BYRÅDETS FORSLAG TIL BUDSJETT ØKONOMIPLAN -
FORSLAG TIL BUDSJETT / ØKONOMIPLAN - INNHOLD Innholdsfortegnelse INNHOLD... 1 Om budsjettdokumentet... 4 KAPITTEL 1 Byrådets forord... 7 Innledning: Omstilling i dag bedre rustet for fremtiden...7 Forebygging og kvalitet i omsorgen... 8 Vi prioriterer kunnskap først... 9 Kultur- og idrettsbyen Bergen... 10 En by for alle, med rom for alle... 10 Grønne, moderne og effektive løsninger for Bergen... 11 Byrådets innstilling til budsjettvedtak... 14 KAPITTEL 3 Kommunens tjenestetilbud... 49 Helse- og omsorgstjenester... 51 Barnevern... 56 Pleie og omsorg... 61 Tjenester til eldre... 63 Tjenester til funksjonshemmede... 72 Tjenester til utviklingshemmede... 75 Psykiske helsetjenester... 79 Helsetjeneste... 84 Forebyggende helsearbeid... 85 Behandling og rehabilitering... 89 Barnehage og skole... 93 Barnehage... 95 Skole... 110 Spesialpedagogiske tjenester 131 Kultur, næring, idrett og kirke... 135 Kulturtilbud... 137 Kultur- og aktivitetstilbud for barn og unge... 141 Museer... 144 Bibliotek... 147 Diverse kommunale kulturbygg... 149 Idrett... 151 1 1 INNHOLD KAPITTEL 2 Utfordringer og økonomiske rammebetingelser... 19 Status... 22 Hovedtallene i budsjettforslaget... 30 Lånegjeld og finansutgifter..39 Investeringsprogram -... 44
FORSLAG TIL BUDSJETT / ØKONOMIPLAN - INNHOLD Næring... 157 Overføring til trossamfunn... 162 Sosiale tjenester, bolig og områdesatsing... 165 Tjenester til rusavhengige og bostedsløse... 167 Sosialhjelp og andre sosiale tjenester... 171 Boligtiltak... 178 Områdesatsing... 183 Naturforvaltning og parkdrift... 185 2 INNHOLD Byutvikling, klima og miljø... 191 Samferdsel... 193 Offentlige planer, kulturminnevern og plangjennomføring... 201 Offentlige planer... 201 Kulturminnevern... 203 Plangjennomføring og utbyggingsavtaler... 204 Private planer, byggesak og oppmålingstjenester... 210 Private planer og byggesak... 210 Oppmålingstjenester... 213 Klima og miljø... 217 Vann og avløp... 221 Renovasjon og etterdrift av avfallsdeponier... 228 Brannvesen... 233 KAPITTEL 4 Administrasjon og fellestjenester... 239 Administrasjon og fellesfunksjoner... 241 Lærlinger 254 Arbeidsmarkedstiltak.254 Fellestjenester... 255 Sivilforsvar og beredskap... 257 Interne tjenester og fordelte kostnader... 258 KAPITTEL 5 Bystyrets organer... 259 KAPITTEL 6 Bygg og eiendom... 265 Bygg- og eiendomsområdet i Bergen kommune omfang og aktører... 266 Etat for boligforvaltning... 271 Etat for utbygging... 272 Etat for bygg og eiendom... 274 Investeringer på bygg og eiendomsområdet......276 KAPITTEL 7 Sentrale fellesposter... 279 KAPITTEL 8 Tabeller og oversikter... 287 8.1 Hovedtall for inntekter og utgifter og disponering av resultat... 288 2
FORSLAG TIL BUDSJETT / ØKONOMIPLAN - INNHOLD 3 3 INNHOLD 8.2 Oversikt over avsetning til og bruk av disposisjonsfond... 289 8.3 Eierinteresser i og utbytte fra Bergen kommunes aksjeselskap... 290 8.4 Rentekompensasjonstilskudd... 291 8.5 Samlet investeringsprogram -. Detaljert prosjektliste... 292 8.6A Hovedtall investeringer -... 300 8.6B Matrise investeringsbudsjett - tj område og byrådsavdelinger.302 8.7 Øvrige deler av investeringsbudsjettet... 303 8.8 Lånefondsbudsjettet med premisser... 306 8.9 Gjeld- og finansposter... 308 8.10 Forslag til tilskudd... 309 8.11 Forslag til avgifter og egenbetalinger Begren kommune 2015... 316 8.12 Selvkostkalkyle SFO... 327 8.13 Spesifikasjon av avgiftsfinansierte tjenester... 328 8.14 Brutto driftsutgift, inntekt og netto driftsutgift pr. byrådsavdeling... 329 8.15 Budsjettfordeling hvordan budsjettet fordeles videre ut til resultatenheter... 330 8.16 Detaljerte rammeendringstabeller... 331 8.17 Oversikt over netto driftsbudsjett fordelt på tjenester... 352 8.18 Netto driftsbudsjett fordelt på tjenesteområdegruppe, tjenesteområde og byrådsavdeling... 356 8.19 Internhusleie pr. tjenesteområde... 357 8.20 Kalkulatoriske kostnader pr. tjenesteområde... 358 8.21 Avskrivninger pr. tjenesteområde... 359 8.22 Pensjonspremieavvik utvikling... 360
FORSLAG TIL BUDSJETT / ØKONOMIPLAN - OM BUDSJETTDOKUMENTET OM BUDSJETTDOKUMENTET Budsjettdokumentet er inndelt i følgende kapitler: 1. Byrådets forord 2. Utfordringer og økonomiske rammebetingelser 3. Kommunens tjenestetilbud Helse og omsorg Barnehage og skole Kultur, næring og idrett Sosial, bolig og områdesatsing Byutvikling, klima og miljø Brannvesen 4. Administrasjon og fellestjenester 5. Bystyrets organer 6. Bygg og eiendom 7. Sentrale fellesposter 4 8. Tabeller og oversikter OMBUDSJETTDOKUMENTET Kapittel 1 Byrådets forord I dette kapitlet presenterer byrådet de vesentligste prioriteringene i kommende økonomiplanperiode. Kapittel 2 Utfordringer og økonomiske rammebetingelser I dette kapitlet gjennomgås hovedtallene i byrådets forslag til økonomiplan -. Særlig omtales sentrale inntekts- og utgiftsposter som setter rammene for beløp som er til fordeling på tjenesteområdene. Kapitlet gir også en omtale av økonomisk status inneværende år, ressursbruk i tjenestene og utfordringer de nærmeste årene som følge av befolkningsendringer. Avslutningsvis presenteres en samlet oversikt over byrådets forslag til rammendringer for budsjettåret. Kapittel 3 Kommunens tjenestetilbud I dette kapitlet utdypes budsjettforslaget for de enkelte tjenesteområdene. I tråd med gjeldende budsjettfullmakter skal bystyret vedta en netto driftsramme per tjenesteområde. De enkelte tjenesteområdene er i utgangspunktet uavhengig av kommunens organisering, noe som medfører at samme tjenesteområde «brukes» av flere byrådsavdelinger. For å kunne gi en samlet fremstilling av tjenesteområdene er derfor budsjettdokumentet inndelt i tjenesteområdegrupper. Denne vil imidlertid ikke samsvare fullt ut med dagens byrådsorganisering Mens byrådsstrukturen er som følger; Byrådsleders avdeling Byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap Byrådsavdeling for helse og omsorg Byrådsavdeling for barnehage og skole Byrådsavdeling for klima, miljø og byutvikling Byrådsavdeling for bolig, sosial og områdesatsning Byrådsavdeling for kultur, næring idrett og kirke 4
FORSLAG TIL BUDSJETT / ØKONOMIPLAN - OM BUDSJETTDOKUMENTET vil forslaget til driftsbudsjett for gi følgende kobling mellom tjenesteområdegrupper og byrådsavdelinger: BYRÅDSAVDELING Tjenesteområdegruppe Helse og omsorg Barnehage og skole Kultur, næring og idrett Sosial, bolig og områdesatsing Byutvikling, klima og miljø Brannvesen Adm. og fellestjenester Bystyrets organer Sentrale budsjettposter ByrådsFinans, leders eiendom og avdeling eierskap 6-39 257 5 30 133-65 217 6 65 570-5 287-131 761 Helse og omsorg 5 268 6 30 83 1-3 5 386 Barnehage og skole 5 666 Byutvikling Sosial, bolig klima og og område miljø satsing 334 Kultur, næring, idrett og kirke 15 2 6 248 7 1 150 4 914 5 71 36 39 55-34 5 703-225 68-15 1 519-42 946 Bystyrets organer 75 75 Fellesposter Totalsum -181 5 404-556 5 367-160 804-203 1 121-25 162-27 196-24 896-6 70 120-337 -1 063 13 682 Den tallmessige oppsummeringen av budsjettforslaget per byrådsavdeling med underliggende tjenesteområder og rammeendringer fremgår av «Detaljerte rammeendringstabeller» i kapittel 8. Det bemerkes at detaljeringen av tjenesteområdenes netto budsjettramme på hovedarter, underliggende tjenester og byrådsavdelinger kun vil være retningsgivende. Dette har sin årsak i at budsjettet