Byrådssak 165/16 Utredningsinstruks grunnlag for bedre styring av utredningsarbeidet og et bedre beslutningsgrunnlag BJOL ESARK-0320-201609318-1 Hva saken gjelder: Norske kommuner er en arena for lokal folkevalgt styring. Her avstemmes interesser og verdier med sikte på å ivareta innbyggernes behov for tjenester og tildeling av rettigheter. Innbyggernes preferanser slik disse kommer til uttrykk i kommunevalget, bestemmer i prinsippet hvilken innretning kommunens oppgaveløsning skal ha. Administrasjonssjefen og byrådet i kommuner med parlamentarisk styreform er i kommuneloven ( 20 nr. 2) tillagt ansvaret for å «påse at de saker som legges frem for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet». Hvordan saksutredninger utvikles og vinkles, er viktig for kvaliteten i de beslutninger som fattes av folkevalgte organ, og for hvordan demokratiet utfolder seg lokalt. Hovedsiktemålet med den parlamentariske styreformen er å øke den politiske styringen av kommunens virksomhet øke den folkevalgte innflytelsen. Et annet sentral premiss har vært et ønske om å styrke helhetsvurderingene herunder å styrke samordningen. Kommunens administrasjon er imidlertid fortsatt partipolitisk nøytral, og skal betjene og bistå det til en hver tid sittende byråd med å gjennomføre den politikk som ligger til grunn for dannelse av det aktuelle byrådet. Kjernen i administrasjonens kompetanse er fagligheten. Det er den administrasjonen bruker til å utrede de saker hvor vedtak fattes på delegert fullmakt. Administrasjonens faglighet er også grunnlaget for de saksutredninger hvor avgjørelser fattes i folkevalgte organ. Administrasjonen må finne den rette balanse mellom det å holde den faglige fanen høy, samtidig som en skal bistå byrådet i å gjennomføre sin politikk. Denne balansegangen er av Knut Dahl Jacobsen(1960) oppsummert slik vedr arbeidet i departementene: «Sentraladministrasjonen underordner sine synspunkter gjeldende politiske direktiver og lar fag tjene den politikk myndighetene har knesatt, samtidig som den plikter å legge frem sine faglige synsmåter, hvor støtende de enn kan være for de politiske makthaverne.» Denne balansegangen skal i prinsippet implisitt ligge til grunn for alle saksutredninger som legges frem for folkevalgte organer. I en kommune på Bergens størrelse fattes det daglig mange beslutninger. De aller fleste foretas av administrasjonen basert på delegert fullmakt. Dette dreier seg i all hovedsak om saksbehandling og vedtak med basis i lov, forskrift og annet regelverk som legger klare føringer på oppgaveløsningen. Når administrasjonen forestår slik oppgaveløsning, skjer dette med utgangspunkt i et faglig skjønn. Når saker legges frem for folkevalgte organ, er det den politiske eller den mer frie skjønnsutøvelsen som skal være i fokus. Denne type saker krever en annen form for utredning enn den saksbehandlingsformen hvor faglig skjønn utøves med utgangspunkt i lov, forskrift og annet bindende regelverk. 1
Etablere premisser for administrasjonens arbeid Det er de saker som legges frem for folkevalgte organ som representerer grunnlaget for den demokratiske styringen på kommunenivå. I et slikt perspektiv er kvaliteten i saksutredningene, av stor betydning. Saksutredere må ha en grunnleggende kunnskap både til kommunens styreform og de krav som må stilles til en saksutredning. En slik kunnskap formidles i kommunens opplæring av saksutredere, men kan også struktureres i en utredningsinstruks som veiledning for arbeidet. Bergen kommune har så langt ikke systematisert de føringer som implisitt legges på et slikt utredningsarbeid, i en egen instruks. En er imidlertid kjent med at staten har etablert en egen instruks for utredningsarbeidet som finner sted i departementer og direktorater. Siktemålet med denne sak er å rette søkelyset mot de overordnete rammene for