Følger Trondheim kommune de nye retningslinjene for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. Fullversjon

Transkript

1 Følger Trondheim kommune de nye retningslinjene for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester Fullversjon Trondheim kommunerevisjon Mars 2006

2 Forord Denne rapporten oppsummerer funnene og resultatene av forvaltningsrevisjonen av administrasjonens beregninger av selvkost for vann, avløp, renovasjon og feiing. Rapporten er skrevet som en fullversjonsrapport. I tillegg til denne rapporten er det skrevet en kortversjon. Prosjektgruppen har bestått av Mona Kristensen og Magnar Andersen (prosjektleder). Trondheim 30. mars Per Olav Nilsen Revisjonsdirektør Magnar Andersen Revisor Forvaltningsrevisjon av selvkost-området - fullversjon side 1

3 Innholdsfortegnelse 1 Sammendrag Bakgrunn Formål og problemstilling Vurderingskriterier Lover og forskrifter Bystyrets intensjoner Prinsippet om 100% kostnadsdekning for forurenser Bakgrunnen for selvkostkravet Prinsippene i de nye retningslinjene (H-2140) Selvkostkalkylen Kapitalkostnad Selvkostfondet Kort oppsummering av selvkostkravene Opplegg for gjennomføring av undersøkelsen Beskrivelse av de ulike selvkostområdene og kommunens selvkostkalkyle Vann og avløp Renovasjon og slam Feiing Kommunens etterkalkulasjon for Resultater Er de direkte bokførte utgifter i tråd med retningslinjene for selvkost Innledning Lønnskostnader Andre direkte driftsutgifter Kontrakter knyttet til renovasjonsområdet Interne kjøp/fordelte utgifter (art 290) Revisjonens vurdering Er de indirekte bokførte utgiftene i tråd med retningslinjene for selvkost Innledning Indirekte kostnader tatt inn i kalkylen Fordelingsnøkler Beregnet indirekte kostnader tatt inn i kalkylen Revisjonens vurdering Er grunnlaget for kapitalkostnadene (åpningsbalansen) beregnet til selvkost? Beregning av kapitalkostnad i forhold til avskrivningsgrunnlag Nærmere om skillet mellom drift og investeringer Behandlingen av kapitalkostnadene før de nye retningslinjene trådte i kraft Ny åpningsbalanse etter iverksettingen av de nye retninglinjene Kontroll av ny åpningsbalansen vann og avløp mot kommuneregnskapet Sammenligning av ny og gammel kapitalbalanse Revisjonens vurdering...36 Forvaltningsrevisjon av selvkost-området - fullversjon side 2

4 7.4 Beregnes kapitalkostnadene uavhengig av finansieringen og i samsvar med de nye retningslinjene? Kommunens beregningsmetodikk før nytt regelverk ble iverksatt (perioden ) Kommunens beregningsmetodikk etter nytt regelverk ble iverksatt (etter 2002) Revisjonens vurderinger Er Trondheim kommunes dokumentasjon av selvkostkalkylen og behandlingen av selvkostfondene i samsvar med de nye retningslinjene? Kommunens dokumentasjon av utgiftene (etterkalkulasjon) Forvaltning av selvkostfondet Revisjonens vurderinger Konklusjoner Rådmannens høringssvar Revisjonens svar...49 Vedlegg Forvaltningsrevisjon av selvkost-området - fullversjon side 3

5 1 Sammendrag Bakgrunn og problemstillinger I denne forvaltningsrevisjonen har vi vurdert administrasjonens beregninger av selvkost for lovpålagte tjenester innen vann, avløp, renovasjon og feiing etter at nytt regelverk (H-2140) for selvkostberegninger trådte i kraft fra Bakgrunnen for prosjektet er revisjonens tidligere gjennomgang av området i 2001 og de nye kravene (H-2140) fra Kommunal- og regionaldepartementet. Revisjonen konkluderte i 2001 med at metoden Trondheim kommune brukte gjør det vanskelig å konkludere med at kommunen har oppfylt kravet om selvkost på området. Den største svakheten var at kommunens selvkostkalkyle opererte med budsjetterte kapitalkostnader og ikke faktiske medgåtte kapitalkostnader. De nye retningslinjene (H-2140) som kom i 2003 medfører at denne praksisen ikke er tillatt. Denne undersøkelsen har som formål å vurdere om Trondheim kommune nå har en praksis for beregning av selvkost i tråd med de nye retningslinjene. Sentralt i denne sammenheng er om utgiftene belastet området er henførbare til tjenestene som utføres og om gebyrene står i forhold til medgåtte kommunale kostnader. Hvordan Trondheim kommune beregner kapitalkostnader og indirekte fordelte kostnader vil få spesiell fokus i denne undersøkelsen. Hovedproblemstilling for undersøkelsen er: Følger Trondheim kommune de nye retningslinjene for beregning av selvkost, og hvis avvik hvilke konsekvenser gir dette for gebyrberegningene? Delproblemstillinger for undersøkelsen er: Er de direkte bokførte utgifter i tråd med retningslinjene for selvkost? Er de indirekte bokførte utgifter i tråd med retningslinjene for selvkost? Er grunnlaget for kapitalkostnadene (åpningsbalansen) beregnet til selvkost? Er kapitalkostnadene beregnet uavhengig av finansiering og i samsvar med de nye retningslinjene? Er Trondheim kommunes dokumentasjon av selvkostkalkylen og behandlingen av selvkostfondene i samsvar med de nye retningslinjene? Vurderingskriterier Området er underlagt en rekke lover og regler. Selve grunnlaget for å kreve inn gebyrene er hjemlet i lovverket. Denne undersøkelsen bygger i hovedsak på de nye retningslinjene som ble gjort gjeldende fra ; Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (H-2140), januar 2003, KRD. Men også det øvrige lovverket er lagt til grunn. Kort oppsummert ligger det følgende føringer for hvordan selvkost skal beregnes: Utgiftene skal være henførbar Indirekte utgifter skal være fordelt i samsvar med de nye retningslinjene, men valg av metode kan overlates til kommunen Historisk anskaffelseskostnad skal legges til grunn ved fastsettelse av avskrivningsgrunnlag. Avskrivningsgrunnlaget skal være basert på kommunens nettokostnad. Tomteverdi holdes normalt utenfor avskrivningsgrunnlaget. Hvis tjenestene medfører forringelse av tomteverdi kan denne avskrives (eks deponi). Forvaltningsrevisjon av selvkost-området - fullversjon side 4