først detaljeres på alle underliggende dimensjoner etter at bystyret har fattet sitt budsjettvedtak. Som underlag for byrådets prioriteringer gis en beskrivelse av status, utfordringer og målsetninger for tjenesteområdet. I den grad det er mulig er beskrivelsene supplert med aktuelle nøkkeltall og sammenligninger med øvrige storbyer (KOSTRA). Kapitlet inneholder også en oversikt av plangrunnlaget for de respektive tjenesteområdene. For å tydeliggjøre prioriteringene i budsjettforslaget er endringer knyttet til lønns- og prisvekst, organisatoriske forhold, motpost internleie/kalkulatoriske kostnader samt øvrige tekniske forhold holdt adskilt fra realendringene i budsjettet. Nevnte forhold inngår i sumlinjen «Prisjustering og diverse endringer» i tabellen «Forslag til endringer i driftsbudsjettet». Kommunens investeringer finansieres i stor grad ved lånopptak. Rente- og avdragsutgiftene belastes sentrale finansposter (omtalt i kapittel 2) og fordeles ikke på tjenestene. For at de økonomiske konsekvensene av investeringene skal fremkomme hos «eier», har bystyret vedtatt å belaste aktuell byrådsavdeling og tjeneste i form av internhusleie (bygg) eller kalkulatoriske kapitalkostnader (øvrige investeringer). I budsjettforslaget for det enkelte tjenesteområde vil internleie og/eller kalkulatoriske kostnader knyttet til nye investeringer fremkomme som driftskonsekvenser av nye tiltak. Byrådsavdelingenes kostnader motsvares imidlertid av en sentral «inntekt» på samme tjenesteområde. Disse kalkulatoriske kostnadene har med andre ord ingen påvirkning på tjenesteområdets eller 5 5 OMBUDSJETTDOKUMENTET Hvert tjenesteområde er spesifisert med følgende tabeller Forslag til driftsbudsjett: o Fordeling på hovedarter, inntekter og utgifter o Fordeling på tjenester o Fordeling på byrådsavdelinger o Forslag til endringer i driftsbudsjettet Forslag til investeringsbudsjett (dersom aktuelt)
FORSLAG TIL BUDSJETT / ØKONOMIPLAN - OM BUDSJETTDOKUMENTET kommunens netto driftsramme. Tabellen under viser hvordan summen av budsjettert internhusleie og kalkulatoriske kapitalkostnader fremkommer og balanserer i forslaget til årsbudsjett for. BYRÅDSAVDELING Tjenesteområdegruppe Helse og omsorg Barnehage og skole Kultur, næring og idrett Sosial, bolig og områdesatsing Byutvikling, klima og miljø Brannvesen Adm. og fellestjenester Bystyrets organer ByrådsFinans, leders eiendom og avdeling eierskap 13 61 10 176 0 34 0 4 59 38 319 Helse og omsorg 236 Barnehage og skole 692 Kultur, næring, idrett og kirke 3 0 6 36 7 22 1 183 2 2 1 6 693 44 33 192 2 4 0 242 Byutvikling Sosial, bolig klima og og område miljø satsing 2 Bystyrets organer 6 6 Fellesposter Totalsum -255 0-753 0-199 0-207 0-37 0-34 0-78 0-6 0-1 568 0 Kapittel 4 Administrasjon og fellestjenester I dette kapitlet omtales de totale administrasjons- og fellesutgiftene for samtlige byrådsavdelinger. 6 Kapittel 5 Bystyrets organer I dette kapitlet omtales forslag til budsjett og økonomiplan for bystyret og dets administrasjon, kontrollutvalg, revisjon, ombud og råd. OMBUDSJETTDOKUMENTET Kapittel 6 Bygg og eiendom I dette kapitlet gis en beskrivelse av bygg og eiendomsforvaltningen i Bergen kommune, herunder omfang, organisering og satsningsområder. Kapittel 7 Sentrale fellesposter I dette kapitlet omtales sentrale budsjettposter som vedrører kommunens tjenesteproduksjon. Dette gjelder både poster som henføres til sentralt tjenesteområde (21) og avsetninger som vil bli fordelt på aktuelle tjenesteområder på et senere tidspunkt. Kapittel 8 Tabeller og oversikter I tillegg til detaljerte endringsoversiktene per byrådsavdeling vil en i dette kapitlet finne en samlet oversikt over investeringsprogrammet, detaljerte tilskuddslister, avgifter- og egenbetalinger mv. Kapitlet inneholder også en omtale av hvordan budsjettet viderefordeles fra de respektive byrådsavdelingene til underliggende resultatenheter. Samtlige tabeller og oversikter fremgår av budsjettdokumentets innholdsfortegnelse. 6
FORSLAG TIL BUDSJETT / ØKONOMIPLAN - KAPITTEL 1 BYRÅDETS FORORD BYRÅDETS FORORD TIL BUDSJETT OG ØKONOMIPLAN - Innledning Omstilling i dag bedre rustet for fremtiden Innen 2030 forventes innbyggertallet i Bergen å passere 325 000. Vi er heldige som bor i en attraktiv by som stadig tiltrekker seg nye innbyggere. Veksten utgjør samtidig en utfordring - hvordan skal vi best ruste oss for å tilby gode tjenester også til fremtidens bergensere? Utfordringen er å forene befolkningsveksten med ambisjonene våre om et godt tjenestetilbud og ansvaret vi har for å overlate en ansvarlig økonomi og en miljøvennlig by til fremtidige generasjoner. Vi må bruke ressursene der de trengs mest: Kunnskap i skolen, et sikkerhetsnett for dem som faller utenfor, et verdig tilbud for pleietrengende og trygge og forutsigbare rammer for næringslivet. Noen av grepene som foreslås er konkurranseutsetting av hjemmehjelpstjenesten, reduksjoner i kommunale tilskudd, nedtrekk i den offentlige planavdelingen og endringer i sosialhjelpstjenestene. Ved å investere klokt nå i smartere tjenester kan vi frigjøre ressurser til andre viktige oppgaver i fremtiden. Et eksempel på dette er satsingen på Smart omsorg, velferdsteknologi og hverdagsrehabilitering. De fleste eldre ønsker å bo i eget hjem hele livet eller så lenge som mulig. Disse satsingene vil gi eldre bedre muligheter til nettopp det. For å sikre en bærekraftig gjeldsutvikling foreslår byrådet å korte ned på avdragstiden på kommunens ikke-avgiftsfinansierte lån fra 37 til 25 år i. Investeringsprogrammet er blitt tilpasset kommunens gjennomføringskapasitet og økonomiske handlingsrom. En større andel av investeringene skal egenfinansieres. I forbindelse med rulleringen av budsjett og økonomiplan har byrådet hatt en grundig gjennomgang av investeringsprogrammet for Bergen kommune. Målet med gjennomgangen har delvis vært å rydde i porteføljen av investeringsprosjekter, og delvis å bringe de årlige investeringene ned til et bærekraftig nivå. Dette vil redusere gjeldsoppbyggingen og gi rom for raskere nedbetaling av lån. På lengre sikt er intensjonen å ta det samlede investeringsnivået ned til et mer bærekraftig mål på cirka 1,5 milliarder kroner per år. I budsjettet foreslår byrådet å øke driftsresultatet betraktelig de neste årene. En økning av driftsresultatet er en forutsetning for å kunne egenfinansiere investeringer, og dermed unngå å ta opp mer gjeld enn nødvendig. I økonomiplanperioden vil også de økonomiske bufferfondene bli vesentlig styrket for å gjøre kommunen bedre rustet til å møte mer usikre økonomiske tider. I tillegg til at sårbarheten reduseres, vil fondene danne en motvekt til det udekkede premieavviket for pensjon. 7 7 BYRÅDETS FORORD Nedgangen i oljesektoren har slått hardt inn over Norge generelt, og Vestlandet spesielt. Svakere vekst i skatteinntektene de siste årene enn antatt har en betydelig innvirkning på økonomien i Bergen kommune. Til tross for dette har byrådet bevart god kontroll over kommunens økonomi. God økonomisk styring kommer ikke av seg selv, og krever tøffe prioriteringer. Alternativet er ikke om man må kutte eller ikke, men om kommunen fortsatt skal være i stand til å gi bærekraftige velferdstjenester. Gitt de økonomiske utsiktene og befolkningsveksten i årene fremover, er byrådet nødt til å foreta en rekke vanskelige, men nødvendige grep.
