FORVALTNINGSREVISJON. Selvkost VAR. Karlsøy kommune K O M R E V NORD. Vi skaper trygghet

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJON Selvkost VAR Karlsøy kommune Vi skaper trygghet K O M R E V NORD Rapport 2011

2

3 Forord Kontrollutvalget i Karlsøy kommune v/k-sekretariatet bestilte den ved sak 19/09 forvaltningsrevisjonsprosjektet Selvkost VAR i Karlsøy kommune. KomRev NORD sendte oppstartsbrev til rådmannen og oppstartsmøte mellom representanter for Karlsøy kommune og revisjonen ble holdt Revisjonens undersøkelse er gjennomført med henvisning til kommunelovens 77 nr 4 og 78 nr 2, samt forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. 7. Forvaltningsrevisjon er iflg. nevnte regler å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Før igangsetting av forvaltningsrevisjonsprosjektet har revisor vurdert egen uavhengighet i forhold til Karlsøy kommune, jf. kommuneloven 79 og revisjonsforskriften kapittel 6, og vi kjenner ikke til forhold som er egnet til å svekke tilliten til vår uavhengighet og objektivitet. I datainnsamlingen har revisor kommunisert med prosjektets kontaktperson og andre ansatte i kommunen. Vi benytter anledningen til å takke de involverte i kommunen for samarbeidet. Sammendrag Arbeidet med undersøkelsen har tatt lenger tid enn planlagt, blant annet på grunn av arbeid med andre prosjekter i revisjonens portefølje. Vi har undersøkt Karlsøy kommunes rutiner og beregninger for sikring av selvkost og fakturering vedrørende VAR-tjenestene. KomRev NORD konkluderer med at Karlsøy kommune med få unntak har tilfredsstillende rutiner og beregninger for sikring av selvkost og fakturering vedrørende VAR-tjenestene. Med små avvik har kommunen rutiner som sikrer at fullstendige utgifter og inntekter innenfor VAR-området inngår i gebyrgrunnlaget. Kommunen har tilfredsstillende rutiner for utarbeiding av for- og etterkalkyler for VAR-området, samt for rapportering til politisk nivå av kostnadene ved de nevnte tjenestene. Retningslinjene for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester er bare til en viss grad fulgt når det gjelder inndekking av underskudd. Konklusjonen bygger på manglende gebyrøkning på tjenesteområder som over flere år har opparbeidet underskudd. Med unntak av rutinene for slamtømming og for levering av avfall ved miljøstasjonene, har ikke kommunen tilfredsstillende rutiner for mottak og registrering av grunnlagsdata. Med bakgrunn i konklusjonen har KomRev NORD anbefalt administrasjonen i Karlsøy kommune å tilrå kommunestyret å øke gebyrsatsene på tjenesteområder som over flere år har underskudd i selvkostregnskapet. Vi har også anbefalt administrasjonen å forbedre rutinene for mottak og registrering av grunnlagsdata innenfor VAR-sektoren. Tromsø, Lars-Andrè Hanssen Oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor Åse Skavdal Prosjektleder, forvaltningsrevisor

4 Side: 4

5 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER Problemstilling Revisjonskriterier METODE Metode og datamateriale Gyldighet og pålitelighet GEBYRGRUNNLAG Henførbare kostnader Revisors funn Revisors vurderinger SELVKOSTKALKYLER Revisors funn Revisors vurderinger SELVKOSTFOND OG UNDERSKUDDSDEKNING Revisors funn Revisors vurderinger GRUNNLAGSDATA FOR FAKTURERING Revisors funn Revisors vurderinger KONKLUSJON HØRING ANBEFALINGER DOKUMENTER OG LITTERATUR VEDLEGG... 13

6 Side: 2

7 1 INNLEDNING Kontrollutvalget i Karlsøy kommune har i møte ved sak 19/09 bestilt forvaltningsrevisjonsprosjektet Selvkost innen VAR 1 -området. Formålet med prosjektet er å bidra til å sikre at Karlsøy kommune har tilfredsstillende rutiner og følger gjeldende regelverk i forbindelse med selvkostkalkyler og gebyr for VAR-tjenestene. 2 PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER 2.1 Problemstilling På grunnlag av kontrollutvalgets bestilling er det utledet følgende problemstilling for revisjonens undersøkelse: Har Karlsøy kommune tilfredsstillende rutiner og beregninger for sikring av selvkost og fakturering vedrørende VAR-tjenestene? 2.2 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er samlebetegnelsen på de krav og forventninger som brukes i den enkelte forvaltningsrevisjon for å vurdere den reviderte virksomhet. Kriteriene holdes opp mot faktagrunnlaget, og danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. Innsamlede data i undersøkelsen blir vurdert opp mot kriterier utledet fra følgende kilder: Lov nr 17 om kommunale vass- og kloakkavgifter 1, 2 og 3 Lov nr 06 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) 26 og 34 Forskrift av nr 931 om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften) 16-1 Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester H-2140 Kommunalog regionaldepartementet, kommunalavdelingen 2003 Karlsøy kommunestyres budsjettvedtak for 2009 Brev 6. mai 2008 fra Kommunal- og regionaldepartementet til kommunene Kommunens årsregnskap fremføring av underskudd i selvkostregnskapet Beste praksis vedr. registrering av alle mottakerne av VAR-tjenester i kommunens kunderegister og registrering av grunnlagsdata for gebyrfakturering Hjemmelen for kommunens beregning og innkreving av vann- og avløpsgebyr fra innbyggerne er lov om kommunale vass- og kloakkavgifter 1, 2 og 3. Forurensningsforskriften 16-1 begrenser kommunens lovlige gebyrberegning til selvkost på vann- og avløpssektoren. Iflg. bestemmelsen bør de til enhver tid gjeldende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester legges til grunn. Forskriften krever også at det før kommunens gebyrvedtak skal foreligge et overslag over kommunens antatte direkte og indirekte kostnader 2 på henholdsvis vann- og avløpssektoren for de nærmeste tre til fem år. Regelverket på dette området pålegger ikke kommunen full kostnadsdekning gjennom innbyggernes brukerbetaling. Karlsøy kommune har ikke gjort noe formelt vedtak om at vann- og avløpstjenester skal utføres til selvkost. Selvkostprinsippet er likevel blitt oppfattet som en uskreven regel innenfor VAR-området, både på administrativt og politisk nivå i kommunen. 1 VAR = Vann, Avløp, Renovasjon (inkl. slamtømming) 2 Dette omfatter direkte og indirekte drifts-, vedlikeholds- og kapitalkostnader på sektoren.