6 Kommunen skal bokføre alle vesentlige anskaffelser og påkostninger i investeringsregnskapet - klassifisert etter god kommunal regnskapsskikk. Anskaffelseskostnadene skal avskrives over den økonomiske levetiden etter en lineær metode. Avskrivningsperiodene følger de perioder som er angitt i Forskrift for årsregnskap og årsberetning av Alternativkostnadene skal beregnes av innskutt kapital (avskrivningsgrunnlag, tomteverdi). Kalkylerenten skal være lik effektiv rente på norske statsobligasjoner med 3 års gjenstående løpetid, med et tillegg på 1 prosent (gjennomsnitt over året). Kommunen skal foreta en etterkalkulasjon av de reelle kostnadene knyttet til selvkostområdet for å føre kontroll med at gebyrinntektene ikke overstiger kommunens selvkost. Gebyrene skal være basert på et overslag over antatt kostnader for området (forkalkyle) og balansere kostnadene i løpet av en 3-5 års periode. Overskudd/underskudd skal være avsatt på et bundet fond. Selvkostfondet balanserer inntekter og kostnader i løpet av en 5-årsperiode. Fondet godskrives/nedskrives med renter lik kalkylerenten. Kommunen bør sørge for solid dokumentasjon for å vise at gebyrene ikke settes høyere enn kostnadene ved å produsere tjenesten. Metodisk tilnærming Metodisk baserer undersøkelsen seg på dokumentgjennomgang, regnskapsgjennomgang, bilagskontroll og intervju med sentrale personer i administrasjonen. Sentrale dokumenter i undersøkelsen er budsjett, økonomiplaner, for- og etterkalkyler, selvkosthefter Vann og avløp(va), saksfremlegg gebyrvedtak, samt ulike interne notater, arbeidsdokumenter og regneark. De ulike funnene er gjennomgått med sentrale personer i administrasjonen. Disse er knyttet til Trondheim Bydrift, Trondheim Byteknikk, Trondheim kommunale feievesen, Trondheim Brannvesen feieradministrasjon, Miljøenheten og Rådmannens fagstab. Resultater Nedenfor følger resultatene fra undersøkelsen. 1. Lønnskostnadene ført på området er i hovedsak henførbare, men vi stiller spørsmål ved om overordnet strategisk oppgaver er skilt godt nok ut fra øvrige driftsoppgaver. Etter de nye retningslinjene for selvkostberegninger er oppgaver som berører politiske beslutningsprosesser ikke henførbare og skal derfor holdes utenfor gebyrberegningene. Trondheim byteknikk har oppgaver knyttet til hovedplan VA, kommunebudsjettet og saksfremlegg for bystyret. Vi han ikke se at slike oppgaver er skilt ut. 2. Direkte utgifter for rundt 5 millioner årlig er ført i driftsregnskapet men burde etter revisjonens vurdering vært ført i investeringsregnskapet og behandlet som kapitalkostnader. Konsekvensene er feil periodisering av kostnadene med for høye gebyrer for dagens abonnenter. Dette er et brudd på generasjonsprinsippet som sier at dagens forbrukere skal betale dagens kostnader, mens morgendagens forbruker skal betale morgendagens kostnader. Forvaltningsrevisjon av selvkost-området - fullversjon side 5

7 3. Henførbarheten av direkte utgifter. Avfallsområdet ble i 2004 feilaktig belastet med en sluttbehandlingsavgift på 8,5 mill kr. Beløpet med renter er ifølge administrasjonen tilbakeført selvkostområdet i 2005-regnskapet. Området er også belastet med prosjektkostnader av strategisk art. Det dreier seg om mindre prosjekter som vi ser på som ikke henførbare. I sum utgjør disse rundt ½ million kroner.. 4. Behandlingen av kontraktene med Trondheim Renholdsverk AS (TRV) i selvkostkalkylen. Samtlige av kontraktene med Trondheim Renholdsverk er tatt direkte inn i kommunens selvkostkalkyle. Begrunnelsen for dette er at deler av selskapet er markedseksponert gjennom anbudskonkurranse på innsamling av avfall. Revisjonen mener denne praksisen kan være problematisk så lenge kontraktene ikke har vært ut for reelle anbudskonkurranser. Grunnen er at kommunen ikke kan organisere seg bort fra selvkostkravene. På den andre siden er ikke retningslinjene for beregning av selvkost utformet med tanke på at kommunene opererer med egne aksjeselskaper. Revisjonen har valgt å ta opp problemstillingen med sentrale myndigheter og vil komme tilbake til dette når nærmere avklaring foreligger. 5. Miljøenheten belastet selvkostområdet med 3,4 mill kr i Belastningen er ikke tilstrekkelig dokumentert og vi stiller spørsmålet ved nivået tatt i betraktning at oppgaver og personell fra avfallseksjonen er overført til Trondheim byteknikk i Vi har fått oversendt et notat fra Miljøenheten som viser enhetens oppgaver inn mot avfallsområdet. I oversikten fra enheten med typer oppgaver og navn på personell er det ikke gjort forsøk på å skille mellom gebyrberettigede oppgaver og oppgaver som skjøttes etter miljøforskriften. Det er ikke anslått hvor stor andel de ulike personene bruker på selvkostrelaterte oppgaver. Noen av de prosjektene som er nevnt som arbeidsoppgaver innen selvkostområdet er Ren by og Miljøstatus. Etter revisjonens vurdering kan det ikke forsvares å dekke utgifter til disse innenfor avfallsgebyret. Gatefeiing i Ren by-prosjektet utføres av Trondheim bydrift. Tilsyn, overvåking og informasjon knyttet til prosjektet er ikke knyttet til selvkostområdet. Når det gjelder miljøstatus er heller ikke dette en oppgave som skal dekkes av selvkost, men en oppgave som ligger til miljøforskriften. Gebyret er også brukt til å dekke overtallighet. 6. Gebyrene er feilbelastet med kr i pensjonsutgifter for Feilen er knyttet til beregning av indirekte kostnader. I beregningene har en lagt til grunn en samlet pensjonsutgiftene på 103 millioner kroner for kommunen som helhet. Selvkost er belastet med en liten andel på 0,3%. Dette er ikke en faktisk bokført utgift men en utgiftsforpliktelse som ligger frem i tid. Vi mener dette ikke kan tas inn i kalkylen før utgiften foreligger. 7. Feil i utregning av fordelingsnøkler for indirekte kostnader. Effekten er at abonnentene er belastet med 2,64 millioner kroner i for mye indirekte kostnader i Feilen er knyttet til regnskap, lønn, innfordringer og revisjonstjenester. Samme type feil gjelder også for 2003 slik at abonnentene i sum er belastet med rundt 5 millioner kroner for mye i indirekte kostnader for disse to årene. Forvaltningsrevisjon av selvkost-området - fullversjon side 6

