Byplankontor Saksframlegg/Referatsak Dato Løpenr Arkivsaksnr Arkiv 10.10.2010 56310/2010 2010/14997 L14 Saksnummer Utvalg Møtedato 10/6 Komite for plan, næring og miljø 18.11.2010 10/42 Planutvalget 23.11.2010 Bystyret 09.12.2010 Orientering Byplankontorets gjennomgang strandsonesaker. Sammendrag I saken orienteres om byplankontorets gjennomgang av plansaker i strandsonen. Saksopplysninger Bakgrunn og hensikt I forbindelse med sluttbehandling av reguleringsendring for Løpshavn, ble det reist spørsmål om tidligere vedtatt bebyggelsesplan for havna var tilstrekkelig forankret i bystyrevedtak. Det kom opp sterk kritikk av administrasjonens saksbehandling i saken, både politisk og i media. Med bakgrunn i denne sak og samme problemstilling for arealbruken på Ripnes, besluttet byplankontoret august 2009 av eget initiativ å gjennomgå planprosessene knyttet til småbåthavn og fritidsboliger i strandsonen. Følgende planer var valgt ut: Kløkstad, Løpshavn, Skivika, Kjerringøy, Tårnvika, Knaplund, Ripnes, Tuv og Saltstraumen Fiskecamp Formålet med gjennomgangen har vært å se om planvedtak er forankret i overordna planvedtak. Spesielt skulle vi se om arealbruk er i samsvar eller avklart i forhold til overordnet plan, og om de mindre vesentlige endringer holder seg innenfor lov og overordnet plan. Vi skulle og se om planvedtaket er fattet administrativt eller politisk. Det skulle også redegjøres for saksbehandlingsrutiner byplankontoret har for å sikre forsvarlig saksbehandling av planer. Salten kommunerevisjons arbeid Bystyret vedtok den 22.10.2009 å la kommunerevisjonen gjennomgå et utvalg reguleringsplaner. Byplankontoret orienterte kontrollutvalget om sitt arbeid med mulighet for å kunne bistå, men det har vært liten kontakt og utvalget valgte selv å gjennomgå tre av planene i vårt utvalg. Av ovennevnte saker, har kontrollutvalget revidert Kjerringøy, Løpshavn og Saltstraumen Fiskecamp på Tuv, og byplan har ikke sett behov for egen gjennomgang av disse. I Tårnvika hjemles bebyggelse direkte i kommunedelplanen, så den utgår også. I forbindelse med bystyrets behandling av forvaltningsrapport 18.06.2010, ble Byplankontorets kvalitetssikringsverktøy Planmanualen framlagt. Side 321
Byplankontorets metodikk og kriterier for gjennomgang Det er to saksbehandlere ved byplankontoret som har gjennomført gjennomgangen av planprosesser. Arbeidet har bestått i gjennomgang av plandokumenter fra det fysiske og elektroniske arkiv. Der vi ikke har funnet dokumentasjon på f.eks kunngjøring av plan opplyses om det. Planvedtak av 1984 for Skivika har vi ikke funnet i planarkiv eller i fysisk arkiv, men finner saksutredning og vedtak. Gjennomgangen av de enkelte planprosessen har vært systematisert etter plan- og bygningslovens krav til prosess. Vi har også forsøkt å framstille en samlet historikk hva angår planprosesser for de enkelte områder. Det må understrekes at vi ikke har gjennomgått byggesaker og dispensasjoner, slik at vedtatte planer kan være fraveket i forbindelse med byggesaksbehandling. Mindre vesentlige endringer Reglene for mindre vesentlig endringer er svært skjønnsmessige og skal avgjøres konkret for hvert tilfelle og ses i lys av den underliggende plan. Det er vanskelig i dag å vurdere skjønnsutøvelsen som ble foretatt for mange år siden. Vi må derfor be om at man har det for øye når vår gjennomgang leses. Det viktige er imidlertid å se hvilken forutgående saksprosess saken har hatt og om den kan sies å være forsvarlig. Vi har derfor vært oppmerksom på hvordan sektormyndighetenes uttalelser har blitt fulgt opp og synliggjort. Like viktig for strandsonesaker, er at protestene fra lokalt hold er behandlet på en forsvarlig måte. Vi viser også til planlovendringen i 1985 som innførte plantypen bebyggelsesplan, som innebar en type delegasjon ved lov til bygningsråd, senere planutvalg se neste avsnitt. Plan og bygningsloven Plan- og bygningslov av 1985 avløste Bygningsloven av 1965, og trådte i kraft 01.07.1986. Planer som var lagt ut på offentlig ettersyn før denne dato kunne ferdigbehandles etter gammel