utredningsarbeidet, og etablere grunnlaget for en utredningsinstruks. Utredningsinstruksen skal være et redskap for økt kvalitet i det beslutningsgrunnlag som legges frem for folkevalgte organ. Med utgangspunkt i disse overordnete føringene, vil byrådet utarbeide mer spesifikke rutiner for samhandlingen internt i administrasjonen med sikte på effektive prosesser i saksutredningsarbeidet. Styring er et sentralt begrep når saker utredes. Mange hensyn skal avveies mot hverandre. Det er viktig å gjøre slike avveininger mest mulig eksplisitt. Med utgangspunkt i økende behov for kommunal innsats på de fleste samfunnsområder, vil kommunen stå overfor en vedvarende ressursknapphet. Da blir det viktig at kommunens ressurser brukes på de høyest prioriterte oppgaveområdene. Overordnete prioriteringer legges av kommunens folkevalgte. Også premissene for administrasjonens oppgaveløsning fastsettes i prinsippet av de folkevalgte. Saker som utredes med sikte på fremleggelse for folkevalgte organ skal være forsvarlig utredet. En måte å håndtere forsvarlighetsbegrepet på, er å sørge for at flest mulig relevante aspekter ved det temaet saken tar opp, blir belyst i saksutredningen. Tydeligere styring er en viktig begrunnelse for å ettergå et utkast til saksutredning, før saken legges frem til beslutning. Som pekt på foran var viktige begrunnelser for innføring av den parlamentariske styreformen: 1. Et ønske om en tydeligere politisk styring av kommunen øke den folkevalgte innflytelsen 2. Et ønske om å styrke helhetsvurderingene herunder å styrke samordningen 3. Et ønske om å skape tydeligere politiske ansvarsforhold Disse målsettingene er viktig å ha med seg, når saker utredes til folkevalgte organ. Hvordan det løpende utredningsarbeidet utføres og den kvalitet beslutningsgrunnlaget dermed får, vil være avgjørende for om en makter å realisere disse tre målsettingene. Bystyrets rolle Byrådet er i kommuneloven 20 nr. 2 pålagt et ansvar og myndighet til å «påse at de saker som legges frem for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet.» Dette innebærer at byrådet også er ansvarlig for å etablere de rammer, rutiner og instrukser som er nødvendige for å sikre at saker til folkevalgte organ er forsvarlig utredet. Når byrådet likevel velger å legge sak om etablering av en utredningsinstruks i Bergen kommune frem for bystyret, er det fordi byrådet antar at det kan være av interesse for bystyret å ha kjennskap til hvordan byrådet arbeider for å kvalitetssikre det beslutningsgrunnlag bystyret fatter sine beslutninger på. Det som legges frem i denne sak, er den overordnete tenkningen byrådet legger til grunn for sitt utredningsarbeid. Saken gir ikke en uttømmende oversikt over konkrete rutiner mv. som regulerer samhandlingen internt i administrasjonen f eks hva angår interne tidsfrister o.l. ei heller konkrete avsjekkingspunkter internt. Denne type styrende rutiner vil bli fastsatt av byrådet/fagbyråder i senere dokumenter. 2
Den som setter dagsorden styrer. Det er følgelig viktig at bystyret som kommunens øverste organ gjøres kjent med hvilke retningslinjer som etableres for administrasjonens arbeid med saksutredninger som skal fremlegges for folkevalgte organ. Det å ha kunnskap om hvilke krav byrådet stiller til seg selv på dette området, vil kunne bidra til å styrke bystyrets evne til løpende tilsyn og kontroll med byrådets virksomhet. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Bystyret bør være kjent med de hovedprinsipper byrådet legger til grunn for saksutredninger som skal behandles i folkevalgte organ Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bystyret tar til etterretning byrådets overordnete tenkning som trekkes opp i denne sak, om etablering av en utredningsinstruks i Bergen for å sikre kommunelovens krav om at saker som legges frem for folkevalgte organer er forsvarlig utredet. 2. Bystyret tar til orientering at byrådet vil fastsette nærmere rutiner for administrasjonens arbeid med saksutredninger for å sikre at saker som legges frem for folkevalgte organ er forsvarlig utredet. Dato: 03. mai 2016 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Harald Schjelderup byrådsleder 3