8 8. Åpningsbalansen er korrigert i forhold til innbetalt tilknytningsavgift. Vi har beregnet effekten av korrigeringen til 106 millioner kroner i økt åpningsbalanse i For abonnentene er effekten av korrigeringen at innbetalt tilknytningsavgiften før 1999 nå er i ferd med å bli betalt 2 ganger, først som en del av investeringene på området og nå som fremtidige avskrivninger. Etter revisjonens mening er dette i strid med prinsippene for selvkost. Skal kommunen rette opp tidligere feilføringer må korrigeringen også komme abonnentene til gode ved at selvkostfondet får tilsvarende motjustering. Effektene for selvkostkalkylen i 2003 og 2004 har revisjonen beregnet til å utgjør merbelastninger for abonnentene med rundt 6 millioner kroner årlig. 9. Kapitalkostnadene for 2003 og 2004 er avskrevet med 59 millioner kroner mer enn det retningslinjene for selvkost legger til grunn. Begrunnelsen for dette er at kommunens låneopptak knyttet til vann og avløp har en kortere nedbetalingstid enn de avskrivningsperiodene som retningslinjene for selvkostberegningene legger opp til. Kommunen valgte derfor en gradvis innfasing av de nye prinsippene. Dette ble gjort ved å gjøre et skille i 2001 og gradvis innføre de riktige avskrivningsperiodene. Fra og med 2006 er avskrivningsperiodene iht regnskapsforskriften og retningslinjene. Administrasjonen har i en overgangsfase lagt til grunn en kortere avskrivningsperiode. Etter revisjonens mening er dette å ta finansieringshensyn. Feilperiodiseringen av kapitalkostnadene er et brudd på generasjonsprinsippet ved at dagens abonnenter betaler kapitalkostnader for morgendagens brukere. Til grunn for vår vurdering ligger også departementets forutsetning om at retningslinjene skulle anvendes fullt ut fra Manglende dokumentasjon av selvkostkalkylen. Selve hovedtallene for selvkost er vist i budsjett og regnskap i henholdsvis forkalkyle og etterkalkyle men hva som ligger til grunn for disse tallene er ikke gjengitt i kalkylene. De bakenforliggende tallene er innarbeidet i interne arbeidsdokumenter eller som regneark i administrasjonen. Administrasjonen finner lett frem tallene for siste år, men dette er ikke like enkelt når tallene ligger tilbake i tid. Vi mener det er viktig at de bakenforliggende tallene i kalkylene dokumenteres årlig. Dette vil gi bedre historisk dokumentasjon for tallene og samtidig muliggjøre etterkontroller. Administrasjonen bør derfor sørge for bedre dokumentasjon. Konklusjon Revisjonens hovedkonklusjon er at kommunen legger opp til å følge de nye retningslinjene for selvkostberegningene, men flere avvik er avdekket i revisjonens gjennomgang. Samlet har vi beregnet avvikene til å utgjør en effekt på mellom 11-13% i for høye gebyrer for abonnentene i årene 2003 og Avviket er i hovedsak knyttet til hvordan kapitalkostnadene og indirekte fordelte kostnader er behandlet i selvkostkalkylen. Trondheim kommune har over tid beregnet kapitalkostnader etter budsjetterte låneopptak og ikke etter faktiske investeringer på området. Over tid har dette gitt en relativt stor restbeholdning av ubrukte midler 1 der deler av denne allerede er belastet abonnentene i form av 1 Restbeholdningen ubrukte midler utgjør 183 millioner kroner per Hvor stor andel av disse midlene som allerede er avskrevet vet vi ikke. Dette er avhengig av hvor langt tilbake i tid disse midlene er oppstått som ubrukte midler. Forvaltningsrevisjon av selvkost-området - fullversjon side 7

9 kapitalavskrivninger. Dette er avskrivninger som ikke blir fanget opp i måten Trondheim kommune har beregnet ny åpningbalanse for selvkostområdet. Forholdet bidrar i seg selv til å komplisere beregningene av ny åpningsbalanse. Med bakgrunn i de feil som er påvist i åpningsbalansen anbefaler revisjon at åpningsbalansen for vann, avløp, renovasjon og feiing gjennomgås på nytt. Det største enkeltavviket er knyttet til måten kommune behandler kapitalavskrivningene på. Kommunen har lagt til grunn en overgangsperiode med begrunnelse i at nedbetalingstiden for lånene er kortere enn de nye avskrivningstidene tilsier. Effekten er at anleggsmidlene er avskrevet med 59 millioner kroner i for mye kapitalkostnader i 2003 og Kostnaden er henførbar, men feilaktig periodisert med for store avskrivninger i disse to årene. For abonnentene medfører dette høyere gebyrer i dag mens morgendagens abonnenter får tilsvarende lavere gebyrer. Siden avviket utgjør såpass mye mener vi det er mest korrekt om dette justeres i forhold til selvkostfondene slik at dagens abonnenter får tilbake avviket i nær fremtid (løpet av en 3-5 år). Vår vurdering bygger også på at Kommunal- og regionaldepartementet forutsatte at retningslinjene skulle anvendes fullt ut fra og med Vi kan derfor ikke se at det er gitt noe rom for en overgangsfase slik administrasjon har lagt til grunn. Revisjonen anbefaler at de påviste feilene korrigeres i selvkostkalkylene og at effektene overføres selvkostfondene der dette er naturlig. For de direkte driftskostnadene er avvikene flere men av mindre karakter. De største avvikene er knyttet til feilklassifisering i regnskapet ved at utgifter er bokført som drift selv om disse har karakter av investeringer. I selvkostkalkylen medfører dette at utgiftene direkteføres på et år i steden for at denne er gjenstand for kapitalavskrivninger over flere år. Dette medfører brudd på generasjonsprinsippet. 2 Bakgrunn For en del kommunale tjenester har sentrale myndigheter satt krav om selvkost for kommunale gebyrer. Selvkost setter en øvre grense for lovlig gebyrinntekter. For renovasjon er det 100% kostnadsdekning jfr forurensingsloven. Hensikten med dette er å unngå at kommuner med anstrengt økonomi bruker gebyrene til å finansiere annen virksomhet. Kommunen skal ikke kunne ta seg mer betalt enn kostnaden for å produsere tjenesten. For brukerne er det viktig at kvalitet og pris på tjenestene henger sammen og at gebyrene ikke fungerer som en form for skjult skattelegging. Gebyrene skal være betaling for bestemte tjenester som kommunen yter brukerne og ikke bidra til å finansiere den øvrige kommunale aktiviteten. For brukerne av kommunale tjenester er det derfor av stor interesse hvordan gebyrene beregnes. Revisjonen foretok en gjennomgang av selvkost innen VARF (vann, avløp, renovasjon og feiing) i 2001 med utgangspunktet i kommunaldepartementets veileder fra (Veiledende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester, Kommunal- og arbeidsdepartementet, H-2095, desember 1996). Revisjonens gjennomgangen viste at beregningsmetoden til Trondheim kommune gjør det vanskelig å konkludere med at kommunen har oppfylt kravet om selvkost på VARF-området. Den største svakheten var at kommunens kalkyle opererte med budsjetterte kapitalkostnader og ikke faktiske medgåtte kapitalkostnader Forvaltningsrevisjon av selvkost-området - fullversjon side 8

