Arkivsak-dok. 16/00006-3 Saksbehandler Åsmund Seteklev Saksgang Hovedutvalg for samfunn 2015-2019 Møtedato BYGGESAK - TILSYNSTRATEGI 2016 - KRAGERØ KOMMUNE Rådmannens innstilling Hovedutvalget for samfunn tar Tilsynsstrategi for byggesaker 2016 til orientering. Vedlegg TILSYNSSTRATEGI 2016 LOVHJEMLER FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT Referanser i saken Se vedlegg Bakgrunn Saken tas opp til politisk behandling som informasjonssak. Dette i forbindelse med at kommunerevisjonen i høst påpekte at kommunen bør sørge for at kommunen utfører tilsynsvirksomhet i tråd med plan- og bygningsloven (se kommunerevisjonens rapport 2 s.34 og plan- og bygningsloven 25-1). Det blir derfor fra nå utarbeidet årlig tilsynsstrategi for kommunens byggesakstilsyn. Saksfremstilling Plan- og bygningsloven 25-1 sier: «Kommunen har plikt til å føre tilsyn i byggesaker med at tiltaket gjennomføres i samsvar med gitte tillatelser og bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov, og at ansvarlig foretak er kvalifisert. Kommunen skal føre tilsyn i slikt omfang at den kan avdekke regelbrudd. Kommunen skal føre tilsyn ved allerede gitte pålegg og når den blir oppmerksom på ulovligheter utover bagatellmessige forhold. Kommunen skal føre tilsyn med særlig forhold etter nærmere forskrift fra departementet». Forskriftene SAK 15-1 sier: «Kommunen skal utarbeide strategi for tilsynet etter plan- og bygningsloven 25-1». Kragerø kommune har drevet med tilsynsarbeid i byggesaker, men disse har vært en del av byggesaksbehandlingen og ikke vært skilt ut fra denne. Fra 23.09.2015 er praksisen at bygningsmyndigheten skiller ut den enkelte tilsynssak og gir den et eget saksnummer. Tilsynssaken avsluttes med en tilsynsrapport. I 2005 inngikk Bamble, Drangedal, Kragerø, Porsgrunn, Siljan og Skien en midlertidig avtale om å opprette et felles kontor som skulle utføre tilsyn i byggesaker. Fullt navn 1
2 på kontoret er: «Tilsynskontoret i byggesaker i Grenland». Fra 2010 ble dette en fast ordning. Tilsynskontoret har hele tiden ligget i Porsgrunn, og den kommunen har hatt arbeidsgiveransvaret. Tilsynskontoret har hele tiden hatt en ansatt. Tilsynskontoret utfører tilsyn i konkrete saker på oppdrag for grenlandskommunene. (Se kommunerevisjonen s 8 pkt 2.3). Rådmannens vurdering Tilsynsstrategien for 2016 i byggesaker i Kragerø kommune er utarbeidet på grunnlag av mal som de andre grenlandskommunene bruker. I følge forskriftene til plan- og bygningsloven SAK 15-3 skal kommunene i Norge prioritere 2 tilsynsområder for 2016 og 2017. Disse er: At krav til kvalifikasjoner er oppfylt i tiltaket. At krav til produktdokumentasjon av byggevarer er oppfylt. Kommunen skal føre tilsyn ved allerede gitte pålegg og når den blir oppmerksom på ulovligheter utover bagatellmessige forhold. I tillegg legger tilsynsstrategien opp til tilsynsområder Kragerø kommune synes er viktig å legge vekt på i 2016. Dersom disse tilsynene følges opp i løpet av året, vil Kragerø kommune ha tilsyn i byggesaker i h.t. plan- og bygningsloven (Jf. pbl 25-1).
TILSYNSSTRATEGI FOR BYGGESAKER 2016
Generelt om tilsyn: Plan- og bygningsloven 25-1 sier: «Kommunen har plikt til å føre tilsyn i byggesaker». Hensikten med dette er å tilse at tiltak gjennomføres i samsvar med tillatelser og bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Tilsyn innebærer også å tilse at ansvarlige foretak er kvalifisert for de oppgaver foretaket har påtatt seg. Plan- og bygningsloven 25-1 2. ledd sier: «Kommunen skal føre tilsyn i slikt omfang at den kan avdekke regelbrudd. Kommunen skal føre tilsyn ved allerede gitte pålegg og når den blir oppmerksom på ulovligheter utover bagatellmessige forhold». Plan- og bygningsloven 31-7 sier: «Plan- og bygningsmyndighetene kan føre tilsyn med eksisterende arealer og byggverk for å påse at det ikke foreligger ulovlig bruk eller andre ulovlige forhold etter denne lov som kan medføre fare eller vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø». I følge Plan- og bygningsloven 25-2 sier: «Utover tilsynsplikten i 25-1 avgjør kommunen i hvilke saker og på hvilke områder det skal føres tilsyn. Tilsynet gjennomføres på den måte, i det omfang og med den intensitet som kommunen finner hensiktsmessig». SAK 15-1 sier: Kommunen skal utarbeide strategi for tilsyn etter plan- og bygningsloven 25-1, hvor det bl.a. tas stilling til: a. målsettinger og rutiner for det kommunale tilsynet, b. organisering, kompetansebehov, ressursbruk og finansiering og c. utvelgelse og prioritering av fagområder, sakstyper, temaer mv, herunder lokale forhold og innsatsområder. Ved prioritering og utvelgelse skal kommunen legge vekt på om foretaket har sentral godkjenning».
1.Målsettinger og rutiner for det kommunale tilsyn: Kragerø kommune har som mål å utføre tilsyn i både pågående byggesaker og eksisterende bygninger slik at regelbrudd avdekkes. Tilsyn kan skje under prosjektering, utførelse og kontroll samt i forbindelse med søknad om ferdigattest. Ved oppfølging av pålegg skal det som hovedregel utføres tilsyn. Tilsynsområder som er lovpålagt skal følges opp med sluttrapport til departementet ved utløp av tilsynsperioden (Jf. SAK 15-3). Kragerø kommune har som mål å føre egne tilsyn i tillegg til tilsynene som gjennomføres av tilsynskontoret for byggesaker i Grenland. SAK 15-2 sier: «Kommunen skal utarbeide tilsynsrapport ved utført tilsyn i den enkelte sak». Kragerø kommune vil skille ut hver tilsynssak for seg og gi sakene egne saksnumre. Disse sakene skal inneholde en tilsynsrapport som utarbeides når tilsynet anses avsluttet. 2. Organisering og ressursbruk m.v. Kragerø kommune har inngått samarbeid med de andre grenlandskommunene om et interkommunalt tilsynskontor. En medarbeider på byggesak skal være fast tilsynskontakt for tilsynskontoret i Grenland. Tilsynskontakten utpekes av bygningssjefen. Tilsynskontakten er kommunens representant ovenfor tilsynskontoret og skal bl.a. videreformidle ønsker om tilsyn med foretak og tilsynsform. Kommunens samlede tilsynsaktivitet etter plan- og bygningsloven, d.v.s. både tilsynskontorets og kommunens egne tilsyn, skal dekkes inn ved selvkost under tjenesteområdet byggesak, i henholdt til gjeldende gebyrregulativ (jf. pbl. 33-1). Tilsynsaktiviteten vil stå i forhold til tilgjengelig mannskap og kompetanse.