Saksutredning: Norske kommuner er en arena for lokal folkevalgt styring. Her avstemmes interesser og verdier med sikte på å ivareta innbyggernes behov for tjenester og tildeling av rettigheter. Innbyggernes preferanser slik disse kommer til uttrykk i kommunevalget, bestemmer i prinsippet hvilken innretning kommunens oppgaveløsning skal ha. Helt fra innføring av formannskapslovene fra 1837 har kommunene vært en arena for demokratisk styring. Selv om kjernen i den demokratiske styringen er den samme, er arenaen den utspiller seg på endret. I de små kommunene la formannskapslovene til rette for en direkte styring fra de folkevalgtes side. De folkevalgte foresto all oppgaveløsning på det enkelte saksområde. De utredet grunnlaget for beslutningene, fattes vedtak og gjennomførte vedtaket. Denne modellen representerer på mange måter den ideelle demokratiske styreform. I byene var det allerede på den tid formannskapslovene ble innført, ansatte embedsmenn som utredet beslutningsgrunnlaget og gjennomførte vedtakene. De folkevalgte sto for beslutningen. Denne arbeidsdelingen mellom ansatte tjenestemenn og folkevalgte er fortsatt kjernen i styringen av kommunens virksomhet. Omfanget av oppgaver som er lagt til kommunen har økt betydelig siden 1837. Stadig flere lover og forskrifter er etablert og etableres løpende for å ivareta innbyggernes rettigheter. Tildelingen av slike rettigheter tildeles i stor grad av kommunene. Når rettigheter tildeles skal dette skje på en forutsigbar måte med forankring i en lik behandling. Det skal utøves et faglig skjønn. Faglig skjønn i medhold av lov og forskrift utøves best av fagfolk. Det er ingen ting i veien for at folkevalgte kan fatte vedtak i saker hvor faglig skjønn utøves, men de folkevalgte vil i svært liten grad kunne bruke sin kompetanse det frie folkevalgte skjønnet, når slike vedtak fattes. Å legge frem saker til beslutning i folkevalgte organer hvor organet i svært liten grad kan påvirke utfallet, innebærer en lite effektiv beslutningsprosess. Over tid er det etablert en praksis i kommunen som innebærer at myndighet til å fatte beslutninger vedr oppgaveløsning som er sterkt forankret i lov og forskrift, i all hovedsak er delegert til administrasjonen. Den frie skjønnsutøvelsen gis økt oppmerksomhet Kommunaldepartementet har sendt forslag om å etablere en tvisteløsningsmekanisme mellom stat og kommune, på høring. Departementets siktemål er å styrke det kommunale selvstyret gjennom lovendringer som skal gjøre det vanskeligere for statlige tilsynsorganer og statlig klageinstans å prøve kommunale vedtak som er fattet med forankring i fri skjønnsutøvelse. Forslaget innebærer også åpning for at kommunene, når statlig myndighet omgjør et kommunalt vedtak fattet med utgangspunkt i slikt fritt skjønn på områder hvor slikt skjønn kan utøves, kan bringe statens avgjørelse inn for retten. Departementets forslag innebærer videre en styrking av kommunens kompetanse til å fatte vedtak med utgangspunkt i fri skjønnsutøvelse. Det er ikke på alle områder slik skjønnsutøvelse er mulig. Fortsatt vil en stor del av kommunens oppgaveløsning være regulert av lov, forskrift og annet regelverk som krever et faglig skjønn. Slik skjønnsutøvelse vil ikke være omfattet av de lovendringer som nå foreslås. Dersom de foreslåtte endringer gjennomføres, vil endringene også utfordre kommunens arbeid med å utrede beslutningsgrunnlaget som legges frem for folkevalgte organer. Endringene kan stimulere til en større grad av tydelighet hva angår hvilken skjønnsutøvelse som ligger til grunn for det vedtak som foreslås fattet. Dette innebærer at kommunen med egne grep, også kan bidra til å legge til rette for økt folkevalgt styring. Spørsmålet - hvordan saker utredes - kan få ny aktualitet. Kommunen må i så fall selv sette temaet på dagsorden. 4
