Bergen hjemmetjenester KF - evaluering av prøveordning med redusert arbeidstid for seniorer i perioden

Byrådssak 125/12 Bergen hjemmetjenester KF - evaluering av prøveordning med redusert arbeidstid for seniorer i perioden 01.07.2009-30.06.2011. LARO SARK-700-201001410-323 Hva saken gjelder: Det vises til bystyresak 97/09 om Bergen hjemmetjenester KF, datert 25.05.2009, der det bl.a. ble fattet følgende vedtak om redusert arbeidstid for foretakets ansatte over 60 år: "2. Det igangsettes nytt forsøk med tilrettelegging i form av redusert arbeidstid for seniorer over 60 år. Forsøket skal dokumenteres og evalueres gjennom følgeforskning." I tråd med ovennevnte vedtakspunkt iverksatte Bergen hjemmetjenester KF (BhKF) forsøksordningen med redusert arbeidstid for seniorer over 60 år (RAFS) med virkning fra 01.07.2009. Forsøksordningen, som omhandler tilrettelegging i form av arbeidstidsreduksjon for ansatte hjemmehjelpere over 60 år, var opprinnelig avgrenset til 2 år, dvs. i perioden fra 01.07.2009 til 30.06.2011, men ble sommeren 2011 prolongert med bakgrunn i bl.a. det pågående arbeidet med rullering av kommunens HR-strategi. Rambøll Management Consulting (Rambøll) ble tildelt oppdraget med å dokumentere og evaluere forsøket gjennom følge-forskning, og leverte sin sluttrapport 29.04.2011, jf. vedlegg 1. Rambølls følgeforskning - resultater av RAFS og innspill til videre seniortiltak. Det vises til vedlagte saksutredning der bl.a. resultatene fra Rambølls følgeforskning oppsummeres, og der evaluatoren gir sine innspill til BhKF mht. videre vurdering av tiltak. Rambøll har ikke funnet sikre kvantitative resultater av RAFS i form av sykefraværsreduksjon eller utsetting av pensjoneringstidspunkt, men har notert opplevde kvalitative resultater. Dette både for seniorene og yngre ansatte som ikke deltar i forsøket, bl.a. i form av bedre trivsel, økt motivasjon og mer overskudd i arbeidet. Til tross for manglende kvantitativ støtte for at RAFS har hatt en gunstig virkning på hhv. sykefraværsreduksjon og utsetting av pensjoneringstidspunkt, antyder analyser av tallene og de opplevde kvalitative resultatene at arbeidstidsreduksjonen kan ha en effekt på pensjoneringstidspunktet. Vedtak og innspill fra styret i BhKF vedr. evalueringen av forsøket med RAFS i foretaket, samt drøftingsmøte med arbeidstakerorganisasjonene. Styret i BhKF behandlet i møte 4. mai 2011, sak 22-11, evalueringsrapporten fra Rambøll, jf. vedlegg 4. Til tross for at det ikke er funnet sikre kvantitative resultater av RAFS i form av sykefraværsreduksjon eller utsetting av pensjoneringstidspunkt, ønsker styret prinsipalt å fortsette seniorprosjektet. Styret ser imidlertid at en permanent ordning av denne karakter er kostnadskrevende og svært vanskelig å finne økonomisk dekning for innenfor egen virksomhet og budsjett. Styret mener således at foretaket bør etablere alternative seniortiltak ut over prøveperioden, og ønsker å tilnærme seg forslaget i Rambølls alternativ II som nevnt i vedlagte saksutredning, dvs. å etablere en meny av individuelt tilpassede tiltak for seniorer. Da det som nevnt innledningsvis nå har gått forholdsvis lang tid siden Rambøll leverte sin sluttrapport vedr. RAFS, ble saken behandlet på nytt i styremøte ved BhKF den 10.11.2011, sak 47-11, samt i ekstraordinært styremøte 06.11.2011, sak 48-11, jf. utdrag fra styreprotokollen som følger i vedlegg 9, og hvor det fremkommer at styret fastholder sitt opprinnelige vedtak i styresak 22-11 av 04.05.2011. 1

