HR-kontoret Saksframlegg Dato Løpenr Arkivsaksnr Arkiv 03.01.2017 734/2017 2013/5758 444 Saksnummer Utvalg Møtedato Organisasjonsutvalget 24.01.2017 Bystyret 09.02.2017 Revisjon av prosedyrene for kommunens avhengighetsforebyggende arbeid, samt oppfølging av ansatte med problematisk rus- og spillbruk Rådmannens forslag til innstilling Forslag til endringer i saksbehandlingsrutinene for kommunens rus- og spillforebyggende arbeid, og oppfølging av ansatte med problematisk rus- og spillbruk vedtas. Organiseringen av kommunens rus- og spillforebyggende arbeid skal revideres med forslag til vedtak senest innen Bystyrets junimøte. Kommunens sentrale arbeidsmiljøutvalg (SAMU) iverksetter opplæringstiltak i løpet av vinteren 2017. Fremtidig politisk behandling av denne og lignende saker skal skje i Organisasjonsutvalget, jamfør kommuneloven 25. Rådmannen delegeres myndigheten til å foreta rettinger, moderate revisjoner og løpende vedlikehold og oppdatering av rutinen innenfor rammene av det som her er vedtatt. Sammendrag Retningslinjene for det rus- og spillforebyggende arbeidet, samt oppfølging av ansatte med problematisk rusog spillbruk er revidert slik at prosedyren er i samsvar med gjeldende lov og skal bidra til at kommunens rolle som arbeidsgiver ivaretas på en god måte. Det er særlig den ansattes personvern og lederens ansvar som er forbedret, skjerpet og tydeliggjort ved de reviderte rutinene. Revisjonen har vært ivaretatt av en partssammensatt arbeidsgruppe supplert av vernetjeneste og bedriftshelsetjeneste. Saken ble drøftet med arbeidstakersiden 16. desember 2016, med noen tilpasninger fra administrasjonens side i etterkant. I tillegg har saken vært behandlet i SAMU 28.11.16 og lokale AMU i Helse- og omsorgsavdelingen, Oppvekst- og kulturavdeling samt Teknisk avdeling.
Saksopplysninger Retningslinjene for det avhengighetsforebyggende arbeidet i Bodø kommune foreslås revidert fordi at rutinen har ikke vært politisk behandlet siden 1987 (Formannskapet) og for å sikre at prosedyren er i samsvar med gjeldende regelverk og ønsket arbeidsgiverpraksis. SAMU har dessuten gjort vedtak som innebærer en endring av formannskapsvedtaket fra 1987. Det er bare Formannskapet eller Bystyret som gyldig kan endre et formannskapsvedtak. Det er derfor nødvendig med en opprydding i sakens formelle sider. Kommunen kan i for liten grad dokumentere resultater når det gjelder vårt avhengighetsforebyggende arbeid. Rutinebeskrivelsen er også uoversiktlig, lite brukervennlig og tilgjengelig. Reglene må letes opp flere steder, i kilder som ligger langt tilbake i tid, og noe av informasjonen er innbyrdes motstridende. Retningslinjene for arbeidet med å forebygge avhengighet samt følge opp ansatte med problematisk rus- og spillbruk finnes i tre vedtak gjort av to organer, en HMS-håndbok på Kvalitetslosen, en kort tekst på Solsia, arbeidsreglement, etiske retningslinjer, og fire brosjyrer og informasjonsskriv fra ulike kilder. De tre vedtakene er: 1. Formannskapet 4. september 1987 (sak 299/87) 2. SAMU 4. november 2009 (sak 09/07) 3. SAMU 24. september 2013 (sak 13/15) Det har vært gjort mye forskning på området de siste 20 år, noe som gjør det nødvendig å oppdatere rutinen. Utfordringen med vedtakene i SAMU er at dette organet ikke gyldig kan endre et formannskapsvedtak. Vedtakene fra de to organene er noe motstridende i sitt innhold. SAMU har heller ikke fullmakt til å bestemme hvilke arbeidsrettslige tiltak ledelsen skal iverksette overfor ansatte med avhengighet. Det er ikke åpenbart for en medarbeider at informasjon finnes flere steder så som i politiske vedtak, reglementer, HMS-håndboka (Kvalitetslosen), og i brosjyrer og informasjonsskriv i tillegg til