Utredning av saker til folkevalgt organ Når saker fremmes til folkevalgte organer, er det først og fremst fordi det saksfelt saken omfatter, skal underlegges et fritt folkevalgt skjønn. Denne type saksutredninger stiller administrasjonen over for andre typer utfordringer enn det en saksbehandler står over for, når et vedtak skal fattes med forankring i lov, forskrift eller annet styrende regelverk. Administrasjonen utreder de saker folkevalgte organ behandler. Vårt demokratiske system er avhengig av at det beslutningsgrunnlag som ligger til grunn for folkevalgte organs beslutninger, er utarbeidet på en slik måte at det best mulig understøtter organets kompetanse den frie skjønnsutøvelsen. Når fagfolk rekrutteres til kommunens administrasjon, legges det vekt på faglig kompetanse. Slik kompetanse er viktig, men ikke tilstrekkelig når siktemålet er å legge til rette for folkevalgt styring. Gode saksutredninger til folkevalgte kjennetegnes av at saksutreder når beslutningsgrunnlaget utarbeides, tar utgangspunkt i den kompetanse beslutningstakeren besitter Administrasjonen må finne den rette balanse mellom det å holde den faglige fanen høy, samtidig som en skal bistå byrådet og bystyret i å gjennomføre den politikk som flertallet stiller seg bak. Denne balansegangen er av Knut Dahl Jacobsen(1960) i en artikkel i Tidsskrift for samfunnsforskning oppsummert slik vedr arbeidet i departementene: «Sentraladministrasjonen underordner sine synspunkter gjeldende politiske direktiver og lar fag tjene den politikk myndighetene har knesatt, samtidig som den plikter å legge frem sine faglige synsmåter, hvor støtende de enn kan være for de politiske makthaverne.» Mer aktiv refleksjon fra administrasjonens side over hvilke utfordringer og dilemmaer en slik posisjon gir for arbeidet med kommunens saksutredninger til folkevalgt organ, kan bidra til å tydeliggjøre det beslutningsgrunnlag som legges frem til behandling. Lov, forskrift og annet regelverk gir på den annen side konkrete rammer for faglig skjønnsutøvelse. Dette gir grunnlag for forutsigbarhet og likebehandling i oppgaveløsningen. For å sikre tilsvarende kvalitet i arbeidet med saker som legges frem for folkevalgte organer, er det nødvendig å utvikle noen eksplisitte kjøreregler for denne type utredninger. En instruks må inneholde en del sjekkpunkter for å sikre at utredningen dekker pålegget i kommuneloven om at slike saker er «forsvarlig utredet». Intensjonen med denne sak er å skissere de overordnete rammene for kommunens utredningsarbeid i form av en utredningsinstruks. Med utgangspunkt i disse overordnete rammer for utredningsarbeidet, vil byrådet i ettertid utarbeide mer spesifikke rutiner som styrer, kvalitetssikrer og følger opp arbeidet internt i administrasjonen. Eksisterende rammeverk Større utredningsarbeider nedfeller seg i planer. Ved behandling av b.sak 110/10 Plansystem for Bergen kommune: Planstrategi og planinstruks fikk bystyret seg forelagt en instruks for planarbeidet. Formålet med planinstruksen var å sikre at den avdeling som har ansvaret for saken/planen, utreder alle relevante og vesentlige konsekvenser av den. Før et planarbeid settes i gang skal ansvarlig byråd skrive et notat til byrådet, hvor grunnlaget for igangsetting av arbeidet beskrives nærmere. Virkeområdet for dagens planinstruks er planer/delplaner og sektorplaner. I dette inngår også arbeidet med meldinger. I saken gis følgende definisjoner: Delplaner: Tjenesteplaner og tverrsektorielle planer (målgruppeplaner eller planer som omfatter geografisk avgrensete områder): Betegnelsen delplaner er fellesbegrep som omfatter planer som kan ha både økonomiske, sosiale og fysiske elementer i seg, og som berører tjenestetilbudet. Handlingsplan er en plan med vedtak for videre utvikling av en tjeneste. 5
