Rapport Forvaltningsrevisjon Loppa kommune. Selvkostområder

Transkript

1 Rapport Forvaltningsrevisjon 2006 Loppa kommune Selvkostområder November 2006

2 Forord Bakgrunn for dette prosjektet er at kommunestyret i Loppa den 16. desember 2005 i sak 054/05 vedtok at en undersøkelse av selvkosttjenester skulle ha første prioritet i en toårig plan for forvaltningsrevisjon. Prosjektgruppen har bestått av fagansvarlig forvaltningsrevisjon Tove Mathisen, prosjektmedarbeider 1. revisor Roald Amundsen og 1. revisor Hans Solbakken som også har vært prosjektleder. Datainnsamlingen ble foretatt i august-september Vår kontaktperson i kommunen har vært driftssjef Pål Pettersen. Vi takker for et positivt samarbeid. Alta 13. januar 2006 Tor-Otto Gamst leder forvaltningsrevisjonen Hans Solbakken prosjektleder 2

3 Innholdsfortegnelse FORORD INNLEDNING BAKGRUNN FORMÅL PROBLEMSTILLING AVGRENSNING REVISJONSKRITERIER Kilder til revisjonskriteriene Utledning av revisjonskriterier Fellesregler for alle selvkostområder: Kostnadskomponenter som kan medtas i selvkostkalkylen Fondsavsetninger i drift (selvkostfond) - beregningsperiode Kapitalinntekter knyttet til selvkostfond Særregler for renovasjon og septik Etterkalkulasjon Krav til saksutredning Operasjonalisering av kriterier i forhold til problemstillingen METODE Framgangsmåte Dataenes gyldighet og pålitelighet FAKTABESKRIVELSE OG VURDERINGER KOSTNADSKOMPONENTER Er kostnadskomponentene i selvkostkalkyler i henhold til retningslinjene? Blir kapitalkostnadene på selvkost korrekt beregnet? Blir selvkostregnskapet godskrevet med kalkulatoriske renter av midler på selvkostfondet? ETTERKALKULASJON Foretar kommunen etterkalkulasjon av selvkostregnskapet? Vann Avløp Renovasjon Feiing Blir renovasjons- og slamtjenesten subsidiert av kommunen? ADMINISTRASJONENS SAKSUTREDNING FOR AVGIFTSÅRET Er saksutredningen i henhold til forskrift? KOMMUNENS AVGIFTSINNKREVING Har kommunen tatt inn mer i avgifter enn regelverket tillater? KONKLUSJONER OPPSUMMERENDE KONKLUSJON ANBEFALINGER

4 1 Innledning 1.1 Bakgrunn Bakgrunn for dette prosjektet er at kommunestyret i Loppa den 16. desember 2005 i sak 054/05 vedtok at en undersøkelse av selvkosttjenester skulle ha første prioritet i en toårig plan for forvaltningsrevisjon. 1.2 Formål Formålet med prosjektet er å undersøke om gebyrene for selvkosttjenester blir fastsatt i samsvar med regelverket. 1.3 Problemstilling Er de kommunale avgiftene på selvkostområdene beregnet og fastsatt i samsvar med lover, forskrifter og retningslinjer på området? 1.4 Avgrensning En fullstendig gjennomgang av alle forhold rundt fastsetting av gebyrer på selvkostområder vil være en svært omfattende og ressurskrevende oppgave. Vi har derfor valgt å begrense våre undersøkelser en del i forhold til en fullstendig gjennomgang. Renovasjonstjenesten er i de fleste kommunene i Finnmark overlatt til interkommunale renovasjonsselskap, så også i Loppa. Dette medfører at kommunen kjøper tjenesten av Vefas IKS. Grunnlaget for renovasjonsgebyr abonnentene betaler er dermed i all hovedsak fastsatt av selskapet ut fra deres selvkostkalkyler. Loppa kommune krever inn gebyrene men kan i liten grad påvirke gebyrenes størrelse direkte. Vår vurdering rundt renovasjonsgebyrene er derfor begrenset til å kontrollere at kommunen ikke tar inn mer i gebyr en det de betaler for tjenesten hos Vefas IKS 1. Revisjonens undersøkelser er begrenset til gebyrgrunnlag for 2005 samt gebyrgrunnlag og etterkalkulasjon for årene 2004 og Kontrollerte selvkostområder er avgrenset til følgende: Vann, avløp, renovasjon, septik og feiing. Øvrige selvkostområder i tillegg til de som er nevnt over er plan- og byggesaksbehandling samt kart- og delingsforretning. Dette er mindre vesentlige områder som ikke vil bli behandlet i denne rapporten. 1.5 Revisjonskriterier Med revisjonskriterier menes de krav og forventninger som settes til en aktivitet, funksjon, prosedyre eller resultat. Kriteriene holdes sammen med faktagrunnlaget og danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen er utledet fra følgende kilder: 1 Kommunen kan gjøre tillegg for egne kostnader til fakturering, innfordring o.l 4