3. Utvelgelse av fagområder, sakstyper og temaer 1. Kragerø kommune vil benytte tilsynskontoret i Grenland primært til tilsyn av foretakenes KS-system innenfor funksjonene SØK (ansvarlig søker), PRO (ansvarlig prosjekterende), UTF (ansvarlig utførende) og KPR/KUT (ansvarlig kontrollerende for prosjektering/utførelse). Kommunen vil spesielt melde inn foretak med vesentlige forbedringspotensial og innenfor fagområder der feil og mangler medfører vesentlig fare for liv, helse og miljø. 2. Kommunens egen tilsynsinnsats skal i hovedsak rettes mot lovpålagte prioriterte tilsynsområder. For 2016 vil dette si: At krav til kvalifikasjoner er oppfylt i tiltaket. Spesielt foretak som ikke har sentral godkjenning. At krav til produktdokumentasjon av byggevarer er oppfylt. (Jf SAK 15-3). Tilsyn på om utførende foretak har produktkatalog. Bygningsmyndigheten har som mål å utføre minimum 10 slike tilsyn i 2016. Bygningsmyndigheten har også som mål å velge ut et nærmere avgrenset område for gjennomgang for å avdekke avvik. 3. Tilsynsaktiviteten i 2016 vil i tillegg også innebære ulovlighetsoppfølging av kjente tiltak, ulovligheter ved tips fra publikum og lukking av allerede gitte pålegg. 4. Tilstrebe et samarbeid med andre offentlige etater for ulovlighetstilsyn i skjærgården. (F.eks. Politi og Kystvakt). Ved å gjennomføre foranstående tiltak bør Kragerø kommune greit kunne oppfylle kravene til dokumentasjon av byggesakstilsyn gjennom 2016. Medarbeidere: Anette Thon Haugholt Per Arstein Solfrid Klodvik Tove Gustavson Åsmund Seteklev Byggesaksbehandler Bygningssjef Byggesaksbehandler Byggesaksbehandler Byggesaksbehandler / Tilsynskontakt
LOVHJEMLER: PLAN- OG BYGNINGSLOVEN Kapittel 25. Tilsyn 25-1.Tilsynsplikt Kommunen har plikt til å føre tilsyn i byggesaker med at tiltaket gjennomføres i samsvar med gitte tillatelser og bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov, og at ansvarlig foretak er kvalifisert. Kommunen skal føre tilsyn i slikt omfang at den kan avdekke regelbrudd. Kommunen skal føre tilsyn ved allerede gitte pålegg og når den blir oppmerksom på ulovligheter utover bagatellmessige forhold. Kommunen skal føre tilsyn med særlige forhold etter nærmere forskrift fra departementet. Kommunen kan samarbeide med andre kommuner eller instanser om tilsyn. 25-2.Gjennomføring av tilsynet Utover tilsynsplikten i 25-1 avgjør kommunen i hvilke saker og på hvilke områder det skal føres tilsyn. Tilsynet gjennomføres på den måte, i det omfang og med den intensitet som kommunen finner hensiktsmessig. Kommunen kan føre tilsyn når som helst i løpet av byggesaken og inntil 5 år etter at ferdigattest er gitt, jf. 23-3 syvende ledd. Hvis tilsynet viser vesentlig svikt som ikke er ivaretatt ved uavhengig kontroll, kan kommunen kreve sakkyndig bistand eller utføre tekniske prøver for tiltakshavers regning. Tilsynet skal avsluttes med en sluttrapport. Departementet kan gi forskrift om innhold, gjennomføring og rapportering av tilsyn. 25-3.Tilsyn fra overordnet myndighet Departementet kan etter ønske fra kommunen føre tilsyn med ansvarlige foretak. Forhold i strid med loven eller forskrifter gitt i medhold av loven som avdekkes under tilsynet, rapporteres til kommunen. Kommunen vurderer hvordan de avdekkede forholdene skal følges opp. Kapittel 29. Krav til tiltaket 29-7a.Tilsyn med produkter til byggverk Dersom tilsynsmyndigheten har begrunnet mistanke om at det omsettes et produkt som ikke oppfyller kravene til dokumentasjon, og produktet er tiltenkt brukt i et byggverk, skal den føre tilsyn med produktet og kan gi pålegg om midlertidig stans i omsetning og bruk
av produktet. Tilsynsmyndigheten avgjør hvilke saker og hvilke områder det skal føres tilsyn med. Finner tilsynsmyndigheten at et produkt ikke tilfredsstiller forutsetningene for godkjenning, tilsyn eller merking, kan den gi pålegg om retting av avvik, samt pålegg om å stanse omsetningen av produktet. Det samme gjelder et produkt som, selv om det er erklært å være i samsvar med kravene, kan medføre fare for liv, helse eller miljø. Tilsynsmyndigheten kan også forby bruk av og gi pålegg om å kalle tilbake slike produkter fra markedet, eller treffe andre tiltak for å sikre at produktet bringes i overensstemmelse med kravene, dersom produktet allerede er omsatt. Tilsynsmyndigheten skal gis tilgang til produkt, rom, areal eller annet område som er nødvendig for å kunne føre tilsynet. Enhver plikter etter krav fra tilsynsmyndigheten å gi de opplysninger som er nødvendig for tilsynsmyndighetens gjennomføring av oppgaver etter denne bestemmelse. Offentlige myndigheter plikter å gi den bistand og de opplysninger uten hinder av taushetsplikt, som er nødvendig for å kontrollere at bestemmelsene gitt i eller i medhold av denne loven blir fulgt. Departementet kan gi forskrifter om gebyr for arbeidet med tilsyn for å sikre at bestemmelser og vedtak gitt i eller i medhold av denne paragrafen, blir fulgt. Gebyret er tvangsgrunnlag for utlegg. 29-7b.Tvangsmulkt Ved forhold i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven, kan tilsynsmyndigheten fastsette tvangsmulkt for å få gjennomført gitte pålegg innen en særskilt angitt frist. Tvangsmulkten fastsettes samtidig med pålegg om retting og løper fra fristoverskridelsen for retting. Der tvangsmulkt ikke fastsettes samtidig med pålegg, skal det gis eget forhåndsvarsel om tvangsmulkt. Det kan fastsettes at tvangsmulkten løper så lenge det ulovlige forhold varer, som et engangsbeløp eller som en kombinasjon av løpende mulkt og engangsbeløp. Tvangsmulkten ilegges den ansvarlige for overtredelsen, og tilfaller staten. 29-7c.Overtredelsesgebyr Tilsynsmyndigheten kan ilegge overtredelsesgebyr til den som forsettlig eller uaktsomt overtrer eller medvirker til overtredelse av denne bestemmelse. Det samme gjelder ved overtredelse av bestemmelser gitt i medhold av loven når det i forskriften er fastsatt at overtredelse av den aktuelle bestemmelse kan medføre overtredelsesgebyr. Når overtredelse som kan medføre overtredelsesgebyr er begått av noen som har handlet på vegne av et foretak, kan overtredelsesgebyret ilegges foretaket. Dette gjelder selv om det ikke kan anvendes overtredelsesgebyr mot noen enkeltperson.