Meldinger: Meldinger brukes til å drøfte problemstillinger og utfordringer og etablere prinsipper innenfor de enkelte fagområdene, men er formelt sett ikke å regne som en plan. Kan imidlertid være grunnlaget for handlingsplan/senere planer. Planinstruksen representerer et grep for å få bedre styring med kommunens arbeid med ulike fagplaner og meldinger. Det er to hovedfokus. Det ene er at en allerede i en tidlig fase, tallfester de økonomiske konsekvenser utarbeidelse og gjennomføring av planen vil ha. Det andre er behovet for at det i planen fremstilles alternative løsninger. Det er etablert en del eksplisitte kjøreregler i planarbeidet. Dette dreier seg om: a. Planarbeidet skal være forankret i strategiske mål. b. Det skal gjøres rede for lovkrav og standarder på det aktuelle fagområdet, f eks med utgangspunkt i KOSTRA-tall. c. Forslagene som fremkommer i planen skal være prioritert d. Finansiering/inndekning av kostnader dersom planen medfører merutgifter skal det gjøres rede for følgende inndekningsmåter: a. Innsparingstiltak eller omstrukturering eksempelvis i form av reduksjon eller avvikling av eksisterende tiltak. b. Effektiviseringsgevinster. c. Omdisponeringer på budsjettet, inntektspotensial. d. Økning av avdelingens samlede budsjettramme, dvs. behov for "nye/friske" midler. e. Det skal redegjøres for om inndekning er av engangskarakter eller vil være av mer permanent karakter. e. Usikkerhet i tallanslag eller beregninger skal redegjøres for. I tillegg viser planinstruksen til at det kan redegjøres for administrative konsekvenser, eksempelvis forslagets eller tiltakets innvirkning på ansvarsforhold, arbeidsoppgaver, arbeidsbyrde, kompetansebehov, kontrolltiltak, eller annet. Det er også lagt inn et krav om en obligatorisk konsekvenstabell for å sikre tydelig og vedvarende oppmerksomhet mot de økonomiske konsekvenser av de planer og tiltak som utredes. Alle planer som har økonomiske konsekvenser for Bergen kommune skal kvalitetssikres ved byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap, som sjekker om innholdet i planen er i samsvar med overordnede planer, kommuneplan, økonomiplan, årsbudsjett. Denne etterkontrollen er også hjemlet i byrådets rutiner for kvalitetssikring av saker til folkevalgte organer. Reglement for byrådet vedtatt av bystyret 18.12.13 inneholder også bestemmelser som tydeliggjør byrådets ansvar for at de saker som legges frem for folkevalgt organ, er forsvarlig utredet. I 4-2 er dette formulert slik i form av generelle regler vedr saksbehandlingen. «Byrådet har plikt til å påse at saker som legges frem for politiske organ er forsvarlig utredet. Når det er nødvendig, sørge for at saker er koordinert de enkelte byråder imellom, før det fattes vedtak i saken. Fagetatenes vurderinger skal følge saker frem til endelig vedtak i byrådet/bystyret.» I det samme reglementet pekes det også på at byrådet gjennom måten byrådet utfører sine oppgaver på, plikter å legge til rette for en god ivaretakelse av det som er bystyrets enekompetanse og ansvar, gjennom løpende produksjon av saker og dokumenter( 3-3). Samtidig skal byrådet i sitt arbeid legge til rette for bystyrets etterprøving av byrådets virksomhet dvs. legge til rette for bystyret tilsyn og kontroll ( 3-5) 6