5 1.5.1 Kilder til revisjonskriteriene Forskrift om vann- og avløpsgebyrer i Loppa kommune vedtatt av kommunestyret den i medhold av lov om kommunale vass- og kloakkavgifter 3 og forskrift om kommunale vann- og avløpsgebyrer av 10. januar Kommunal forskrift for innsamling mv. av forbruksavfall, tømming av slamavskillere, priveter, tette tanker og forskrift for avfallsgebyrer med hjemmel av lov av 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (Forurensningsloven 26.3, 30.2, 30.3, og 34). Vedtatt i kommunestyret Lov om kommunale vass og kloakkavgifter av 31. mai Forskrift av 10. jan om kommunale vann og avløpsgebyr 2. Forskrift om begrensning av forurensning av 1. juni 2004 (forurensningsforskriften) 3. Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (H-2140). Lov om vern mot forurensninger og om avfall av 13. mars 1981 (Forurensningsloven). Lov om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver av 20. juni 2003(brann- og eksplosjonsvernloven). Forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner) Utledning av revisjonskriterier Fellesregler for alle selvkostområder: Gebyrene skal ikke overstige kommunens nødvendige kostnader på selvkostområdene Kommunen må etter regnskapsårets slutt kontrollere at gebyrinntektene ikke overstiger kommunens selvkost. Et eventuelt overskudd må avsettes til selvkostfond (bundet driftsfond). Avsetningen må benyttes i løpet av 3 5 år Kostnadskomponenter som kan medtas i selvkostkalkylen Direkteførte kostnader (kjerneproduktet) Innholdet i kjerneproduktet er den arbeidsinnsats og bruk av varer, tjenester og kapital som påføres kommunen ved å betjene brukerne av tjenesten. Kostnadene knyttet til dette er lønnskostnader og øvrige driftskostnader, inkl. betaling til private for utførte tjenester. Tilleggsytelser og henførbare støttefunksjoner Ansatte som betjener brukerne direkte vil være avhengig av tjenester fra andre deler av kommuneorganisasjonen for at tjenesten kan framstå som en helhetlig tjeneste. Slike tjenester betegnes som tilleggsytelser. I retningslinjer for beregning av selvkost står det at det er viktig at kostnader for interntjenester som gjelder hele organisasjonen fordeles før en foretar fordeling av kostnader for interntjenester som gjelder et begrenset antall tjenester. Kostnader knyttet til strategisk ledelse og utarbeidelse av beslutningsgrunnlag for strategisk ledelse regnes ikke som henførbare ifølge veilederen. Listen nedenfor viser eksempler på kostnader som er aktuelle å ta med: 1) Regnskaps- og innfordringsfunksjon 2) Kontorstøtte 3) Revisjonsfunksjon 4) Personalfunksjon 5) Personalpolitiske funksjoner og velferdstiltak overfor ansatte 6) Sentral opplæring 2 Avløst av Forskrift om begrensning av forurensning av 1. juni 2004 fra og med Gjelder fra vil derfor først få innvirkning på budsjettåret