FORSLAG TIL BUDSJETT / ØKONOMIPLAN - KAPITTEL 1 BYRÅDETS FORORD Bygging, rehabilitering og vedlikehold av skoler, helsebygg og idrettsanlegg er blant byrådets fremste prioriteringer. Eiendomsskatten videreføres, men fryses på dagens nivå. Kortere avdragstid, økt egenfinansiering og tilpasning av investeringsprogrammet vil gi lavere avdrag og renter enn det som ble lagt til grunn i forrige økonomiplan allerede fra. Byrådet foreslår derfor å kutte 100 millioner kroner i eiendomsskatten i. Byrådet lovet at innføringen av eiendomsskatt var en midlertidig dugnad for å ta igjen forfallet på skoler og andre kommunale bygg, og at vi på sikt skulle redusere og fjerne den. Det løftet holder vi. Byrådet tenker nytt innenfor bygging av skoler. Gjennom byggingen av to erstatningsskoler i Lynghaugparken har kommunen fått god erfaring med modulbaserte skolebygg. I motsetning til tidligere paviljongbygg som har vært reist for blant annet å løse kortsiktige behov, er de nye erstatningsskolene bygget med kvaliteter som gjør at de kan fungere som fullverdige skolebygg i 25 til 30 år. Det skal derfor vurderes om flere skoler bør reises delvis som pre-fabrikkerte moduler. Dette kan gi både raskere byggetid og lavere investeringskostnader. Foreløpige anslag indikerer at slike bygg kan realiseres til cirka 2/3 av prisen for en tradisjonelt bygget skole. Til tross for at bygget vil ha noe kortere levetid enn et tradisjonelt skolebygg, gjør byggemetoden at levetidskostnadene totalt sett blir de samme eller lavere. Det fører til at langt flere skolebarn kan få gode skolebygg raskere. 8 BYRÅDETS FORORD Kommunen må gjennom en omstilling for at vi skal kunne nå målene i Kommuneplanens samfunnsdel «Bergen 2030», som ble vedtatt av bystyret våren 2015. Fremtidsvisjonen i denne planen er å skape en aktiv og attraktiv by. Bergen skal bli «gåbyen» - en grønnere, tettere og mer kompakt by. Ett av satsingsområdene i samfunnsdelen er at Bergen skal ha fremtidsrettede løsninger i kommunal tjenesteyting. Bergen kommune har gjennom flere år satset betydelig på innføring av digitale tjenester som effektiviserer forvaltningen og gir bedre og mer fleksibel tilgang til kommunens tjenester. Som første kommune i Norge ønsker byrådet å erstatte tradisjonell post- og papirutsending med digital post fra. På den måten spares ikke bare tid og penger i kommunens egne budsjetter, men miljøet spares for unødvendig papirbruk. Samtidig kan det gis raskere informasjon og svar til alle som bruker kommunens tjenester. Kommunens innbyggere forventer at kommunen tar i bruk digitale løsninger og teknologi på en måte som er i takt med samfunnet ellers. Digitalisering av kommunens tjenester skal være et hovedprinsipp. Byrådet er opptatt av å få mest mulig tjenester for innbyggerne innenfor de økonomiske rammene som eksisterer. Det er derfor viktig å utfordre organisasjonen til effektivisering og omprioriteringer. Et godt eksempel på dette er at Bergen brannvesen nå øker antall røykdykkerlag i Bergen sentrum fra to til tre som følge av omprioriteringer og god organisering av tjenestene. Dermed bedres brannberedskapen i den historiske trehusbebyggelsen, uten at det koster skattebetalerne noe mer. Å omstille oss vil si at vi skal tenke smartere, mer effektivt og moderne. Vi må følge med i tiden. Vi skal løse dagens utfordringer med morgendagens teknologi, og det er vi godt i gang med. Forebygging og kvalitet i omsorgen Vi blir flere bergensere og lever stadig lengre. Det er først og fremst positivt, men byr også på utfordringer. For å kunne gi både dagens bergensere og de som kommer etter oss gode helse- og omsorgstjenester, er vi avhengige av å tenke nytt. 8
FORSLAG TIL BUDSJETT / ØKONOMIPLAN - KAPITTEL 1 BYRÅDETS FORORD Byrådet legger opp til at flere skal få innfridd sine ønsker om å bo hjemme hele livet eller lengst mulig, med satsing på forebyggende tiltak som hverdagsrehabilitering og velferdsteknologi. For å klare dette må man oppleve trygghet og i størst mulig grad mestre hverdagen. I 2015 ble et prosjekt med hverdagsrehabilitering startet opp i to bydeler, som det ble bevilget nærmere 6 millioner kroner til. Eldre får hjelp til å trene seg opp og klare seg godt i eget hjem. Gode resultater og rask mestring for den enkelte, gjør at det nå foreslås å innføre ordningen i alle bydeler fra. I økes derfor budsjettet til 13 millioner kroner, og i til over 22 millioner kroner. Våren 2015 bevilget byrådet 10 millioner kroner til programmet Smart omsorg, der det blant annet investeres i velferdsteknologi. I, og skal det investeres ytterligere 60 millioner kroner. Satsingen gjelder alle områdene i byrådsavdelingen, inkludert barnevernet og tjenester til eldre, funksjonshemmede og utviklingshemmede. I prioriterer byrådet forebyggende arbeid for barn og unge. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten styrkes med 8,2 millioner kroner. Samtidig styrkes budsjettet til barnevernet med 8 millioner kroner slik at de som trenger det mest, sikres hjelp fra kommunen. Internett blir stadig viktigere i samfunnet, og den eldre delen av befolkningen har for lengst favnet om mulighetene dette gir. Byrådet foreslår derfor å bruke 3,6 millioner kroner i på å innføre trådløst internett i alle sykehjemmene i Bergen. Vi prioriterer kunnskap først I et budsjett som er preget av svakere skatteinngang enn antatt må vi prioritere det viktigste først. Byrådet vil fortsette den langsiktige satsingen som har vært en suksessoppskrift for bergensskolen: Prioritering av lesing, regning og skriving. Ved å følge denne oppskriften har Bergen år etter år vært den storbyen som har oppnådd høyest grunnskolepoeng i Norge. Kommunen har ansvar for et helhetlig læringsløp fra småbarnsalder til endt ungdomsskole. I kvalitetsutviklingsplanene våre blir satsingsområdene for barnehage og skole sett i sammenheng med hverandre. Barnehagens satsingsområder er språk, matematisk kompetanse og pedagogisk relasjonskompetanse. Barna skal kjenne igjen disse når de begynner på skolen, hvor satsingsområdene er lesing, regning og kommunikasjon. Etter budsjettforliket i Stortinget ble kommunen tildelt 40 nye lærerstillinger. 30 av disse blir tildelt skoler med levekårsutfordringer, og 10 til skoler med nyankomne innvandrere på 1. og 2. trinn. 9 9 BYRÅDETS FORORD Byrådet skal bygge tre nye sykehjem med over 300 plasser. Sykehjemmet på Råstølen skal ha inntil 88 plasser, og står ferdig i. Sykehjemmet på Sandsli med 120 plasser står ferdig i, og et nytt sykehjem i Åsane er ferdig i og får 100 plasser. Driften av de nye sykehjemmene er planlagt konkurranseutsatt. Den store sykehjemsutbyggingen vil føre til en betydelig reduksjon av dobbeltrom, erstatte uhensiktsmessige aldershjem- og sykehjemsplasser, og gi flere netto sykehjemsplasser med høyere kvalitet.