lov. Relevante endringer å nevne er: Kommunestyret og bygningsråd får større myndighet til å avgjøre plansaker med bindende virkning. Fylkesmannen har rolle som sektormyndighet som avgir uttalelser og har innsigelsesadgang og er dessuten klageinstans. Nytt var at planoppstart skal kunngjøres og direkte varsles til direkte berørte og grunneiere. Bebyggelsesplaner innføres som ny type detaljplan. En viktig forutsetning er at plantypen har forankring i bystyrevedtak. I rundskriv T-7/86 ikraftsetting, pkt 4.6.2 om saksbehandlingsregler fremgår det at plantypen hjemler å utfylle og i en viss utstrekning endre den arealbruk som er fastlagt i arealdelen av kommuneplan eller reguleringsplan. Dette med bakgrunn i at den overordna plan forutsetter Side 322
detaljering som den ikke selv tar stilling til. Det fremgår at det ikke var lovkrav om at direkte berørte skal ha direkte brev i forbindelse med offentlig ettersyn, men uttaler at dette kan være en fordel. I et senere rundskriv framkommer det at loven ikke forutsetter at sektormyndigheten skal ha bebyggelsesplaner til uttalelse med mindre man i vesentlig grad avviker overorda plan. Bestemmelse om byggeforbudet i 100 meters beltet avløste tidligere lov om planlegging i strandområder. Områder som i kommuneplanens arealdel er lagt ut til byggeområde omfattes derimot ikke av byggeforbudet. Arealplaner i Skivika Følgende planprosesser er gjennomgått: Naustplan 06.04.1983 Naustplan 07.07.1985 Reguleringssplan 12.12.1991 Oppsummering: Området Skivik Havn er utbygd etter naustplaner fra hhv 1983, 1984 og 1985, som er forankret i reguleringsplan fra 1973, som tillater naustbebyggelse etter samlet plan i områder som er avsatt til friområde og friluftsområde. Dette til erstatning for nausttomter som gikk tapt i forbindelse med omlegging av riksvegen, samt at man kunne bruke overskuddsmasser til å fylle ut for byggeområde i strandsonen. Plantypen bebyggelsesplan gjald ikke på dette tidspunkt (nytt fra 01.07.1986). Formelt er planene behandlet som mindre vesentlige endringer der direkte berørte, kommunale instanser og vegvesenet er hørt. Vi kan ikke se at andre sektormyndighetene er hørt, men kan ikke si sikkert om dette da var et krav. Ut i fra det omfang bebyggelsen etter hvert får, taler dette for og at saken burde vært behandlet som reguleringsplan. Vi ser også at arealbruken endres fra naust til sjøhus ved havneplanen av 1985 uten at dette synlig er problematisert. Totalt sett utgjør arealbruken en vesentlig endring i forhold til reguleringsplanen fra 1973. Ved senere planendring i 1991, reguleres hele havneområdet ved full planprosess. Hverken Fylkesmann eller Fylkeskommunen har merknader. Øvrige merknader og protester er synliggjort og behandlet. Vedtaket blir påklaget, og man får i forbindelse med den en gjennomgang av tidligere saksbehandling uten merknader og kommunens vedtak stadfestes. Arealplaner på Kløkstad Følgende planprosesser er gjennomgått: Kommunedelplan for Skaug/Kløkstad 28.02.1991 Bebyggelsesplan 14.05.1991 Mindre vesentlig endring 12.12.1991 Detaljplan/Mindre vesentlig endring 26.01.1993 Mindre vesentlig endring 23.11.1993 Mindre vesentlig endring 22.04.1994 Revidert detaljplan 15.12.1994 Side 323
Revidert detaljplan 23.01.1996 Byggesøknad 17.06.1997 Oppsummering: Utbyggingen er hjemlet i bebyggelsesplan av 14.05.1991 og senere detaljplaner. Det fremgår av kommuneplanens arealdel av 25.04.1991 at bygging kan skje etter tomtedelingsplaner godkjent av byplansjefen, og de senere planer omtales som detaljplaner. Primært har disse hatt til formål og være styrende i byggesakene. Det fremgår at man har vurdert at endringene ikke er i vesentlig strid med bebyggelsesplanen. I forbindelse med klagesak i 1997 gjennomgås planprosessene og Fylkesmannen uttaler at bruken av detaljplaner med uklar juridisk status er uheldig i den grad den åpner for endringer. Allikevel har Fylkesmannen vurdert at de endringer som er foretatt ligger innefor det som anses som mindre vesentlige og at nødvendig varsling er foretatt. Arealplaner Knaplundsbukta Følgende