6 7) Kantinedrift 8) Hustrykkeri 9) Informasjonsteknologi (drift- og opplæring) 10) Drift av sentralbord og øvrige felles post- og teletjenester 11) Drift av felles maskinpark 12) Bygningsdrift Kapitalkostnader knyttet til eiendom og nett Kapitalkostnader som følge av anskaffelse av varige driftsmidler er en vesentlig kostnadskomponent forbundet med direkte kostnader. I retningslinjene for beregningen står det kostnader ved anleggsmidler som brukerne av betalingstjenester drar nytte av over flere år (varige driftsmidler) fordeles over et tilsvarende antall år. Definering av varige driftsmidler skjer i henhold til god kommunal regnskapsskikk (GKRS). Kapitalkostnadene splittes i to elementer ordinære avskrivninger og kalkulatoriske renter. Ordinære avskrivninger Ordinære avskrivninger skal følge metode for lineære 4 avskrivninger på samme vis som i driftsregnskapet. Dette ble gjort obligatorisk fra og med Metoden avløste den såkalte annuitetsmetoden som ble benyttet for beregning av kapitalkostnader tidligere. I motsetning til i driftsregnskapet skal investeringstilskudd/anleggsbidrag trekkes fra anskaffelseskost ved beregning av årlige avskrivninger i selvkostregnskapet. Kalkulatoriske renter Ved beregningen av selvkost skal kostnadsberegningen ikke være avhengig av hvilken finansieringsform kommunen velger (bruk av lån eller egenkapital). Derfor må kapitalkostnader beregnes for alle anskaffelser av varige driftsmidler uavhengig av hvordan anskaffelsen er finansiert. Kalkulatoriske renter skal beregnes ut fra bokført verdi av anleggskostnadene inklusive tomtekostnader og fratrukket tilskudd. Kalkylerente skal settes til effektiv rente av statsobligasjoner med gjenværende løpetid på 3 år med et tillegg på 1 %. For 2003 utgjorde dette 5,24 % p.a. og for ,95 % Fondsavsetninger i drift (selvkostfond) - beregningsperiode Dersom kommunen planlegger å igangsette økt aktivitet innenfor tjenesten de nærmeste årene, skal slike planlagte kostnader holdes utenom selve gebyrgrunnlaget/selvkostberegningen for inneværende år. For å ta høyde for slike planlagte økte kostnader, kan imidlertid gebyrene om ønskelig settes høyere enn selvkost innenfor grensen på 5 år. I henhold til Kommunaldepartementets retningslinjer fra 1996, bør dette skje ved at kommunen framfører et overskudd fra selvkosttjenesten til senere år. Dette er videreført i retningslinjene H I praksis vil dette måtte skje gjennom avsetning til et selvkostfond på bakgrunn av en etterkalkulasjon. Selvkostfondet blir da en regnskapsmessig beholdning for å utligne svingninger i netto kostnader mellom år. I Kommunal og regionaldepartementets følgeskriv til retningslinjene H-2140, står det under punktet, viktige avklaringer for selvkostberegningen: Investeringskostnadene må fordeles jevnt over investeringenes levetid. Investeringer i anleggsmidler kan dermed ikke finansieres direkte av selvkostfondet/gebyrinntekter. 4 Like store avskrivninger for hvert år fordelt over anleggsmidlets levetid. 6

7 Kapitalinntekter knyttet til selvkostfond I følge veileder for selvkost skal selvkostregnskapet godskrives med kakulatoriske renter på avsatte midler i selvkostfondet. Det anbefales å benytte samme kalkylerente som for anleggsmidler jf. ovenfor Særregler for renovasjon og septik Gebyrene kan ikke settes høyere enn selvkost, men i motsetning til for andre selvkostområder kreves det her at kommunen dekker alle kostnadene gjennom gebyrer. Subsidiering av renovasjonstjenesten fra kommunens side er med andre ord ikke tillatt. Septiktømming regnes som avfallshåndtering, og skal også ha full kostnadsdekning Etterkalkulasjon Fra H-2140 pkt. 1.3 siteres følgende: Innenfor de områder der selvkost er satt som den rettslige rammen for brukerbetaling, må kommunen foreta en etterkalkulasjon (selvkostregnskap) av de reelle kostnadene innenfor de aktuelle tjenesteområdene. Dette må gjøres for å føre kontroll med at gebyrinntektene ikke overstiger kommunens selvkost Krav til saksutredning Forskrift om begrensning av forurensning av 1. juni , inneholder krav til det politiske beslutningsgrunnlaget ved fastsettelse av vann- og avløpsgebyrene. Forskriftens 11-1, 2. ledd lyder slik: «Før kommunen gjør vedtak om gebyrenes størrelse, skal det foreligge et overslag over kommunens antatte direkte og indirekte kostnader til drifts-, vedlikeholds- og kapitalkostnader på henholdsvis vann- og avløpssektoren for de nærmeste 4 årene. Overslaget skal så vidt mulig utarbeides i sammenheng med kommunens rullerende økonomiplan. Det skal også foreligge et overslag over hvilke beløp gebyrene antas å innbringe.» Operasjonalisering av kriterier i forhold til problemstillingen På bakgrunn av problemstillingen, har vi utledet noen spørsmål som vi ønsker å få besvart i undersøkelsen. Problemstilling Revisjonskriterier Er de kommunale avgiftene på selvkostområdene beregnet og fastsatt i samsvar med lover, forskrifter og retningslinjer på området? Er kostnadskomponentene i selvkostkalkyler i henhold til retningslinjene? Blir kapitalkostnadene på selvkost korrekt beregnet? Blir selvkostregnskapet godskrevet med kalkulatoriske renter av midler på selvkostfondet? Foretar kommunen etterkalkulasjon av selvkostregnskapet? Blir renovasjons- og slamtjenesten subsidiert av kommunen? Er saksutredningen i henhold til forskrift? Har kommunen tatt inn mer i avgifter enn regelverket tillater? 5 jf. Forurensningslovens Dette er en videreføring av den samme ordlyd som tidligere fantes i Forskrift av 10. jan om kommunale vann og avløpsgebyr. 7

