Planlegging som fag og som politikk samme sak, eller? Terje Kleven SAMPLAN, Trondheim 9.mars 2016

Planlegging som fag og som politikk samme sak, eller? Terje Kleven SAMPLAN, Trondheim 9.mars 2016

Hva skal jeg snakke om? 1. Norsk planleggings rasjonale, historiske bakgrunn og politiske kontekst 2. Planlegging og politikk idé, norm og virkelighet på kollisjonskurs? 3. Epilog: Planlegging og sirkelens ende

Å ville og/eller å måtte? Planlegging kan skje Etter instruks fra oven (staten sier at) eller som en egeninitiert handling for å løse egne utfordringer Planleggingsteorien definerer to tradisjoner (for eksempel John Friedman og Knut Dahl-Jacobsen): planlegging som tilpasning ( adaptation ) planlegging som utvikling ( development )

Tre regimer (og det enes fall) Utbyggingsregimet ( Hierarkiet ) fram til slutten av 1970-tallet: I hierarkiets tid (Bygningsloven av 1965) Hierarkiets fall (Planleggingsloven av 1981) Plan m/marked og NPM 1980 og -90 tallet (Pbl 1985) Helhetlig, bærekraftig samstyring alt skal med (Pbl 2008) 4

Inspirasjonen for gjenreising og nyreising: New Deal som forbilde Økonomisk vekst som mål Sosialøkonomiske modeller og regionplaner som virkemiddel 5

Utbyggingsregimet (BL 1965) En styringsvillig stat (og parti) som satset på fysisk-økonomisk planlegging, planhierarki og regional samordning styrt fra oven: Planhierarki: Lands(dels)plan regionplan generalplan reguleringsplan Regionplanen som hierarkiets sentrum..en oversiktsplan for samordning av utnytting av grunn og for felles løsning av anlegg og innretninger til dekning av allmenne behov i 2 eller flere kommuner (BL 1965 18) 6

Utbyggingsregimet var fysisk planlegging og infrastruktur (areal, vann og kloakk) Kommunen skal sørge for at det blir utarbeidd generalplaner som angir hovedtrekkene i utnyttingen av grunnen, så som til byggeområder, jord- eller skogbruksområder, naturområder, trafikklinjer og andre kommunikasjonsanlegg, og for løsningen av vann- og kloakkspørsmål eller andre spørsmål om tiltak til dekning av allmenne behov innenfor kommunens område (BL 20.2) Men det gjorde kommunene ikke 7

Hierarkiets rise and fall Planlegging i stampe, regionplanene møter sitt endelikt og fylkesplanen oppstår (1973) Arbeiderpartiet ønsker sterkere styring: plankrav og planhierarki, juridisk sanering, speilvending og langsiktig båndlegging (St.meld. 27 (1971-72)) Svaret var Planleggingsloven av 1981 En enmannsutredning med radikale ideer (NOU 1977:1) Lov om lokal og regional planlegging av 1981 Vedtatt (AP/Nordli) og opphevet (H/Willoch) Omkamp 8

Pbl 1985: en Fugl Føniks Ny omgang med planlovutredning (1982-84): Etter 13 år med utredning oppstår Fugl Føniks av planlovens aske: pbl 1985 = bygningsdelen i BL 1965 + PL 1981 Planleggingslovens idéer overlever (men kalles noe annet) Samtidig blåser nye ideologiske vinder: avregulering, privatisering, markedsstyring og New Public Management 9

Fra hierarki til New Public Management Og det gjelder kommunene også! Mer effektivitet, takk! 10

Regime 2 Plan m/marked og NPM Mål- og resultatorientert planlegging tydeligere sammenheng mellom plan og økonomi effektivisere kommunene gjennom mål- og resultatstyring, økonomistyring, omstilling legge til rette for nyskapning og strategisk næringsplanlegging slippe utbyggerne og markedet til! 11

Ny praksis samordning og målstyring Pbl 1985 og Utviklingsprogrammet for kommuneplanleggingen (1985-1990) skapte den nye normen for kommuneplanens innhold og prosess Boka Planlegging og handling (1990/1998) ble en felles mal for kommuneplanen 12

