HELSE MIDT-NORGE RHF STYRET Styresak 24/16 Styring av usikkerhet i store prosjekter Saksbehandler Ansvarlig direktør Dag Hårstad Saksmappe 15/634 Jan Eirik Thoresen Dato for styremøte 10.03.16 Forslag til vedtak: Styret ber administrasjonen revidere rammeverk og prosedyrer for usikkerhetsstyring av alle større prosjekt slik at styringen og disponering av tilhørende prosjektreserver følger samme prinsipper som for større byggeprosjekt. Større prosjekt defineres i denne sammenheng som 50MNOK eller mer. Styret ber administrasjonen sikre tilstrekkelig overvåking og oppfølging av likviditetsutviklingen i alle større prosjekter og porteføljer. Likviditetsberedskap etableres for alle større investeringer (over 50MNOK) opp til P85% Prinsipper for styring av usikkerhet i store prosjekter legges til grunn for Langtidsplan og langtidsbudsjett 2017-2022 Stjørdal 03.03.16 Stig A. Slørdahl Administrerende direktør 1
SAKSUTREDNING: VEDLEGG OG ANDRE SAKSDOKUMENTER Nummererte vedlegg som følger saken Utrykte vedlegg i saksmappen GJELDENDE FORUTSETNINGER Helse Midt-Norge står foran store investeringer i IKT og nye bygg og har også betydelig investeringsbehov for å tilpasse eksisterende bygningsmasse til medisinskteknologisk utvikling og befolkningens endrede behov. Styring av IKT prosjekter og byggeinvesteringer skjer gjennom rammeverk, organisering og prosedyrer. Likviditetsstyring skjer i henhold til Finansstrategi for HMN. BAKGRUNN Omfang og ambisjonsnivå for planlagte investeringer i regionen er høyt. Alle investeringer og prosjekt har en risiko for høyere kostnad/investering enn styringsmål, og dersom flere slike går over styringsmål samtidig vil dette kunne være vanskelig å håndtere likviditetsmessig for det enkelte HF og for regionen. Usikkerhetsstyring og fullmakter for disponering av reserver varierer. Likviditetssituasjonen vil bli krevende i årene fremover, og det er derfor behov for løpende oppfølging av utviklingen. Hensikten med saken er å sikre en enhetlig usikkerhetsstyring av større investeringer. Med usikkerhetsstyring menes den del av risikostyring som omhandler å identifisere, håndtere og kontrollere økonomiske avvik fra styringsmål. Målsettingen med mer enhetlig usikkerhetsstyring er å redusere sannsynligheten for økonomiske avvik, at styret i HMN løpende skal ha god oversikt over likviditetsmessig risiko for foretaksgruppen, og redusere denne risikoen gjennom likviditetsberedskap 1 for store investeringer. I tillegg vurderes hvordan HMN RHF sikrer tilstrekkelig overvåking og oppfølging av likviditetsmessige forbruk og prognose. FAKTISKE OPPLYSNINGER Investeringsnivået i HMN for perioden 2016-2021er i henhold til langtidsplan om lag 11 MRD kr. Likviditet skaffes gjennom kontantstrøm fra driften og lånefinansiering. Større investeringer (over 500 MNOK) kan innvilges lån i Norges Bank etter vedtak i Stortinget med inntil 70% av investeringens kostnad. 1 Med likviditetsberedskap menes en kombinasjon av avsetninger av likviditet, prioritert liste over utsettelse av nye investeringer og lånefasiliteter. 2
2016 er første år hvor prinsippene for likviditetsstyring er regulert i Finansstrategien. HMN RHF er ansvarlig for å forvalte likviditet i tråd med tilgjengelige rammer og behov i henhold til budsjetter og vedtak. Det enkelte HF er ansvarlig for å styre likviditet innen tildelte økonomiske rammer og krav, for både drift og investeringer. Helseforetakene er også ansvarlig for å ta hensyn til risiko for resultatavvik i driften og avvik tilknyttet pågående investeringsprosjekter. Slik vurdering av risiko for resultatavvik skal også gjøres før etablering av nye investeringsforpliktelser. Investeringer i bygg og anlegg For investeringer