Solsia. Det er i tillegg svært ressurskrevende for de fleste å finne politiske vedtak som ikke er digitaliserte. Informasjonen på Solsia og i Kvalitetsloven er ikke uttømmende i forhold til de regler som gjelder. Informasjonen om kommunens avhengighetsforebyggende arbeid og håndtering av problematisk rus- og spillbruk blant ansatte er innbyrdes motstridende og/eller utydelig. Beslutningsmyndigheten fremkommer av kommuneloven (koml) 25 (1) som lyder: «Det skal i alle kommuner og fylkeskommuner opprettes ett eller flere partssammensatte utvalg - administrasjonsutvalg - for behandling av saker som gjelder forholdet mellom kommunen eller fylkeskommunen som arbeidsgiver og de ansatte». Det siste politiske vedtaket som ble gjort på dette området er Formannskapets vedtak fra 1987. Et formannskapsvedtak kan bare endres ved nytt vedtak i Formannskapet eller i overordnet organ. Av den grunn kan ikke Organisasjonsutvalget treffe endelig vedtak, men bare innstille til overordnet organ. Saken legges derfor frem for Bystyret til endelig avgjørelse. 2
Vurderinger og forslag til endringer Formålet med en rutine Det viktigste formålet med å etablere rutiner for forebygging av avhengighet og oppfølging av enkeltpersoner er å unngå at problemet oppstår, dernest å håndtere det i samsvar med lov og Bodø kommunes verdigrunnlag (kvalitet-omsorg-respekt). De fleste ledere kommer sjelden i den situasjon at de oppdager avhengighet hos en medarbeider. En skriftlig rutine for håndtering av slike saker sikrer at arbeidsgiver yter den nødvendige hjelp og støtte til den ansatte. Rus er ikke forenlig med kommunale tjenester. Rutinen bidrar til å forebygge avhengighet og håndtere enkeltsaker slik at brukerne ikke blir utsatt for ansatte med ruspåvirkning. Kommunen er arbeidsgiver og skal ikke behandle den ansatte for sin avhengighet. Rutinen tar primært sikte på å styrke personvernet og å forsterke innsatsen i det avhengighetsforebyggende arbeidet på organisasjonsnivå, og kan på mange måter sammenlignes med det sykefraværsforebyggende arbeidet i kommunen forøvrig. Rutinens hovedformål er ikke behandling av enkeltsaker, men angir likevel noen tiltak som skal tas i bruk ved avhengighet hos den ansatte. Et eksempel på dette er at en arbeidstaker med avhengighet skal tilbys en individuell avtale. Formalia Ett vedtak - En informasjonsbase For å lette oversikten og tilgjengeligheten for de som søker informasjon bør gjeldende arbeidsgiverpolitikk om avhengighetsforebyggende arbeid samles i en kilde, det vil si ett vedtak, og retningslinjene bør finnes i ett dokument. Organisering, ansvar og fullmakter Delegeringer Med bakgrunn i de politiske delegeringene og Hovedtariffavtalens system har rådmannen delegert personalansvaret for den enkelte medarbeider til 3.4.1 og 3.4.2-nivået. Videre har rådmannen delegert myndigheten til å avslutte et tilsettingsforhold ved oppsigelse til HR-sjef. Delegeringsreglementet gir ingen fullmakter til vernetjeneste, bedriftshelsetjeneste eller tillitsvalgte. Ovennevntes ansvar og fullmakter fremgår av henholdsvis arbeidsmiljøloven, Hovedavtalen, og avtalen med Stamina. Dette betyr at vernetjenesten, BHT og fagforeninger v/tillitsvalgte i utgangspunktet ikke har personalansvar for enkeltansatte i kommunen. I saker der den ansatte er avhengig av rus eller spill er dette utgangspunktet moderert i Bodø kommune ved at også BHT, arbeidsmiljøutvalg, hovedverneombud og tillitsvalgt har ansvar for den enkelte medarbeider med avhengighet. Rådmannens foreslår etter drøftinger å fjerne det obligatoriske ansvar for oppfølging av den enkelte som er lagt på andre enn lederen, og erstatte dette med en frivillig ordning. Lederutvikling og personalforvaltning Rådmannens forslag til rutine for det avhengighetsforebyggende arbeidet i kommunen støtter opp om kommunens visjoner slik at Bodø kommune fremstår enhetlig og konsistent i forhold til nåværende og fremtidige medarbeidere. 3