FORSLAG TIL BUDSJETT / ØKONOMIPLAN - KAPITTEL 1 BYRÅDETS FORORD Bergen kommune kan tilby over 130 lærere videreutdanning i skoleåret 2015/. Dette er historisk høyt, og er mer enn en tredobling fra skoleåret 2013/2014. Samtidig fortsetter vi å tilby skolene programmene våre LeseLos, Regnebyen, SpråkDigg, Kommunikasjon i en digital hverdag og ENT3R. Byrådet vil i løpet av følge opp skolebruksplanen og barnehagebruksplanen. Med utgangspunkt i nye befolkningsprognoser skal disse planene se på helheten i skole- og barnehagetilbudet i Bergen. I barnehage- og skolebruksplanene beslutter vi hvor barnehagene og skolene våre skal være, hvor mange vi skal ha og hva slags typer vi skal bygge i fremtiden. Ifølge de nye barnetallsprognosene vil det i den kommende perioden bli en lavere økning i antall barn i barnehagealder enn i tidligere prognoser. Det vil derfor ikke være behov for like stor barnehageutbygging som tidligere foreslått. Kultur- og idrettsbyen Bergen Kultur, idrett og kirke er viktige møtesteder, og en selvsagt del av livet. Det er også viktig for næringsutvikling, utdanning og folkehelse. Godt samarbeid mellom kommune, frivillige og private aktører har gjort Bergen til en kultur- og idrettsby, og en region med et sterkt internasjonalt næringsliv. 10 BYRÅDETS FORORD Bergen Arrangementselskap AS ble etablert høsten 2014. Byrådet ønsker store arrangement velkommen til Bergen, og arrrangementselskapet skal legge til rette for det. Høy kvalitet og en mer helhetlig organisering av byomfattende arrangement vil også sikre kompetansen for fremtiden. Byrådet styrker Bergen Arrangementselskap AS med 1,2 millioner kroner for å løse oppgavene med å gjennomføre Hansadagene og sykkel-vm i. I er det 100 år siden den store bybrannen der 380 bygninger gikk tapt og over 2700 mennesker ble hjemløse. Hendelsen vil markeres i, og byrådet støtter markeringen med 500 000 kroner. Høsten 2015 vil Sentrumsplanen behandles av bystyret. Byrådet ønsker å styrke satsingen i sentrum og oppretter en tilskuddordning til tiltak i Sentrumsplanen. Ordningen vil være søkbar for velforeninger, privatpersoner, næringsdrivende, foreninger og lag i Bergen sentrum som ønsker å støtte de målene som ligger i planen. I tillegg foreslår byrådet en budsjettstyrking på 450 000 kr til å følge opp Plan for frivillighet. Midlene skal gå til konkrete tiltak i planen som eksempelvis økt synliggjøring og markedsføringstiltak når det gjelder frivillig arbeid, flere frivillighetssentraler og utdeling av frivillighetsprisen. Byrådet foreslår også å øke tilskuddet til Fyllingsdalen teater med 200 000 kroner fra og med. Byrådet foreslår å etablere et Fysak-allaktivitetshus på Melkeplassen i. Dette vil bli et viktig tiltak for ungdom på Laksevåg og i Fyllingsdalen, og gi et bredt tilbud av uorganiserte idrettsaktiviteter. Det er satt av 12 millioner kroner for å rehabilitere bygget etter at Hjelpemiddelhuset, som i dag bruker bygget, har funnet seg nye erstatningslokaler. En by for alle, med rom for alle Bergen skal være en by for alle, med rom for alle. Vi skal tilby tjenester som kan gi innbyggerne mulighet til trygge og gode liv. Byrådet styrker i dette budsjettet booppfølgingstjenestene for rusavhengige og rehabiliteringstilbudet for pasienter i Legemiddelassistert rehabilitering med 10,8 millioner kroner. Styrkingen skal bedre brukeres mestrings- og funksjonsnivå. Nye boliganlegg for vanskeligstilte, slik som i Merkurveien og Steinsvikveien, vil stå klar i. 10
FORSLAG TIL BUDSJETT / ØKONOMIPLAN - KAPITTEL 1 BYRÅDETS FORORD Byrådet er i ferd med å sluttføre byggingen av 400 nye kommunale boliger. Det vil i kommende periode arbeides videre med å etablere nye botilbud med oppfølging for utskrivningsklare pasienter innen psykisk helse. For å nå dette målet foreslår byrådet en opptrapping og styrking i budsjettet på 16,9 millioner kroner i, som vil øke til 30,6 millioner kroner i. Byrådet har i samarbeid med blant andre Hordaland politidistrikt og Helse Bergen jobbet målrettet mot åpne russcener etter stengingen av Nygårdsparken i 2014. Målet er å unngå etablering av nye åpne russcener samt tilby hjelp og veiledning om alternativer til rus. Byrådet vil i kommende periode etablere et nytt mottaks- og oppfølgingssenter (MO-senter) i Bergen Nord. Dette vil gi enda flere rusavhengige et aktivitetstilbud og helsetjenester. Rehabilitering og videreutvikling av Nygårdsparken er blant byrådets største satsinger også denne perioden. Vårt mål er at den grønne byperlen skal bli en storstue for bergenserne. Parken skal være et naturlig og hyggelig samlingspunkt for mennesker i alle aldersgrupper. Parken kan bli en flott arena for familiedager, konserter og spennende kulturarrangementer de kommende årene. Bergenserne må være kreative og utnytte de mulighetene som opprustningen av parken gir. Grønne, moderne og effektive løsninger for Bergen Det grønne skiftet er godt i gang i Bergen, og budsjettet for bygger opp under dette. Bergen skal vokse betydelig de neste tiårene. Med en by i omstilling og vekst kreves det grønne, moderne og effektive løsninger. Byrådet og private aktører bidrar til en grønn og moderne vekst hvor Bybanen er vårt kraftigste byutviklingsverktøy. Bybanen bygges ferdig til Flesland i, og i skal anleggsarbeidene for Bybanen til Minde og Fyllingsdalen via Haukeland settes i gang. Områdereguleringsplanene for Minde og Fyllingsdalen danner sammen med Bybanen grunnlaget for en spennende byutvikling av disse områdene. Småpudden, gang- og sykkelbroen mellom Damsgård og Møhlenpris, åpner i. Den bedrer forholdene for syklister og gående i området. I tillegg innlemmer den en ny del i Bergen sentrum, i tråd med visjonen i kommuneplanen om et utvidet sentrum. Andre gang- og sykkelprosjekter som påbegynnes i er Møllendal, Skeieveien, Paradis og Minde. Arbeidet med kommuneplanens arealdel ferdigstilles i. Dette plandokumentet skal legge premissene for en moderne og miljøvennlig by, og blir svært viktig i utviklingen av byen. Sammen med forenklinger i plan- og bygningsloven legges det til rette for at det skal bli enklere å bygge i Bergen. 11 11 BYRÅDETS FORORD Byrådets områdesatsing rundt Damsgårdssundet vil knytte Solheim Nord og sentrumskjernen sammen på en ny måte. Når «Småpudden», gang- og sykkelbroen over Damsgårdssundet, står klar neste år vil tilgjengeligheten til en av byens store grønne lunger øke. Dette viser helheten i byrådets satsing i området. Det er viktig for byrådet å videreføre planer og tiltak i områdesatsingen som vi gjør i deler av Ytre Arna, Årstad og Indre Laksevåg.