8 Kommunen har plikt til å sørge for tømming av mindre renseinnretninger som slamavskillere og samlekummer for avslamming av sanitært avløpsvann og overvann. Dette går fram av forurensningsloven 26. Lovens 27 definerer husholdningsavfall som avfall fra private husholdninger, herunder større gjenstander som inventar og lignende, mens avfall fra offentlige og private virksomheter og institusjoner regnes som næringsavfall. Selvkostkravet i regelverket gjelder ikke kommunens handtering av næringsavfall. Kostnader innenfor avfallssektoren omfatter anlegg for behandling av avfall, kommunal innsamling av husholdningsavfall og håndtering av spesialavfall. Det er kommunen som selv fastsetter gebyrene til dekning av kostnadene, og gebyrene må ikke overstige kommunens kostnader med avfallshandteringen. Dette følger av forurensningslovens 34, som pålegger kommunen å fastsette gebyrer til full dekning av kostnader 3 forbundet med avfallssektoren. Kommunen er med andre ord pålagt å drive renovasjonstjenestene til selvkost. Selvkostprinsippet slik det er redegjort for i gjeldende Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (H-2140), skal legges til grunn for kommunens gebyrberegning. Etter H-2140 er selvkost den merkostnad kommunen påføres ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste. I rapportens kapittel 4 gjennomgår vi relevante bestemmelser i H-2140 om henførbare kostnader. Alle henførbare kostnader knyttet til kjerneprodukt, tilleggsytelser og støttefunksjoner skal tas med i en forkalkyle som viser hvilke kostnader og inntekter som er beregnet for de enkelte betalingstjenestene i det kommende året. Kalkylen bør legges fram for politikerne som grunnlag for kommunestyrets gebyrvedtak når budsjettet for et nytt år blir behandlet. Etter retningslinjene skal det innenfor selvkostområdene også foretas etterkalkyler 4 av de reelle kostnadene for å kontrollere at inntektene tilsvarer selvkost. Etterkalkyler skal settes opp etter hvert regnskapsår. Dokumentasjon av kalkylene utleder vi som revisjonskriterium fordi det i henhold til KRS 5 nr 6 anses som god kommunal revisjonsskikk å opplyse i note til kommunens årsregnskap om resultatet av gebyrfinansierte tjenester. Det forutsettes i retningslinjene at selvkostregnskapet sees samlet over 3-5 år, og at inntektene ikke skal overstige kostnadene for årene samlet. Det betyr at det enkelte år kan være overskudd og andre år underskudd på kommunens selvkostområder. Differansene utjevnes gjennom et bundet selvkostfond, som tilføres eventuelt overskudd fra selvkostregnskapet og som brukes til dekning av senere underskudd. For å unngå kryss-subsidiering, må kommunen lage separate selvkostregnskap for slambehandling og husholdnings-/hytterenovasjon. Dette utleder vi av forurensningslovgivningens prinsipp om at kostnadene til avfallshandtering skal betales av forurenser. I følge KRDs brev av skal underskudd fra selvkostregnskapet som ikke kan dekkes ved bruk av selvkostfond, framkomme som en del av kommunens regnskapsmessige merforbruk, så fremt kommunen i regnskapsåret ikke har andre tilstrekkelige merinntekter. Underskuddet i selvkostregnskapet fremføres til senere år i den forstand at gebyrene kan økes i påfølgende år, jfr. H Selvkostprinsippet forutsetter at alle kommunens kostnader til produksjon av selvkosttjenestene betales av de som mottar og bruker tjenestene. Det betyr at kommunen må fakturere brukerne for gebyr som samlet finansierer kommunens kostnader på det enkelte selvkostområde. Det er også viktig at alle brukerne er med på å betale kostnadene forholdsvis etter forbruk og andre prinsipper som kommunen har vedtatt som bestemmende for hvor stort gebyr den enkelte bruker/eiendom skal betale. Når kommunen skal følge selvkostprinsippet, må grunnlaget for utfakturering av brukerbetalinger være korrekt. For å oppnå fullstendig fakturering av VAR-gebyrene, må kommunen ha rutiner som sikrer at alle relevante grunnlagsdata vedrørende den enkelte eiendom/tjenestebruker blir korrekt registrert i kommunens system. 3 Med kostnader menes her både drifts- og kapitalkostnader. 4 Selvkostregnskap 5 Kommunal regnskapsstandard Side: 2