10 slik veilederen fra 1996 og de nye retningslinjene fra 2003 legger opp til. Rådmannen argumenterte i 2001 med at departementets retningslinjer kun er veiledende, at Trondheim kommunes praksis var tatt opp med fylkesmannen rundt 1990 og at Trondheim kommunes praksis ikke avviker mye fra veilederen. Rådmannen så behov for ny gjennomgang av grunnlaget og rutinene for fordeling av felleskostnader, men ville videreføre måten kommunen beregner kapitalkostnadene dvs med budsjetterte låneopptak. Etter gjennomgangen av selvkostområdet i 2001 er det kommet nye retningslinjer fra Kommunalog regionaldepartementet (KRD). De nye retningslinjene (H-2140) kom i januar 2003 og er mer tydelig i forhold til hvordan en skal beregne kapitalkostnader og felleskostnader. Retningslinjene definerer hvilke prinsipper som skal legges til grunn for beregning av selvkost. Ved utsendelse av retningslinjene forutsetter Kommunal- og regionaldepartementet at de benyttes fullt i selvkostberegningen for Formål og problemstilling Formålet med denne undersøkelsen er å følge opp og vurdere om Trondheim kommune behandler lovpålagte tjenester innen vann, avløp, renovasjon og feiing (VARF-områdene) i samsvar med departementets nye retningslinjer (H-2140) for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. Et sentralt spørsmål i denne sammenheng er om utgiftene belastet området er henførbare til tjenestene som utføres og om gebyrene står i forhold til medgåtte kommunale kostnader. Tidligere har kommunene hatt ulik praksis i hvordan kostnadene er beregnet. Problemet er knyttet til fordeling av felleskostnader og hvilke prinsipper som skal legges til grunn for beregning av kapitalkostnader. De nye retningslinjene (H-2140) medfører en klargjøring i forhold til dette. Trondheim kommunes praksis med å legge til grunn budsjetterte låneopptak i beregning av kapitalkostnader er ikke tillatt. Selvkost skal beregnes uavhengig av finansiering og lånerente. I beregning av gebyrgrunnlaget skal kommunen basere seg på reelle kapitalavskrivninger og kalkulatoriske rentekostnader. For Trondheim kommune betyr dette betydelig omlegginger. Ny åpningsbalanse og avskrivningsprofil må etableres. Kapitalkostnadene må beregnes etter prinsippene for alternativ anvendelse. Kommunen må også foreta en gjennomgang av hvordan de administrative felleskostnadene er fordelt. Med disse kravene til endring er hovedproblemstilling for undersøkelsen: Følger Trondheim kommune de nye retningslinjene for beregning av selvkost, og hvis avvik hvilke konsekvenser gir dette for gebyrberegningene? Delproblemstillinger for undersøkelsen er: Er de direkte bokførte utgifter i tråd med retningslinjene for selvkost? Er de indirekte bokførte utgifter i tråd med retningslinjene for selvkost? Er grunnlaget for kapitalkostnadene (åpningsbalansen) beregnet til selvkost? Er kapitalkostnadene beregnet uavhengig av finansiering og i samsvar med de nye retningslinjene? Forvaltningsrevisjon av selvkost-området - fullversjon side 9

11 Er Trondheim kommunes dokumentasjon av selvkostkalkylen og behandlingen av selvkostfondene i samsvar med de nye retningslinjene? 4 Vurderingskriterier I dette kapitlet redegjør vi for hvilke krav som bør være oppfylt for at kommunen beregner utgiftene til selvkost. 4.1 Lover og forskrifter De lovpålagte betalingstjenester som vi i denne undersøkelsen gjennomgår er underlagt en rekke lover og forskrifter. De mest aktuelle lovene i denne sammenheng er: Lov om kommunale vass- og kloakkavgifter (1974) Forskrifter om beregning m.v av kommunale vann- og kloakkavgifter. (1974, MD) Lov om vern mot forurensninger og om avfall (Forurensningsloven). (1981) Avfallsgebyrer. Retningslinjer for kommunene (1994, SFT). Forskrift om kommunale vann- og avløpsgebyrer. (1995, MD) Veiledende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester, desember KRD. Lov om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver, brann- og eksplosjonsvernloven. (juni 2002) Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (H-2140), januar KRD. Veileder om beregning av kommunale avfallsgebyrer. Januar SFT Forskrift om begrensning av forurensning, forurensningsforskriften. (Juni 2004, MD) 4.2 Bystyrets intensjoner Forholdet er gjennomgått i revisjonens rapport fra 2001 der de samme selvkostområdene er gjennomgått. Her fremkom det at Trondheim bystyre ikke har vedtatt selvkostprinsippet i forskrifts form for områdene vann og feiing hvor prinsippet ikke er lovpålagt, men at selvkost er "bystyrets intensjon" også for disse områdene. 4.3 Prinsippet om 100% kostnadsdekning for forurenser I 1994 ble det innført et nytt prinsipp for hvordan kommunene skal beregne gebyrene. Forurensningslovens 34 ble endret i 1993, og som en følge av dette utarbeidet SFT året etter retningslinjer for hvordan kommunene skal beregne gebyrene. I disse retningslinjene blir det innført en plikt til å sørge for full kostnadsdekning ved beregning av gebyrer. Retningslinjer oppfordrer kommunene til bruk av differensierte avgiftssatser for redusere avfallsmengde og oppmuntrer til økt gjenvinning. Loven er gjort gjeldende for renovasjonsområdet. Forvaltningsrevisjon av selvkost-området - fullversjon side 10

12 4.4 Bakgrunnen for selvkostkravet Krav om selvkost ble stadfestet i Lov om vass- og kloakkavgifter fra 1974 og av miljøverndepartements forskrifter om beregning m.v av kommunale vann- og kloakkavgifter (1974 MD). Tidlig på 1990-tallet gjorde Stortinget en gjennomgang av regelverket om fastsetting av kommunale gebyrer (st.prp. nr 100. ( ). Konklusjonen var at det var behov for en ny gjennomgang. Forsker Steinar Gran ved Nord-Trøndelag distriktshøgskole ble engasjert for å utarbeide et forslag til kalkyle eller beregningsmodell. Grans rapport 2 ble grunnlaget for at Kommunal og regionaldepartementet utga i 1996 veiledende retningslinjer for hvordan kommunale betalingstjenester skulle beregnes. Etter kommunerevisjonens avsløringer i Bergen om at selvkost ikke var fulgt, ble saken løftet opp i Stortinget. 3 På bakgrunn av dette utga Kommunal- og regionaldepartementet nye retningslinjer (H-2140) som kom i januar De nye retningslinjene ble gjort gjeldene fra og med 2003 og ble ikke lenger benevnt som veiledende retningslinjer. 4.5 Prinsippene i de nye retningslinjene (H-2140) I de nye retningslinjene er selvkost definert som den merkostnad kommunen påføres ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste. Det betyr at kommunen kan legge til grunn direkte og indirekte kostnader som følge av en produsert enhet, mens kostnader som løper uavhengig av selvkostområdet skal holdes utenfor. Selvkost skiller derfor mellom tjenester som er henførbare og tjenester som ikke er henførbare i forhold til den produserte enheten. Retningslinjene legger vekt på at både direkte og indirekte kostnader skal med i beregningene, men at bare kostnader som har sammenheng med framstillingen av det enkelte produkt eller betalingstjeneste (henførbare kostnader) skal inngå i beregningene. Retningslinjene skisserer flere metoder for hvordan de indirekte kostnadene kan fordeles. Men valg av metode for fordeling av indirekte henførbare kostnader kan dette overlates til den enkelte kommune. Kapitalkostnader skal medtas i beregningene For flere tjenester hvor brukerbetaling er regulert, nyttes selvkost som ramme for brukerbetaling. Dette innebærer at kommunen må foreta en etterkalkulasjon (selvkostregnskap) av de reelle kostnadene innenfor de aktuelle tjenesteområdene for å føre kontroll med at gebyrinntektene ikke overstiger kommunens selvkost. Eventuelt overskudd i selvkostregnskapet innenfor disse områdene skal avsettes til selvkostfond. Retningslinjene legger til grunn at solid dokumentasjon vil være et effektivt virkemiddel for å vise at prisene ikke settes høyere enn kostnadene for å produsere tjenestene. 2 Selvkostkalkyler og kommunaltekniske betalingstjenester (NTDH, publikasjon nr.22: 1994) 3 Rapport: Beregningsgrunnlaget for vann- og avløpsgebyrene i Bergen kommune, forvaltningsrevisjonsrapport 2001, Bergen kommunerevisjon. Forvaltningsrevisjon av selvkost-området - fullversjon side 11