Ulike typer utredninger Utarbeidelse av styrende dokumenter representerer utredningsarbeid av stor betydning for den folkevalgte styringen av forvaltningens arbeid. Utredningsarbeidet kan ta mange former. Fagplaner, handlingsplaner, meldinger, rapporter, evalueringer og strategier representerer noen hovedformer som faller inn under utredningsinstruksen. De ovennevnte utredningsformene kan ses på som ulike grep som kan tas for å etablere overordnete premisser for kommunens oppgaveløsning. De ulike byrådsavdelingene har hver på sin måte tatt «eierskap» til de ulike formene for utredningsarbeid. I tillegg til dette har en kommuneplanarbeidet som skjer etter bestemmelsene i plan og bygningsloven. Et kommuneplanarbeid skal følge en mal der en starter med en planstrategi som deretter nedfeller seg i et planprogram som så legger føringer arbeidet både med samfunnsdelen og arealplanen i kommuneplanen. Planstrategien, planprogrammet og selve kommuneplanen vil ha en behandling i bystyret. I denne sak vil en ikke gå nærere inn på kommuneplanarbeidet. Fokus vil være på utredningsarbeid som ikke faller inn under de etablererte prosedyrer for kommuneplanarbeidet. Kommuneplanarbeidet vil således ikke omfattes av denne utredningsinstruksen. Heller ikke arbeidet med årsbudsjettet og handlings- og økonomiplanen omfattes av utredningsinstruksen. Sentrale dokumenter som vil være omfattet av de rammer for utredningsarbeidet med utgangspunkt i en utredningsinstruks, er: Utarbeidelse av fagplaner har ofte sin opprinnelse i sterke fagmiljøer som ønsker å videreutvikle sine respektive fagområder. Faglig tydelighet er viktig for utvikling av kommunens tjenester. I et helhetlig perspektiv er det imidlertid viktig at andre enn fagmiljøet selv, tar stilling til om et arbeid med å utvikle en fagplan skal settes i gang. Utarbeidelse av fagplaner og de vedtak som gjøres når fagplaner behandles i politiske organ, bidrar til å øke forventningene til økt ressursbruk på de aktuelle områder. Dette taler for at igangsetting av denne type planarbeid må styres. Dagens planinstruks er etablert for å legge føringer på denne type planarbeid. På nasjonalt nivå utarbeides meldinger for å sette viktige politiske tema på dagsorden. Meldinger initieres og legges frem av statsråden. I form av meldinger legger regjeringen frem oversikt over muligheter og utfordringer på ulike områder. Meldinger er ikke tiltaksplaner, men trekker opp retningen for det videre arbeidet på de aktuelle områder. Det er byrådet intensjon i større grad å ta i bruk meldingsformatet, når videreutvikling av de ulike fagområdene settes på dagsorden. Derved vil en på en bedre måte kunne legge til rette for viktige politiske diskusjoner i bystyret. Med utgangspunkt i bl.a. meldinger som legges frem for bystyret, kan det bli utarbeidet overordnete retningslinjer for kommunens virksomhet. Siktemålet i denne type dokumenter er å få frem på en tydelig måte, overordnete styringssignaler og premisser for forvaltningens oppgaveløsning. Bystyrets behandling av meldinger, vil i prinsippet sette bystyret i stand til å trekke opp noen overordnete retningslinjer for byrådets arbeid på de ulike politikkområdene. For å konkretisere disse retningslinjene, utarbeider byrådet strategier som gir nødvendige prioriteringer av innsatsen på de ulike områdene. Denne type mer politisk funderte prioriteringer, danner utgangspunktet for de faglige strategier som skal utarbeides og iverksettes på de ulike fagområdene. Når strategier endres, vil det også være aktuelt å etablere nye handlingsplaner for de aktuelle tjenesteområdene. Utrulling av handlingsplaner må ses i sammenheng med prioriteringene i den årlige Handlings- og økonomiplanen(høp). God styring innebærer at en jevnlig både evaluerer organisasjon og resultater. Slik evaluering gjøres ofte i form av rapporter som legges frem for folkevalgte organ 7