Arbeidstakers ansvar og integritet For å sikre medvirkning og eierskap til problemet anses det som viktig at arbeidstaker ikke blir påtvunget tiltak vedkommende ikke vil ha eller dialog med personer arbeidstaker ikke ønsker. Det forutsettes at den ansatte selv har svaret på hva som skal til for å få kontroll over en problematisk rus- eller spillbruk. Av den grunn ønsker rådmannen avvikle det obligatoriske ansvar andre aktører har i forhold til den enkelte sak og erstatte det med en frivillig ordning. Roller Arbeidstaker Den ansatte har ansvar for å overholde sine forpliktelser etter arbeidskontrakt, lov, reglementer og vedtak. Virksomhetsleder Virksomhetsleder har personalansvaret for arbeidstaker, og ansvar for de kommunale tjenestene den ansatte skal levere. Vernetjenesten Arbeidsmiljøloven pålegger verneombudet ansvar for å følge med på arbeidsmiljøet på overordnet nivå, og å varsle ved fare og avvik. Ombudet skal tas med på råd om virksomhetens helse-, miljø- og sikkerhetsfremmende arbeid. Verneombudenes ansvar i det forebyggende arbeidet bør begrenses til det lovgiver har angitt som vernetjenestens primæroppgaver generelt. Etter drøftingene velger rådmannen å opprettholde forslaget om at vernetjenestens ansvar i enkeltsaker fjernes. Tillitsvalgt Tillitsvalgt har ikke ansvar i enkeltsaker utover å støtte sitt medlem dersom vedkommende ber om det. På organisasjonsnivå plikter tillitsvalgte etter Hovedavtalen å medvirke til utviklingen av rutinene for det forebyggende arbeidet. Rådmannen foreslår å fjerne bestemmelsen om at tillitsvalgte har ansvar ved brudd på individuell avtale (Akan-avtalen). Lege Arbeidsgiver bør sikre seg at den ansatte får nødvendig medisinsk hjelp ved å kreve at fastlege blir informert før individuell oppfølgingsavtale blir inngått/tilbudt. Akan-utvalg Som følge av at det ikke synes som om ordningen med Akan-utvalg har særlig effekt i forhold til måloppnåelse er det et spørsmål om utvalget bør opprettholdes. En avvikling av Akan-utvalget antas å være ressursbesparende, men ordningen videreføres inntil videre. Akan-ombud Rådmannen ønsker å etablere en ombudsordning som et alternativ til dagens organisering med èn hovedkontakt. Etter drøftinger velger rådmannen å avvente forslaget inntil organiseringsalternativer er nærmere utredet. HR-sjef HR-sjefen har i utgangspunktet samme ansvar i disse personalsakene som i andre personalsaker, det vil si gi råd og veiledning til partene samt beslutte oppsigelse der dette er aktuelt. I saker som dette er imidlertid veiledningsansvaret lagt til den som innehar vervet hovedverneombud, og arbeidsmiljøutvalget skal uttale 4
seg til oppsigelse av medarbeider med avhengighet. Rådmannen foreslo før drøftingene å flytte veiledningsansvaret til HR-sjef, men velger etter drøftingene å opprettholde dagens ordning. Dette gjelder ikke arbeidsmiljøutvalgets ansvar i oppsigelsessaker, som foreslås avviklet. Verktøy Det foreslås at Solsia benyttes som den primære og uttømmende basen for informasjon om kommunens avhengighetsforebyggende arbeid. Dette fordi Solsia har utviklet seg til å bli den primære basen for informasjon til ansatte i kommunen. Kommunen bør utarbeide en tiltaksplan for det forebyggende arbeidet. Rutinen vil fungere som et «oppslagsverk» for den som trenger informasjon om det forebyggende arbeidet og håndtering av enkeltsaker. Rutinen pålegger arbeidsgiversiden å tilby individuell avtale ved avhengighet. Begrepet «Akan-avtale» erstattes med «individuell