Ved ileggelse av overtredelsesgebyr skal den ansvarlige gis et skriftlig forhåndsvarsel før overtredelsesgebyr vedtas, og gis anledning til å uttale seg innen en frist på minst 3 uker. Overtredelsesgebyret tilfaller staten. Oppfyllelsesfristen er 4 uker fra vedtaket ble truffet, med mindre annet er fastsatt i vedtaket. Endelig vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg. Departementet skal gi forskrifter med nærmere regler om overtredelsesgebyr, herunder om utmåling, renter og registrering av ilagt overtredelsesgebyr. Det skal fastsettes et maksimumsbeløp for overtredelsesgebyret. Kapittel 31. Krav til eksisterende byggverk 31-7.Tilsyn med eksisterende byggverk og arealer Plan- og bygningsmyndighetene kan føre tilsyn med eksisterende arealer og byggverk for å påse at det ikke foreligger ulovlig bruk eller andre ulovlige forhold etter denne lov som kan medføre fare eller vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø. Tilsyn kan likevel bare føres der det er grunn til å anta at det foreligger forhold som nevnt, eller det skal vurderes pålegg etter 31-3 og 31-4. Enhver som disponerer byggverk, areal eller aktuell del av det plikter å gi vedkommende myndighet nødvendige opplysninger og adgang til å foreta nødvendige undersøkelser. Kapittel 32. Ulovlighetsoppfølging 32-1.Plikt til å forfølge ulovligheter Kommunen skal forfølge overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven. Er overtredelsen av mindre betydning, kan kommunen avstå fra å forfølge ulovligheten. Beslutning om dette er ikke enkeltvedtak. 32-2.Forhåndsvarsel Den ansvarlige skal varsles før pålegg gis, tvangsmulkt vedtas eller forelegg utferdiges, og gis anledning til å uttale seg innen en frist som ikke skal være kortere enn 3 uker. Forhåndsvarsel skal gis skriftlig. Forhåndsvarselet skal opplyse om at dersom ulovlige forhold ikke rettes innen fristen, vil forholdet kunne følges opp med pålegg om retting, pålegg om stans eller vedtak om tvangsmulkt. Forhåndsvarselet skal videre opplyse om at et eventuelt pålegg som ikke etterkommes innen fastsatt frist, også vil kunne følges opp med forelegg som kan få samme virkning som rettskraftig dom. 32-3.Pålegg om retting og pålegg om stans
Ved forhold i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven, kan plan- og bygningsmyndighetene gi den ansvarlige pålegg om retting av det ulovlige forhold, opphør av bruk og forbud mot fortsatt virksomhet, samt stansing av arbeid. Ved utferdigelsen av pålegg skal det settes frist for oppfyllelse. Samtidig med utferdigelsen av pålegg kan det fastsettes tvangsmulkt. Ved utferdigelse av pålegg gis opplysning om at pålegget vil kunne følges opp med forelegg som kan få virkning som rettskraftig dom. Endelig pålegg kan tinglyses som en heftelse på den aktuelle eiendom. 32-4.Pålegg om stans og opphør med øyeblikkelig virkning Om nødvendig kan plan- og bygningsmyndighetene gi den ansvarlige pålegg om stans av arbeid eller opphør av bruk med øyeblikkelig virkning. Slikt pålegg kan gis uten forhåndsvarsel. Om nødvendig kan plan- og bygningsmyndighetene kreve bistand av politiet for gjennomføring av pålegg om stans. 32-5.Tvangsmulkt Ved forhold i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven, kan plan- og bygningsmyndighetene fastsette tvangsmulkt for å få gjennomført gitte pålegg innen en særskilt angitt frist. Tvangsmulkten fastsettes samtidig med pålegg om retting og løper fra fristoverskridelsen for retting. Der tvangsmulkt ikke fastsettes samtidig med pålegg, skal det gis eget forhåndsvarsel om tvangsmulkt. Det kan fastsettes at tvangsmulkten løper så lenge det ulovlige forhold varer, som et engangsbeløp eller som en kombinasjon av løpende mulkt og engangsbeløp. Tvangsmulkten ilegges den ansvarlige for overtredelsen, og tilfaller kommunen. Når det ulovlige forhold er rettet, kan kommunen nedsette eller frafalle ilagt tvangsmulkt. 32-6.Forelegg om plikt til å etterkomme pålegg eller forbud Plan- og bygningsmyndighetene kan utferdige forelegg om plikt til å etterkomme pålegg mot den som innen fastsatt frist unnlater å etterkomme pålegg eller forbud som er gitt med hjemmel i denne lov. Der det har gått mer enn 6 måneder siden pålegget eller forbudet ble gitt, skal den som forelegget rettes mot gis anledning til å uttale seg før forelegget utferdiges. Forelegget skal gi opplysning om bestemmelsene i andre ledd, og skal, så langt mulig, forkynnes for den det er rettet mot. Den som forelegget er rettet mot kan reise søksmål mot det offentlige for å få forelegget prøvd. Blir søksmål ikke reist innen 30 dager fra forkynnelsen, har forelegget samme virkning som rettskraftig dom, og kan fullbyrdes etter reglene for dommer. Forelegg kan ikke påklages. 32-7.Tvangsfullbyrdelse Blir pålegg i rettskraftig dom eller dermed likestilt forelegg ikke etterkommet, kan plan- og bygningsmyndighetene la de nødvendige arbeider utføre for regning av den som
dommen eller forelegget er rettet mot uten at det er nødvendig med kjennelse etter tvangsfullbyrdelsesloven 13-7 og 13-14. Plan- og bygningsmyndighetenes pålegg etter denne lov er særlig tvangsgrunnlag dersom pålegget gjelder forhold som medfører fare for de som oppholder seg i bygningen eller andre, og pålegget ikke er etterkommet innen fastsatt frist, og kan fullbyrdes etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven 13-14 uten at dom eller forelegg kreves. Det samme gjelder når midlertidig dispensasjon etter 19-3 er trukket tilbake, eller når påbudt arbeid som vilkår for midlertidig brukstillatelse etter 21-10 tredje ledd ikke er utført, eller pålegg om å fjerne eller endre skilt mv. etter 30-3 ikke er etterkommet innen fastsatt frist. 32-8.Overtredelsesgebyr Overtredelsesgebyr kan ilegges den som forsettlig eller uaktsomt: prosjekterer, utfører eller lar prosjektere eller utføre et tiltak i strid med bestemmelser a) gitt i eller i medhold av denne lov, eller i strid med vilkårene i tillatelse utfører, lar utføre, bruker eller lar bruke tiltak uten at det foreligger nødvendig tillatelse b) etter denne lov ikke utfører kontroll av tiltak i samsvar med bestemmelser om dette gitt i eller i c) medhold av denne lov, og gitte tillatelser bruker eller lar bruke byggverk eller del av byggverk eller areal uten at det foreligger d) nødvendig tillatelse etter denne lov, eller bruken er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov, vedtak eller plan prosjekterer eller lar prosjektere, utfører eller lar utføre eller kontrollerer eller lar e) kontrollere et tiltak som omfattes av 20-3 uten at arbeidet blir forestått av kvalifiserte ansvarlige foretak som har påtatt seg ansvarsrett etter 23-3 andre ledd f) gir uriktige eller villedende opplysninger til plan- og bygningsmyndighetene g) tross skriftlig pålegg ikke oppfyller vilkår for midlertidig dispensasjon etter 19-3 h) tross skriftlig pålegg ikke oppfyller plikten etter 31-3 første ledd første til å punktum1 holde byggverk og installasjoner i stand ikke etterkommer skriftlig pålegg etter 31-5 om å fjerne bygning eller rester av i) bygning eller innretning, eller om å rydde tomta j) tross skriftlig pålegg ikke oppfyller plikten etter 28-2 til å treffe sikringstiltak ikke etterkommer skriftlig pålegg etter 29-6 tredje ledd om å treffe tiltak for å avhjelpe k) ulempe fra bygningstekniske installasjoner ikke etterkommer særskilt pålegg eller forbud, gitt i medhold av plan- og bygningsloven, l) når kommunen først skriftlig har gjort ham kjent med at overtredelsesgebyr kan inntre hvis forholdet ikke blir brakt i orden innen en fastsatt frist, og denne frist er oversittet. Overtredelsesgebyr kan også ilegges ved overtredelse av forskriftsbestemmelser gitt i medhold av loven, når det i forskriften er fastsatt at overtredelse av den aktuelle bestemmelse kan medføre overtredelsesgebyr. Den ansvarlige skal varsles særskilt før overtredelsesgebyr vedtas, og gis anledning til å uttale seg innen en frist som ikke skal være kortere enn 3 uker. Forhåndsvarsel skal gis skriftlig.