8 1.6 Metode Framgangsmåte Metoden som er benyttet i dette forvaltningsrevisjonsprosjektet, er hovedsakelig dokumentanalyse, der relevante dokumenter som har betydning for fastsettelsen av gebyrene, er analysert og vurdert. Dette omfatter retningslinjer og aktuelle saksframlegg til kommunestyret i Loppa kommune. I tillegg er interne administrative dokumenter gjennomgått, samt at vi har hatt samtaler med driftssjef Pål Pettersen som har ansvaret for utarbeidelse av avgiftsgrunnlagene og saksutredning til kommunestyret. Av interne dokumenter er avskrivningsoversikt kontrollert mot kommunens balanseregnskap. Revisjonens etterkalkulasjoner er foretatt med grunnlag i kommunens regnskapstall og tall benyttet i ovennevnte avskrivningsoversikt Dataenes gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes at det skal være samsvar mellom formålet for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Vi mener at innsamlede data er egnet til å svare på problemstillingen. Undersøkelsen bygger på det som foreligger av skriftlig dokumentasjon, og samtaler med driftssjef Pål Pettersen. Med pålitelige data menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er blant annet ivaretatt ved at faktaopplysningene i rapporten er verifisert av informanten. 2 Faktabeskrivelse og vurderinger 2.1 Kostnadskomponenter Regelverket stiller krav til hvordan avgiftene på disse områdene skal fastsettes. Hvilke kostnader som kan tas med, hvordan kapitalkostnadene skal beregnes og hvordan eventuelle regnskapsmessig overskudd/underskudd skal håndteres. Dette er regler kommunene må kjenne til og som er avgjørende for at gebyrene som abonnentene må betale skal kunne stå i forhold til den tjenesten kommunen leverer. Ifølge administrasjonen har ikke Loppa kommune vedtatt full kostnadsdekning på kontrollerte selvkostområder. Loppa kommune har følgende hovedposter i sitt selvkostregnskap: Direkte driftskostnader Kapitalkostnader i form av avskrivninger Er kostnadskomponentene i selvkostkalkyler i henhold til retningslinjene? Loppa kommunes avgiftskomponenter består av følgende: Direkte driftskostnader Her er medtatt lønnsutgifter vedlikehold, strøm, telefon, kontorutstyr, kjøp av tjenester etc. som er direkte henførbare til det enkelte selvkostområde. Loppa kommune har ikke utarbeidet et avgiftsgrunnlaget utover det som fremkommer i detaljbudsjettet. Indirekte kostnader Kommunen har ikke kalkulert kostnader utover direkte kostnader som fremkommer i detaljbudsjettet. 8