Ovennevnte sak ble drøftet med Fagforbundet og Delta den 23.11.2011, og begge forbundene gav uttrykk for et ønske om videreføring av 6-timers dag for ansatte over 60 år. Utdrag av møtereferatet følger av vedlegg 5. Innspill fra Delta og Fagforbundet etter forannevnte møte følger i vedleggene 6-8. Videre seniortiltak i BhKF med basis i evalueringen av forsøket med RAFS i foretaket. Sak om rullering av kommunens HR-strategi er nå fremsendt til politisk behandling, og hva gjelder seniortiltak er byrådet av den oppfatning at kommunen bør satse på individuelt tilpassede tiltak vurdert opp mot enhetenes muligheter og behov. Basert på funnene i Rambølls følgeforskning samt erfaringer og anbefalinger fra styret i BhKF, kan det være uheldig å gå tilbake til ordinær 7,5 timers arbeidsdag for den gruppen av arbeidstakere som er omfattet av RAFS, uten at annen oppfølging settes i verk. Selv om det ikke dokumenteres kvantitativ, positiv påvirkning for pensjoneringstidspunkt eller sykefravær i målgruppen for RAFS, indikerer evalueringens funn at en del arbeidstakere kan ha stått lengre i arbeid i perioden som følge av redusert arbeidstid. Hva gjelder sykefravær, deler byrådet styret i BhKF sin oppfatning om at redusert arbeidstid i perioden 2007-2010, sammen med øvrige nærværstiltak, kan ha hatt positiv effekt når en tar et noe mer langsiktig perspektiv på den kvantitative målingen i betraktning. Byrådet mener at det er god personalpolitikk å ivareta særlig utsatte grupper i arbeidslivet generelt, og synes at det er meget positivt at BhKF ønsker at eldre arbeidstakere får en verdig avslutning på et langt arbeidsliv ved å tilrettelegge for at de skal trives og mestre å gjennomføre arbeidsoppgavene sine, selv om de kan ha mindre energi og flere helseplager enn yngre arbeidstakere. Dersom en lykkes med seniortiltak, vil det i tillegg være økonomisk gunstig både for arbeidstaker og arbeidsgiver. Byrådet er imidlertid opptatt av at tiltakene som gjennomføres skal være målrettet og kostnadseffektive, og at de er klart i samsvar med kommunens seniorpolitikk for øvrig. Dette anses også å være i tråd med det som synes mest hensiktsmessig av Rambøll sine scenarier, og som også anbefales av styret i BhKF, nemlig at de ansatte tilbys en meny av tiltak med høy grad av individuell tilpasning. Det konkrete ønsket fra styret i BhKF om en ordning med 15 ekstra fridager per år for seniorer som har fylt 60 år, må vurderes i forhold til BhKFs godkjente budsjettrammer, og kommunens vedtatte seniorpolitikk for øvrig. I kommunens oppdaterte seniorpolitikk ifm. rullering av HR-strategien, satses det nå bl.a. på nye konsernovergripende tiltak som: «Etter individuell vurdering kan arbeidstakere gis 2 dager tjenestefri med lønn det kalenderår de fyller 65 og ytterligere 3 dager tjenestefri med lønn det kalenderår de fyller 66 år». Det påhviler foretaket også et effektivitetskrav om at minimum 65 % av arbeidstiden til hjemmehjelperne skal være hjemme hos brukerne. Byrådet vil nå foreslå at den omtalte forsøksordningen med redusert arbeidstid for seniorer over 60 år (RAFS) avvikles senest innen 31.07.2012. Ordningen medfører en ekstrakostnad for BhKF i 2012, og denne foreslås finansiert ved en ekstrabevilgning. Ettersom prøveordningen koster MNOK 1 pr. kvartal, tilrår byrådet at MNOK 2,3 dekkes av sentral budsjettpost knyttet til sentrale strukturtiltak, og som byrådet har fullmakt til å viderefordele. I tillegg foreslås at påløpte renter knyttet til foretakets underfinansiering ifm. ordningen i tidsrommet 01.01.2012-31.07.2012 kompenseres etter nærmere beregning når ordningen er avsluttet. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Bystyrets enekompetanse 2 vedtatt i møte 24. januar 2011 i sak 21-11. Det vises i tillegg til bystyresak 97-09, datert 25.05.2009. 2

Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Pågående forsøksordning med redusert arbeidstid for seniorer over 60 år videreføres ikke, og avsluttes pr. 31.07.2012. 2. Bergen hjemmetjenester KF anmodes om å utarbeide alternative seniortiltak innenfor egne budsjetter, og som for øvrig er i tråd med Bergen kommunes konsernovergripende seniorpolitikk. 3. Forlengelsen av ordningen med redusert arbeidstid for seniorer over 60 år ved Bergen hjemmetjenester KF for tidsrommet 01.01.2012-31.07.2012, finansieres ved å belaste budsjettpost for sentrale strukturtiltak med MNOK 2,3. I tillegg kommer rentekompensasjon med ca. kr 15 000. Dato: 10.mai 2012 Monica Mæland byrådsleder Liv Røssland byråd for finans, eiendom og eierskap Vedlegg: 1) Sluttrapport fra Rambøll 29. april 2011 - "Evaluering av redusert arbeidstid for seniorer". 2) "Sammendrag av evaluering av redusert arbeidstid for seniorer" fra Rambøll 29.04.2011. 3) Styret i BhKF sin behandling av resultater fra seniorprosjektet samt videre anbefalinger. 4) Utdrag fra styreprotokollen fra styremøte i BhKF 04.05.2011, sak 22-11. 5) Utdrag fra referat fra drøftingsmøte med arbeidstakerorganisasjonene 23.11.2011. 6) Innspill I fra Delta, datert 24.11.11 - ekstra momenter etter drøftingsmøte 23.11.2011. 7) Innspill fra Fagforbundet, datert 25.11.11 - uttalelse etter drøftingsmøte 23.11.2011. 8) Innspill II fra Delta, datert 02.12.11 - ytterligere momenter etter drøftingsmøte 23.11.2011. 9) Utdrag fra styreprotokoll fra ekstraordinært styremøte i BhKF 06.12.11 - sak 48-11. 3

Saksutredning: I tråd med bystyrets vedtak fra 25.05.2009, sitert ovenfor, iverksatte Bergen hjemmetjenester KF (BhKF) forsøksordningen med redusert arbeidstid for seniorer over 60 år (RAFS) med virkning fra 01.07.2009. Forsøksordningen, som omhandler tilrettelegging i form av arbeidstidsreduksjon for ansatte hjemmehjelpere over 60 år, er avgrenset til 2 år, dvs. i perioden fra 01.07.2009 til 30.06.2011. For å kunne følge opp krav om dokumentasjon og evaluering gjennom følgeforskning, ble det igangsatt arbeid med å velge ekstern evaluator. Etter gjennomført anskaffelsesprosess ble Rambøll Management Consulting (Rambøll) tildelt oppdraget med frist for levering av slutt-/evalueringsrapport 29.04.11, jfr. vedlegg 1. Rapporten er ment å danne et faktagrunnlag for vedtak om forsøket skal avsluttes eller eventuelt bli en permanent ordning. Rambøll leverte i tillegg til sin sluttrapport et separat sammendrag, jfr. vedlegg 2. I forbindelse med forsøket ble det inngått lokal særavtale med de ansattes organisasjoner. Rambøll startet evalueringen første kvartal 2010. Det er blitt gjennomført breddeundersøkelser blant alle ansatte i BhKF ved tre målepunkter, mars 2010, oktober 2010 og mars 2011. Ved to andre målepunkter, april 2010 og februar 2011, er kvalitative dybdestudier gjennomført der seniorer, soneledere samt administrasjon