Overtredelsesgebyr ilegges den ansvarlige av plan- og bygningsmyndighetene. Overtredelsesgebyret tilfaller kommunen. Oppfyllelsesfristen er 4 uker fra vedtaket ble truffet, med mindre annet er fastsatt i vedtaket. Når en overtredelse som kan medføre overtredelsesgebyr er begått av noen som har handlet på vegne av et foretak, kan overtredelsesgebyret ilegges foretaket. Dette gjelder selv om det ikke kan anvendes overtredelsesgebyr mot noen enkeltperson. Departementet gir forskrifter med nærmere regler om gjennomføring av denne bestemmelsen, herunder utmåling, renter og registrering av ilagt overtredelsesgebyr. Det skal fastsettes et maksimumsbeløp for overtredelsesgebyret. Endelig vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg. 32-9.Straff Overtredelser av 32-8 første ledd som er vesentlige og forsettlige eller grovt uaktsomme, straffes med bøter eller fengsel inntil 1 år. Det samme gjelder ved overtredelse av bestemmelser gitt i medhold av loven når det i forskrift er fastsatt at overtredelse av den aktuelle bestemmelse er straffbar. Ved vurderingen av om en overtredelse er vesentlig, skal det særlig legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger og graden av utvist skyld. Dersom personen eller foretaket tidligere er ilagt sanksjon for overtredelse av denne lov eller forskrift gitt i medhold av loven, kan straff anvendes selv om overtredelsen ikke er vesentlig. Med bøter eller fengsel inntil 1 år straffes også den som forsettlig eller uaktsomt: a) gir uriktige eller villedende opplysninger til den sentrale godkjenningsordningen, eller setter CE-merke på produkt uten at forutsetningene er til stede, eller omsetter slikt produkt, eller for øvrig ikke gir de opplysninger eller unnlater å gi tilsynsmyndigheten b) tilgang til produkt, rom, areal eller annet område som anses nødvendig for å kunne føre tilsynet, jf. 29-7. Ved grove overtredelser kan fengsel inntil 2 år anvendes. Ved vurderingen av om overtredelsen er grov, skal det særlig legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger, og graden av utvist skyld. 32-10.Samordning av sanksjoner Sanksjoner skal stå i rimelig forhold til ulovligheten. Dersom det utferdiges flere ulike typer sanksjoner for samme overtredelse, må disse samordnes slik at overtrederen ikke rammes på en urimelig måte. Plan- og bygningsmyndighetene kan ikke ilegge den ansvarlige et overtredelsesgebyr dersom den ansvarlige tidligere ved rettskraftig dom eller endelig vedtak er frifunnet eller ilagt strafferettslig reaksjon eller rettighetstap for samme forhold.
SAK 10 Kapittel 15. Kommunens tilsyn 15-1.Strategi for tilsyn. Rapportering Kommunen skal utarbeide strategi for tilsynet etter plan- og bygningsloven 25-1, hvor det bl.a. tas stilling til: a. målsettinger og rutiner for det kommunale tilsynet, organisering, eventuelt samarbeid med andre kommuner eller andre instanser, b. kompetansebehov, ressursbruk og finansiering og utvelgelse og prioritering av fagområder, sakstyper, temaer mv., herunder lokale c. forhold og innsatsområder. Ved prioritering og utvelgelse skal kommunen legge vekt på om foretak har sentral godkjenning. Kommunen skal utarbeide en årlig rapport over tilsynsvirksomheten, og hvordan aktiviteten har vært i forhold til strategien. 15-2.Tilsynsrapporter Kommunen skal utarbeide tilsynsrapport ved utført tilsyn i den enkelte sak. Rapporten skal, i den grad det er relevant, gi opplysninger om a) faktiske forhold, tid, sted, hvem som er til stede og andre opplysninger om tiltaket b) foretak og ansvar i byggesaken c) observasjoner under tilsynet d) bestemmelser, tillatelser mv. som er overtrådt e) fremlagt dokumentasjon f) kommunens vurdering av forholdet g) sanksjoner og andre reaksjoner fra kommunen h) frist for lukking av avvik. Rapporten sendes til tiltakshaver, ansvarlig søker og andre berørte foretak i byggesaken. Dersom tilsynsrapporten berører grunnlaget for sentral godkjenning for ansvarsrett, skal kopi av rapporten sendes til Direktoratet for byggkvalitet. Tilsynsrapport er ikke nødvendig ved innhenting av supplerende opplysninger i forbindelse med søknadsbehandling. Det kan lages fellesrapport ved flere enkle tilsyn. 15-3.Tidsavgrensede krav om tilsyn Kommunen skal i en periode på 2 år fra 1. januar 2013, la følgende inngå i kommunens prioriterte tilsynsområder, jf. 15-1 første ledd bokstav c: - At krav til universell utforming er oppfylt i tiltaket - At krav til energibruk er oppfylt i tiltaket. Kommunen skal i en ny periode på 2 år fra 1. januar 2016, la følgende inngå i kommunens prioriterte tilsynsområder, jf. 15-1 første ledd bokstav c: - At krav til kvalifikasjoner er oppfylt i tiltaket, jf. Tredje del. Godkjenning og ansvar - At krav til produktdokumentsjon av byggevarer er oppfylt, jf. forskrift om dokumentasjon
av byggevarer (DOK). Ved utløpet av hver 2-årsperiode skal kommunen sende en oversikt med vurdering av tilsyn etter denne bestemmelsen til departementet. Kapittel 16. Overtredelsesgebyr 16-1.Forhold som kan medføre overtredelsesgebyr. Gebyrenes størrelse Foretak kan ilegges overtredelsesgebyr inntil angitte beløpsgrenser for forsettlige eller uaktsomme overtredelser som nevnt i bokstav a til h. Privatpersoner kan ilegges overtredelsesgebyr inntil halvparten av angitte beløpsgrenser for forsettlige eller uaktsomme overtredelser som nevnt i bokstav a til h. Den som utfører eller lar utføre tiltak som nevnt i plan- og bygningsloven 20-1, jf. a) 20-2 og 20-4 uten at det foreligger nødvendig tillatelse, ilegges gebyr: inntil kr 10 000 der tiltaket for øvrig i det vesentlige er i overensstemmelse med krav 1. gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven inntil kr 50 000 der tiltak ikke i det vesentlige er i samsvar med krav gitt i eller med 2. hjemmel i plan- og bygningsloven 3. inntil kr 200 000 der tiltaket medfører alvorlig uopprettelig skade eller fare for dette. Den som bruker eller lar bruke tiltak uten at det foreligger nødvendig tillatelse til b) bruksendring, ferdigattest eller midlertidig brukstillatelse