FORSLAG TIL BUDSJETT / ØKONOMIPLAN - KAPITTEL 1 BYRÅDETS FORORD Den internasjonale arkitektkonkurransen Europan gjennomføres i 2015-. Bergen kommune og BIR har stilt en tomt på Grønneviksøren til disposisjon for dette fremtidsrettede og spennende prosjektet. Flere fremtidsrettede prosjekter er godt i gang eller skal igangsettes: Vann- og avløpsetaten skal i den neste tiårsperioden investere over 6 milliarder kroner for å sikre Bergen et robust og topp moderne vann- og avløpssystem. Bossnettet fase 1 åpner i oktober 2015. Utbyggingen fortsetter kontinuerlig for å sikre en effektiv og moderne avfallshåndtering. Trafikketaten investerer i kommende økonomiplanperiode 60 millioner kroner på å skifte ut gatelysene til LED-teknologi. Dette sparer miljøet og er kostnadsbesparende over tid. 12 BYRÅDETS FORORD 12
FORSLAG TIL BUDSJETT / ØKONOMIPLAN - KAPITTEL 1 BYRÅDETS INNSTILLING TIL BUDSJETTVEDTAK 13 BYRÅDETS FORORD 13
FORSLAG TIL BUDSJETT / ØKONOMIPLAN - KAPITTEL 1 BYRÅDETS INNSTILLING TIL BUDSJETTVEDTAK Byrådet anbefaler bystyret å fatte følgende vedtak: Generelle vedtak: 1. Forslag til årsbudsjett for vedtas i samsvar med følgende: a. Bystyret vedtar totalt netto budsjettbeløp for til tjenesteområdene slik det fremgår av budsjettdokumentasjonen og byrådets tilleggsinnstillinger og med de endringer som er foretatt i budsjettbehandlingen i bystyret. b. Bystyret vedtar inntekter og utgifter for for lånefondet og rammer i for Bergen Vann KF slik det fremgår av budsjettdokumentasjonen og byrådets tilleggsinnstillinger og med de endringene som er foretatt i budsjettbehandlingen i bystyret. c. Bystyret vedtar investeringsbudsjettet for for bykassen slik det framgår av budsjettdokumentasjonen og byrådets tilleggsinnstillinger. 14 BYRÅDETS FORORD 2. Vedtakene om bevilgninger til investeringsformål er underlagt en forutsetning om at de nødvendige finansieringsmidler foreligger, og at ingen prosjekter igangsettes før fullfinansiering er oppnådd. 3. Bystyret vedtar de mål- og resultatkrav som fremgår av budsjettets premisser og vil også vise til det vedtatte plangrunnlaget slik det er redegjort for under de enkelte byrådsavdelinger og tjenesteområder. 4. Avgifter og egenbetalinger for fastsettes i samsvar med budsjettdokumentasjonen. 5. Bystyret tilpasser for sosialhjelpssatsene i Bergen til statens veiledende satser for økonomisk stønad. 6. Driftsrammene for årene - og investeringsrammene for - for nye prosjekter anses som retningsgivende for det videre budsjettarbeid gjennom årlig rullering av økonomiplanen. 7. Bystyret forutsetter at det i løpet av budsjettåret blir fremlagt tertialrapporter. Skattevedtak: 8. I medhold av eigedomsskattelova 2 og 3 skal følgende utskrivningsalternativ benyttes for skatteåret : a) Faste eiendommer i hele kommunen etter Eigedomsskattelova 3 a) b) Den generelle skattesatsen som skal gjelde for de skattepliktige eiendommer settes til 5 promille. I medhold av Eigedomsskattelova 12 14
FORSLAG TIL BUDSJETT / ØKONOMIPLAN - KAPITTEL 1 BYRÅDETS INNSTILLING TIL BUDSJETTVEDTAK a) differensieres satsene ved at den skattesats som skal gjelde for boliger og fritidseiendommer settes til 2,5 promille. Fastsettelse av takst på boligeiendom skal være i henhold til eigedomsskattelova 8 C-1. Øvrige eiendommer takseres i henhold til Eigedomsskattelova 8 A For boligdelen av eiendommer (herunder fritidseiendommer) som ikke blir benyttet til næringsvirksomhet gjelder et bunnfradrag på 750.000,kroner av takstverdi. Ved taksering og utskriving av eiendomsskatt benytter kommunen vedlagte vedtekter for taksering av faste eiendommer i Bergen kommune. I medhold av eigedomsskattelova 7 a) fritas hytter som eies av lag og organisasjoner og i medhold av eigedomsskattelova 7 d) ubebygde eiendommer i LNF-området i hele kommunen. 9. Skatt på inntekt og formue: Bystyret opprettholder tidligere vedtak om å benytte høyeste sats for den kommunale skatteøren. Lånevedtak: 10. Bystyret vedtar å oppta lån i år i samsvar med vedtatt budsjett for bykassen og kommunens lånefond. Byrådet gis fullmakt til på kommunens vegne å inngå avtaler om opptak av obligasjonslån, sertifikatlån og gjeldsbrevlån (herunder lån i Husbanken) og til å avtale nærmere lånetidspunkt og lånevilkår og til å undertegne lånekontrakter innenfor vedtatt låneramme. Bergen 17. september 2015 Martin Smith-Sivertsen Byrådsleder Eiler Macody Lund Finansbyråd 15 BYRÅDETS FORORD Eiendomsskatten skal i betales i fire terminer, 20. februar, 20. mai, 20. august og 20. november. 15
FORSLAG TIL BUDSJETT / ØKONOMIPLAN - KAPITTEL 1 TALLOVERSIKTER M.M. Tabell 1 Netto driftsbudsjett bykassen - fordelt på tjenesteområder 16 BYRÅDETS FORORD Tjenesteområde 01A Barnehage 01B Skole 01C Spesialpedagogiske tjenester 02 Barnevern 03A Tjenester til eldre 03B Tjenester til funksjonshemmede 03C Tjenester til utviklingshemmede 03D Psykiske helsetjenester 04A Tjenester til rusavhengige og bostedsløse 04B Sosialhjelp og andre sosiale tjenester 05A Forebyggende helsearbeid 05B Behandling og rehabilitering 06 Overføringer til trossamfunn 07 Brannvesen 08 Samferdsel 09 Boligtiltak 10A Off. planer, byplanlegging og kulturminnevern 10B Private planer og byggesak 10C Naturforvaltning og parkdrift 10D Klima og miljø 11A Lærlinger 11B Arbeidsmarkedstiltak 12A Kulturtilbud 12B Kultur og aktivitetstilbud for barn og unge 12C Museer 12D Bibliotek 12E Diverse kommunale kulturbygg 13 Idrett 14 Næring 15 Bystyrets organer og administrasjon 16 Administrasjon og fellesfunksjoner 17A Fellestjenester 17B Sivilforsvar og beredskap 18A Vann og avløp 18B Renovasjon 20 Interne tjenester / fordelte kostnader 21 Sentrale budsjettposter Sum tjenesteområde 01-21 23 "Under streken"-sentrale budsjettposter Totalt 2 177,7 2 968,5 221,1 528,7 2 758,9 155,3 1 038,6 351,8 203,7 78 181,5 389,2 161,2 195,8 93,0 51,7 47,4 8,0 84,2 7,6 25,5 5,6 107,3 111,4 69,8 65,7 36,4 228,3 23,7 69,6 832,8 33,8 5,0 2,5 3,2-6,7-336,9 13 682,0-13 682,0 2 171,2 2 979,3 221,1 524,3 