13 4.5.1 Selvkostkalkylen Retningslinjene skiller mellom utgifter som er knyttet til kjerneprodukt, tilleggsytelser og støttefunksjoner. Kjerneprodukt består av basisen som inngår i tjenesten og er de direkte kostnadene som er knyttet opp mot produksjonen av tjenestene. Tilleggsytelser består av tilleggstjenester som er nødvendig for produksjon av tjenesten. Består bl a av ledelse, kontorstøtte, regnskap, saksbehandling og lignende. Støttefunksjoner angir aktiviteter som er nødvendig for kommunen som helhet, men som står i et forhold til tjenesten som gjør at de vanskelig kan avgrense dette kalkylemessig. Retningslinjene inneholder liste over henførbare interne tjenester, tilleggsfunksjoner og støttefunksjoner, som kan inngå i kalkylen og hvilke prinsipper som skal legges til grunn for beregning av disse. Kostnader som berører hele organisasjonen bør fordeles før en foretar fordeling av kostnader som berører et begrenset antall tjenester. Likedan må kapitalkostnader relatert til interne tjenester belastes disse før en foretar kostnadsfordeling. Kostnader knyttet til folkevalgte, strategisk ledelse og utarbeidelse av beslutningsgrunnlag for disse regnes som ikke-henførbare i selvkostkalkylen. Gjelder blant annet øverste administrative ledelse (administrasjonssjefen og eventuelt ledergruppe) og øvrige kostnader knyttet til betjening av disse stillingene. Utarbeidelse av årsbudsjett, økonomiplan, kommuneplan inkl. arealplan og sektorplan er en del av strategisk ledelse og ressurser medgått til dette regnes derfor som ikke henførbar i forhold til selvkostkalkylen. Kostnader til mellomledere regnes som ikke-henførbare når disse leder tjenesteledere. Men når mellomledere leder tjenesteledere og enkelttjenester, bør det foretas en kostnadsfordeling slik at funksjonen som leder av betalingstjenesten medtas som en henførbar tilleggsytelse dersom denne stillingen utgjør 20% eller mer. For delte stillinger vil registrert tidsbruk til produksjon av tjenesten gi best kalkyle, men en kan som nestbest løsning anvende anslag på prosent av årsverk som går med til å produsere tjenesten. Retningslinjene legger til grunn at kun igangsatte aktiviteter skal tas med i kalkylen og at planlagte aktiviteter som ikke er igangsatt holdes utenfor Kapitalkostnad Kapitalkostnaden består av avskriving og kalkulatorisk rente for alternativ anvendelse av kapitalen. Prinsipper for beregning av kapitalkostnadene fremgår i retningslinjene. Selvkostprinsippet tar hensyn til tidsriktighet. Brukerne skal kun betale for tjenester de selv har nytte av, og dagens brukere skal ikke subsidiere bruken til andre generasjoner. Dette kalles generasjonsprinsippet som bygger på det finansielle ansvarsprisippet som innebærer at de som drar nytte av en tjeneste også bærer kostnaden ved tjenesten, og er begrunnet i hensynet til rettferdighet mellom eksisterende og framtidige abonnenter. Dette prinsippet innebærer at kostnadene forbundet med en tjeneste må være tidsriktige og kostnadsriktige. I det ligger at kostnader som forbrukes over flere år, må tidsavgrenses eller periodiseres. For investeringer skjer dette ved at investert kapital avskrives over kapitalens levetid. Dersom et varig driftsmiddel belastes fullt ut i anskaffelsesåret, innebærer dette et brudd Forvaltningsrevisjon av selvkost-området - fullversjon side 12

14 på generasjonsprinsippet og prinsippet om tidsriktighet. Abonnentene dekker da det ene året hele kostnaden ved anskaffelsen gjennom betalte gebyrer samme året. Framtidige abonnenter nyter da godt av anskaffelsen kostnadsfritt over resten av anskaffelsens levetid. Investeringsutgiftene må dermed fordeles jevnt over investeringenes levetid. Lineær avskrivning skal anvendes og at en skal basere seg på historisk kostnad. Ved valg av avskrivningsperiode benyttes de perioder som er angitt i Forskrift for årsregnskap og årsberetning av Retningslinjene skiller mellom hva som kan defineres som varige driftsmidler og hva som kan finansieres over driften. Definering av varig driftsmidler skal skje i henhold til god kommunal regnskapsskikk (GKRS). Investeringer er eiendeler som er bestemt til varig eie eller bruk, har en økonomisk levetid på minst 3 år og har en vesentlig verdi ( kr). Innenfor vann og avløp har enkelte kommuner praktisert en ordning der vesentlige deler av årets investeringer blir finansiert direkte av gebyrinntektene. Dette strider mot prinsippene for selvkostberegningene og vil derfor være i strid med regelverket. I retningslinjene legger en vekt på at historisk anskaffelseskostnader skal legges til grunn ved fastsettelse av avskrivningsgrunnlaget. Grunnlaget skal være basert på kommunens merutgifter av investeringene som innhentes over gebyrene. Historisk anskaffelse betyr at avskrivningsgrunnlaget tar utgangspunkt i hva investeringen kostet kommunen på anskaffelsestidspunktet og ikke hva det koster kommunen å gjenanskaffe investeringen. For å beregne kommunens merutgift skal statlig investeringstilskudd og anleggsbidrag fra private aktører trekkes fra avskrivningsgrunnlaget. Beregningsgrunnlaget skal basere seg på kommunens andel av investeringskostnadene. Tomtekostnadene skal som hovedregel holdes utenfor hvis ikke det kan argumenteres for at anlegget fører til forringelse av tomteverdi. Kapitalkostnadene skal beregnes av alle investeringer uavhengig av finansieringsform. Ved beregning av alternativkostnad eller kalkulatorisk rentekostnad skal kalkylerenten settes lik effektiv rente på norske statsobligasjoner med 3 års gjenstående løpetid, med et tillegg på 1 prosent. Grunnlaget for beregning av kalkulatoriske renter er avskrivningsgrunnlaget for beregning av kapitalkostnadene. I tillegg kan tomteverdier som inngår i fremstillingen av tjenesten trekkes inn ved beregning av alternativkostnad. Ved salg og utrangering av anleggsmidler tillegges differansen mellom anleggsmidlets restverdi og salgssum selvkostkalkylen. Ved overgang til ny avskrivningsmodell sier regnskapskomiteen NKRF (Norges Kommunerevisorforbund) at Ved overgang til ny avskrivningsplan for varige driftsmidler, tar en utgangspunkt i restverdi (uavskrevet verdi) for det enkelte anleggsmiddel. Dette innebærer at de tidligere beregnede avskrivninger trekkes fra anskaffelsesverdien uavhengig om man har benyttet annuitetsmetoden eller lineær modell. Årlig avskrivning etter overgangen må beregnes med utgangspunkt i at den totale avskrivningsperioden skal stemme med regnskapsforskriftens regler (referat faggruppe regnskap ) Forvaltningsrevisjon av selvkost-området - fullversjon side 13