9 Vurdering På renovasjon og septik er det krav om full kostnadsdekning og derfor må alle kostnadselementer som indirekte kostander (tilleggsytelser og støttefunksjoner) også innkalkuleres i avgiftsgrunnlaget jf. pkt På andre områder er det ikke lovkrav om full kostnadsdekning, men det vil i utgangspunktet være opp til kommunestyret å avgjøre. Kommunen har ikke utnyttet kostnadskomponenter ihht. retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. Ved å utelate kostnadskomponenter listet opp under pkt har kommunen i prinsippet ikke et selvkostregnskap Blir kapitalkostnadene på selvkost korrekt beregnet? Kommunens kapitalkostnader skal bestå av avskrivninger etter lineær metoden og kalkulatorisk rente. Avskrivninger Kommunen benytter lineære avskrivninger. Investeringstilskudd, anleggsbidrag og refusjoner kan ikke dokumenteres trukket fra brutto anskaffelseskost før avskrivninger er beregnet. Administrasjonen har startet med avskrivninger fra 2001 med en avskrivningsperiode på 20 år. Tidligere investeringer i vann og avløp er i hovedsak bokført med en samlet sum i balansen og avskrivninger er kostnadsført på selvkostregnskapet for vann. Vurdering Ved innføring av avskrivninger i driftsregnskapet i 2001, har administrasjonen ikke tatt hensyn til tidligere manglende avskrivninger. Dette har medført for høye balanseverdier på varige driftsmidler. I tillegg har administrasjonen benyttet feil avskrivningsperiode på 20 år istedenfor 40 år som kreves i 8 i forskrift om årsregnskap og årsberetning. Følgene av dette er for høye avskrivninger i selvkostregnskapet. Vann og avløp skal behandles som to selvstendige selvkostområder i regnskapet. Konsekvensen av at investeringer ikke er splittet mellom vann og avløp, er at selvkostregnskap for vann er belastet med for høye avskrivninger og selvkostregnskap for avløp med for lave avskrivninger. Ved manglende fordeling av investeringer på avløp, vil brukerne av offentlig vann subsidiere brukere som kun har offentlig avløp. I henhold til retningslinjene skal brukerne bare betale for den tjenesten de selv har nytte av og dagens brukere skal heller ikke subsidiere fremtidige brukere. Kalkulatoriske renter Kommunen benytter ikke kalkulatorisk rente i selvkostregnskapet. Vurdering I henhold til retningslinjer for selvkost skal kalkulatorisk rente benyttes for å beregne alternativkostnad for å få kompensert for kapital bundet opp i varige anleggsmidler på selvkostområdene. Kommunens manglende bruk av kalkulatorisk rente medfører at kommunen lider et tap ved å gå glipp av den avkastning en alternativ bruk av kapital ville ha gitt. Etter tidligere metode ville ikke finansiering av anleggsmidlene med egenkapital gitt kommunen kompensasjon for kapital bundet opp i anleggsmidlene. Dette ivaretas derimot i den nye metoden med kalkulatorisk rente. Ved bruk av avskrivninger og kalkulatorisk rente vil kommunens finansieringsform ikke påvirke kapitalkostnadene, noe som gjør det lettere å sammenligne selvkostområdene med andre kommuner. 9

10 2.1.3 Blir selvkostregnskapet godskrevet med kalkulatoriske renter av midler på selvkostfondet? Renter på innestående selvkostfond Kommunen beregner ikke kalkulatorisk rente på innestående beløp på selvkostfond. Vurdering En avsetning til selvkostfond skyldes at brukerne har betalt mer for selvkosttjenester enn beregnet. Det er derfor rimelig at brukerne blir godskrevet med kalkulatorisk rente for midler som står på fond. Kommunens manglende beregning av kalkulatorisk rente på innestående beløp på selvkostfond er ikke i henhold til veileder for selvkost. 2.2 Etterkalkulasjon Foretar kommunen etterkalkulasjon av selvkostregnskapet? Administrasjonen har ikke foretatt etterkalkulasjon av selvkostområdene. Vurdering Etterkalkulasjon er helt avgjørende for å få bekreftet at kommunen ikke har krevd inn mer gebyrer enn det regelverket tillater. Revisjonen har foretatt en etterkalkulasjon for årene 2003 og 2004 og resultatene presenteres nedenfor. I vår etterkalkulasjon er sum kostnader, dekningsgrad og overdekning/underdekning beregnet med lineære avskrivninger og en avskrivningsperiode på 40 år. I tillegg har vi beregnet kalkulatorisk rente av bundet kapital i anleggsmidlene. Beregningsgrunnlaget for kalkulatorisk rente er korrigert i forhold til dagens balanseverdier. Dette er gjort ved å beregne manglende avskrivninger frem til år 2000 og riktig avskrivningsperiode frem til 2003 og Vann VANN Rev.budsjett Rev.etterkalk. Rev.budsjett Rev.etterkalk. Gebyrinntekter Salg av tjenester/utstyr Driftstilskudd og refusjoner Sum inntekter i året /- Framført overskudd/underskudd Kalkulert renteinntekter selvkostfond Sum inntekter totalt Direkte driftskostnader Fordelte lønnskostnader Indirekte driftskostnader Avskrivninger (ber. av rev.) Kalk.renter (ber. av rev.) Sum selvkostnad Dekningsgrad 67 % 60 % 70 % 67 % Overdekning+/underdekning Revisjonens etterkalkulasjonen viser at kommunen har 60% inndekning av kostnadene gjennom vanngebyrene for Dette gir en underdekning på kr ,-. For 2004 har kommunen en inndekning på 67%. Dette gir en underdekning på kr ,-. Jf. det som er nevnt tidligere, så skulle sannsynligvis kapitalkostnadene vært fordelt mellom vann og avløp. Dette ville gitt en bedre dekningsprosent for vann, men likevel en betydelig underdekning. I 10