avtale». Avtalen utformes av leder og ansatt i fellesskap. Partene velger selv hvilke verktøy de ønsker å ta i bruk, hvilke tiltak som skal avtales, om og hvordan en eventuell tiltaksplan skal utformes og metode og hyppighet for evaluering og revisjon av avtalen. Begrepet «Akan-opplegg» erstattes med «individuell avtale» (og/eller «støtte»/»støttetiltak»). Ordene «misbruker, misbruk, rusmisbruk, rusproblem» erstattes med «avhengighet» og «den avhengige»/»den ansatte»/»arbeidstaker». Vilkår for avtale Avhengighet Forutsetningen for at partene skal inngå en individuell avtale er at partene er enige om at arbeidstaker er avhengig av rus eller spill. Dette krever erkjennelse fra arbeidstakers side. En avtale uten reell erkjennelse hos den ansatte vil være verdiløs. Individuell avtale vil på samme måte være lite hensiktsmessig dersom det bare er snakk et engangstilfelle. Da må leder vurdere å iverksette arbeidsrettslige sanksjoner overfor arbeidstaker basert på styringsretten. En beslutning i medhold av styringsretten krever ikke arbeidstakers aksept, slik en avtale gjør. Frivillighet Arbeidsgiver kan ikke innenfor rammene av arbeidsavtalen pålegge en medarbeider å inngå en såkalt Akanavtale. Arbeidsgiver kan bare tilby den ansatte en slik avtale. Alternativ til avtale Arbeidsgiver kan sette som vilkår for at tilsettingsforholdet skal fortsette at den ansatte inngår en individuell avtale om hvordan arbeidstaker skal forholde seg med bakgrunn i sin avhengighet. Alternativet til individuell avtale vil da være at arbeidsforholdet bringes til opphør (oppsigelse fra arbeidsgiver). Konsekvensene av brudd på avtale Arbeidsgiver må i alle saker der det er snakk om mulig brudd på avtale, lov eller reglement, gjøre en konkret vurdering av sakens fakta. Det er begrenset hvor detaljert en rutinebeskrivelse kan være uten at den også blir en forskuttert behandling av enkeltsaker. Det kan komme i konflikt med individets interesser å etablere en generell rutine for saksbehandling av en personalsak. En sterkt standardisert rutine vil frata arbeidstaker 5
retten til en individuell vurdering, og arbeidsgiver muligheten til å gjøre en konkret vurdering av den enkelte sak. Av den grunn foreslås det å ikke forhåndsbehandle enkeltsaker via rutinen, ved eksempelvis å beslutte hvilke arbeidsrettslige virkemidler som skal tas i bruk, når og hvor ofte. Jobbintervju Avhengighet bør være tema i alle jobbintervjuer. Medarbeidersamtale Avhengighet og rusbruk kan være tema i medarbeidersamtaler, på generell basis og/eller avhengig av yrke, eller bare som et individuelt rettet tiltak. Personalmøter o.l. Rusbruk og avhengighet bør være tema på personalmøtene, fast eller regelmessig, for å øke bevisstheten om rus- og spillbruk og for å motvirke stigmatisering av avhengighet som sykdom. Konsekvenser av forslaget For arbeidstakeren Den nye rutinen ivaretar den ansattes rettigheter når det gjelder skjerming av sensitive opplysninger, retten til medvirkning og retten til å uttale seg. Den nye rutinen motvirker stigmatisering ved følgende grep: - standardmalen for individuell avtale fjernes, - obligatorisk informasjon til utenforstående oppheves, - arbeidstaker får større eierskap og innflytelse på de tiltak som skal iverksettes - ordet «misbruk» erstattes oftere med «avhengighet» - bruken av ordet «Akan-avtale» erstattes med «individuell avtale» - avhengighet vurderes som en påregnelig del av arbeidslivet og søkes alminneliggjort ved å møte medarbeideren på samme måte som andre arbeidstakere med andre utfordringer Ansvarliggjøring av den enkelte medarbeider forutsetter blant annet god informasjon om hvilke forventninger arbeidsgiver har. Den nye rutinen er tydelig, kort og