9 På grunnlag av ovenstående utleder vi følgende revisjonskriterier for undersøkelsen: Alle kommunens direkte og indirekte kostnader til drift, vedlikehold og kapital som kan henføres til produksjon og levering av tjenester innafor vann, avløp og renovasjon, skal legges til grunn for beregning av gebyr fra tjenestemottakerne Kommunens administrasjon skal utarbeide forkalkyler for selvkost på VAR-området og legge dem fram for kommunestyret sammen med budsjettforslaget som grunnlag for gebyrvedtakene Etter utløpet av regnskapsåret skal kommunens administrasjon sette opp etterkalkyler for VAR-tjenestene og legge dem fram for kommunestyret sammen med årsregnskapet Overskudd på selvkosttjenestene på VAR-området skal avsettes til bundet fond og brukes til inndekning av evt. underskudd på tjenestene senere år Underskudd på selvkosttjenestene på VAR-området skal inndekkes gjennom økning av brukerbetalinger i den grad det ikke er dekning på bundet fond til formålet Alle eiendommer som leverer husholdningsavfall, skal registreres i kommunens kundereskontro med korrekte grunnlagsdata Alle eiendommer som får tømt private slamavskillere, skal registreres i kommunens kundereskontro med korrekte grunnlagsdata Alle eiendommer som plikter å betale vann- og avløpsgebyr, skal registreres i kommunens kundereskontro med korrekte grunnlagsdata 3 METODE 3.1 Metode og datamateriale Forvaltningsrevisjonsprosjektet er gjennomført i tråd med RSK 001, som er Norges Kommunerevisorforbund (NKRF) sin standard for forvaltningsrevisjon. Datagrunnlaget er innsamlet med bruk av dokumentanalyse og analyse av regnskapsinformasjon. Supplerende informasjon fra kommuneadministrasjonen er innhentet i oppstartmøtet, samt i e-poster underveis i gjennomføringen av prosjektet. Undersøkelsen er tidsavgrenset til året 2009, og vi har lagt til grunn de kontrollene som regnskapsrevisjonen har utført i forbindelse med gjennomgang av kommuneregnskapet for dette året. Datainnsamlingen foregikk fra november 2010 til mai I stikkprøvekontrollene av anskaffelseskost for utvalgte vann- og avløpsanlegg, har vi brukt regnskapsopplysninger tilbake til Vi har gått gjennom kommunens selvkostregnskaper for 2009 og vi har kontrollert om de kostnader som er overført fra kommuneregnskapet for dette året, tilhører selvkostregnskapene. Det faller utenfor revisjonens oppgave å vurdere hensiktsmessigheten i politikernes beslutninger. 3.2 Gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes at det skal være samsvar mellom problemstillingen, revisjonskriteriene for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Vi mener at data i denne undersøkelsen er egnet til å svare på problemstillingene, ved at vi har relevant og tilstrekkelig informasjon om det reviderte objektet. Med pålitelige data menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. For å sikre at data er pålitelige er det nødvendig å vurdere eventuelle feilkilder. Dette er ivaretatt ved kvalitetssikring av faktaopplysningene som er framkommet fra dokumenter, og verifisering av faktaopplysninger som er mottatt pr e-post og i oppstartmøtet. Side: 3

10 4 GEBYRGRUNNLAG Alle kommunens direkte og indirekte kostnader til drift, vedlikehold og kapital som kan henføres til produksjon og levering av tjenester innafor vann, avløp og renovasjon, skal legges til grunn for beregning av gebyr fra tjenestemottakerne 4.1 Henførbare kostnader De sentrale retningslinjene for beregning av selvkost (H-2140) skiller mellom Direkte kostnader (kjerneprodukt) Indirekte kostnader (interntjenester = tilleggsytelser/henførbare støttefunksjoner) Direkte kostnader I direkte kostnader inngår direkte drifts- og vedlikeholdskostnader og direkte kapitalkostnader. Direkte drifts- og vedlikeholdskostnader er knyttet til den direkte produksjonen av den enkelte tjeneste, f.eks. lønn, vedlikehold av bygninger og anlegg, betaling til private for utførte tjenester m.v. Årlige kapitalkostnader består i følge retningslinjene av to elementer: kapitalslit, dvs. forringelsen i et driftsmiddels verdi ut fra slitasje og elde alternativkostnad, dvs. den avkastning kommunen alternativt kunne oppnå ved å plassere penger tilsvarende investeringsbeløpet i markedet. I et fungerende marked vil renten angi alternativkostnaden. Kapitalkostnaden beregnes på grunnlag av anskaffelseskostnad av varige driftsmidler. I det kommunale regnskapssystemet vil det si anskaffelser ført i kapitalregnskapet. Retningslinjene angir følgende forutsetninger ved utarbeidelse av en selvkostkalkyle: historisk anskaffelseskostnad benyttes som avskrivningsgrunnlag nyinvesteringene tas med i avskrivningsgrunnlaget fra og med året etter at bygget/anlegget er tatt i bruk investeringstilskudd/anleggsbidrag kommer til fradrag i avskrivningsgrunnlaget tomtekostnadene trekkes fra i avskrivningsgrunnlaget, men kostnaden skal likevel være med i grunnlaget for beregning av alternativkostnaden lineære avskrivninger avskrivningstid settes etter hvor lang økonomisk levetid de ulike anleggsmidlene antas å ha 6, som er hhv 5, 10, 20, 40 eller 50 år avhengig av type anleggsmiddel. kortere avskrivningstid kan brukes dersom det er åpenbart at den økonomiske levetiden er kortere, og anleggsmidler skal nedskrives til virkelig verdi ved verdifall som forventes ikke å være forbigående rentesatsen for beregning av alternativkostnaden settes lik effektiv rente på norske statsobligasjoner med 3 års gjenstående løpetid, med et tillegg på ett prosentpoeng. Indirekte kostnader I indirekte kostnader inngår indirekte drifts- og vedlikeholdskostnader og indirekte kapitalkostnader. Som eksempler på indirekte kostnader kan nevnes kostnader til regnskap og innfordring kontorstøtte 6 Iflg H-2140 skal det brukes samme avskrivningsperioder som er angitt i Forskrift av om årsregnskap og årsberetning Side: 4

