utstyr Driftstilskudd og refusjoner Sum inntekter i året /- Framført overskudd/underskudd Kalkulatoriske renter av selvkostfond Sum inntekter totalt Direkte driftskostnader Fordelte lønnskostnader Fordelte adm.kostnader Kjøp av tjenester Avskrivninger Kalkulatoriske renter Sum selvkostnad Dekningsgrad 98 % 108 % 95 % Overdekning+/underdekning

13 Selvkostfond pr /- avsetning til / bruk av fond Selvkostfond pr Revisjonens etterkalkulasjon viser at Kvalsund kommune i 2003 tok inn kr ,- for lite i avgifter på renovasjon. Dette fremkommer etter at selvkostfond på kr ,- er tatt til inntekt i etterkalkulasjonen. For 2004 viser etterkalkulasjonen at kommunen har tatt inn kr ,- mer i avgifter enn det regelverket tillater. Dette skyldes at kommunen har ført behandling av næringsavfall med en nettokostnad på kr ,- i selvkostregnskapet for husholdningsavfall. Kommunen har også benyttet feil funksjon for næringsavfall. I følge hovedveilederen for KOSTRA skal funksjon 320 benyttes for behandling av næringsavfall. Sommeren 2004 ble kommunenes renovasjonsansvar innskrenket til kun å gjelde håndtering av husholdningsavfall. Kommunen har brukt overdekning på husholdningsavfall til å dekke nettokostnad på næringsavfall. Avgifter på husholdningsavfall skal kun dekke innsamling av husholdningsavfall jf. endringer i For 2005 viser regnskapet at kommunen fortsatt fører næringsavfall under selvkostregnskapet for husholdningsavfall og med feil funksjon. Nettokostnaden for næringsavfall i 2005 var på kr ,- og er tatt hensyn til i selvkostregnskapet. Kommunens manglende avsetning til selvkostfond renovasjon for perioden 2003 til 2005 er beregnet til kr , Feiing FEIING Rev.etterkalk. Rev.etterkalk. Rev.etterkalk. Gebyrinntekter Salg av tjenester/utstyr Driftstilskudd og refusjoner Sum inntekter i året /- Framført overskudd/underskudd Kalkulatoriske renter av selvkostfond Sum inntekter totalt Direkte driftskostnader Fordelte lønnskostnader Fordelte adm.kostnader Kjøp av tjenester Avskrivninger Kalkulatoriske renter Sum selvkostnad Dekningsgrad -4 % 0,0 % 67 % Overdekning+/underdekning Revisjonens etterkalkulasjon viser at kommunen ikke har avgiftsinntekter i forbindelse med feiing for 2003 og Det er heller ikke beregnet indirekte kostnader på området. I følge Stenersen har kommunen hatt problemer med å skaffe feier. Dette har resultert i at det ikke har vært utført regelmessig feiing. Ved innføringen av den nye ordningen fra fast årlig beløp til betaling for faktisk feiing, var det et etterslep som er årsaken til at det ikke er innkrevd feiegebyrer for 2003 og Det forventes at selvkost oppnåes i Blir renovasjons- og slamtjenesten subsidiert av kommunen? Revisjonens etterkalkulasjon for renovasjonstjenesten viser at Kvalsund kommune hadde en dekningsgrad på 98 % i 2003, 108 % i 2004 og 95 % i

14 For slam/septikbehandling viser etterkalkulasjon at Kvalsund kommune hadde en dekningsgrad på 62 % i 2003, 108 % for 2004 og 117 % i Tjenesten mangler beregning av indirekte kostnader jf. krav om full kostnadsdekning. Dette kan skyldes at slam/septikbehandling er ført under selvkostområdet for avløp. Renovasjonstjenesten viser en samlet overdekning for årene 2003 til 2005 på kr ,-. Kommunen har subsidiert behandling av næringsavfall for årene 2004 og 2005 med totalt kr ,-. Septik/slambehandlingen viser en underdekning på totalt kr ,-. Tar man hensyn til føring av slambehandling på avløpsnettet i 2003 under pkt har selvkost området full kostnadsdekning. Revisjonens etterkalkulasjon viser at renovasjon og septik/slamtjenesten har full kostnadsdekning. 2.3 Administrasjonens saksutredning for avgiftsåret Er saksutredningen i henhold til forskrift? Vi har gjennomgått kommunestyre sak 47/04 og sett på beslutningsgrunnlaget som er lagt fram for kommunestyret ved fastsettelsen av avgiftene på vann og avløp for avgiftsåret Av saksutredningen fremgår de forskjellige årsgebyrer for selvkostområdene for 2004 og forslaget for Vurdering Forurensningsforskriften uttrykker klart hvilke krav beslutningsgrunnlaget må tilfredsstille før kommunen kan fastsette satser for vann- og avløpsgebyrene. I retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester H-2140, påpekes det at: «solid dokumentasjon vil være et effektivt virkemiddel for å vise at prisene ikke settes høyere enn kostnadene ved å produsere tjenestene». Fastsettelse av gebyrsatsene er politikernes ansvar. Den politiske beslutningen tas på grunnlag av administrasjonens beregninger. Lover, forskrifter og retningslinjer stiller krav til politikernes beslutningsgrunnlag både med hensyn til hva som faktisk skal inngå i beslutningsgrunnlaget, kommunens saksbehandling for å frambringe et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag og dokumentasjon av grunnlaget for gebyrfastsettelsen. Revisjonen kan ikke se at administrasjonen har fulgt opp dette i sitt saksfremlegg og kommunen har derved ikke oppfylt forurensningsforskriftens 11-1,2. Administrasjonens saksutredning inneholder ingen av opplysningene som kreves i lov og forskrifter. Den beløpsmessige avgiften som fremkommer i saksutredningen skal dokumenteres med et avgiftsgrunnlag som viser hvilke utgifter som er innkalkulert for selvkostområdet for vann og avløp. For de øvrige selvkostområdene er det ikke et lovkrav om å utarbeide et slikt avgiftsgrunnlag. Dette bør etter revisjonens mening likevel gjøres for å vise at prisene ikke settes høyere enn selvkost på området. 2.4 Kommunens avgiftsinnkreving Har kommunen tatt inn mer i avgifter enn regelverket tillater? Selvkostområde Totaler VANN +overdekning/-underdekning AVLØP 14