15 4.5.3 Selvkostfondet Kommunen kan framføre et overskudd fra selvkosttjenesten til et senere år, men skal innenfor et 3-5-årsperspektiv balansere. Dette skjer gjennom et bundet selvkostfond for å håndtere svingninger i inntekter og kostnader slik at gebyrene kan holdes stabile. Investeringer i anleggsmidler skal ikke finansieres av selvkostfondet Kort oppsummering av selvkostkravene Utgiftene skal være henførbar Indirekte utgifter skal være fordelt i samsvar med de nye retningslinjene, men valg av metode kan overlates til kommunen Historisk anskaffelseskostnad skal legges til grunn ved fastsettelse av avskrivningsgrunnlag. Avskrivningsgrunnlaget skal være basert på kommunens nettokostnad. Tomteverdi holdes normalt utenfor avskrivningsgrunnlaget. Hvis tjenestene medfører forringelse av tomteverdi kan denne avskrives (eks deponi). Kommunen skal bokføre alle vesentlige anskaffelser og påkostninger i investeringsregnskapet - klassifisert etter god kommunal regnskapsskikk. Anskaffelseskostnadene skal avskrives over den økonomiske levetiden etter en lineær metode. Avskrivningsperiodene følger de perioder som er angitt i Forskrift for årsregnskap og årsberetning av Alternativkostnadene skal beregnes av innskutt kapital (avskrivningsgrunnlag, tomteverdi). Kalkylerenten skal være lik effektiv rente på norske statsobligasjoner med 3 års gjenstående løpetid, med et tillegg på 1 prosent (gjennomsnitt over året). Kommunen skal foreta en etterkalkulasjon av de reelle kostnadene knyttet til selvkostområdet for å føre kontroll med at gebyrinntektene ikke overstiger kommunens selvkost. Gebyrene skal være basert på et overslag over antatt kostnader for området (forkalkyle) og balansere kostnadene i løpet av en 3-5 års periode. Overskudd/underskudd skal være avsatt på et bundet fond. Selvkostfondet balanserer inntekter og kostnader i løpet av en 5-årsperiode. Fondet godskrives/nedskrives med renter lik kalkylerenten. Kommunen bør sørge for solid dokumentasjon for å vise at gebyrene ikke settes høyere enn kostnadene ved å produsere tjenesten. 5 Opplegg for gjennomføring av undersøkelsen Undersøkelsen baserer seg på gjennomgang av budsjett, regnskapstall og selvkostkalkyler etter at det nye regelverket trådte i kraft. Undersøkelsen er konsentrert om beregningsgrunnlaget og metoden som er anvendt for selvkostkalkylene i 2003 og Undersøkelsen går nærmere gjennom hvilke kostnadselementer som er lagt til grunn for kalkylen, metode for fordeling av felleskostnader, om disse er i overensstemmelse med retningslinjene for selvkost og om bokført utgift er henførbar etter de nye retningslinjen for beregning av selvkost. Regnskapet for 2004 er Forvaltningsrevisjon av selvkost-området - fullversjon side 14

16 gjennomgått systematisk mens vi for 2003 regnskapet baserer oss på en analytisk tilnærming med stikkprøvekontroll av bilagene. Utvalgene er gjort på bakgrunn av en risikovurdering utfra kjennskap til områdene fra tidligere revisjoner og beløpsgrenser. Undersøkelsen omfatter beregningsgrunnlaget for kapitalkostnadene. I dette inngår gjennomgang av åpningsbalansen, prinsipper for avskrivninger og beregning av kalkulatoriske renter. Undersøkelsen omfatter også en sammenligning mellom gammel og ny beregningsmodell ved fastsettelse av ny kapitalbalanse eller åpningsbalanse. Metodisk baserer undersøkelsen seg på dokumentgjennomgang, regnskapsgjennomgang, bilagskontroll og intervju med sentrale personer i administrasjonen. Sentrale dokumenter i undersøkelsen er budsjett, økonomiplaner, for- og etterkalkyler, selvkosthefter VA, saksfremlegg gebyrvedtak, samt ulike interne notater, arbeidsdokumenter og regneark. De ulike funnene er gjennomgått med sentrale personer i administrasjonen. Disse er knyttet til Trondheim Bydrift, Trondheim Byteknikk, Trondheim kommunale feievesen, Trondheim Brannvesen feieradministrasjon, Miljøenheten og Rådmannens fagstab. 6 Beskrivelse av de ulike selvkostområdene og kommunens selvkostkalkyle Dette kapitlet gir en kort beskrivelse av selvkostområdene mht organisering, rammeendringer og eventuelle utfordringer dette gir for regnskapsføringen. 6.1 Vann og avløp Området er organisert etter en forvalter og tiltaksmodell (utfører). Forvalteren er Trondheim byteknikk og utfører er Trondheim bydrift, som begge belaster selvkostområdet med utgifter knyttet til drift og investeringer. Regnskapsteknisk ble Trondheim byteknikk først skilt ut som egen enhet i regnskapet for Før dette ligger denne delen av oppgavene i Utbyggingskontoret i Trondheim kommune men belastet via interne overføringer til Trondheim bydrift. Kjerneoppgavene innen vann og avløp er lagt til Trondheim bydrift som i tillegg har ansvar for veg, idrett, park, skog og maskinforvaltning. Investeringene ligger hos forvalteren Trondheim byteknikk, mens akutte påkostninger ligger hos Trondheim bydrift. Måten enhetene Trondheim byteknikk og Trondheim bydrift er organisert på (forvalter utfører) reduserer risikoen for feilklassifisering mellom drift og vedlikehold. Utfordringene for Trondheim bydrift er fordeling av felleskostnader mellom selvkostområdene og øvrige oppgaver. I regnskapet fremkommer interne overføringer (art 290) direkte på ansvarsområdene vann og avløp etter en fastsatt fordeling. I Trondheim bydrift er alt av biler og maskiner lagt til Valøya-området, som har ansvar for anskaffelse, drift og forvaltning av den felles maskinparken. Kostnadene knyttet til vann og Forvaltningsrevisjon av selvkost-området - fullversjon side 15