2 743,3 155,3 1 029,7 356,1 203,7 78 181,6 390,6 161,2 197,1 87,3 57,4 5 7,9 85,6 7,6 25,5 5,6 107,2 110,4 69,0 65,9 46,8 236,7 16,7 82,1 831,4 33,8 5,0 2,6 6,1-10,5-310,2 13 715,2-13 715,2 2 174,7 2 977,8 221,1 520,3 2 775,8 155,3 1 029,2 365,2 203,7 780,2 181,7 392,3 161,2 197,1 83,8 60,2 5 7,9 86,2 7,6 25,5 5,6 107,2 110,6 69,0 65,9 47,1 229,0 16,8 69,6 831,9 33,8 5,1 2,6 8,7-10,3-250,7 13 798,5-13 798,5 2 207,3 3 009,7 221,1 521,1 2 860,3 155,3 1 026,0 365,2 203,7 792,3 180,1 403,6 161,2 196,5 79,9 64,5 5 7,9 87,2 7,6 25,5 5,6 107,2 110,6 69,0 65,9 57,1 230,6 16,8 82,1 828,3 33,8 5,1 2,6 10,9-10,3-370,8 13 870,6-13 870,6 Tjenesteområdene er delt inn i to nivåer; nivå 1 og nivå 2. Nivå 1 omfatter de to første sifrene, mens nivå 2 er angitt ved en bokstavkode. Nivå 1 og nivå 2 omtales samlet som ett tjenesteområde. Bystyret har gitt byrådet fullmakt til å foreta budsjettjusteringer mellom tjenesteområder på nivå 2, innenfor samme tjenesteområde, under forutsetning at alle slike justeringer rapporteres til bystyret i tertialrapportene. Fullmakten omfatter ikke budsjettjusteringer som endrer den totale nettoutgiften for tjenesteområdene 1A Barnehage og 1B Skole, med unntak av oppveksttun. 16
FORSLAG TIL BUDSJETT / ØKONOMIPLAN - KAPITTEL 1 TALLOVERSIKTER M.M. Tabell 2 Detaljering av tjenesteområde 23 «Under streken» sentrale budsjettposter Tjeneste 80010 Skatt på formue og inntekt 80020 Eiendomsskatt 84010 Statlig rammetilskudd 84020 Øvrige generelle statstilskudd 85010 Generelt statstilskudd vedrørende flyktninger 85020 Tilskudd til enslige mindreårige flyktninger 87010 Renter m.v. 87012 Utbytte 87020 Avdrag, utlån m.v. 88010 Interne finansieringsposter: 154010 Avsatt til disp.fond 157011 Ubunden gen.overf. til inv.regn. 188010 Overf. fra særbedr. 194010 Bruk av disposisjonsfond Totalt Interne finansieringsposter Totalsum -8 247,2-74 -5 37-65,6-322,4-20,5 347,3-19 608,8-8 36-74 -5 456,8-62,9-327,4-20,5 358,3-207,0 681,5-8 476,2-74 -5 542,7-59,2-331,4-20,5 404,0-207,0 719,3-8 593,2-64 -5 629,9-59,4-335,4-20,5 457,0-207,0 760,4 78,0 244,6-3,0 319,6 73,5 35-3,0 420,5 108,2 35-3,0 455,2 50,5 35-3,0 397,5-13 682,0-13 715,2-13 798,5-13 870,6 17 BYRÅDETS FORORD 17
278 000 HOVEDTALL ANTALL BERGENSERE Antall bergensere forventes å vokse med 10 000 i tiden fram til 31.12.. Gruppen yngre pensjonister vokser mest, men det ventes også vekst blant de aller yngste. 288 000 TOTALE DRIFTSINNTEKTER 18 927 Kommuneskatt, rammetilskudd og eiendomsskatt er frie midler bystyret selv kan disponere, og utgjør tilsammen 14,3 milliarder. De øvrige inntektene er i all hovedsak direkte knyttet til tjenestene. Estimert inntektsvekst i perioden følger av forventet befolkningsvekst. Lønns- og prisvekst for årene til vil bli justert i ettertid. 19 599 TOTALE DRIFTSUTGIFTER 18 559 Nær 7 av 10 kroner brukes på tjenestene innenfor Helse- og omsorg og Skole- og barnehage, og hovedveksten skjer innenfor disse områdene. Utgiftene til Vann- og avløp (VA) øker også i økonomiplanperioden og vil medføre høyere kommunale avgifter. 18 893 NETTO DRIFTSRESULTAT 368 Netto driftsresultat fremkommer som driftsinntekter minus driftsutgifter og netto finansutgifter. Et posivt driftsresultat er en forutsetning for å kunne egenfinansiere investeringer og bygge opp buffere. 557 DRIFTSRESULTAT I PROSENT AV DRIFTSINNTEKTER 1,9 % Den sentrale handlingregelen for kommunesektoren tilsier at netto driftsresultat bør utgjøre minimum 1,7 % av kommunens inntekter. Dersom kommunen har en sårbar økonomi i form av små disposisjonsfond, stort pensjonspremieeavvik og lav egenfinansiering, anbefales driftsresultatet å være høyere. 2,8 % TOTALGJELD 19 266 18 470 BYRÅDETS FORORD 609 740 Om lag 40 prosent av bykassens totalgjeld er knyttet til formål som det følger inntekter med, som boligsosiale utlån og avgiftsfinansiert virksomhet. Resten finansieres over bykassens øvrige inntekter. Gjelden forventes å øke med om lag 15 % fra til, men veksten vil være avtakende på grunn økt egenfinansiering og redusert avdragstid. RENTEUTGIFTER Økt gjeld og en forventning om et noe økt rentenivå utover i perioden gir høyere renteutgifter. AVDRAG Økt gjeld og kortere avdragstid, fra 37 år til 25 år for ikke- avgiftsfinansiert investeringsgjeld, gir økte avdrag. For den avgiftsfinansierte gjelden tilsvarer avdragene en gjennomsnittlig avdragstid på om lag 20 år i tråd med selvkostavskrivningene. EIENDOMSSKATT Inntekter fra eiendomsskatt holdes uendret i perioden til, og nedjusteres med 100 millioner i. 22 114 594 760 640 PREMIEAVVIK PENSJON 1 911 Det oppsamlede udekkede pensjonspremieavviket, (forskjellen mellom betalt og regnskapsført pensjonspremie), amortiseres ("avdras") årlig i tråd med statlige regler. Det samlede premieavviket har vokst jevnt fra det oppsto i 2002, men forventes nå å minke betydelig i løpet av økonomiplanperioden. 1 529 DISPOSISJONSFOND 556 Bergen har gjennom mange år hatt små disposisjonsfond, noe som har gjort kommunen sårbar for økonomiske svigninger. I økonomiplanperioden vil fondene bli vesentlig styrket. I tillegg til at sårbarheten reduseres, vil fondene også danne motvekt til det udekkede premieavviket. 1 241 IKKE - AVGIFTSFINANSIERTE INVESTERINGER* ÅRLIGE INVESTERINGER 2 445 64 % I økonomiplanperioden foreslås det investeringer for totalt 8,3 milliarder innenfor ikkeavgiftsfinansierte tjenester. Nær halvparten av dette går til skolebygg. Største poster ellers er sykehjem og barnehager. Rulleringen av investeringsprogrammet er gjort med utgangspunkt i både gjennomføringskapasitet og økonomisk handlingsrom og er nedjustert sammenlignet med forrige økonomiplan. ANDEL LÅNEFINANSIERING Dette nøkkeltallet forteller hvor stor andel av de ikke-avgiftsfinansierte investeringenene som finansieres ved bruk av lån. Et styrket driftsresultat gir rom for økt egenfinansiering i økonomiplanperioden. 1 708 56 % INVESTERINGSGJELD 11 700 Investeringsgjelden knyttet til de ikke-avgiftfinansierte tjenestene forventes å øke med 14% fra til. Økt egenfinansiering og redusert avdragstid gjør at veksten vil avta i perioden. 13 354 GJELDSGRAD 66 % Dette nøkkeltallet viser den ikke-avgiftsfinansierte gjelden i prosent av driftsinntektene (fratrukket inntekter fra de avgiftsfinansierte tjenestene). Nøkkeltallet kan sies å være beskrivende for bykassens reelle gjeldsgrad. 73 % Alle budsjettstørrelser er oppgitt i hele millioner *Omfatter tjenestene som ikke finansieres i form av avgifter. For de avgiftsfinansierte tjenestene (vann, avløp, renovasjon) blir det foreslått investeringer for 2,5 mrd. i økonomiplanperioden. I tråd med statlige retningslinjer lånefinansieres investeringene innenfor de avgiftsfinansierte tjenestene i sin helhet. I henhold til de statlige retningslinjene skal avdragene samsvare med selvkostavskrivningene. 18