i bygg og anlegg definerer gjeldende Bygge- og eiendomsreglementet et skille på 30 MNOK. Investeringer under 30 MNOK består i hovedsak av medisinsk teknisk utstyr (MTU) og tilpasning/rehabilitering av eksisterende bygningsmasse og besluttes og styres av HF ene innenfor investeringsrammene i årlige budsjett. Det enkelte HF styrer usikkerhet i disse investeringene gjennom porteføljestyring. Med porteføljestyring menes her at ved avvik fra vedtatt styringsmål justeres oppstart og omfang av andre investeringer slik at man totalt sett holder seg innenfor vedtatt investeringsramme. Investeringer i bygg og anlegg over 30 MNOK besluttes av det regionale styret. Investeringer opp til om lag 500 MNOK styres av det enkelte HF normalt organisert som prosjekt med en styringsgruppe som følger prosjektet. Usikkerhetsstyringen skjer gjennom strukturerte usikkerhetsanalyser, og prosjekteier (HF et) skal etablere et styringsmål (p50%) 2 og ta høyde for en øvre kostnadsramme på P85%. Omfanget av slike investeringer er for 2016 ca 400 MNOK. Fremdrift og likviditetsbruk rapporteres månedlig til HMN RHF. Investeringer i IKT og ehelse programmer IKT-investeringer er i sin helhet regionale beslutninger, og besluttes i årlig investeringsbudsjett. Større IKT- prosjekter prioriteres og besluttes i regionale prosesser og følges opp som en regional investeringsportefølje. Det er ikke etablert en beløpsgrense for hva som defineres som store IKT investeringer. Regionale IKT investeringer besluttes av administrerende direktør i henhold til fullmakter. De fleste av investeringene organiseres som en del av regionale ehelseprogrammer. Disse styres av styringsgruppe ehelse. Til å styre det enkelte program er det de regionale programstyrene som skal sikre god styring og oppfølging av fremdrift, økonomi, risiko og kvalitet på leveranser i det enkelte program. Regionalt programkontor, som er Styringsgruppe ehelse sitt sekretariat, er tillagt oppgaven å holde en samlet oversikt over økonomi, gevinstplaner, fremdrift, avhengigheter og risikoprofil for den samlede ehelseporteføljen. 2 Usikkerhetsanalyser består av kvalitative og kvantitative vurderinger av det totale usikkerhetsspennet og dermed sannsynlighet for at budsjett/tidsplan for prosjektet holder. Usikkerhetsspennet presenteres gjerne i en S kurve. Analysen gir beslutningsunderlag for å vurdere prosjektreserven. P50% betyr 50% sannsynlighet (P = probability) for prosjektets budsjett/tidsplan holder. P 85 % er tilsvarende 85% sannsynlighet. Usikkerhetsavsetninger opp til P 85% regnes normalt som en forsvarlig prosjektreserve. 3
Helseforetakene rapporterer månedlig kontantstrøm i forhold til et periodisert budsjett. Her fremkommer budsjettert og faktisk likviditetsbruk og prognose pr prosjekt for alle byggeprosjekter over 30 mill. Tilsvarende rapporteres budsjettert og faktisk likviditetsbruk og prognose for periodens samlede investeringer i MTU. Samlet likviditetsutvikling og endring pr måned og akkumulert oppsummeres i tillegg både i tabellform og grafisk. Rapporteringen gir løpende oversikt over faktiske investeringer pr kategori og samlet i forhold til budsjett. Hemit rapporterer tilsvarende for IKTsamlet og i tillegg spesifisert på investeringer, kostnad i prosjekt og kostnad for Hemit drift. Rapporteringen er i tillegg spesifisert pr prosjekt/område. Figur 1. Organiseringen av Regionale ehelseprogrammer Større IKT investeringer som Helseplattformen, besluttes av styret i HMN og styres av egen prosjektorganisasjon som rapporterer direkte til AD. Øvrige prosjekter styres av styringsgruppe ehelse gjennom organiseringen vist i fig 1, som tilpasses omfang og kompleksitet i porteføljen. Risiko og likviditet styres