11 revisjon opplæring kantinedrift drift av EDB-anlegg drift av sentralbord juridisk bistand For disse kostnadene har retningslinjene angitt mulige fordelingskriterier. Det skal også beregnes kapitalkostnader for interntjenester. Disse kan beregnes etter en forenklet metode nærmere beskrevet under punkt 4.10 i retningslinjer for beregning av kommunale betalingstjenester. Renter på selvkostfond I retningslinjene er det forutsatt at inntektene over noen år (3-5 år) ikke skal overstige kostnadene for de samme årene. Det vil derfor kunne oppstå overskudd eller underskudd det enkelte år. Overskudd skal avsettes til fond og inntektsføres senere år. Et overskudd innebærer at brukerne av den enkelte tjeneste har innbetalt mer enn tjenesten koster. Dersom brukerne hadde plassert pengene i bank i stedet for å innbetale overskuddet, ville de ha fått renteavkastning. Retningslinjene sier at kommunen bør kompensere brukerne for det rentetapet de er påført ved å binde kapital i kommunen. Underskudd skal inndekkes over kommunens regnskap det året det påløper, men skal likevel finansieres gjennom økte gebyrinntekter påfølgende år. Renter på fremført og akkumulert over- eller underskudd skal beregnes etter samme sats som kalkylerente på investert kapital i anleggsmidler Revisors funn Vann og avløp Karlsøy kommune hadde behandlet tjenesteområdene vann og avløp likt innenfor selvkostregnskapet, og de blir derfor omtalt sammen i denne rapporten. I de direkte kostnadene i selvkostregnskapet i Karlsøy kommune inngikk både direkte drifts- og vedlikeholdskostnader og direkte kapitalkostnader. Kommunen hadde tatt de direkte drifts- og vedlikeholdskostnadene fra kommuneregnskapets ansvar 620 Kommunale vannverk, funksjon 345 Distribusjon av vann inn i de direkte kostnadene i selvkostregnskapet. Det samme var gjort med tilsvarende kostnader for ansvar 630 Kommunale kloakkanlegg, funksjon 353 Avløpsnett/innsamling av avløpsvann. Blant de direkte drifts- og vedlikeholdskostnadene som var belastet regnskapene var strøm til belysning og oppvarming, direkte lønn, årsavgifter, forsikring av bygninger og anlegg med mer, vedlikeholdskostnader for ytre anlegg og utstyr og brøyteutgifter. I tillegg var kostnader fordelt fra kommunens uteteam og produksjon av tjenester for andre kommunale etater. Direkte kapitalkostnader i Karlsøy kommunes selvkostregnskaper for vann og avløp omfattet avskrivninger og kalkulatoriske renter (alternativkostnader) for anleggsmidler/driftsmidler som var anskaffet til produksjon og distribusjon av vann, samt til avløpstjenester. Anskaffelseskostnadene for anleggsinvesteringer var lagt inn i regnskapet med historisk kostnad. En gjennomgang av selvkostregnskapene for 2009 viser at for de anleggene som var delfinansiert med statstilskudd, var avskrivningsgrunnlaget redusert med tilskuddsbeløpet før den årlige avskrivningskostnaden ble beregnet. Kommunen hadde benyttet lineære avskrivninger for alle anskaffelsene. Den kalkulatoriske renten var beregnet ut fra den effektive renten på norske statsobligasjoner med tre års gjenstående løpetid, med et tillegg på ett prosentpoeng. For 2009 var renten 2,71 % i følge tabellen Renter statsobligasjoner fra Norges Bank, og Karlsøy kommune hadde beregnet den kalkulatoriske renten med 3,71 %. Avskrivningsperioden var satt til ti år for én bil, mens øvrige anlegg var avskrevet over 20 eller 40 år. I de indirekte kostnadene som var tatt med i regnskapene, inngikk driftsutgifter vedrørende teknisk etats administrasjon og driftsutgifter for støttefunksjoner teknisk etat. Andre indirekte kostnader var 7 Det vil si effektiv rente på norske statsobligasjoner med tre års gjenstående løpetid, med et tillegg på ett prosentpoeng. Side: 5