11 tillegg har kommunens manglende beregning av indirekte kostnader gitt en bedre dekningsprosent Avløp AVLØP Rev.budsjett Rev.etterkalk. Rev.budsjett Rev.etterkalk. Gebyrinntekter Salg av tjenester/utstyr Driftstilskudd og refusjoner Sum inntekter i året /- Framført overskudd/underskudd Kalkulert renteinntekter selvkostfond Sum inntekter totalt Direkte driftskostnader Fordelte lønnskostnader Indirekte driftskostnader Avskrivninger (ber. av rev.) Kalk.renter (ber. av rev.) Overføring til inv.regnskapet Sum selvkostnad Dekningsgrad 91,9 % 95,0 % 91,5 % 89,2 % Overdekning+/underdekning Revisjonens etterkalkulasjonen viser at kommunen har 95% inndekning av kostnadene gjennom avløpsgebyrene for Dette gir en underdekning på kr ,-. For 2004 har kommunen en inndekning på 89,2%. Dette gir en underdekning på kr ,-. Det vises for øvrig til det som er nevnt under etterkalkulasjon av vann med fordeling av kapitalkostnader og manglende beregning av indirekte kostnader. I motsetning til etterkalkulasjon av vann, vil dette gi en dårligere dekningsprosent for avløpsområdet. Ser man på direkte kostnadene for 2003 og 2004 i forhold til virkelige kostnader, synes det å være en klar underbudsjettering Slam/septikbehandling For å kunne foreta etterkalkulasjon er det viktig at kommunen har benyttet riktig funksjon for slam/septikbehandling. Loppa kommune har i hovedsak benyttet riktig, men for noen av utgiftene er det benyttet funksjon for innsamling av husholdningsavfall. Kommunen har likevel skilt slam/septikbehandling på eget selvkostområde. SEPTIK Rev.budsjett Rev.etterkalk. Rev.budsjett Rev.etterkalk. Gebyrinntekter Salg av tjenester/utstyr Driftstilskudd og refusjoner Sum inntekter i året /- Framført overskudd/underskudd Kalkulert renteinntekter selvkostfond Sum inntekter totalt Direkte driftskostnader Fordelte lønnskostnader Indirekte driftskostnader Kjøp av tjenester Vefas IKS 11

12 Avskrivninger (ber. av rev.) Kalk.renter (ber. av rev.) Sum selvkostnad Dekningsgrad 71,5 % 80,3 % 74,3 % 79,6 % Overdekning+/underdekning Revisjonens etterkalkulasjon viser at Loppa kommune i 2003 og 2004 tok inn for lite i avgifter på septiktømming enn regelverket tillater med hhv. kr ,- og ,-. Også her har kommunen unnlatt beregning av indirekte kostnader, slik at underdekningen sannsynligvis vil være større. Kommunen har skilt ut slam/septikbehandling på eget selvkostområde som er i tråd med regelverket. I budsjettsammenheng har kommunen budsjettet under ansvarsområde for avløp med feil funksjon. Konsekvensen er at det blir uoversiktlig ved at budsjett og regnskap ikke blir sammenstilt Renovasjon RENOVASJON Rev.budsjett Rev.etterkalk. Rev.budsjett Rev.etterkalk. Gebyrinntekter Salg av tjenester/utstyr Driftstilskudd og refusjoner Sum inntekter i året /- Framført overskudd/underskudd Kalkulert renteinntekter selvkostfond Sum inntekter totalt Direkte driftskostnader Fordelte lønnskostnader Indirekte driftskostnader Kjøp av tjenester Vefas IKS Avskrivninger (ber. av rev.) Kalk.renter (ber. av rev.) Sum selvkostnad Dekningsgrad 93,6 % 91,2 % 95,8 % 99,8 % Overdekning+/underdekning Revisjonens etterkalkulasjon viser at Loppa kommune i 2003 og 2004 tok inn for lite i avgifter enn det regelverket tillater med hhv. kr ,- og 2.100,-. Heller ikke her har kommunen foretatt beregning av indirekte kostnader, slik at underdekningen sannsynligvis vil være større Feiing FEIING Rev.budsjett Rev.etterkalk. Rev.budsjett Rev.etterkalk. Gebyrinntekter Salg av tjenester/utstyr Driftstilskudd og refusjoner Sum inntekter i året /- Framført overskudd/underskudd Kalkulert renteinntekter selvkostfond Sum inntekter totalt Direkte driftskostnader Fordelte lønnskostnader 12