17 avløps bruk av maskinparken fremkommer delvis bokført som direkte utgifter og delvis som interne overføringer på art Renovasjon og slam Trondheim kommune innførte på midten av 1990-tallet kildesortering og valgte samtidig å konkurranseutsette deler av renovasjonstjenestene. Det ble innført en bestiller og utfører organisering av området. Forvaltningsoppgavene ble overført fra Trondheim Renholdsverk til den nyopprettede avfallseksjonen i Miljøenheten. Fra 1998 ble deler av renovasjonen satt ut på anbud og kontrakt ble inngått med Norsk Gjenvinning om innsamling av forbruksavfall på vestsiden av byen. Trondheim Renholdsverk beholdt innsamlingen på østsiden. Fra ble Trondheim Renholdsverk omdannet fra kommunal bedrift til aksjeselskap. Ansatte i avfallsseksjonen har i de siste årene vært gjenstand for en rekke overføringer mellom ulike ansvarsområder. I august 2003 ble de overført fra Miljøenheten til Trondheim byteknikk og i august 2005 fra Trondheim byteknikk til Trondheim Renholdsverk AS. Ved den siste overføringen ble det inngått en egen avtale mellom Trondheim Renholdsverk AS og Trondheim byteknikk om oppgaveløsning og arbeidsgiveransvar. Fra 1.januar 2006 opprettet Trondheim Renholdsverk AS selskapet TRV Husholdning AS for å drifte oppgaver knytte til husholdningsavfall. Forvaltningsoppgavene som fulgte med overføringen av avfallseksjonen er lagt til morselskapet Trondheim renholdsverk AS. Trondheim byteknikk vil fortsatt ha oppgaver knyttet til bestilling, utvikling og oppfølging av oppgaver rundt renovasjon, og vil fortsatt ha det formelle forvalteransvaret for området. Omorganiseringen av området henger sammen med at all renovasjon skal skje i egenregi hos Trondheim Renholdsverk AS når kontrakten med Norsk Gjenvinning AS utløper i november Etter at de nye retningslinjene på selvkostområdet trådde i kraft skjedde det også endringer i forurensningsloven som påvirket grunnlaget for beregningen av renovasjonsgebyret. Loven ble endret den og begrepene forbruksavfall og produksjonsavfall erstattes med husholdningsavfall og næringsavfall. Endringen betyr at deler av forbruksavfallet 4 går over til næringsavfall og dermed ut av selvkostområdet. Som følge av dette må kommuner som også samler inn næringsavfall etablere rutiner som skiller kostnader og inntekter forbundet med disse to avfallstypene. Bystyret har vedtatt å skille ut et eget aksjeselskap som skal håndtere husholdningsavfall. Aksjeselskapet ble opprettet fra Regnskapsteknisk er utgiftene til renovasjon ført under henholdsvis Miljøenheten (2003) og Trondheim byteknikk (2004). Konkurranseutsettingen medfører at hovedtyngden av kapitalkostnadene er på de utførende selskapene sin hånd og inngår som en del av de direkte kostnadene via anbudskontraktene. Slamtømming utføres av Trondheim Renholdsverk AS på oppdrag for husstandene. 4 Tidligere beregninger tyder på at det kan dreie seg om opptil 30% av fallet som går over til næringsavfall (kilde) Forvaltningsrevisjon av selvkost-området - fullversjon side 16

18 6.3 Feiing Trondheim kommunale feiervesen er en egen enhet under rådmannen. Administrasjonen holder til på hovedbrannstasjonen. Feiervesenet utfører feiing og tilsyn av fyringsanlegg samt tilleggstjenester relatert til faget mot betaling. Eksempler på slike tjenester kan være feiing av fyringsanlegg, tilstandsvurdering av skorsteiner og installasjonskontroll ved montering av ildsteder. Forvalteransvaret har Trondheim Brannvesen ved feieradministrasjonen som er bestilleren av tjenestene. 6.4 Kommunens etterkalkulasjon for 2004 Kommunens etterkalkyler følger som note til kommuneregnskapet. Tabell 1 viser kommunens etterkalkulasjon for Tabell 1 Kommunens etterkalkulasjon. Tall i hele 1000 kr. VARF HER AV: området Vann Avløp Renovasjon Slam Feiing Direkte utgifter Indirekte utgifter Avskrivninger Kalkulatoriske renter SUM utgifter gebyrgrunnlag SUM inntekter Resultat før avsetninger Bruk av selvkostfond Avsetninger selvkostfond Resultat etter avsetninger Inngående balanse selvkostfond Bruk av fond Renter selvkostfond Avsetning fond Utgående balanse selvkostfond De direkte utgiftene utgjør hovedtyngden av driftsutgiftene knyttet til vann, avløp, renovasjon og feiing, VARF-området. Samlet utgjør disse 228 mill kroner mens de indirekte utgiftene utgjør 11 millioner kroner. Økningen i utgiftene fra 2003 til 2004 var 11% for de direkte utgiftene og 20% for de indirekte utgiftene. Innen VARF-områdene er de største direkte driftsutgiftene knyttet til renovasjon (110,9 mill kr) deretter følger avløp (56,1 mill kr) og vann (51,3 mill kr). Slam og feiing har direkte utgifter på henholdsvis 2,4 mill kr og 7,3 mill kr. De indirekte utgiftene utgjør nesten 11 millioner kroner i 2004 og er fordelt ut på området etter fordelingsnøkler. Mellom områdene varierer utgiften fra 2,1 millioner kroner (feiing) til 3,3 millioner kroner (vann). Forvaltningsrevisjon av selvkost-området - fullversjon side 17