12 fordelt fra diverse ansvar og gjaldt tjenester som for eksempel fakturering, EDB-kostnader og lønnskostnader til diverse administrative funksjoner. De totale indirekte kostnadene var fordelt etter tidsbruken på de ulike områdene og de aktuelle tjenestene. Det var ikke beregnet kapitalkostnader for interntjenester. Revisjonen har gjort stikkprøvekontroll av tre av kommunens sytten anleggsinvesteringer innenfor vannforsyningssektoren og to av elleve anleggsinvesteringer innenfor avløp. Ingen av de fem anleggene som var omfattet av stikkprøvekontrollen hadde hatt tomtekostnader, og anleggsbidrag/investeringstilskudd hadde ikke inngått i finansieringen av noen av anleggene. Undersøkte anlegg og sentrale data vedrørende hvert enkelt anlegg går fram av tabellen under. Opplysningene er hentet fra selvkostregnskapene for vann og avløp for Tabell 1 Anlegg Vannforsyning Hovedplan vannverk Ledning V.eid B.sund Vannverk sjøv.ledn. Langsund Ansk år Historisk kostnad Årlige avskrivn Avskrevet pr 2009 Restverdi pr 2009 Kalkulatorisk rente 2009/ Prosent år /3, år /3, år /3,71 Avløp Avskrperiode Nord- Vannvåg Rensetiltak avløp år /3, år /3,71 Tabellen viser at årlige avskrivninger er beregnet ved å dele den historiske kostnaden på oppgitt avskrivningsperiode. Avskrivningen er startet året etter anskaffelsesåret og det er beregnet 3,71 % rente. Anskaffelsen Hovedplan vannverk er en sektorplan for vannforsyning som ble utarbeidet i KomRev NORD har stilt spørsmål til kommunen om hvordan kostnaden for utarbeidelsen av planen er beregnet, men Karlsøy kommune kan ikke dokumentere beregningen. Årsaken til det er at anskaffelsen ligger mer enn ti år tilbake i tid, og kommunens oppbevaringsplikt for regnskapsmateriale er minst 10 år etter utløpet av siste regnskapsår. 8. I tillegg har det vært en del skifter blant ansatte i Karlsøy kommune, slik at det heller ikke er mulig å få muntlig beskrivelse av beregningen. Renovasjon For innsamling, transport og deponering av husholdningsavfall hadde kommunen en femårig avtale med Perpetuum Mobile AS fra og med Avtalen innebar mulighet for prolongering i år, og ble etter hvert videreført til og med juni 2011 med de samme betingelsene som i Kommunen utreder nå mulighetene for samarbeid innenfor renovasjonsområdet med Tromsø kommune ved avfallsselskapet Remiks AS. Karlsøy kommunes ordning med hytterenovasjon innebærer utplassering av containere til bruk for kommunens hytteeiere på sju forskjellige steder i kommunen. Containerne tømmes av det samme selskapet som utfører kommunens øvrige renovasjonstjenester, men det er kommunens uteteam som har tilsyn med containerne og området rundt. Kostnadene ved tilsynsarbeidet blir belastet regnskapsansvaret 641 Renovasjon hytte i henhold til medgått arbeidstid. Av tjenester som omfattes av denne undersøkelsen fakturerer Perpetuum Mobile AS Karlsøy kommune for hytte- og boligrenovasjon, samt innsamling av spesial- og grovavfall. 8 Jf 2,fjerde ledd, første punktum i regnskapsforskriften - FOR nr 1424: Forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner) Side: 6

13 Karlsøy kommune har et selvkostregnskap for renovasjon bolig og et for renovasjon hytte. Kommuneregnskapet skiller mellom ansvar 640 Renovasjon og ansvar 641 Renovasjon hytte. Også for disse selvkostregnskapene var samme type direkte drifts- og vedlikeholdskostnader som for vann og avløp tatt fra kommuneregnskapet inn i selvkostregnskapet under kostnader vedrørende kjerneproduktet. Den største kostnaden for begge regnskapsansvarene var ført på funksjon 355 Renovasjon og konto Produksjon av tjenester for kommunen. Selvkostregnskapet for renovasjon bolig er i tillegg belastet kostnadene for levering av spesialavfall. Selvkostregnskapet for renovasjon bolig i Karlsøy kommune hadde kapitalkostnader knyttet til kommunens to miljøstasjoner og til utstyr til kildesortering, renovasjonsdunker og flerbruksbil. Avskrivningsperiodene var ti år for kildesorteringsutstyret og renovasjonsdunkene og 20 år for bilen og miljøstasjonene. Kapitalkostnadene for fritidsrenovasjonen omfattet avskrivningskostnader og alternativkostnader for hyttekonteinere m m. Utstyret som skulle avskrives, var anskaffet i 2002 og 2003 og var oppført med en avskrivningstid på ti år. Alternativkostnadene for begge regnskapene var beregnet med 3,71 % for Også innenfor selvkostregnskapene for renovasjon var andre indirekte kostnader som gjaldt tjenester som for eksempel fakturering, EDB-kostnader og lønnskostnader til diverse administrative funksjoner fordelt fra forskjellige ansvar. Videre var indirekte kostnader belastet selvkostregnskapene for renovasjon bolig og renovasjon hytte med fordelte drifts- og vedlikeholdsutgifter fra teknisk administrasjon og støttefunksjon teknisk. De totale indirekte kostnadene var fordelt prosentvis på de aktuelle tjenestene. Det var ikke beregnet kapitalkostnader for interntjenester. Slamtømming Tømming og deponering av slam/septik for husholdninger, fritidsboliger og fellesanlegg i Karlsøy kommune blir utført av en ekstern tjenesteleverandør. Slamtømmingen utføres annet hvert år etter forutgående anbudskonkurranse. Slamtømming bolig og slamtømming hytte var ført i separate selvkostregnskaper. Direkte drifts- og vedlikeholdskostnader fra kommuneregnskapets ansvar 631 Slamtømming og 632 Slamtømming hytte var tatt inn i de aktuelle selvkostregnskapene under kostnader kjerneprodukt slam bolig og slam hytte. I begge regnskapene utgjorde Kjøp av VARtjenester de største kostnadene innenfor kjerneproduktet. Kostnader fra kommunens uteteam, både for slamtømming bolig og slamtømming hytte, kom i tillegg. Direkte kapitalkostnader for slamtømming bolig og slamtømming hytte gjaldt et slammottak som var bygd i 2002 og oppført i regnskapet med 40 års avskrivningstid. Anskaffelseskostnaden var fordelt med størst andel på slam bolig. Det er ikke dokumentert for revisjonen hvordan fordelingsnøkkelen var beregnet. Alternativkostnadene for anskaffelsene var beregnet med prosentsatsen for effektiv rente på norske statsobligasjoner med tre års gjenstående løpetid, med et tillegg på ett prosentpoeng. I tillegg kom en bil som i kommuneregnskapets balanse blir omtalt som Brannbil/flerbruksbil. Den var kjøpt i 2005 og oppført med 20 års avskrivningstid. Den historiske kostnaden til denne bilen var fordelt med ulike prosentandeler på flere selvkostregnskaper, med størst andel i regnskapet for slam bolig. Funksjonen Beredskap mot branner og andre ulykker var belastet med 8,31 prosent av anskaffelseskostnadene til flerbruksbilen. Kostnader tilleggsytelser inneholdt prosentvise andeler av drifts- og vedlikeholdskostnader fra teknisk administrasjon og støttefunksjon teknisk. Av disse kostnadene utgjorde lønn, trygd og pensjon de største andelene. Kostnader fra henførbare støttefunksjoner gjaldt fakturering, EDB- og lønnskostnader til diverse administrative funksjoner fordelt fra forskjellige regnskapsansvar. Det var ikke beregnet kapitalkostnader for interntjenester. Renter på selvkostfond Karlsøy kommune hadde ved utgangen av 2009 ikke opparbeidet selvkostfond for vann- eller avløpssektoren. Det framførte underskuddet for vann for 2009 var tillagt kalkulatoriske renter med 3,71 %. Side: 7