13 Indirekte driftskostnader Kjøp av tjenester Vefas IKS Avskrivninger (ber. av rev.) Kalk.renter (ber. av rev.) Sum selvkostnad Dekningsgrad 54,7 % 26,4 % 38,5 % 38,9 % Overdekning+/underdekning Revisjonens etterkalkulasjon viser at feiing for 2003 og 2004 har en dekningsprosent på hhv. 26,4% og 38,9%. Kommunens kostnader ligger langt over det kommunen tar inn i avgifter på området. Administrasjonen har ikke beregnet indirekte kostnader noe som betyr at dekningsprosenten skulle ha vært lavere og underdekningen høyere Blir renovasjons- og slamtjenesten subsidiert av kommunen? Revisjonens etterkalkulasjon for renovasjonstjenesten viser at Loppa kommune i 2003 hadde en inndekning på 91,2%. For 2004 viser etterkalkulasjonen at kommunen har en inndekning på 99,8%. For slamtjenesten viser revisjonens etterkalkulasjon at Loppa kommune i 2003 hadde en inndekning på 80,3%. For 2004 viser etterkalkulasjonen at kommunen har en inndekning på 79,6%. Tar en hensyn til at kommunen ikke har beregnet indirekte kostnader vil dekningsprosent i virkeligheten være lavere. For renovasjon og septik kreves det at kommunen dekker alle kostnadene gjennom gebyrer. Etterkalkulasjonen viser at kommunen subsidierer renovasjon og slamtjenesten. 2.3 Administrasjonens saksutredning for avgiftsåret Er saksutredningen i henhold til forskrift? Vi har foretatt en gjennomgang av saksutredning til kommunestyret for vann og avløp for avgiftssåret Saksutredning 28/04 er utarbeidet av administrasjonen og ble lagt fram for kommunestyret på senhøsten Av saksutredningen fremgår det hvor stor prosentmessig økning det er på de forskjellige selvkostområdene. Vurdering Forurensningsforskriften uttrykker noenlunde klart hvilke krav beslutningsgrunnlaget må tilfredsstille før kommunen kan fastsette satser for vann- og avløpsgebyrene. I retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester H-2140, påpekes det at: «solid dokumentasjon vil være et effektivt virkemiddel for å vise at prisene ikke settes høyere enn kostnadene ved å produsere tjenestene». Fastsettelse av gebyrsatsene er politikernes ansvar. Den politiske beslutningen tas på grunnlag av administrasjonens beregninger. Lover, forskrifter og retningslinjer stiller krav til politikernes beslutningsgrunnlag både med hensyn til hva som faktisk skal inngå i beslutningsgrunnlaget, kommunens saksbehandling for å frambringe et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag og dokumentasjon av grunnlaget for gebyrfastsettelsen. Revisjonen kan ikke se at administrasjonen har fulgt opp dette i sitt saksfremlegg og kommunen har derved ikke oppfylt forurensningsforskriftens 11-1,2. Administrasjonens saksutredning inneholder ingen av opplysningene som kreves i lov og forskrifter. Den prosentmessige økningen som fremkommer i saksutredningen skal dokumenteres med et avgiftsgrunnlag som viser hvilke utgifter som er kalkulert for selvkostområdet for vann og 13

14 avløp. For de øvrige selvkostområdene er det ikke et lovkrav om å utarbeide et slikt avgiftsgrunnlag. Dette bør etter revisjonens mening likevel gjøres for de øvrige selvkostområder for å vise at prisene ikke settes høyere enn kostnadene på området. 2.4 Kommunens avgiftsinnkreving Har kommunen tatt inn mer i avgifter enn regelverket tillater? Selvkostområde 2003 Dekning i % 2004 Dekning i % Totaler VANN Underdekning ( ) 59,5 % ( ) 66,8 % ( ) AVLØP Underdekning (42 628) 95 % (93 575) 89,2 % ( ) RENOVASJON Underdekning ( ) 91,2 % (2 100) 99,8 % ( ) SEPTIK Underdekning (24 289) 80,3 % (31 902) 79,6 % (56 190) FEIING Underdekning ( ) 26,4 % ( ) 38,9 % ( ) Sum underdekning ( ) Sum subsidiert brukerne ( ) Med bakgrunn i revisjonens etterkalkulasjon viser tabellen at kommunen har en underdekning på samtlige selvkostområder. Kommunen har ikke tatt mer i avgifter enn regelverket tillater, men har i stedet subsidiert brukerne og påført selvkostområdene et samlet underdekning på kr ,-. For renovasjon og septik er det krav om full kostnadsdekning, noe som betyr at kommunen ikke kan subsidiere brukerne på disse selvkostområdene. 3 KONKLUSJONER Er de kommunale avgiftene på selvkostområdet fastsatt i samsvar med lover, forskrifter og retningslinjer på området? Kommunen har i hovedsak med direkte kostnader i selvkostregnskapet. Kommunen utnytter ikke alle kostnadskomponenter som retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester gir mulighet for. Dette gjelder indirekte kostander som betegnes som tilleggsytelser og støttefunksjoner i nevnte retningslinjer. På renovasjon og slamtjenesten er det et lovkrav om at slike kostnader skal være med i gebyrgrunnlaget og kreves inn fra brukerne gjennom avgifter. Avgiftsgrunnlaget for vann og avløp viser at Loppa kommune ikke følger retningslinjene for beregning av kapitalkostnader jf. pkt Grunnlag for avskrivninger har feil verdier i balansen og i tillegg benyttes feil avskrivningstid for ledningsnettet for vann og avløp. 14