på porteføljenivå. Usikkerhetsstyring for de store IKT prosjektene som HMN LØ og Helseplattformen skjer gjennom strukturerte usikkerhetsanalyser, med styringsmål (P50%) og prosjektreserve opp til en øvre kostnadsramme på P80/P90%. Omfanget av de regionale programmene, Helseplattformen og mindre prosjekter er 552 MNOK for 2016. HF ene etablerer egne mottaksprosjekter til hvert enkelt program. HELHETLIG DRØFTING HMN RHF er ansvarlig for å forvalte likviditet i tråd med tilgjengelige rammer og behov ihht budsjetter og vedtak. Et stort antall investeringer og prosjekter øker likviditetsmessig usikkerhet i tilfelle prosjektavvik. Når to meget store investeringer som Helseplattformen og SNR skal gjennomføres i samme periode, er porteføljestyring 3 av likviditet ikke tilstrekkelig som metode. 3 Med porteføljestyring menes her at ved avvik fra vedtatt styringsmål justeres oppstart og omfang av andre investeringer slik at man totalt sett holder seg innenfor vedtatt investeringsramme. 4
Drøftingen inndeles i tre kategorier. Usikkerhetsstyring av HF enes årlig investeringsbudsjett styrt av HF ene som porteføljer. Usikkerhetsstyring av regionale investeringer bygg Usikkerhetsstyring av IKT-investeringer Usikkerhetsstyring av HF enes årlig investeringsbudsjett HF enes årlige investeringer består av en rekke investeringer under 30 MNOK og noen få over. Det ansees ikke formålstjenlig å kreve strukturerte usikkerhetsanalyser etter P50/P85% modell for mindre tiltak. Viktigere er at beslutningsgrunnlagene er grundige, risikostyring er systematisert og at prosjektene følges tett opp av de ansvarlige lederne. Erfaring viser at kostnadsøkninger i prosjekter som inngår i en portefølje kan medføre utsettelse av andre nødvendige investeringer/prosjekter. Over tid medfører dette et vedlikeholdsetterslep på bygg og utstyr som kan redusere HF enes omstillingsevne. Det viktigste praktiske tiltaket for bedre likviditetsrisikohåndtering samt unngå utsettelse av nødvendige investeringer er derfor å styrke foretaksgruppens gjennomføringsevne og styring av små og store investeringer. Dette foreslås gjort gjennom bedre risikostyring, tydelig ansvarsplassering av hvilket nivå som har fullmakter til å utløse prosjektreserver og mer overordnede konsekvensanalyser av utsettelse av nødvendige investeringer/prosjekter. Ut fra en vesentlighetsvurdering ønskes en beløpsgrense for når det er formålstjenlig å kreve strukturerte usikkerhetsanalyser etter P50/P85%. I slike prosjekt bør RHF ha deltaker(e) i tilhørende styringsgruppe for å sikre informasjonsflyt. Det er HF styrenes ansvar å sørge for at kostnadsøkninger i porteføljen over tid ikke reduserer HF ets omstillingsevne gjennom at likviditetsutfordringer løses gjennom å skyve på nødvendige investeringer. Administrasjonens behov for sikre tilstrekkelig overvåking og oppfølging av HF enes investeringsporteføljer er dekket gjennom månedlig rapportering, herunder både avviksrapportering og likviditetsutvikling med prognose totalt og pr prosjekt. Det vil styrke oppfølgingen av foretaksgruppens likviditet dersom RHF har deltakelse i styringsgrupper for større investeringer, fordi man får tidligere og mer omfattende kjennskap til utviklingen enn rapportering vil gi. Administrasjonens vurdering er at beløpsgrense på 30 MNOK for hva som kan vedtas av det enkelte HF bør heves. Grensen bør settes slik at den sammenfaller med en fornuftig grense for når det er formålstjenlig med strukturerte usikkerhetsanalyser etter P50/P85% metodikk, balansert opp mot HMN RHFs behov for samlet kontroll med likviditetsutviklingen. Det er administrasjonens vurdering at en slik grense bør ligge i området 50 100 MNOK. Siden 2016 er første år hvor prinsippene for likviditetsstyring legger større ansvar på HF ene, foreslås 50 MNOK som beløpsgrense. Etter hvert som man høster erfaring og utvikler foretaksgruppens modenhet på likviditetsstyring og avhengig av faktisk likviditetsutvikling, kan det bli aktuelt å foreslå en økning av beløpet. Regionale investeringer i bygg. Større investeringer i bygg besluttes av styret i HMN RHF (p.t. over 30 MNOK). Prosjekt opp til om lag 500 MNOK styres av det enkelte HF. I større byggeprosjekter er det krav til strukturerte 5