14 4.3 Revisors vurderinger Karlsøy kommune hadde tatt inn i selvkostregnskapene de direkte drifts- og vedlikeholdskostnadene for vannforsyning, avløpstjenester og renovasjon/slambehandling som de sentrale retningslinjene anbefaler. Direkte kapitalkostnader i regnskapene var også i stor grad behandlet i tråd med retningslinjenes anbefalinger. Avskrivningstiden for anlegget Rensetiltak avløp i selvkostregnskapet for avløp vurderes imidlertid å være for lang i forhold til vurderingsreglene i Forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner). Avskrivningstiden var satt til 40 år, mens regnskapsforskriftens 8 Vurderingsregler sier at avskrivningstiden skal være 20 år for tekniske anlegg (VAR), renseanlegg, pumpestasjoner,. I følge 8 i den nevnte forskriften kan ledningsnett ha avskrivningstid på 40 år. På grunn av manglende dokumentasjon av beregning av historisk kostnad for anskaffelsen Hovedplan vannverk, kan vi ikke vurdere om alle kostnadene er tatt med i beregningen. Vi kan heller ikke vurdere om de medtatte kostnadene kan henføres til produksjon og levering av vanntjenester. Indirekte kostnader var i stor grad tatt med i regnskapene med de anbefalte indirekte drifts- og vedlikeholdskostnadene. Kommunen hadde imidlertid ikke beregnet renter for bruken av administrasjonslokalene slik pkt 4.10 i H-2140 Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester anbefaler. Mangelen på opparbeidete selvkostfond har gjort at det ikke har vært aktuelt å beregne renter av avsetning til slike fond. Kommunen hadde beregnet korrekt rente på det framførte underskuddet for SELVKOSTKALKYLER Kommunens administrasjon skal utarbeide forkalkyler for selvkost på VAR-området og legge dem fram for kommunestyret sammen med budsjettforslaget som grunnlag for gebyrvedtakene Etter utløpet av regnskapsåret skal kommunens administrasjon sette opp etterkalkyler for VAR-tjenestene og legge dem fram for kommunestyret sammen med årsregnskapet 5.1 Revisors funn Som en del av økonomiplanen for perioden hadde Karlsøy kommune utarbeidet forkalkyler for selvkost på VAR-området for året Hovedoversikten for hver kalkyle viste beregnede kostnader for kjerneproduktet/operativ kjerne, tilleggsytelser og støttefunksjoner. I tillegg var det satt opp en oversikt over forventede inntekter for hvert tjenesteområde. Inntektene var i hovedsak gebyrer og årsavgifter. Alle kalkylene var satt opp slik at kostnader og inntekter var i balanse. Da kommuneregnskapet for 2009 ble avlagt, la Karlsøy kommune også fram selvkostregnskaper for alle tjenesteområdene innenfor VAR-området. Regnskapene viste hvilke kostnader og inntekter fra kommuneregnskapet som var tatt inn i selvkostregnskapene. Det gikk klart fram om regnskapene for de enkelte tjenesteområdene var gjort opp med under- eller overskudd. 5.2 Revisors vurderinger Karlsøy kommune utarbeider forkalkyler for selvkost på VAR-området og legger dem fram for kommunestyret sammen med budsjettforslaget som grunnlag for gebyrvedtakene. Kommunen utarbeider også separate etterkalkyler for VAR-tjenestene og legger dem fram for kommunestyret Side: 8