etter plan- og bygningsloven, eller er i strid med vilkårene i slike tillatelser, ilegges gebyr: inntil kr 10 000 der tiltaket for øvrig i det vesentlige er i overensstemmelse med krav 1. gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven inntil kr 50 000 der tiltaket ikke i det vesentlige er i overensstemmelse med øvrige krav 2. gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven, eller bruken kan føre til personskade, alvorlig materiell skade eller skade for miljøet inntil kr 200 000 der bruken har ført til, eller ved stor mulighet for at den kunne ført til 3. personskade, alvorlig materiell skade eller skade for miljøet. Den som prosjekterer, utfører, lar prosjektere eller lar utføre tiltak som nevnt i plan- og c) bygningsloven 20-1 til 20-4 i strid med bestemmelser gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven, ilegges gebyr: inntil kr 10 000 ved mindre avvik fra krav i byggteknisk forskrift, regler for plassering 1. mv. samt plan, plankrav og forbudet i plan- og bygningsloven 1-8 inntil kr 50 000 ved avvik fra krav i byggteknisk forskrift, plan og regler for plassering 2. mv. samt plan, plankrav og forbudet i plan- og bygningsloven 1-8 som ikke er mindre inntil kr 200 000 der overtredelsen har ført til, eller ved fare for at den kan føre til 3. personskade, alvorlig materiell skade eller skade for miljøet, samt ved vesentlige avvik fra plan, plankrav og forbudet i plan- og bygningsloven 1-8. Den som forestår søknad, prosjekterer, utfører, lar prosjektere eller lar utføre tiltak som d) nevnt i plan- og bygningsloven 20-1, uten at arbeidet blir utført av påkrevet ansvarlig foretak, ilegges gebyr: 1. inntil kr 10 000 der tiltak eller deler av tiltak utføres uten ansvarlig foretak inntil kr 50 000 der tiltak eller deler av tiltak utføres uten ansvarlig foretak, og 2. prosjektering mangler eller det er feil i prosjekteringen eller utførelsen. Den som ikke utfører uavhengig kontroll av tiltak i samsvar med bestemmelser gitt i e) eller med hjemmel i plan- og bygningsloven og gitte tillatelser, ilegges gebyr: inntil kr 10 000 ved sviktende eller unnlatt pliktig uavhengig kontroll som kunne med 1. føre at feil i prosjektering eller utførelse ikke ble avdekket
inntil kr 50 000 ved sviktende eller unnlatt pliktig uavhengig kontroll som medførte eller 2. kunne medføre at alvorlig feil i prosjektering eller utførelse ikke ble avdekket inntil kr 200 000 ved sviktende eller unnlatt pliktig uavhengig kontroll, og unnlatelsen 3. medførte at alvorlig feil i prosjektering eller utførelse ikke ble avdekket, og denne medførte personskade, avvik fra tillatelse, materiell skade eller skade for miljøet. Den som ikke etterkommer skriftlig pålegg i tilfellene som nevnt i plan- og f) bygningsloven 32-8 bokstav g til l, ilegges gebyr: inntil kr 10 000 der pålegg ikke etterkommes for forhold som kan medføre gebyr inntil 1. kr 50 000 etter bokstav c, og kommunen ikke krever tvangsmulkt etter plan- og bygningsloven 32-5 inntil kr 50 000 der pålegg ikke etterkommes for forhold som kan medføre gebyr inntil 2. kr 200 000 etter bokstav c nr. 3. Den som utfører eller lar utføre tiltak og virksomhet som nevnt i plan- og g) bygningsloven 1-6 første ledd i strid med et klart forbud eller påbud i reguleringsplan eller kommuneplanens arealdel, ilegges gebyr: inntil kr 10 000 ved vesentlige brudd på rettslig bindende kommuneplan og 1. reguleringsplan inntil kr 100 000 ved vesentlige brudd på rettslig bindende kommuneplan og 2. reguleringsplan som har ført til, eller gir stor mulighet for at det kan føre til, personskade, vesentlig materiell skade eller skade for miljøet. Den som gir uriktige eller villedende opplysninger til plan- og bygningsmyndighetene, h) ilegges gebyr: inntil kr 10 000 ved feil eller villedende opplysninger, og der forholdet medfører mindre 1. avvik eller ulempe inntil kr 50 000 ved feil eller villedende opplysninger, og der forholdet medfører større 2. avvik eller ulempe 3. inntil kr 100 000 ved forfalskning av underskrift eller dokumentasjon. Foretak og privatpersoner kan ilegges høyere overtredelsesgebyr enn nevnt i første ledd ved særlig alvorlige overtredelser. Ved vurderingen skal det særlig legges vekt på forhold som nevnt i 16-2 første, tredje, fjerde og femte ledd. Overtredelsesgebyr ilagt en privatperson eller et foretak kan uansett ikke overstige kr 400 000 for ett tiltak, verken for én overtredelse eller sammenlagt for flere overtredelser. 16-2.Utmåling av overtredelsesgebyr Ved vurdering av overtredelsesgebyrets størrelse kan det legges vekt på hvor alvorlig overtredelsen er. Ved vurdering av overtredelsesgebyrets størrelse etter 16-1 første ledd bokstav a til e kan det legges vekt på om eventuelt pålegg som nevnt i plan- og bygningsloven 32-8 bokstav g til l er fulgt. Ved vurdering av overtredelsesgebyrets størrelse etter 16-1 første ledd bokstav a til e, g og h kan det legges vekt på om overtrederen åpenbart kjente til at handlingen var i strid med krav gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven. Ved vurdering av overtredelsesgebyrets størrelse kan det legges vekt på om overtrederen ved gjentatte anledninger har vært ansvarlig for forhold som kan medføre overtredelsesgebyr.
Ved vurdering av overtredelsesgebyrets størrelse kan det legges vekt på om overtredelsen bidrar til økonomisk gevinst, herunder om overtredelsen medfører at tiltaket eller eiendommen får en markert høyere økonomisk verdi. Ved vurdering av overtredelsesgebyrets størrelse kan det legges vekt på om overtredelsen er gjort i vinnings hensikt. Ved vurderingen vektlegges om overtredelsen er gjort av profesjonelle aktører. Det kan legges vekt på om overtredelsesgebyret vil virke urimelig ut fra overtrederens økonomiske situasjon. 16-3.Forholdet til straffebud i andre lover I saker som gjelder personskade eller alvorlig fare for personskade, miljøkriminalitet eller skade som rammes av bestemmelser i annet lovverk, plikter kommunen å varsle påtalemyndigheten om saken før overtredelsesgebyr ilegges.