6 Org.nr. 983 658 776 usikkerhetsanalyser etter P50/P85% metodikk. Etter igangsetting følges slike prosjekter fra HMN RHF gjennom den ordinære rapporteringen fra helseforetakene. Dersom prosjektet skulle ha behov for finansiering ut over tildelt ramme vil dette normalt rapporteres i god tid før et prosjekt er ferdig, typisk når anbud er kjent og mengdekontroll gjennomført av entreprenør. En slik finansieringsutfordring vil så løses fra HFet før prosjektet ferdigstilles eksempelvis gjennom at andre prosjekt/anskaffelser utsettes. Slike investeringer skal ha regional godkjenning både for konseptfase og forprosjektfase. Beslutning om videreføring og gjennomføring skal tas både i HF styre og RHF styret. Styrene vil derfor være godt kjent med risiko for eventuelle likviditetsutfordringer, og i henhold til Finansstrategien er det HF ets ansvar å etablere likviditetsberedskap til P85%. Store byggeprosjekt over 500 mnok er mer sjeldne så langt er det bare nytt universitetssykehus som nå er ferdig, og nytt sykehus i Nordmøre og Romsdal (SNR) som er under planlegging. Begge disse meget store prosjektene hadde/har egne prosjektstyrer med klare fullmakter. Som eksempel fra meget store byggeprosjekter som SNR kan fullmaktstruktur være som følger: prosjektledere/utbyggingssjefer har resultatmål på om lag P30 nivå prosjektdirektør disponerer reserver opp til P50 prosjektstyret disponerer reserver opp til P70 prosjekteier disponerer prosjektreserven opp til P85 Et HF vil ikke være i stand til å sette av likviditetsreserve til å håndtere vesentlige avvik fra styringsmål i slike meget store investeringer, hvor egenkapitalandelen er finansiert gjennom regional likviditet (spleiselagsmodellen). Derfor må ansvaret i meget store investeringer for likviditetsberedskap opp til P85% ligge hos RHF. For at administrasjonen skal kunne sikre tilstrekkelig overvåking og oppfølging av likviditetsutviklingen i slike meget store byggeprosjekter kreves det tett kontakt mellom prosjektstyre, byggeier og RHF i etablerte strukturer. Prosjektorganiseringen og involveringen av HF og RHF er vurdert tilstrekkelig til å oppfylle slik overvåking og oppfølging. Investeringer i IKT og ehelse programmer IKT investeringer og investering i bygg har noe forskjellig risikoprofil. Prinsipielt og metodisk så er det liten forskjell på beregning av usikkerheter innenfor ulike typer av investeringer, men kostnadsdriverne vil være forskjellig. Begge typer investeringer har størst risiko tidlig i gjennomføringsfasen. For IKT prosjekter kan reduksjon av omfang/kvalitet for å kompensere for prosjektavvik i mange tilfeller være vanskelig, medføre vesentlig forringelse av funksjonalitet og i verste fall tap av hele investeringen. Felles for begge typene investeringer er at dersom forutsetningene for investeringen/prosjektet svikter, medfører dette risiko som normalt ikke er kvantifisert i kostnadsoverslagene. Både store og små IKT investeringer inngår i styringsgruppe ehelse s porteføljestyring ( Fig. 1.) Det er også her forskjell på usikkerhetsstyring av små og store investeringer, men det er ikke definert en beløpsgrense. I alle IKT investeringene/prosjektene er kostnadsestimatene basert på basiskalkyle (beste vurdering av kjente komponenter) og en usikkerhetspott pr. prosjekt på 10-15%. Summen av dette utgjør vanligvis i underkant av P50. Hvert prosjekt har sin egen risikostyring som følges opp månedlig. Det rapporteres tertialvis på porteføljenivå til styringsgruppe ehelse. Porteføljen og likviditetspådrag reguleres gjennom (utsatt) start av nye