15 sammen med årsregnskapene. Denne praksisen er i tråd med retningslinjene for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. 6 SELVKOSTFOND OG UNDERSKUDDSDEKNING Overskudd på selvkosttjenestene på VAR-området skal avsettes til bundet fond og brukes til inndekning av evt. underskudd på tjenestene senere år. Underskudd på selvkosttjenestene på VAR-området skal inndekkes gjennom økning av brukerbetalinger i den grad det ikke er dekning på bundet fond til formålet. 6.1 Revisors funn Karlsøy kommune hadde ved utgangen av 2009 opparbeidet underskudd for alle VAR-tjenestene og har for tiden ikke avsatt midler til bundne fond innenfor denne sektoren. Økonomiplanen for perioden ble behandlet i kommunestyret ved k-sak 102/08. Planens første år gjaldt som budsjett for Vedtaket i saken inneholdt blant annet økning av gebyrene for vann, renovasjon og slamtømming. Gebyrene for avløpstjenester ble ikke økt. Dette området hadde overskudd også i I følge noteopplysningene til kommuneregnskapet for 2009 ble overskuddet i sin helhet brukt til dekning av framførte underskudd fra tidligere år. Tabellen under viser utviklingen av over-/underskudd innenfor VAR-sektoren i femårsperioden Tallene for 2005, 2006 og 2009 er hentet fra selvkostregnskapene for de aktuelle årene. Tallene for 2007 og 2008 er hentet fra noter til kommuneregnskapet. Beløp uten fortegn foran er underskudd og beløp med minus foran er overskudd. Tabell 2 Selvkosttjeneste/ under-/overskudd Vann Avløp Renovasjon bolig Renovasjon hytte Slam bolig Slam hytte Tabellen viser at regnskapsresultatene innenfor vannforsyningssektoren gikk fra overskudd i 2005 til underskudd de fire påfølgende årene. Avløpssektoren hadde underskudd i 2005, men har hatt overskudd hvert år siden. Renovasjon bolig har gått fra underskudd i 2005 og -06 til overskudd de tre senere årene, mens resultatene for hytterenovasjonen har hatt motsatt utvikling. Resultatene for selvkostregnskapene slam bolig og slam hytte har variert mellom under- og overskudd. Gebyrene innen VAR-sektoren har i perioden utviklet seg slik: Tabell 3 Selvkosttjeneste/ Økning i Økning i % Gebyr kroner Vann 2108, , , , ,85 471,10 22,3 Avløp 2182, , , , , ,30 86,5 Renovasjon bolig 2475, , , , , ,09 52,6 Renovasjon hytte 750,00 712,50 605,63 605,63 690,41-59,59-7,9 Slam bolig 1110, , , , , ,50 129,7 Slam hytte 686,70 686,25 857,81 857,81 935,00 248,32 36,2 Side: 9

16 Gebyrene har økt i varierende grad for alle tjenester unntatt for hytterenovasjon hvor gebyrene er redusert fra 2005 til De opparbeidede underskuddene finner vi spesifisert i kommunens balanseregnskaper for årene Tabell 4 Balansekonto Underskudd - vann Underskudd avløp Underskudd renovasjon - bolig Underskudd renovasjon - hytte Underskudd slam - bolig Underskudd slam - hytte , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,09 Tabellen viser at opparbeidete underskudd innenfor vannforsyningssektoren, renovasjon hytte og slam hytte ikke ble redusert i løpet av Sammenligner vi tabell 2 og 4, ser vi at overskuddene fra selvkostregnskapene for avløp, renovasjon bolig og slam bolig i 2009 ble brukt til reduksjon av opparbeidet underskudd innenfor de respektive regnskapene. 6.2 Revisors vurderinger Det strider mot selvkostprinsippet når kommunen har opparbeidet gjentatte underskudd i selvkostregnskapet for vann uten å øke gebyrene. For selvkostområdene avløp, renovasjon bolig og slam bolig har gebyrene hatt en økning i løpet av femårsperioden. Økningen av gebyrsatsene har medvirket til overskudd innenfor tjenesteområdene og dermed til reduksjon av opparbeidete underskudd. For disse områdene er inndekningen ved hjelp av gebyrer i tråd med selvkostprinsippet. For tjenesteområdet renovasjon hytte viser tabellene en negativ utvikling innenfor inntjening av kostnadene, uten at kommunen har økt gebyrene. Manglende heving av gebyrsatsene ved gjentatte underskudd er i strid med selvkostprinsippet. Tjenesteområdet slam hytte har også hatt varierende regnskapsresultater. Innenfor dette området er gebyrene økt med vel 36 % fra Høyere gebyrsatser har medvirket til inndekning av de opparbeidete underskuddene i samsvar med selvkostprinsippet. Side: 10