planer er gjennomgått: Reguleringsplan 15.02.2001 Bebyggelsesplan 23.03.2003 Vår gjennomgang av planprosessene for reguleringsplan og bebyggelsesplan konkluderer med at de er behandlet på rett måte. Reguleringsplan i 2001 har vært gjenstand for innsigelse og klage. Da revidert plan skulle sluttbehandles i 2007, ble den utsatt i påvente av sak om Saltstraumen som verdensarvområde. Motstanden mot prosjektet var stor, men planen ble vedtatt av Bystyret 24.04.2008. Planvedtaket ble påklaget og miljøverndepartementet opphev planen 01.12.2008 med begrunnelse at nasjonale interesser ikke var hensyntatt. Arealplaner på Ripnes Følgende planer er gjennomgått: Reguleringsplan 16.06.1994 Mindre vesentlig reguleringsendring/bebyggelsesplan 23.04.2002 Mindre vesentlig reguleringsendring/bebyggelsesplan 09.09.2003 Planendringen i 2002 er med hensyn til høring riktig behandlet som reguleringsplan, men den burde vært vedtatt av bystyret. Det synes klart at bebyggelsesplanen som ble fremmet var en annen plan enn reguleringsplan fra 1994. Endringen i 2003 burde vært sendt på høring til fylkeskommunen da deres interesser ble berørt. Krav om endret plan for deler av området, endte med at det ble politisk omkamp om utbyggingen og planendringen ble til sist avvist. Vurderinger Avgjørelse om hva som kan behandles som mindre vesentlig reguleringsendring er svært skjønnsmessig som redegjort for. I Skivika burde arealplanene blitt behandlet som reguleringsplan på et tidligere tidspunkt, da man nokså klart etter hvert gikk utover det 1973-planen kan sies å hjemle. Også på Ripnes ser vi det samme. I begge tilfeller ser vi imidlertid at det har vært høring og saksbehandling før planvedtak, så mangelen knytter seg til kompetanse og at sakene burde vært forelagt bystyret. Side 324
I tidligere planer oppfatter vi at arealbruksformålet naust menes bygning for båtlagring. Etter hvert ser vi en endring ved at naust benevnes som sjøhus, første gang ved havneplanen for Skivik havn i 1985. I Kløkstadplanen i 1991 reguleres det for naust, selv om innredning og beboelse tillates gjennom bestemmelser. I Knaplund avsatte KDP 1990 området til småbåthavn/naust, og ble i 2001 regulert for fritidsbebyggelse, som ble fulgt opp i KDP 2003. På Ripnes sondret reguleringsplan på naust og sjøhus, før alle ble endret til sjøhus. For øvrig kan vi ikke se at det er utvist uforsvarlig saksbehandling. Disse forhold er også vurdert av Fylkesmannen i klagesaker som omfatter arealplaner for Kløkstad og Skivika. Vi finner også at merknader og uttalelser som har kommet i planprosesser er synliggjort og behandlet på forsvarlig måte. Det bør nevnes at det de siste årene har skjedd betydelig innstramming overfor kystkommuner fra lovgiver når det gjelder strandsonesaker. Også politisk holdningsendring over tid spiller inn. Dette har vi sett tydelig ved gjennomgang av planprosessene, spesielt Knaplund og Ripnes. Konklusjon Av sakene vi har gjennomgått har planprosessene i det vesentligste vært forsvarlig gjennomført. I de tilfeller man har overskredet underliggende plans rammer, så har det vært en saksprosess med høring og varsling og forsvarlig behandling av merknader. Arealbruken har i ettertid blitt behandlet som reguleringsplaner. Planlov av 2009 innebærer tydelige rammer for planprosesser, utredningskrav og delegasjonsadgang. Kommunen har i tillegg mange relativt nye overordna arealplaner, som vil sikre arealbruk i tråd med plan. På bakgrunn av forannevnte ser ikke byplankontoret det nødvendig med iverksetting av spesielle tiltak, men fortsatt ha fokus på løpende evaluering av Planmanual og rutiner som ligger i denne. Byplankontoret planlegger å legge fram sak til bystyret våren 2011 om våre prosedyrer og kvalitetssystemer knyttet til planprosesser. Forslag til innstilling Bystyret tar saken til orientering. Jørn Roar Moe byplansjef Svein Blix rådmann Henrik Brækkan kommunaldirektør Saksbehandler: Lill Margrete Hildonen/Bjørn Føre Side 325
Trykte vedlegg: Rapport gjennomgang for Skivika, Kløkstad, Knaplund og Ripnes. Utrykte vedlegg: Ingen Side 326