oversiktlig. Den ansatte eier selv sin rus- og spillbruk. Det forutsettes at utstrakt grad av medvirkning gir større sjanse for å lykkes med å få kontroll over avhengigheten. Slik rutinen er utformet i dag har arbeidstaker begrenset innflytelse på viktige deler av prosessen, blant annet når det gjelder utformingen av den individuelle avtalen, og hvem som skal være kjent med rus- og spillbruken. For lederen Det fremgår klart av rutinen hva leder har ansvaret for, og hva leder ikke har ansvaret for. Lederen skal ha det samme ansvar for en ansatt med avhengighet og/eller en problematisk rus- spillbruk som for alle andre medarbeidere. Lederen skal gjøre sine egne, konkrete og individuelle vurderinger i den enkelte sak, eventuelt med støtte fra andre som bare kan få informasjon om saken i anonymisert form. Forutsetningen for at en leder skal kunne hjelpe en medarbeider er blant annet god informasjon til lederen om hva det forventes at lederen skal gjøre når det oppstår mistanke om avhengighet/rus-/spillbruk. Den nye rutinen gir en samlet og kort oversikt over dette. 6
For kommunen Kommunen er forpliktet til å støtte og hjelpe ansatte med avhengighet. Det har formodningen mot seg at den ene individuelle avtalen som løper per tiden er representativ for omfanget av ansatte med hjelpebehov. En endring av rutinene kan bidra til at flere får hjelp. En enkel, komplett og oversiktlig rutine som presenteres samlet på ett sted vil bidra til å effektivisere saksbehandlingen og redusere ressursbruken i enkeltsaker. Åpenhet om rusbruk er en viktig forutsetning for å lykkes med å nå målene. Endrede retningslinjer vil ikke være tilstrekkelig alene, men kan sammen med en videreutvikling av rutinen bidra til mer åpenhet og et bedre klima for å forebygge og håndtere tilfeller av rus i jobbsammenheng. Rusfrie arbeidstakere er en forutsetning for forsvarlig tjenesteproduksjon. Forslag til rutine ivaretar arbeidstakerens rettssikkerhet og gir samtidig kommunen de nødvendige verktøy for å følge opp tilsettingsforholdet på en forsvarlig måte. Anbefaling og konklusjon Rådmannen ønsker at rus- og spillbruk og avhengighet skal avstigmatiseres og at den enkelte skal ha størst mulig grad av innflytelse og medvirkning på de tiltak som iverksettes. Den ansattes personvern skal ivaretas på en forsvarlig måte, og personallederne skal ha det samme ansvaret for ansatte med avhengighet/problematisk rus-spillbruk som for de øvrige medarbeiderne. Dagens rutine oppdateres på følgende punkter: - En tydeligere ansvars- og oppgavefordeling. - Større grad av ansvarliggjøring av arbeidstaker. - Større grad av ansvarliggjøring av personalleder. Forslag til endringer i saksbehandlingsrutinene for kommunens rus- og spillforebyggende arbeid, og oppfølging av ansatte med problematisk rus- og spillbruk vedtas. Organiseringen av kommunens rus- og spillforebyggende arbeid skal revideres med forslag til vedtak senest innen Bystyrets junimøte. Kommunens sentrale arbeidsmiljøutvalg (SAMU) iverksetter opplæringstiltak i løpet av vinteren 2017. Fremtidig politisk behandling av denne og lignende saker skal skje i Organisasjonsutvalget, jamfør kommuneloven 25. Rådmannen delegeres myndigheten til å foreta rettinger, moderate revisjoner og løpende vedlikehold og oppdatering av rutinen innenfor rammene av det som her er vedtatt. Rolf Kåre Jensen Rådmann Anna Margrethe Welle Ass. rådmann Saksbehandler: Marianne Bjørklund 7
Trykte vedlegg: Vedlegg 1 Forslag til rutine for rus- spill - og avhengighetsforebyggende arbeid versjon 051216 2 Referat fra drøftingsmøte 16. desember 2016 3 Oppsummering etter gruppearbeidet 4 Protokoll 28 november SAMU Utrykte vedlegg: Akan Kompetansesenters veileder fra 2015 8