Tilsyn med byggesaker Forvaltningsrevisjon Bamble, Drangedal, Kragerø og Porsgrunn kommune 2015 :: 750 014
Innhold Sammendrag... 1 1 Innledning... 4 1.1 Kontrollutvalgenes bestilling...4 1.2 Problemstillinger og revisjonskriterier...4 1.3 Avgrensning...5 1.4 Metode og kvalitetssikring...5 1.5 Høring...6 2 Organisering av tilsyn med byggesaker... 7 2.1 Organisering og personellressurser...7 2.2 Byggesaksbehandling, tilsyn og ulovlighetsoppfølging...8 2.3 Tilsynskontoret for byggesaker i Grenland...8 3 Tilsyn og ulovlighetsoppfølging... 11 3.1 Fakta om tilsyn og ulovlighetsoppfølging... 11 3.2 Revisors vurdering av tilsyn og ulovlighetsoppfølging... 14 4 Formell ramme for myndighetsutøvelse og samarbeid... 16 4.1 Fakta om den formelle rammen... 16 4.2 Revisors vurdering av den formelle rammen... 18 5 Tilsynskontorets arbeid med tilsyn... 20 5.1 Fakta om Tilsynskontorets tilsyn med byggesaker... 20 5.2 Revisors vurdering av Tilsynskontorets tilsyn med byggesaker... 23 6 Tydelig ansvars- og oppgavefordeling... 26 6.1 Fakta om ansvars- og oppgavefordeling... 26 6.2 Revisors vurdering av ansvars- og oppgavefordelingen... 30 7 Konklusjoner og anbefalinger... 32 7.1 Konklusjoner... 32 7.2 Anbefalinger... 34 Litteratur og kildereferanser... 35 Vedlegg 1: Rådmannens høringsuttalelse... 37 Vedlegg 2: Revisjonskriterier... 38 Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring... 45 Foto forside: pixabay.com ii
Sammendrag Bestilling og bakgrunn Forvaltningsrevisjonen er bestilt av: Porsgrunn kontrollutvalg i møte 23.09.14, sak 43/14, og møte 04.11.14, sak 51/14. Kragerø kontrollutvalg i møte13.10.14, sak 35/14. Drangedal kontrollutvalg i møte 27.11.14, sak 29/14. Bamble kontrollutvalg i møte 02.12.14, sak 24/14. Vi har undersøkt følgende problemstillinger: I hvilken grad driver Kragerø kommune tilsyn med byggesaker i samsvar med plan- og bygningsloven? Er organiseringen av Tilsynskontorets 1 oppgaver i tråd med bestemmelsene i kommuneloven? I hvilken grad driver Tilsynskontoret byggesakstilsyn i samsvar med inngått avtale? I hvilken grad er ansvars- og oppgavefordelingen mellom Tilsynskontoret og Bamble, Drangedal, Kragerø og Porsgrunn tydeliggjort når det gjelder tilsyn med byggesaker? Tilsyn og ulovlighetsoppfølging Kommunen plikter å føre tilsyn etter plan- og bygningsloven, men kan selv velge hvilke saker og på hvilke områder det skal føres tilsyn, jf. plan- og bygningsloven 25-1 og 25-2.For å sikre at kommunens tilsynsansvar blir ivaretatt, er et viktig at kommunen aktivt og systematisk tar stilling til når, hvor og hvordan det skal føres tilsyn. Vi legger til grunn at systematisk dokumentasjon av planlegging, gjennomføring og rapportering på tilsyn gjør det mulig for en kommune å vurdere om de fører tilsyn i et omfang som avdekker lovbrudd. I denne forvaltningsrevisjonen har vi derfor undersøkt om Bamble, Drangedal, Kragerø og Porsgrunn ivaretar lovpålagte tilsynsoppgaver og ulike lovpålagte dokumentasjonskrav knyttet til tilsyn. 1 Fullt navn: Tilsynskontoret for byggesaker i Grenland. Kalles heretter Tilsynskontoret. 1
Vi fant at Kragerø kommune mangler årlige tilsynsstrategier og utarbeider ikke årlig tilsynsrapport, som kunne gi grunnlag for kommunens vurdering av om de fører tilsyn i tilstrekkelig omfang. Videre har ikke kommunen rutiner som Direktoratet for byggkvalitet anbefaler for saksgang ved bruk av sanksjoner. Kravet om å lage en tilsynsrapport etter utført tilsyn, og kravet om å uføre tilsyn etter gitte pålegg, er svakt dokumentert. På denne bakgrunn mener vi at Kragerø kommune ikke driver tilsyn med byggesaker i samsvar med plan- og bygningsloven. Formell ramme for myndighetsutøvelse og samarbeid Prosessuelle beslutninger i forbindelse med tilsyn slik Tilsynskontoret gjør er å anse som myndighetsutøvelse. Kommunene må organisere myndighetsutøvelsen innenfor de samarbeidsmodellene som kommuneloven åpner for. Den aktuelle samarbeidsmodellen for tilsyn i byggesaker, er vertskommunesamarbeid, jf. 28-1. Vi har sett nærmere på om de formelle rammene knyttet til vertskommunesamarbeid er på plass, og fant at det er inngått en skriftlig avtale, men at det mangler delegering av myndighet fra samarbeidskommunene til vertskommunen, og at bare halvparten av kommunene har behandlet avtalen på politisk nivå. Samarbeidsavtalen om Tilsynskontoret er ikke i tråd med kommunelovens bestemmelser om vertskommunesamarbeid. Tilsynskontorets tilsyn med byggesaker Avtalen om felles tilsynsvirksomhet omfatter flere forhold. Vi har undersøkt konkrete oppgaver som er knyttet til selve tilsynsvirksomheten. Det omfatter både aktiviteter som Tilsynskontoret har ansvar for alene, og aktiviteter som krever samarbeid mellom Tilsynskontoret og kommunene. Samlet sett mener vi at Tilsynskontoret i all hovedsak utfører sine oppgave i tråd med inngåtte avtale. Samarbeidsavtalen gir kommunene anledning til å delta i tilsynet og til å velge tilsynsform. Denne muligheten har kommunene i liten grad benyttet seg av. Avtalen sier at Tilsynskontoret skal føre register over utførte tilsyn og anmerkninger. Etter vår vurdering ivaretar Tilsynskontoret dette ansvaret ved å sende rapportene til utpekte kontaktpersoner i kommunene som så skal legge rapportene ut på nettsidene til Grenlandsamarbeidet/Grenlandstandarden. Vi vil imidlertid påpeke at registeret var mangelfullt for årene 2010-2012, og nesten fullstendige for årene 2013-2014. Etter vår 2