FORSLAG TIL BUDSJETT / ØKONOMIPLAN - KAPITTEL 2 UTFORDRINGER OG ØKONOMISKE RAMMEBETINGELSER UTFORDRINGER OG ØKONOMISKE RAMMEBETINGELSER I dette kapitlet gjennomgås hovedtallene i byrådets forslag til økonomiplan -. Særlig omtales sentrale inntekts- og utgiftsposter som setter rammer for beløp som er til fordeling på tjenesteområdene. Kapitlet gir også en omtale av økonomisk status inneværende år, ressursbruk i tjenestene og utfordringer de nærmeste årene som følge av befolkningsendringer. Dersom ikke annet er angitt, er alle tall oppgitt i hele millioner. Byrådets forslag til rammer for tjenesteområdene for fordeler seg som følger: Tabell 1. Tjenesteområdene inndelt i grupper 19 Inntekter -1 338-691 -123-535 -1 465-60 -360-760 -5 332 Andel av Netto netto driftsutgifter budsjett 5 404 39,6 % 5 367 39,1 % 804 5,9 % 1 121 8,2 % 162 1,2 % 196 1,4 % 896 6,6 % 70 0,5 % -337-2,5 % 13 682 100 % 19 UTFORDRINGER OG ØKONOMISKE RAMMEBETINGELSER Mill. kroner Helse og omsorg Barnehage og skole Kultur, næring og idrett Sosial, bolig og områdesatsing Byutvikling, klima og miljø Brannvesen Adm. og fellestjenester Bystyrets organer Sentrale budsjettposter Brutto utgifter 6 742 6 058 927 1 655 1 627 256 1 256 70 423 19 014 Andel av brutto driftsbudsjett 35,5 % 31,9 % 4,9 % 8,7 % 8,6 % 1,3 % 6,6 % 0,4 % 2,2 % 100 %
FORSLAG TIL BUDSJETT / ØKONOMIPLAN - KAPITTEL 2 UTFORDRINGER OG ØKONOMISKE RAMMEBETINGELSER Bergen bystyre behandlet i juni sak 161/15 «Økonomiske utsikter for Bergen kommune. Forberedelse til økonomiplan -, med perspektiver 2020-2030». I saken viste byrådet til flere forhold som legger press på kommunens økonomi; svakere utvikling i deler av næringslivet, sviktende skatteinntekter, fortsatt vekst i pensjonskostnadene, kostnader knyttet til den demografiske utviklingen, merutgifter i tjenester og økte utgifter til renter og avdrag til å betjene en voksende gjeld. Det ble også vist til at kommunen har hatt relativt svake netto driftsresultater de siste årene, og at størrelsen på frie disposisjonsfond gjør kommunen mer utsatt for endrete forutsetninger i inntekter og utgifter. Siden den gang har skatteinngang riktignok tatt seg noe opp, men summen av skatteinntekter og inntektsutjevning forventes ikke å nå det vedtatte budsjettet for 2015. Etter at ovennevnte sak ble lagt fram har særlig gjeldssituasjonen fått mye oppmerksomhet. I saken ble det skissert en utvikling de neste 10 årene basert på det oppgitte lånebehovet i vedtatt økonomiplan 2015-, og en forutsatt tenkt videreføring av dette nivået fram mot 2025. Dette ville ført til et gjeldsnivå der renter og avdrag ville lagt beslag på en uforholdsmessig stor del av kommunens inntekter. 20 Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) skriver i aprilrapporten i år at høyt investeringsnivå og økende grad av lånefinansiering har gjort kommunesektorens økonomi mer sårbar for renteøkninger. UTFORDRINGER OG ØKONOMISKE RAMMEBETINGELSER Figur. Netto gjeld i prosent av brutto driftsinntekt, Kostra konserntall. Figuren viser at veksten i netto lånegjeld har vært høy i Bergen de senere årene, men at dagens nivå ikke skiller seg vesentlig fra sammenliknbare kommuner. Byrådet varslet i sak 161/15 at det kunne bli nødvendig å se nærmere på investeringsrammen, med sikte på å tilpasse rammen til et nivå som gir en bærekraftig utvikling i kommunens økonomi på sikt. I forslaget til økonomiplan - som byrådet nå fremmer, er investeringer i ikkeavgiftsfinansierte tjenester redusert med 2 mrd. sammenliknet med vedtatt økonomiplan 2015-, fra 10,2 mrd. til 8,2 mrd.. Pågående og nært forestående prosjekter fører til at investeringsnivået er høyest i begynnelsen av perioden, men reduseres deretter med sikte på tilnærming til et årlig nivå på om lag 1,5 mrd. Behovet for å ta opp nye lån reduseres i takt med et lavere investeringsnivå og økt egenfinansiering av investeringer. I tillegg er det innarbeidet en avdragstid på 25 år for den ikke-avgiftsfinansierte delen av 20
FORSLAG TIL BUDSJETT / ØKONOMIPLAN - KAPITTEL 2 UTFORDRINGER OG ØKONOMISKE RAMMEBETINGELSER lånegjelden, mot 37 år i dag. Dette fører til at gjelden vokser i et langt lavere tempo enn skissert i saken. Utvikling i lånegjeld og finansutgifter er gitt særskilt omtale i dette kapitlet. Det foreslås også å styrke kommunens disposisjonsfond, både for å gjøre kommunen bedre rustet til å møte mer usikre økonomiske tider, og ikke minst for å møte et udekket pensjonspremieavvik som ved utgangen av 2014 beløp seg til om lag 2 mrd. kroner. Figuren viser at Bergen i 2014 hadde et svakt netto driftsresultat, et stort udekket premieavvik og små disposisjonsfond. Figur. Sentrale nøkkeltall i prosent av brutto driftsinntekt, Kostra konserntall 21 21 UTFORDRINGER OG ØKONOMISKE RAMMEBETINGELSER Økonomiplan 2015- bygget på en strategi for å sikre langsiktig balanse i kommunens økonomi, bl.a. gjennom å styrke driftsresultatet og satse på vedlikehold og rehabilitering av kommunale bygg. Denne strategien følger byrådet opp i forslaget til økonomiplan -, ved å begrense veksten i lånegjeld, styrke egenkapitalen og sette av midler til delvis dekning av et pensjonspremieavvik.