er blitt intervjuet. Videre er andre datakilder omkring pensjon, sykefravær og effektivitet mv. lagt til grunn. Som følge av at byrådet valgte å ikke konkludere vedrørende 6-timersforsøket like etter at Rambøll hadde ferdigstilt sitt arbeid, ble ordningen prolongert, jf. bystyre-sakene 120-11, "1. Tertialrapport 2011", og 121-11, "Budsjettjusteringer etter 1. tertial 2011". Bakgrunnen for utsettelsen var blant annet det arbeid som da var igangsatt om rullering av kommunens HR-strategi, og der utforming av seniorpolitikk var ett av flere tema. Innspill fra Rambøll til videre vurderinger av ordningen med redusert arbeidstid for seniorer. Rambøll har ikke funnet sikre kvantitative resultater av RAFS i form av sykefraværsreduksjon eller utsetting av pensjoneringstidspunkt. Det er imidlertid notert opplevde kvalitative resultater, både for seniorene og yngre ansatte som ikke deltar i forsøket, bl.a. i form av bedre trivsel, økt motivasjon og mer overskudd i arbeidet. Dette dokumenteres også av kvantitative funn i evalueringen. Til tross for manglende kvantitativ støtte for at RAFS har hatt en gunstig virkning på hhv. sykefraværsreduksjon og utsetting av pensjoneringstidspunkt, antyder analyser av tallene og de opplevde kvalitative resultatene at arbeidstidsreduksjon kan ha en effekt på pensjoneringstidspunkt. Rambøll bekrefter foretakets og kommunens vurderinger om at utfordringene knyttet til sykefravær i BhKF er store, både isolert sett og sammenlignet med nasjonale sykefraværstall og tall fra Bergen kommune for øvrig. Selv om ønskede forbedringer i stor grad har uteblitt for flere vesentlige element, anser Rambøll det likevel som hensiktsmessig at Bergen kommune gjennom forsøket med 6-timers arbeidsdag, nærværsprosjektet og forsøket med RAFS nå har testet ut hvordan man kan utvikle og iverksette tiltak som bidrar til at eldre ansatte står lenger i arbeid, økt trivsel, bedre arbeidsmiljø og til reduksjon i sykefraværet i BhKF. Rambøll påpeker også at videre arbeid for å finne årsakssammenhenger som kan bidra til sykefraværsreduksjon kan være en prioritert oppgave for foretaket, og antyder at tettere dialog med den enkelte arbeidstaker vil kunne være en mulig innfallsvinkel til dette arbeidet. Avslutningsvis i evalueringsrapportens sammendrag gir Rambøll følgende innspill til BhKF mht. videre vurdering av tiltak: "Tatt i betraktning at en stor andel av de ansatte i BhKF er 50 år eller eldre, vil videre satsning på seniortiltak være hensiktsmessig. Forskning og erfaring fra andre kommuner viser gode erfaringer med å tilby en større meny av tiltak og en høy grad av individuell tilpasning. Dette vil også være hensiktsmessig å vurdere i BhKF. I den sammenheng kan vi se for oss følgende scenarier for seniortiltak i BhKF: 4

En videreføring av RAFS i nåværende form. Kjente kvalitative resultater må da vurderes opp i mot kostnader forbundet med tiltaket, samt usikre resultater når det gjelder pensjonsalder og sykefravær. Opprette en meny av tiltak for seniorer som er individuelt tilpasset. Dette kan optimalisere gevinsten for KF et ved at den enkeltes kapasitet til å arbeide utnyttes, samtidig som kostnadene ved alternative tiltak er lavere enn arbeidstidsreduksjon for samtlige seniorer. Avslutte RAFS uten å iverksette nye tiltak. Det er en rekke mulige kostnader knyttet til dette. En mulig kostnad vil være at seniorer som i løpet av de siste