vurdering er det bra at registeret har blitt bedre de senere årene, men samlet sett mener vi denne delen av avtalen bare delvis er ivaretatt. Tydelig ansvar- og oppgavefordeling I saker der Tilsynskontoret utfører tilsyn for oppdragskommunene, skal flere uavhengige enheter arbeider i en sekvensiell rekkefølge i samme sak. Da er det viktig med en tydelig og konkret ansvars- og oppgavefordeling i hver fase av arbeidet. Det er ikke er utarbeidet egne rutiner som tydeliggjør ansvars- og oppgavefordelingen mellom kommunene og Tilsynskontoret. Den etablerte styringslinjen, avtalen, virksomhetsplanene og den etablerte praksisen fungerer til en viss grad som rutiner for dette arbeidet. Samtidig ser vi at samarbeidskommunene har forskjellige oppfatninger av om ansvars- og oppgavefordelingen mellom dem selv og Tilsynskontoret er slik de ønsker den skal være. Etter vår vurdering henger denne forskjellen sammen henger med at ansvars- og oppgavefordelingen mellom kommunene og Tilsynskontoret ikke er tilstrekkelig tydeliggjort. Anbefalinger Vi mener Kragerø kommune bør: sørge for at kommunen utfører tilsynsvirksomhet i tråd med plan- og bygningsloven, ta initiativ til at samarbeidet om byggesakstilsyn organiseres i samsvar med kommunelovens bestemmelser om interkommunal myndighetsutøvelse, iverksette tiltak for å sikre riktig arkivering av dokumenter mottatt av Tilsynskontoret, iverksette tiltak for å tydeliggjøre ansvars- og oppgavefordelingen mellom kommunene og Tilsynskontoret. 14. oktober 2015 3
1 Innledning 1.1 Kontrollutvalgenes bestilling Bestillingsprosessen i kontrollutvalgene var som følger: Kontrollutvalget i Porsgrunn bestilte forvaltning av Tilsynskontoret for byggesaker i Grenland, jf. sak 43/14 med godkjenning av prosjektplan i sak 43/14. I brev 03.10.14 ble kontrollutvalgene i Bamble, Drangedal, Kragerø, Siljan og Skien invitert av kontrollutvalget i Porsgrunn om å delta i denne forvaltningsrevisjonen. Kontrollutvalgene i Kragerø (sak 35/14), Drangedal (sak 29/14) og Bamble (sak 24/14) vedtok å delta i kontrollen, og de sluttet seg til bestillingen fra kontrollutvalget i Porsgrunn. Kontrollutvalgene i Siljan og Skien takken nei til å delta i forvaltningsrevisjonen. Hjemmel for forvaltningsrevisjon er gitt i kommunelovens 77 nr. 4, jamfør forskrift om kontrollutvalg kapittel 5 og forskrift om revisjon kapitel 3. 1.2 Problemstillinger og revisjonskriterier Rapporten handler om følgende problemstillinger: I hvilken grad driver Kragerø kommune tilsyn med byggesaker i samsvar med plan- og bygningsloven? Er organiseringen av Tilsynskontoret i tråd med bestemmelsene i kommuneloven? I hvilken grad driver Tilsynskontoret byggesakstilsyn i samsvar med inngått avtale? I hvilken grad er ansvars- og oppgavefordelingen mellom Tilsynskontoret og Bamble, Drangedal, Kragerø og Porsgrunn tydeliggjort når det gjelder tilsyn med byggesaker? 4
Revisjonskriteriene 2 i denne forvaltningsrevisjonen er utledet fra plan- og bygningsloven med tilhørende forarbeider, lovarbeider og veileder. Kriteriene er angitt under hver problemstilling nedenfor, og er nærmere omtalt i vedlegg 2 til rapporten. 1.3 Avgrensning Revisjonen vil omhandle tilsynsvirksomheten med byggesaker i Bamble, Drangedal, Kragerø og Porsgrunn og i Tilsynskontoret. Vi avgrenser oss mot de øvrige oppgavene kommunene har etter plan- og bygningsloven. Vi avgrenser oss også mot de kostnadsmessige sidene ved tilsyn. Vi vil her kun vise til plan- og bygningsloven 33-1 som åpner for at kommunens utgifter til tilsyn kan dekkes gjennom byggesaksgebyrer. Tidsmessig avgrenser vi oss til perioden 2010-2014. Denne tidsperioden er valgt fordi kommunens plikt til å føre tilsyn i byggesaker ble styrket i 2010 da ny plan- og bygningslov (byggesaksdel) trådde i kraft, jf. Ot.prp. nr. 45 2007-2008 og plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter. 1.4 Metode og kvalitetssikring I denne revisjonen har vi benyttet ulike metoder for å hente inn informasjon. Vi har: hatt intervju med ledere og saksbehandlere som har ansvar for byggesaksbehandling, tilsyn og ulovlighetsoppfølging i de fire kommunene, hatt intervju med Tilsynskontoret, gått gjennom ulike nasjonale dokumenter, kommunale dokumenter, og dokumenter utarbeidet av Tilsynskontoret. Valg av metode og tiltak for kvalitetssikring er omtalt nærmere i vedlegg 3 til rapporten. Forvaltningsrevisjonen er utført av forvaltningsrevisor Hildegunn Rafdal. Oppdragsansvarlig er Kirsti Torbjørnson. 2 Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de regler og normer som gjelder innenfor det området som skal undersøkes. Revisjonskriteriene er basis for de analyser og vurderinger som revisjonen foretar, konklusjonene som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere samsvar, avvik eller svakheter. 5
1.5 Høring Rapporten ble presentert i et høringsmøte 11. september 2015 med administrasjonen Kragerø kommune. Deretter ble den sendt på høring 24. september 2015. Samme dag ble tilsvarende rapporter sendt på høring til Bamble, Drangedal og Porsgrunn kommune. Videre ble fellesdelene av rapporten sendt på høring til Tilsynskontoret for byggesaker i Grenland. Høringsuttalelsen fra Kragerø ligger i vedlegg 1. Innspillet har ført til utdyping av fakta i ett avsnitt, men ikke til endringer i vurderingene, konklusjonene og anbefalingene. Kapittel fire, fem og seks er like i de fire rapportene. I enkelte høringssvar er det kommet innspill til disse kapitlene, og de er tatt inn i alle rapportene. Nedenfor tar vi med en oversikt som viser hvem som er avsender og hvilke avsnitt som er endret (markeres med kursiv): Innspill fra Bamble Avsnitt 4.1.3 Bamble: Tilsynskontoret omtales i en eierskapsmelding som kommunestyret behandlet i møte 16.10.2010. Eierskapsmeldingen inneholder en beskrivelse av hvilke selskaps- og samarbeidsformer en kommune kan ha, og en beskrivelse av de selskapene, samarbeidene og stiftelsene som Bamble kommune har. I kommestyrevedtaket framgår det hvilke prinsipper som skal legges til grunn for kommunalt eierskap. Bamble kommune har imidlertid ikke et politisk vedtak om inngåelse av en samarbeidsavtale med andre kommuner om å utføre tilsyn i byggesaker. Avsnitt 6.1.2 Bamble: Det har vært uenighet i styringsgruppa på dette punktet. De ha diskutert det gjentatte ganger. Sitat fra høringssvaret: På et møte i Kragerø ble det enighet rundt dette punktet. Slik at dette nå skal være klart. Tilsynskontoret følger saken fram til eventuell ulovlighetsoppfølging. Ulovlighetsoppfølging er kommunes ansvar. 6