ROP: Mixed scanning på norsk (Kleven 1986) PLANSTRATEGI ØKONOMIPLAN 13

Pbl 1985 stadfestet fem grunnleggende storylines for norsk planlegging Planlegging er et verktøy for politisk styring Planlegging skal sørge for helhetlig samordning Planlegging er en løpende aktivitet Planlegging skal bygge på kunnskap Planlegging skal sikre informasjon, åpenhet og deltakelse 14

Gro satte en ny dagsorden men beholdt også Kåres modernisering og NPM 15

Tidens tann tærer også på Pbl 1985 Markedet tar over for kommunal utbygging Komplekse mangemålssituasjoner trenger på Risikosamfunnet Klimaendringene Et utvidet bærekraftbegrep AP konkluderer nok en gang: NY LOV MÅ TIL! (Regjeringen Jagland, St.meld. 29, 1996-97)

Oppdraget var å gi planleggingen flere storylines Planlegging for bærekraftig utvikling og vern av ressursene Bygde omgivelser for alle, dvs. universell utforming Barns rettigheter Sikkerhet (RoS) og folkehelse Estetisk utforming av omgivelsene Men også gamle storylines skulle styrkes Bedre styring og samordning, mer kunnskap, bredre deltakelse fra næringsliv og sivilsamfunn samstyring 17

Fra styring til samstyring Partnerskap planleggingens nye mantra? Plan 6/2002 18

Regime 3: Samordnet, bærekraftig samstyring (Pbl 2008)..fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og fremtidige generasjoner..bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om vern og bruk av ressurser..sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning fra alle berørte interesser og myndigheter..fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller, samt bidra til å forebygge kriminalitet (pbl 2008 1-1, utdrag) 19

Pbl 2008 tar norsk planlegging i strategisk retning. med vekt på bærekraft, økonomistyring og arealbruk, dvs. en synoptisk planlegging som skal ivareta kommunale, regionale og nasjonale mål, interesser og oppgaver, og bør omfatte alle viktige mål og oppgaver i kommunen. (pbl 11-1) En planlegging hvor alt og alle skal med 20

Del II: Planlegging og virkelighet Hvor hen Hvordan

Først: Planleggingens logikk nok engang Fra verdier og visjoner, gjennom kunnskap og viten til samordnet handling: Planleggingen skal sette mål for fysisk, miljømessig, økonomisk, sosial og kulturell utvikling i kommuner og regioner, avklare samfunnsmessige behov og oppgaver, og angi hvordan oppgavene kan løses, [ 3-1 a] Et klart og eksplisitt verdigrunnlag Basert på fakta, kunnskap og etterprøvbare (vitenskapelige) metoder Formålet: å finne beste løsning i samsvar med definerte/ prioriterte nasjonale og lokale mål Løse konflikter, avveie interesser, fordele goder, ulemper, makt og innflytelse bare logikk og rasjonalitet?

Planlegging og politikk som logikk Forutsetninger: Problemer løses i klart atskilte faser Søking etter beste utfall Vi har kunnskap om årsak og virkning Kunnskap blir brukt Vedtak blir gjennomført som vedtatt

Planleggingen skal bunte sprikende staur Samordning Samstyring

Samstyringens utfordringer Markedet Politikeren Sivilsamfunnet Planen DER, har jeg jo sagt! 25

Planleggingens kontekst er uklar Planlegging har ikke alltid politisk interessant Planlegging er et viktig symbol (for eksempel på god vilje) Planlaging kan utsette vanskelige beslutninger Planlegging kan stå i veien for å vise handlekraft Planer kan være til hinder for kompromisser om løsninger på tvers (også kalt hestehandel )

Planlegging og politikk ulike rasjonaliteter Planleggingsrasjonaliteten utfordrer politisk fornuft på avgjørende områder: I perspektivet på virkeligheten helhet versus deler I oppfatningen av mål versus midler Objektivitet eller partiskhet? Det beste versus det mulige Iverksetting - en lydig black box?

I politikken kan det være fornuftig Å vente med beslutninger til en er sikret oppslutning Å unngå konflikt i alle fall rasjonere med dem Å ta andre hensyn (forhold utenfor planen) Å søke kompromisser og selge hest Å sørge for å ha rom for manøvrering Altså: Rett og slett la det gå politikk i saken!