17 7 GRUNNLAGSDATA FOR FAKTURERING Alle eiendommer som leverer husholdningsavfall, skal registreres i kommunens kundereskontro med korrekte grunnlagsdata Alle eiendommer som får tømt private slamavskillere, skal registreres i kommunens kundereskontro med korrekte grunnlagsdata Alle eiendommer som plikter å betale vann- og avløpsgebyr, skal registreres i kommunens kundereskontro med korrekte grunnlagsdata 7.1 Revisors funn Karlsøy kommune fakturerer og innfordrer gebyrene for VAR-tjenestene fire ganger pr år. Ved fakturering kontrolleres opplysningene som er registrert på de enkelte abonnentene, og eksisterende registre blir løpende ajourført dersom nye opplysninger er kommet til. Faktureringsansvarlig mottar informasjon om tjenester som skal faktureres ved hjelp av lister over utført arbeid eller tilsendte opplysninger. En del opplysninger blir muntlig overført fra saksbehandlere til faktureringsansvarlig. Nye brukere av kommunale tjenester innenfor VAR-sektoren kan blant annet fanges opp ved hjelp av ferdigattester for bygg. Kommunen opplyser imidlertid at det ikke er gode rutiner på dette området, slik at det kan være litt tilfeldig om nye brukere ved for eksempel eiendomsoverdragelser blir registrert. Inntil 2009 var det GAB 9 -registeret som inneholdt opplysninger om fast eiendom, mens den nåværende Lov om eiendomsregistrering (matrikkelloven) trådte i kraft 1. januar Ved en kongelig resolusjon av 9. februar 2007 trådte loven imidlertid delvis i kraft for at kommunene skulle kunne begynne konverteringen av data fra GAB og DEK 10 til matrikkelen. Karlsøy kommune gjennomførte konverteringen før loven trådte i kraft. Kommunen har pr i dag ikke rutiner eller saksbehandlersystem som sikrer at basisinformasjonen fra matrikkelen blir overført til de kommunale registrene og dermed er tilgjengelig for fakturering av kommunale tjenester. Bygningens areal brukes som grunnlag for vann- og avløpsgebyr for private husholdninger, mens næringsbygg har vannmålere som utgangspunkt for gebyrberegningen. Slamtømming er en tjeneste som kommunen kjøper fra en ekstern leverandør etter anbudskonkurranse. Etter utført arbeid sender leverandøren en liste til kommunen over alle tanker som er tømt sammen med sluttoppgjøret. Listen inneholder opplysninger om gårds- og bruksnummer, navn og adresse på abonnentene. Antall kummer og m 3, samt dato for tømming inngår også i opplysningene. Gebyr for tømming av private slamavskillere faktureres sammen med andre kommunale avgifter det året de tømmes, dvs. hvert annet år for husholdninger og hvert fjerde år for fritidseiendommer. Levert avfall ved kommunens to miljøstasjoner blir registrert etter mengde. Den ansatte på miljøstasjonen fyller ut et skjema som kunden skriver under på, og dermed aksepterer at han/hun skylder Karlsøy kommune avgift for levert avfall. Skjemaet blir sendt til faktureringsansvarlig som registrerer kravet i kommunens faktureringssystem. 7.2 Revisors vurderinger Revisjonen vurderer rutinen omkring slamtømming som egnet til å sikre at alle som får tømt private slamavskillere blir registrert i kommunens kundereskontro med korrekte grunnlagsdata. Mangelfulle rutiner for mottak av opplysninger om tjenestemottakere gjør det imidlertid usikkert om alle brukere av septiktanker/slamavskillere blir registrert for tømming. 9 Grunneiendoms-, adresse- og bygningsregisteret 10 Kommunenes eiendomskart Side: 11

18 Vi vurderer rutinen for registrering av levert avfall til miljøstasjonene slik at den sikrer et tilfredsstillende grunnlag for korrekt fakturering. På de andre tjenesteområdene synes ikke rutinene verken å sikre at alle tjenestemottakere blir registrert, eller at registreringen skjer med korrekte data. Muntlige overleveringer av opplysninger, i tillegg til mangelfulle rutiner omkring registrering av nye brukere av VAR-tjenester, vurderes som mulige kilder til feil eller manglende registrering av korrekte grunnlagsdata. 8 KONKLUSJON KomRev NORD konkluderer med at Karlsøy kommune med få unntak har tilfredsstillende rutiner og beregninger for sikring av selvkost og fakturering vedrørende VAR-tjenestene. Kommunens rutiner sikrer med enkelte avvik at fullstendige utgifter og inntekter innenfor VARområdet inngår i gebyrgrunnlaget. Kommunen har tilfredsstillende rutiner for utarbeiding av for- og etterkalkyler for VAR-området, samt for rapportering til politisk nivå av kostnadene ved de nevnte tjenestene. Retningslinjene for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester er bare til en viss grad fulgt for inndekking av underskudd. Konklusjonen bygger på manglende gebyrøkning på tjenesteområder som over flere år har opparbeidet underskudd. Rutinene for registrering av grunnlagsdata er, med unntak av rutiner for slamtømming og for levering av avfall ved miljøstasjonene, ikke tilfredsstillende. 9 HØRING Rapporten ble sendt til verifisering og høring i Karlsøy kommune med svarfrist 27.5.s.å. KomRev NORD mottok svar Rådmannen hadde ingen merknader til revisjonens framstilling av faktaopplysninger og til våre vurderinger av fakta mot revisjonskriteriene. Rådmannens verifiserings- og høringskommentar følger som vedlegg til rapporten. 10 ANBEFALINGER Med bakgrunn i konklusjonen i kapittel åtte gir revisjonen følgende anbefalinger: Administrasjonen i Karlsøy kommune bør tilrå kommunestyret å øke gebyrsatsene på tjenesteområder som over flere år har underskudd i selvkostregnskapet. Administrasjonen i Karlsøy kommune bør forbedre rutinene for mottak og registrering av grunnlagsdata innenfor VAR-sektoren. 11 DOKUMENTER OG LITTERATUR Lov nr 17 om kommunale vass- og kloakkavgifter 1, 2 og 3 Lov nr 06 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) 26 og 34 Forskrift av nr 931 om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften) 16-1 Side: 12

19 Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester H-2140 Kommunal- og regionaldepartementet, kommunalavdelingen 2003 Brev 06 mai 2008 fra Kommunal- og regionaldepartementet til kommunene Kommunens årsregnskap fremføring av underskudd i selvkostregnskapet Årsmelding 2009 kapittel 5.1 Organisering FOR nr. 1424:Forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner). 12 VEDLEGG Rådmannens verifiserings- og høringsuttalelse, datert Side: 13