19 Nivået på de indirekte utgiftene er vurdert som lavt, men dette skyldes intern organisering og at kommunen har betydelige interne transaksjoner eller interne overføringer på art 290 som i Trondheim kommune er bokført som direkte utgifter. Kapitalkostnadene som består av avskrivninger og kalkulatoriske renter utgjør for hele området 119,83 mill kroner i Av dette utgjør avskrivningene 79,26 mill kr og kalkulatoriske renter 40,57 mill kr. Etterkalkylen viser en økning i avskrivningskostnadene med 5%, mens rentekostnadene reduseres med 19%. Dette skyldes nedgang i rentenivået fra 2003 og 2004 fra 4,24% til 2,95 % for 3-årige norsk obligasjonsrente. 5 Innen de ulike områdene er hovedtyngden av kapitalkostnadene knyttet til vann og avløp. Avløp alene står for 62% av kapitalkostnadene mens vann står for 34% av kostnadene. Renovasjon og feiing har en andel på kun 4%. De lave kapitalkostnadene på renovasjon henger sammen med organisering av området der kommunen har overlatt utføringen av oppgaven til egne selskaper. Kapitalkostnadene knyttet til maskinparken kommer derfor på selskapet og ikke i kommunens regnskaper. Feiing er av art arbeidsintensivt og har derfor lite kapitalkostnader knyttet til sitt område. 5 Ved beregning av kalkulatoruske renter skal en legge til et risikotillegg på 1 prosentpoeng. I etterkalkylen for Trondheim kommune har en brukt 5,24% i 2003 og 4% i Forvaltningsrevisjon av selvkost-området - fullversjon side 18

20 7 Resultater I denne gjennomgangen av VARF-områdene har vi valgt å behandle områdene samlet i forhold til de nye retningslinjene for selvkost. Problemstillingene rundt hva som er henførbare kostnader, fordeling av indirekte kostnader og kapitalkostnader er lik for alle områdene. 7.1 Er de direkte bokførte utgifter i tråd med retningslinjene for selvkost Innledning Dette kapitlet omhandler direkte bokførte utgifter. I kalkylen for Trondheim kommune er dette bokførte lønnskostnader og bokførte direkte utgifter. Men som bokførte direkte utgifter er det også ført indirekte utgifter på art 290 interne kjøp. Vurderingene av utgiftene er ift kravene om at utgiftene skal være henførbare, riktig bokført i forhold til drifts- og investeringsregnskapet og at fordelingen av eventuelle indirekte utgifter (art 290) følger selvkostprinsippet Lønnskostnader Hvordan lønnskostnadene knyttet til selvkostområdet vises i regnskapet er avhengig av organiseringen av områdene. Skillet mellom utfører og forvalteroppgavene medfører at lønnskostnadene fordeles på ulike områder. Kommunen har i tillegg lønnskostnader som kommer som interne overføringer på selvkostområdet. Dette er knyttet til tjenester som andre enheter utfører og som kan belastes selvkostområdet. Tabell 2 viser lønnskostnadene for den utførende delen av tjenestene fordelt direkte på ansvarsområdene i 2004-regnskapet etter artene Samlet lønnskostnader for den utførende delen er 30 millioner kroner. Kommunen har ikke direkte lønnskostnader for den utførende delen av renovasjon siden dette er satt bort til utførende enheter utenfor kommuneregnskapet (eksterne leverandører og eget aksjeselskap). I regnskapet kommer dette som innkjøp av tjenester til erstatning for kommunal produksjon. Tabell 2 Lønnskostnader for den utførende delen av tjenestene etter selvkostområde. Kommuneregnskapet Se vedlegg 2, tabellene v2-v4. Lønnskostnader i mill kroner Vann: Trondheim bydrift (ansvar 1613) 11,4 Avløp: Trondheim bydrift (ansvar 1614) 13,8 Feiing: Trondheim kom. feievesen (ansvar 1560) 5,0 Personellmessig er utførerne for selvkostområdene klart avgrenset fra annen virksomhet og ryddig organisert. Fordeling av ledelsens lønnsutgifter er bokført som interne overføringer på art 290. Forvaltningsrevisjon av selvkost-området - fullversjon side 19

21 Tabell 3 viser fordelingen av lønnskostnadene knyttet til forvaltning av tjenesteområdene. I hovedsak dreier dette seg om lønnskostnader hos Trondheim byteknikk. Forvaltningsoppgavene for feiing er lagt til Trondheim brannvesen. Tabell 3 Lønnskostnader knyttet til forvaltningsoppgaver. Trondheim byteknikk, kommuneregnskapet Se vedlegg 2, tabellene v5 v8. Lønnskostnader i mill kroner Vann Trondheim byteknikk (ansvar ) 1,1 Avløp Trondheim byteknikk (ansvar ) 1,0 Renovasjon Trondheim byteknikk (ansvar ) 3,3 Feiing Trondheim br.v feieradm. (ansvar ) 0,4 Lønn hentes direkte av det som er lagt inn i kommunens personalsystem (NLP). Her står det hvem som er bokført hvor. En person kan maks være definert på 3 funksjoner, men ansatte i Byteknikk kan være knyttet til 10 funksjoner. Samlet er 4 ansatte fordelt på vann og avløp, mens reelt er det 7 personer som har oppgaver knyttet til området. De har 2 personer på vann og 2 personer på avløp som belaster selvkost fullt ut. De har valgt å foreta en tilnærming i hvordan de fordeler årsverkene på selvkostområdene av praktiske årsaker. I følge Byteknikk representerer dette den jobben som de gjør på området. De sier videre at fordelingen ikke er korrekt i mikro, men i makro blir fordelingen rett. Problemet gjelder ikke renovasjon som opererer med egen seksjonen innen Byteknikk, avfallsseksjonen. Ansatte i avfallsseksjonen jobber kun mot funksjonen avfall. De ansatte på byteknikk har både oppgaver som er knyttet til forvaltning av selvkostområdet og oppgaver som er knyttet til politiske beslutningsprosesser. Det siste regnes som en ikke henførbar kostnad og er knyttet til overordnet planarbeid som hovedplan VA, planarbeid på avfall, arbeid med kommunens årsbudsjett og utarbeiding av beslutningsgrunnlag for politisk ledelse. Noen av oppgavene kan også ligge i gråsonen til hva som er henførbare oppgaver. Byteknikk sier selv at de betrakter arbeidet med hovedplan VA som en henførbar kostnad og mener at de nye retningslinjene gir rom for dette etter skjønn. Byteknikks lønnsandel som er belastet selvkost baserer seg på anslag. Byteknikk har imidlertid timeregistrering og kan bruke dette som utgangspunkt til å fordele lønnskostnadene på selvkostområdene, men dette krever noe tilrettelegging og oppfølging. Oversikten over hvem som belaster selvkostområdet viser at kun ansatte med oppgaver mot selvkost belaster området Andre direkte driftsutgifter Driftsutgiftene utgjør samlet 195,9 millioner kroner for hele VARF-området. Renovasjon har over halvparten av driftsutgiftene med 107,6 millioner kroner. Dette henger sammen med at innsamling av avfall kommer som driftsutgift i sin helhet under arten innkjøp som erstatter kommunal egenproduksjon. Deretter følger avløp med 44,7 millioner kroner og vann med 41,8 mill kr i driftsutgifter. Feiing har de laveste driftsutgiftene med knappe 1,8 millioner kroner. Forvaltningsrevisjon av selvkost-området - fullversjon side 20