fire år har hatt redusert arbeidstid vil redusere sin stillingsprosent eller velge å gå av med pensjon. En annen mulig kostnad vil være negative konsekvenser når det gjelder trivsel, arbeidsmiljø og misnøye. En tredje kostnad vil kunne være økt sykefravær som følge av økt slitasje." Vedtak og innspill fra styret i BhKF vedr. evalueringen av forsøket med RAFS i foretaket. Styret i BhKF behandlet i møte 4. mai 2011, sak 22-11, evalueringsrapporten fra Rambøll. I tillegg til selve styrevedtaket, iht. vedlegg 4, har styret også kommet med innspill til den videre politiske behandling av saken, jfr. vedlegg 3. Styret har i sin vurdering valgt å utvide måleperioden for sykefravær med 2,5 år, dvs. tilbake til oppstarten av forsøket med 6-timers dag for alle hjemmehjelpere i foretaket i 2007. Basert på denne utvidede perioden, er trendlinjen for sykefravær nedadgående for den gruppen av hjemmehjelpere som er 60 år eller mer, mens tilsvarende trendlinje for de hjemmehjelpere som er i aldersgruppen 50-60 er stigende. Styret mener at RAFS har hatt en rekke effekter i prøveperioden. Disse er listet opp på side 4 i deres innspill i vedlegg 3. Styret ønsker prinsipalt å fortsette seniorprosjektet, men ser at en permanent ordning av denne karakter er kostnadskrevende og svært vanskelig å finne økonomisk dekning for innenfor egen virksomhet og budsjett. Følgelig anses overføringer fra bykassen helt nødvendig, men styret vurderer et slikt alternativ som urealistisk både som følge av kommunens anstrengte økonomiske situasjon, og ikke minst med henblikk på konkurransesituasjonen vis a vis de private aktørene. Styret er imidlertid av den oppfatning at foretaket bør etablere seniortiltak utover prøveperioden, og at de seniorordninger som vedtas må være av mer eller mindre permanent karakter. Styret foreslår derfor å tilnærme seg forslaget i Rambølls alternativ II som nevnt over, dvs å etablere en meny av individuelt tilpassede tiltak for seniorer. Styrets forslag til videre konkrete tiltak er også dels nedfelt i protokollen fra styremøtet, der bl.a. følgende sentrale vedtakspunkt gjengis: "3) Subsidiært ønsker styret en ordning med 15 ekstra fridager i 100 % stilling slik det også praktiseres bl.a. i Bærum kommune. Fridagene tas ut i henhold til den enkeltes stillingsbrøk. Fridagene kan tas ut på den måten som er best tilpasset den enkelte, i samarbeid med ledelsen. Den ansatte bør også få velge muligheten til å ha færre oppdrag pr.dag slik at den daglige belastningen og tempo blir lavere. 4) Det er en forutsetning uansett valg av seniorpolitikk, at ordningen kan finansieres innenfor eksisterende budsjett ved blant annet å omdisponere ressurser. Det har nå gått over 10 måneder siden Rambøll leverte sin sluttrapport vedr. forsøket med 6-timers dag for hjemmehjelpere som er 60 år eller eldre. På denne bakgrunn har styret i BhKF blitt bedt om å gi en ny uttalelse med henblikk på om det i perioden etter 1. mai 2011 har fremkommet nye, relevante opplysninger knyttet til sykefravær og pensjoneringstidspunkt i BhKF for den aktuelle gruppen av ansatte. Saken ble således behandlet på nytt i styremøte ved BhKF den 10.11.2011, sak 47-11, samt i 5