prosjekter og tempo i pågående prosjekter. Omfanget er for 2016 ca 280 MNOK i mindre tiltak og IKT infrastruktur, og 285 MNOK til større investeringer I større IKT prosjekter er det etablert egne styringssystem som f.eks i programmet HMN LØ Usikkerhetsanalyser utarbeides etter P50/P85% metodikk ved faseoverganger/spesielle hendelser. Program- og prosjektledelsen har ansvaret for at risikoreduserende tiltak planlegges og gjennomføres. Usikkerhetsanalyser behandles i programstyret og oversendes regionalt programkontor e-helse. Eventuelt behov for likviditet utover P50% håndteres som del av porteføljestyringen innenfor HMNs IKT-rammer. For Helseplattformen vil det i tillegg utføres ekstern kvalitetssikring etter Finansdepartementets KS1 og KS2 oppdragsbeskrivelse. Beløpsgrensen er fastsatt av Finansdepartementet til 750 MNOK. HMN har etablert en rammeavtale for slik ekstern kvalitetssikring. Med flere store investeringer som Helseplattformen og HMN LØ som skal gjennomføres i samme periode, er ikke porteføljestyring 4 av likviditet tilstrekkelig som metode. Det må etableres en beløpsgrense for hva som defineres som store IKT investeringer på linje med bygg og anlegg. For investeringer som ligger over denne grensen må det etableres likviditetsberedskap opp til P85. For øvrige IKT prosjekter så avsettes det en usikkerhetspott på 10-15% og likviditetsrisiko håndteres gjennom stopp og start av prosjekter. Store IKT investeringer har ofte meget store interne kostnader til tilpasning og implementering i HF ene. Omfanget av disse kostnadene kan være vanskelige å beregne, men er en inkludert del av programkostnaden og omfattes derfor av usikkerhetsvurderingene. Investeringer i IKT og ehelse programmer er regionale investeringer, og derfor må ansvaret for likviditetsberedskap opp til P85% ligge hos RHF, om ikke annet blir bestemt. Det er et forbedringspotensial i IKT investeringer i forhold til fullmakter for endringer av styringsmål, tydeligere avsetting av reserver knyttet til usikkerhet og tilhørende fullmakter på riktig styringsnivå samt beløpsgrenser for når strukturerte usikkerhetsanalyser etter P50/P85% metodikk skal gjennomføres. Konklusjon HMN RHF skal tilrettelegge for en forutsigbar og langsiktig finansiering av helseforetakenes drift og investeringer, herunder tilrettelegge for at helseforetakene har nødvendig likviditet tilgjengelig samt bidra til å håndtere finansiell risiko knyttet til bruk av likviditet. Ut fra dette er det behov for å revidere rammeverk og prosedyrer for usikkerhetsstyring og disponering av prosjektreserver. Det er hensiktsmessig at dette rammeverket skiller på mindre og store investeringer. Mindre investeringsprosjekter styrt som porteføljer For HF enes mindre investeringer vil en revisjon av foretaksgruppens rammeverk for prosjektstyring bidra til at HF ene vil ha bedre oversikt over risiko i egne investeringsporteføljer og investeringsprosjekter. En slik revisjon vil omfatte bedre risikostyring av prosjekter, tydelig ansvarsplassering av hvilket nivå som har fullmakter til å utløse prosjektreserver og mer overordnede konsekvensanalyser av utsettelse av nødvendige investeringer/prosjekter. 4 Med store og meget store IKT prosjekt som del av en porteføljestyring vil selv små kostnadsøkninger kunne medføre uforholdsmessig utsettelser av andre mindre, men likevel viktige IKT investeringer 7