2 Organisering av tilsyn med byggesaker 2.1 Organisering og personellressurser På øverste administrative nivå er Kragerø kommune organisert med rådmann, flere stabsenheter og ni tjenesteenheter. En av dem er Enhet for bygg og areal. Enhet for bygg og areal ledes av en bygningssjef, og har ansvar for plan- og byggesaker, geodata, eiendomsskatt, landbruk og skogbruk. På de to sistnevnte områdene samarbeider Kragerø med Drangedal. Totalt har enheten 9,8 årsverk fordelt på 10 personer. 3,2 av dem blir benyttet til behandling av byggesøknader, tilsyn og ulovlighetsoppfølging. En av byggesaksbehandlerne er kommunens kontaktperson inn mot Tilsynskontoret. 3 For øvrig har alle byggesaksbehandlerne like mye ansvar når det gjelder søknadsbehandling, tilsyn og ulovlighetsoppfølging. Hver av dem følger sine tildelte saker fra a til å. For å vise omfanget av ansvarsområdet til byggesaksbehandleren tar vi med to tabeller som viser antall eiendommer og hytter, og antall innkomne byggesøknader i Kragerø. Vi tar også med gjennomsnittet for kostragruppe 11 som Kragerø tilhører. Tabell 1 antall eiendommer og hytter - 2014 2014 Kragerø Antall eiendommer 12 557 Antall hytter 3 373 Gjennomsnitt for kostragruppe 11 Antall eiendommer 7 402 Antall hytter 1 337 Tabell 2 antall søknader om byggetiltak 2013 og 2014 Kragerø Gjennomsnitt for kostragruppe 11 Kilde: SSB/Kostra Antall søknader om byggetiltak mottatt siste år Antall søknader om byggetiltak mottatt siste år 2013* 2014* 403 415 172.. *Vi tar med tall både for 2013 og for 2014, fordi Kostra har ikke tall for kostragruppe 11 i 2014. 3 Han er vår kontaktperson i dette prosjektet. 7
Tabellene viser at Kragerø har langt flere eiendommer og hytter, og mottar langt flere byggesøknader enn gjennomsnittet for kostragruppe 11. 2.2 Byggesaksbehandling, tilsyn og ulovlighetsoppfølging Saksbehandling i en byggesak handler om å innhente informasjon slik at kommunen har et tilstrekkelig grunnlag til å behandle søknaden(e). Alle undersøkelser utover dette omfattes av kommunens tilsynsvirksomhet. Tilsyn kan gjelde alle forhold i en byggesak og utføres på ulike måter. Det kan skje uanmeldt og eller det kan varsles på forhånd. Tilsyn kan gjøre med alle typer byggetiltak både søknadspliktige og ikke-søknadspliktige. Det kan utføres gjennom alle stadier i byggeprosessen, og inntil fem år etter at ferdigattest er gitt. Framgangsmåten ved tilsyn er vanligvis varsling tilsynet, avklaring av fakta, oppsummering og gjennomgang med berørte parter, samt rapportering. Innhenting av fakta kan gjøres på flere måter. Eksempelvis ved: dokumentgjennomgang, befaring/inspeksjon, møter eller intervju med påfølgende verifikasjon. Tilsyn kan avdekke ulovlige forhold i byggesaker. Da inntrer kommunens plikt til å følge det opp et ulovlige forholdet. Vanligvis gis foretaket anledning til å rette opp eventuelle feil og mangler. Dersom det ikke vises vilje til å rette opp forholdene, må kommunen vurdere å bruke sanksjoner. Ulovlighetsoppfølging handler om å forfølge og få lukket klare avvik fra bestemmelser i plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter, planer og eventuelle kommunale tillatelser. 2.3 Tilsynskontoret for byggesaker i Grenland I 2005 inngikk Bamble, Drangedal, Kragerø, Porsgrunn, Siljan og Skien en midlertidig avtale om å opprette et felles kontor som skulle utføre tilsyn i byggesaker. Fullt navn på kontoret er: Tilsynskontoret for byggesaker i Grenland. Fra 2010 ble dette en fast ordning. Tilsynskontoret har hele tiden ligget i Porsgrunn, og den kommunen har hatt arbeidsgiveransvaret. Tilsynskontoret har hele tiden hatt en ansatt. Tilsynskontoret utfører tilsyn i konkrete saker på oppdrag for grenlandskommunene. I den anledning treffer Tilsynskontoret prosessuelle beslutninger som for eksempel å 8
innhente opplysninger fra private aktører og gjennomføre befaringer på eiendommer i forbindelse med tilsynet. Tilsynskontoret beskriver arbeidet sitt slik: Det er alltid kommunene som tar initiativ til tilsyn de ønsker at jeg skal utføre. Det er tradisjon for at jeg utfører revisjonstilsyn. Et typisk tilsyn starter med at jeg får et oppdrag fra en eller flere kommuner, og mottar den dokumentasjonen kommunene har om søknaden og foretaket osv. Så varsler jeg foretaket om at kommunen ønsker tilsyn. Deretter planlegges og gjennomføres tilsynet. Informasjonsinnhentingen krever mye. Det blir vanligvis mange e-poster fram og tilbake. Avslutningsvis skrives det en rapport. Foretaket får mulighet til å gi merknader til rapporten. Jeg følger opp disse merknadene. Det kan skje etter at jeg har oversendt rapporten til kommunene. Når kommunen mottar rapporten, har de ansvar for å følge opp funn/avvik. Vi har fått opplyst at iverksetting og oppfølging av den ovennevnte avtalen er lagt til en styringsgruppe. Styringsgruppa gjør dette ved godkjenning av virksomhetsplaner og årsrapporter fra Tilsynskontoret. Fra 2014 har Tilsynskontoret i tillegg rapportert tertialvis på sin tilsynsaktivitet. Styringsgruppa består av ledere fra de seks kommunene som har ansvar for saksbehandling, tilsyn og ulovlighetsoppfølging i byggesaker. Den ble opprettet i 2003 for å følge opp en avtale om bedre koordinering mellom de seks kommunene, slik at plan- og byggesaksarbeidet i Grenland ble mer likeartet kalles ofte grenlandsstandarden 4. Det var styringsgruppa sammen med Plan- og byggesaksforum 5 som tok initiativ til å utrede om og hvordan byggesakstilsyn kunne samordnes i grenlandskommunene. Dette arbeidet munnet ut i avtalen om å opprette Tilsynskontoret. Styringsgruppa har blant annet opprettet ulike arbeidsgrupper som jobber med konkrete temaer innen plan, byggesak, gebyr og tilsyn. Arbeidsgruppa som følger opp tilsynsområdet, kalles tilsynsgruppa. Den består av Tilsynskontoret og saksbehandlere med særskilt ansvar for tilsyn i byggesaker fra hver av de seks kommunene. Gruppa 4 Grenlandsstandarden skal bidra til at regionen utvikler en enkel, lik og forutsigbar saksbehandling. De samme målsetningene ligger i den generelle avtalen fra 2006 om Grenlandssamarbeidet. De siste årene har nettsidene til Grenlandsstandarden ligget som lenke på nettsidene til Grenlandsamarbeidet. 5 Vi har fått opplyst at Plan- og byggesaksforum ble opprettet på 90-tallet, og består av representanter fra fylkesmannen, fylkeskommunen, Statens vegvesen og de seks kommunene. Representantene fra kommunene er de samme som sitter i styringsgruppa. Styringsgruppa har lltid møte før Plan- og byggesaksforum har sine møter. Fra juni 2015 er dette endret slik at forumet og styringsgruppen har felles møte. 9