ekstraordinært styremøte 06.11.2011, sak 48-11, jf. utdrag fra styreprotokollen som følger i vedlegg 9, og hvor det fremkommer at styret fastholder sitt opprinnelige vedtak i styresak 22-11 av 04.05.2011. Drøftingsmøte med arbeidstakerorganisasjonene. Saken ble drøftet med Fagforbundet og Delta i møte den 23.11.2011. Arbeidstakerorganisasjonene var lite tilfredse med at forsøksordningen med 6-timers dag for seniorer over 60 år anbefales avsluttet i sin helhet, og uttrykte bl.a. bekymring for mulighetene for nyrekruttering pga. mye tungt arbeid i hjemmehjelpsyrket. Arbeidstakerorganisasjonene fremsatte også flere faktaspørsmål, bl.a. knyttet til økonomi i relasjon til ordningen. HR-sjefen viste til at forskning og erfaring om at generelle tiltak rettet mot store grupper dessverre ikke har målbar effekt, og at det i stedet vil bli satset på individuell tilrettelegging for enkeltmedarbeidere ved behov. Utdrag av referatet, jf. sak nr. 7 på dagsorden for drøftingsmøtet med arbeidstakerorganisasjonene den 23.11.2011, følger i vedlegg 5, og tilbakemeldinger fra Delta og Fagforbundet følger i vedlegg 6-8. HR-faglig innspill til videre seniortiltak i BhKF med basis i evalueringen av RAFS i foretaket. Ut fra HR-faglige betraktninger bør kommunens seniorpolitikk ha som målsetting å motivere medarbeidere til å stå i arbeid fremfor tidligpensjonering. Seniorpolitikken skal bidra til å tilrettelegge for løpende generasjonsveksling samt å forlenge yrkeskarrieren til medarbeiderne. Det viktigste virkemiddelet for å få medarbeidere til å stå lenger i arbeid, er å bli sett og verdsatt av nærmeste leder. Det bør derfor være medarbeidernes individuelle behov og enhetenes muligheter for tilpasning som ligger til grunn for de konkrete seniortiltak. Erfaringene viser at seniorpolitiske tiltak tilsier en målrettet og godt prioritert bruk av virkemidler. Dette er nødvendig for at de disponible ressurser til denne type tiltak skal virke i tråd med intensjonene. Det gjøres for øvrig oppmerksom på at mange av evalueringsrapportens kvantitative funn baserer seg på få respondenter, noe som kan gi store prosentvise utslag for marginale problemstillinger. Videre må det presiseres at det parallelt med RAFS har vært gjennomført en rekke andre og gjennomgående tiltak ved BhKF, og som også omfatter seniorgruppen. Fra sak om rullering av kommunens HR-strategi 1. halvår 2012 hitsettes forøvrig følgende hva gjelder kommunens seniorpolitikk: «Med bakgrunn i HR-strategiens resultatkrav pr. desember 2011 på fokusområdet "rekruttere og beholde" er det utarbeidet felles konsernpolitikk på områdene senior, rekruttering og kompetanseutvikling. Byrådet vil rette særlig oppmerksomhet mot viktigheten av å ha en god seniorpolitikk som sikrer at medarbeiderne velger å stå i arbeid fremfor tidlig pensjonering. Det legges derfor opp til at den enkelte seniors behov skal veies opp mot enhetens muligheter for tilpasning som grunnlag for en mer fleksibel bruk av: Tilrettelegge arbeidsoppgaver Tilrettelegge arbeidstid Alternative arbeidstidsordninger, fleksibel bruk av arbeidstid Tilbud om kompetanseutvikling Benytte Hovedtariffavtalens bestemmelser vedr. ordinære og særskilte forhandlinger Bruke handlingsrommet i permisjonsbestemmelsene i personal- og arbeidsreglement for Bergen kommune I tillegg satses det på følgende nye tiltak: 6

Etter individuell vurdering kan arbeidstakere gis 2 dager tjenestefri med lønn det kalenderår de fyller 65 år og ytterligere 3 dager tjenestefri med lønn det kalenderår de fyller 66 år. Leder har ansvar for at seniorperspektivet tas inn i den løpende medarbeideroppfølgingen.» 7