Helhet versus deler Kommunene skal utføre en løpende kommuneplanlegging med sikte på å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utvikling innenfor sine områder. Idealet Helhetsperspektiv Heldekkende og komplekst bilde Innsikt og forståelse av sammenhenger og virkninger Virkeligheten: Bildet er fragmentert Enkelt og saksorintert Manglende innsikt, kunnskapsmangel og hull

Mål og virkemidler Målhierarki Idealet Klare, konsistente og stabile mål/ preferanser Først sette mål, så velge virkemidler Virkeligheten: Mål og virkemidler er sammenvevd Mål er uklare, ustabile og ofte i innbyrdes konflikt Valg av virkemidler (løsning) er like viktige som målene

Hvordan finnes løsningene? Idealet Gjennom nøytrale/ objektive analyser av foreliggende (mange) alternativer Løsningen er et svar på oppsatte mål og alternativenes konsekvenser Å finne beste løsning er teknikk Virkeligheten: Partisk (subjektiv) analyse, til støtte for løsninger som ivaretar definerte (politiske) interesser Analyse av fakta og alternativer er del av argumentasjon og maktforhold

Kriterier for valg av løsning Idealet Optimalitet, dvs beste løsning innenfor tilgjengelige ressurser Fordeler avveies systematisk mot ulemper (i forhold til oppsatte mål) Virkeligheten: Legitimitet, dvs. løsning som er politisk akseptabel, forsvarbar og gjennom-førbar Beste løsning = det alternativ som kan få oppslutning Minst mulig konflikt, dvs. endringer gjennom kompromisser, forlik og pakkeløsninger

Iverksetting av beslutninger Idealet Iverksetting er atskilt fra beslutning Iverksetting er en oppgave for eksperter Iverksetting er nøytral (upolitisk) og lojal oppfølging av politiske vedtak Virkeligheten: Iverksetting skjer i forvaltninger med egeninteresser Ulike fag og profesjoner har ulike oppfatninger om hva som er riktig fortolkning av politiske vedtak og mål

Planlegging en felles arena for leg og lærd Planlegging bør først og fremst (?) og grunnlag for å fatte legitime løsninger, ikke nødvendigvis de optimale Planlegging er et møte mellom leg og lærd mellom politiske og faglige verdier og kompetanser Da er det problematisk å dele skille arenaen mellom de to

Skisse til en dialogmodell Politikkens bidrag: Verdier Ideologier Interesser Oppslutning Legitimitet Foreberedelse av beslutning Vedtak om handling Fagets bidrag: Kunnskap Plankompetanse Troverdighet Brukbarhet Problem og kontekst

Et alternativ til Banfield Mål og verdier Lokalkunnskap Problemforståelse Virkelighetsoppfatning Vedtak om viktige tiltak Plan for gjenomføring Viten og løsninger Beslutningsgrunnlag: Fag + politikk Vedtak: Politikk Iverksetting: Fag?

Del III: Epilog: Sirkelens ende? Når alt og alle skal med, har vi historisk flyttet fokus fra arealstyring til atferdsstyring? Ambisjonen er at planleggingen (også) skal være et virkemiddel for å endre økonomisk, sosial og kulturell atferd. Sivilsamfunnet skal være en sentral aktør: Bærekraftutfordringer miljø, forbruk, livsstil Klima mobilitet, energibruk, konsum Kulturarv og -vern vårt felles ansvar Folkehelse din helse er vår felles helse 37

Sirkelens ende (2) Governing at a distance Fra samordning fra oven til samordning gjennom frivillighet og deltakelse Fra statlige pålegg til oppfordringer og forventninger Fra offentlige løsninger til planlegging for partnerskap Kan atferd styres på avstand? Er medvirkning og samstyring svaret på alle styringsutfordringer? Er planleggingssystemet det beste styringsmidlet hvis målet er å endre folks atferd? Når alle skal med, trues da det representative demokratiet? fra folkevalgt til (sleeping) partner.

Og det var det! Lykke til! 39