FORSLAG TIL BUDSJETT / ØKONOMIPLAN - KAPITTEL 2 UTFORDRINGER OG ØKONOMISKE RAMMEBETINGELSER STATUS Kommunens økonomiske situasjon Regnskapet til Bergen kommune viste et positivt netto driftsresultat på 23,9 mill. i 2014. Skatteinntektene ble 175 millioner lavere enn lagt til grunn i vedtatt budsjett. Byrådsavdelingene hadde et samlet merforbruk på om lag 71 millioner. Det er en forverring på 57 mill. fra året før, som betyr at den negative trenden fra 2013 har fortsatt i 2014, og det vil være en utfordring også i inneværende år å unngå nye merforbruk. Merinntekter knyttet til utbytte (i hovedsak salg av Bergen Bydrift AS) og lavere kapitalutgifter (renter og avdrag) grunnet forsinkede investeringsprosjekter bidro til å redusere det negative avviket. For å kompensere for skattesvikt og dekke opp kostnadsveksten i tjenesteområdene ble budsjettert egenfinansiering av investeringer (62 mill.) og avsetning til disposisjonsfond (50 mill.) strøket for å oppnå regnskapsmessig balanse. Inneværende år har byrådsavdelingene meldt om et forventet årsavvik på -66,8 mill. i tertialrapport 1, et beløp som ble redusert til -52,5 mill. etter tilleggsbevilgninger. Figur. Avvik i regnskap 2012-2014 og prognose 1. tertial 2015 for utvalgte tjenesteområder, mill. kr 22 UTFORDRINGER OG ØKONOMISKE RAMMEBETINGELSER Skatteinngang I likhet med 2013 og 2014 ser skatteinngangen i 2015 ut til å bli lavere enn opprinnelig budsjettert. Oppdatert anslag for skatt og rammetilskudd i tertialrapport 1 ligger 102 mill. lavere enn anslaget i vedtatt budsjett for 2015. Nedjusteringen er basert på et anslag for skattevekst på 3,8 prosent i Bergen og 4,6 prosent for landet, som var anslaget i Revidert nasjonalbudsjett 2015. Med 4,6 prosent vekst til og med august synes det reviderte skatteanslaget for 2015 for Bergen å være innen rekkevidde. Mer usikkert er det om statens anslag på 4,6 prosent nås, selv om skatteveksten for landet var på 4,8 prosent etter andre tertial. Ligningsoppgjøret for 2014 har trolig bidratt til positive tall i sommer, og det er nødvendig å vente på september-tallene for å vite mer om den underliggende utviklingen i skattegrunnlaget. Svak vekst i sysselsettingen, stigende ledighet og forventede ringvirkninger av lavere oljepris er faktorer som trekker i negativ retning. Det samme gjør etter forholdene relativt lave lønnstillegg og forventning om reduserte bonuser i forhold til i fjor. 22
FORSLAG TIL BUDSJETT / ØKONOMIPLAN - KAPITTEL 2 UTFORDRINGER OG ØKONOMISKE RAMMEBETINGELSER I statsbudsjettet for presenteres et nytt skatteanslag for 2015, som i sin tur er utgangspunktet for -anslaget. Normalt vil en eventuell mindreinntekt i år ikke bli kompensert, som er motsatsen til at kommunene får beholde merskattevekst. Dersom skatteinngangen i 2015 blir lavere enn forutsatt i Revidert nasjonalbudsjett, må det forventes at staten kompenserer dette gjennom å legge til grunn en større vekst fra 2015 til enn angitt i Kommuneproposisjonen. Dette er likevel et usikkerhetsmoment som blir nærmere omtalt under i gjennomgangen av hovedtallene for budsjett. Finansposter Netto finansutgifter (utbytte, renter og avdrag mm.) ble betydelig redusert fra 2012 til 2013 som følge av at utbyttet fra BKK AS i sin helhet kunne føres i driftsregnskapet. Finansutgiftene belaster driftsinntektene vesentlig mindre i Bergen enn i de øvrige storbyene (ASSS-kommunene) og i landet for øvrig, slik det framgår av figuren. Figur. Netto finansposter 2012 2014. Pst av driftsinntekt 23 Netto driftsresultat Netto driftsresultat svekket seg fra 1,8 prosent i 2013 til 0,2 prosent i 2014, målt i prosent av sum driftsinntekter. Resultat gikk ned også i de øvrige ASSS-kommunene og i landet for øvrig. Figur. Netto driftsresultat. Prosent av driftsinntekt. 2012-2014 23 UTFORDRINGER OG ØKONOMISKE RAMMEBETINGELSER Figurene er, i likhet med de to neste, hentet fra ASSS-rapporten for 2015. Den sammenlikner netto finansposter i prosent av sum driftsinntekter. Søylene peker nedover fordi renteutgifter og avdrag til sammen er større enn de tilsvarende inntektene (inkl. utbytte).
FORSLAG TIL BUDSJETT / ØKONOMIPLAN - KAPITTEL 2 UTFORDRINGER OG ØKONOMISKE RAMMEBETINGELSER OM KOMMUNALE RESULTATBEGREP Bruken av ulike mål på kommunalt regnskapsresultat kan være egnet til å forvirre. I Kommunelovens 48 om årsregnskap og årsberetning omtales regnskapsmessig mer- og mindreforbruk, mens det i den obligatoriske hovedoversikten over kommunens drift er innført begrepene brutto og netto driftsresultat. Nedenfor omtales disse og andre resultatbegreper. Regnskapsmessig mer- eller mindreforbruk Når en kommune har høyere utgifter eller lavere inntekter enn budsjettert blir det gjerne sagt at kommunen går med underskudd. Mer presist er det å si at kommunen har et regnskapsmessig merforbruk. Dette behøver imidlertid ikke bety at kommunens økonomi er svekket sammenlignet med fjoråret. Anta at det er budsjettert med en avsetning på 100 mill. til å styrke egenkapitalen, men at beløpet må reduseres til 50 mill. i regnskapet som følge av et merforbruk i tjenestene eller sviktende inntekter. Til tross for et negativt budsjettavvik vil driftsresultatet fortsatt være positivt. Brutto driftsresultat 24 UTFORDRINGER OG ØKONOMISKE RAMMEBETINGELSER Brutto driftsresultat utgjør differansen mellom driftsinntekter og driftsutgifter, der driftsutgiftene også inkluderer avskrivninger. Dette er således et mål på om kommunens driftsinntekter over tid bærer driftsutgiftene. Et positivt brutto driftsresultat vil være nødvendig dersom finansutgiftene (renteutgifter og avdrag) er større enn finansinntektene (renteinntekter og utbytte). Begrepet blir relativt lite benyttet. Netto driftsresultat Netto driftsresultat er det mest brukte resultatbegrepet i kommunesektoren. Dette resultatet framkommer som en differanse mellom driftsinntekter, driftsutgifter og netto finansutgifter. Resultateffekten av avskrivningene er her eliminert. Om kommunen har holdt seg innenfor budsjettet er derimot ikke et tema for dette begrepet. Et positivt netto driftsresultat er en forutsetning for å kunne egenfinansiere investeringer (redusere nye lånopptak) og bygge opp disposisjonsfond (etablere buffere). En svakhet ved netto driftsresultat er at det ikke gir et tilstrekkelig godt bilde av den mer langsiktige utviklingen i en kommunens økonomi. Et lavt vedlikeholdsnivå vil for eksempel påvirke driftsresultatet positivt. En annen innvending er at avdrag og ikke avskrivninger inngår i resultatbegrepet, slik at kapitalslitet ikke blir tatt tilstrekkelig hensyn til. Dette er et argument for at kommunene bør ha et netto driftsresultat som tilsvarer minst 1,7 prosent av driftsinntektene. Et annet forhold er at avsetninger til bundne fond (øremerkete formål) vil bidra til positive netto driftsresultat i det året pengene settes av i regnskapet, men vil svekke resultatet tilsvarende når midlene skal brukes i driften et senere år. Endringer i pensjonspremieavvik og dekning av tidligere års underskudd vil også påvirke driftsresultatet, uten at disse forholdene bidrar til å gi et bilde på den reelle økonomiske situasjonen i det aktuelle regnskapsåret. Alternative resultatbegrep Flere alternative resultatbegreper er lansert, både i enkeltkommuner og i mer sentrale fora. Hensikten er å få et bedre bilde på den mer langsiktige utviklingen i økonomien. Kommunal Rapport benytter begrepet korrigert netto driftsresultat som eliminerer oppbygging av nye premieavvik (kunstig inntekt) og bruk av/ avsetning til bundne fond (i all hovedsak selvkostfinansierte tjenester). Når ASSS sammenligner resultatene korrigerer de også for forskjellen mellom betalte avdrag og avskrivningene (kapitalslitet) i regnskapet. 24