15 +overdekning/-underdekning RENOVASJON +overdekning/-underdekning Manglende avsetning til fond SEPTIK/SLAMBEHANDLING +overdekning/-underdekning FEIING +overdekning/-underdekning Sum subsidiert brukerne Sum manglende avsetning til fond Med bakgrunn i revisjonens etterkalkulasjon viser tabellen at Kvalsund kommune på vann, avløp og feiing har subsidiert brukerne. Dette skyldes i hovedsak kommunens manglende avgiftsgrunnlag og oversikt over indirekte og kapitalkostnader på selvkostområdene. For renovasjonstjenesten har kommunen tatt inn mer i avgifter enn selvkost og det regelverket tillater. For septik/slambehandling er det full kostnadsdekning når man tar hensyn til merknader under pkt slambehandling på avløpsnettet. Totalt har kommunen subsidiert brukerne og påført selvkostområdene et samlet underskudd på kr ,-. 3 KONKLUSJONER Er de kommunale avgiftene på selvkostområdet fastsatt i samsvar med lover, forskrifter og retningslinjer? Kvalsund kommunen har i hovedsak med direkte kostnader i selvkostregnskapet. Det er i tillegg tatt med noe indirekte kostnader. Kommunen utnytter likevel ikke kostnadskomponentene jf. retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. Dette gjelder indirekte kostnader som tilleggsytelser og støttefunksjoner til kjerneproduktet i nevnte retningslinjer. Kvalsund kommune har ikke utarbeidet avgiftsgrunnlag for vann og avløp som viser alle inntekter og utgifter/kostnader. Kommunen har ikke beregnet og godskrevet selvkostområde for kalkulatorisk rente av bundne selvkostfond. Revisjonens gjennomgang av avgiftene for 2003 til 2005 viser at Kvalsund kommune ikke har foretatt dokumenterte etterkalkulasjoner. Revisjonens etterkalkulasjonen viser at renovasjon og slam/septikbehandling er selvfinansierende. Kommunen har subsidiert behandling av næringsavfall etter at kommunens renovasjonsansvar ble innskrenket i 2004 til kun å gjelde behandling av husholdningsavfall. Kommunens saksfremlegg på vann og avløpsområdet er ikke i tråd med forurensningsforskriftens kapittel,

16 Revisjonens etterkalkulasjon viser at kommunen totalt har tatt inn mindre i avgifter enn regelverket tillater jf. pkt Oppsummerende konklusjon Avgiftene på selvkostområdene er ikke beregnet og fastsatt i samsvar med lover, forskrifter og retningslinjer på området. Dette skyldes at kommunen ikke utarbeider et avgiftsgrunnlag som viser alle inntekter og utgifter. Kommunens regnskap på selvkostområdene inneholder ikke indirekte kostnader (tilleggsytelser og støttefunksjoner) og kapitalkostnader. I og med at kommunens regnskap på selvkostområdene ikke viser alle kostnader, må det foretas en etterkalkulasjon. Uten dokumentert etterkalkulasjon kan ikke administrasjonen vise om selvkostregnskapene gir høyere inntekter og/eller lavere kostnader enn opprinnelig beregnet i avgiftsgrunnlaget. Administrasjonenes saksutredning til kommunestyret ved fastsettelse av avgiftene tilfredsstiller ikke regelverket. 4 Anbefalinger På bakgrunn av revisjonens konklusjoner anbefaler vi følgende forbedringer fra og med avgiftsåret 2007: 1. Under indirekte kostnader bør kostnadselementer under tilleggsytelser og støttefunksjoner beregnes og medtas i selvkostkalkylen. Detter gjelder spesielt selvkostområder hvor det er lovkrav om full kostnadsdekning (renovasjon og slambehandling). Beregningsgrunnlaget for indirekte kostnader bør dokumenteres. 2. Kapitalkostnader (avskrivninger og kalkulatorisk rente) må beregnes i tråd med nye retningslinjer jf. pkt Kommunens avskrivningsoversikt må korrigeres med hensyn til avskrivningsperiode, historisk kost, tidligere avskrevet og alternativ kostnad. Det vises til retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester tabell 5 side Kommunen må påse at kalkulatorisk rente beregnes og godskrives for innestående beløp på selvkostfondene. 5. Kommunen bør endre føring av selvkostområdet for renovasjon til kun å gjelde behandling av husholdningsavfall. 6. Det må utarbeides en fast mal for beregning av avgiftsgrunnlag på alle selvkostområder. I forbindelse med årsoppgjør må det utarbeides en etterkalkulasjon. Dette kan fremkomme enten i regnskapet direkte ved at regnskapet tilpasses kravene på selvkostregnskap, eller at etterkalkulasjon vises som egen note til årsregnskapet. 7. Administrasjonen bør lage en mal for saksutredning til kommunestyret, slik at lovkrav oppfylles mht. kostnadskomponenter på selvkost og hvilke inntekter det forventes å innbringe. I tillegg må nevnte forhold vise sammenheng med kommunens rullerende langtidsbudsjett. 16