Ut fra en vesentlighetsvurdering er det ikke nødvendig eller ønskelig å kreve at en rekke mindre prosjekter underlagt porteføljestyring skal usikkerhetsvurderes utfra en P50/P85 modell. For investeringer over 50 MNOK skal dette gjøres. Etter som man vinner erfaring med helhetlig risikostyring inkludert likviditetsstyring i HF ene kan det bli aktuelt å foreslå en økning av beløpet. Det er HF styrenes ansvar å sørge for at prosjektavvik i porteføljestyring over tid ikke reduserer HF ets omstillingsevne som følge av å skyve på nødvendige investeringer. HF ene rapporterer likviditetsutvikling månedlig. Regionale investeringer i bygg. Beløpsgrensen i Bygge- og eiendomsreglementet for større prosjekt bør heves til 50 MNOK fra dagens 30. Slike investeringer krever regional godkjenning og krav til oppfølging etter P50/P85 metodikk settes til 50 MNOK. Det er det enkelte HF sitt ansvar å etablere likviditetsberedskap til å håndtere vesentlige avvik fra styringsmål opp til P85%, dersom annet ikke følger av styrets vedtak 5. Investeringer i IKT og e-helse programmer En portefølje med store og meget store investeringer sammen med mange små, øker kompleksiteten. Som del av en porteføljestyring vil selv små kostnadsøkninger på store investeringer kunne medføre uforholdsmessig utsettelser av andre mindre, men likevel viktige IKT investeringer, dersom det ikke er etablert tilstrekkelig likviditetsberedskap. Derfor bør porteføljestyring avgrenses til mindre prosjekter og programmer. En likviditetsmessig vesentlighetsvurdering tilsier at P50/P85 metodikken bør anvendes på alle større IKT investeringer og programmer, hvor beløpsgrensen også bør være 50 MNOK. En tydelig styringsstruktur, system for usikkerhetsanalyser og fullmakter på riktig styringsnivå mer i tråd med slik de gjøres i større byggeprosjekter, vil medføre mindre sannsynlighet for prosjektavvik, bedre likviditetsstyring, sikre gevinstrealisering og større sannsynlighet for at prosjekter som ikke bør fullføres stanses i tide. Alle IKT- investeringer er regionale og besluttes regionalt. Ansvar for likviditetsberedskap ligger hos det regionale foretaket, om ikke annet blir bestemt, og skal etableres for alle større investeringer og ehelse programmer (over 50 MNOK) opp til P85%. ADM. DIREKTØRS OPPSUMMERING/ANBEFALING Det er ADs vurdering at foretaksgruppens system for vurdering av likviditetsrisiko med en usikkerhetsstyring som skissert er akseptabel i den krevende perioden HMN står foran. En revisjon av rammeverk og prosedyrer som foreslått vil ha som konsekvens at foretaksgruppen blir mer rustet til å håndtere avvik og reduserer risikoen for å komme i likviditetsvansker. Samtidig vil likviditet/beredskap avsatt for å håndtere risiko, påvirke foretaksgruppens muligheter for investeringer. 5 Dette vil være aktuelt for meget store byggeprosjekt, f, eks SNR hvor et HF ikke vil ikke være i stand til å sette av likviditetsreserve i et slikt omfang. Derfor må ansvaret for likviditetsberedskap opp til P85% ligge hos RHF. 8
Usikkerhetsstyring blir to-delt hvor HF ene for investeringer /prosjekter under 50 MNOK porteføljestyrer likviditeten basert på P50%. For investeringer over 50 MNOK avsettes likviditetsberedskap for den enkelte investering opp til P85. Prinsipper for styring av usikkerhet i store prosjekter legges til grunn for Langtidsplan og budsjett 2017-2022. Av de ca 11 MRD kroner som skal investeres i perioden 2016-2021vil ca ¾ deler usikkerhetsstyres etter strukturert metodikk P50/P85 metode. I tillegg vil alle investeringer over 750 MNOK være gjenstand for ekstern kvalitetssikring etter Finansdepartementets KS1 og KS2 oppdragsbeskrivelse. 9