15 2. Kommunen beregnet ikke kalkulatorisk rente for midler bundet i anleggsmidler på selvkostområdene. 3. Kommunen har ikke fordelt investeringer i vann og avløp, men har for det meste belastet alt på selvkostområde for vann. Kommunen har ikke beregnet og godskrevet selvkostområde for kalkulatorisk rente av bundne selvkostfond. Revisjonens gjennomgang av avgiftene for 2003 og 2004 viser at Loppa kommune ikke har foretatt dokumentert etterkalkulasjoner. Revisjonens etterkalkulasjonen viser at renovasjon og slam/septikbehandling ikke er selvfinansierende. Kommunens saksfremlegg på vann og avløpsområdet er ikke tråd med forurensningsforskriftens 11-1,2. Revisjonens etterkalkulasjon viser at kommunen totalt har tatt inn mindre i avgifter enn regelverket tillater jf. pkt Dette har medført at selvkostområdene er påført et samlet underdekning på vel 2 millioner kroner. 3.1 Oppsummerende konklusjon Avgiftene på selvkostområdene blir ikke beregnet og fastsatt i samsvar med lover, forskrifter og retningslinjer på området. Dette skyldes manglende beregning av indirekte kostnader, avvik på kapitalkostnader, noe som skyldes feil avskrivningsgrunnlag, feil avskrivningsperiode og manglende bruk av kalkulatorisk rente. I og med at kommunens regnskap på selvkostområdene ikke viser alle kostnader, må det foretas en etterkalkulasjon. Uten dokumentert etterkalkulasjon kan ikke administrasjonen vise om regnskapet gir høyere inntekter og/eller lavere kostnader enn opprinnelig beregnet i avgiftsgrunnlaget. Administrasjonenes saksutredning til kommunestyret ved fastsettelse av avgiftene tilfredsstiller ikke regelverket. Revisjonens etterkalkulasjon for årene 2003 og 2004 viser at kommunen subsidierer alle selvkostområder, også renovasjon og slambehandling som jf. lov og forskrift skal være selvfinansierende. 4 Anbefalinger Revisjonen anbefaler følgende forbedringer fra og med avgiftsåret 2006: Under indirekte kostnader bør kostnadselementer under tilleggsytelser og støttefunksjoner beregnes og medtas i selvkostkalkylen. Detter gjelder spesielt selvkostområder hvor det er lovkrav om full kostnadsdekning (renovasjon og slambehandling). Kapitalkostnader må beregnes i tråd med nye retningslinjer jf. pkt

16 Kommunens avskrivningsoversikt må korrigeres med hensyn til avskrivningsperiode, historisk kost, tidligere avskrevet og alternativ kostnad. I tillegg må kommunen anleggsmidler i balanseregnskap korrigeres for manglende avskrivninger frem til år Det må utarbeides en fast mal for etterkalkulasjon på alle selvkostområder. Etterkalkulasjon bør fremkomme enten i eksternregnskapet direkte ved at regnskapet tilpasses kravene på selvkostområdene, eller at etterkalkulasjon vises som egen note til årsregnskapet. Administrasjonen bør lage en mal for saksutredning til kommunestyret, slik at lovkrav oppfylles mht. kostnadskomponenter på selvkost og hvilke inntekter det forventes å innbringe. I tillegg må nevnte forhold vise sammenheng med kommunens rullerende langtidsbudsjettet. 16