En styrking av Handlings- og økonomiplanens(høp) status som styrende og prioriterende dokument i kommunen også hva gjelder nye tiltak, kan medføre at behovet for å utarbeide fagplaner reduseres. Er utredningsinstruksen et tiltak for økt byråkratisering? Regler og instrukser som etableres på et fagområde har vanligvis som intensjon å bidra til bedre kvalitet i oppgaveløsningen. Samtidig er det en tendens til at regelverket «lever sitt eget liv» i den forstand at det tidvis kan bli viktigere å følge regelverket til punkt og prikke, enn å skape de gode løsningene i utredningsprosessen. Dette representerer et dilemma hver gang nye regelverk og instrukser etableres. Det som kjennetegner dilemmaer, er at de ikke er mulig å løse, men at en må lære seg å leve med dem. Byrådets intensjon med denne sak er ikke å etablere mer byråkratiske arbeidsprosesser, men å legge til rette for saksutredninger som gir et bedre beslutningsgrunnlag for de beslutninger som skal skje i folkevalgte organ. Den innretning av utredningsarbeidet som utredningsinstruksen trekker opp, vil i prinsippet også gjøres gjeldende for utredninger knyttet til formatet administrativ sak. En instruks konkretiseres vanligvis ved at det etableres mer detaljerte regelverk og rutiner for det arbeid som skal styres. I denne sak er det klargjøring av hovedprinsippene for det gode utredningsarbeidet som er det sentrale. Det er dette bystyret skal gjøres kjent med. Byrådet er etter kommuneloven pålagt å påse at de saker som legges frem for folkevalgte organ, er forsvarlig utredet. Dette innebærer at byrådet må ha en mer detaljert oppfølging av utredningsarbeidet i kommunen, enn det bystyret trenger å ta stilling til. I det videre arbeid vil byrådet etablere mer detaljerte rutiner for hvordan samhandlingen internt i byrådets organisasjon skal være, for derved å ivareta kravet om forsvarlighet i utredningsarbeidet. Ny utredningsinstruks Etablering av det rammeverk som en utredningsinstruks representerer, må ses på som et grep for å etablere en større grad av tydelighet rundt hvilke behov for styring og oppfølging som skal ivaretas i utredningsarbeidet. I utarbeidelsen av instruksen har en hentet inspirasjon både fra den utredningsinstruks som gjelder for departementenes arbeid og den den planinstruks bystyret tidligere (2010) har vedtatt. Det er forskjell mellom den oppgaveløsning som ligger til departementene og den oppgaveløsning som er lagt til kommunene. Departementene arbeider mer med klassisk utredningsarbeid som nedfeller seg i meldinger og proposisjoner, mens kommunens saksutredning i større grad er knyttet til konkrete saker som skal vedtas i folkevalgte organ. I kommunen er bystyret og byrådet tettere på hverandre hva angår løpende samhandling, enn det en finner på et nasjonalt nivå. Kommunens arbeid med saksutredninger kan deles i to. 1. Saksutredning rettet mot å utvikle et beslutningsgrunnlag i konkrete saker som skal behandles og vedtas i folkevalgte organ. 2. Utredningsarbeid for å etablere premisser og prioriteringer på et oppgavefelt dvs. arbeid med planer, meldinger, strategier og andre mer omfattende utredninger. Utredningsoppgavens art vil kunne være avgjørende for omfanget av det kvalitetssikringsarbeid som må gjøres i forbindelse med saksutredningen. Denne forskjellen vil bli fanget opp ved at det etableres litt ulike ordninger for de to utredningstypene. Bestemmelsene som tas inn i utredningsinstruksen vil dels være av mer generell normativ karakter, og dels definere mer spesifikke sjekkpunkter som må vurderes. 8
Formål og virkeområde: Utredningsinstruksen gjelder for utredningsarbeid i byrådsavdelingene for saker som skal legges frem for folkevalgte organ. Vanlig saksbehandling som skjer med hjemmel i lov, forskrift og annet regelverk, omfattes ikke av instruksen. Kommuneplanarbeidet og arbeidet med årsbudsjett og Handlings- og økonomiplanen omfattes ikke av utredningsinstruksen. Siktemålet med utredningsinstruksen er å bidra til heving av kvaliteten i de saker som legges frem, samtidig som en styrker kommunens evne til å foreta helhetlige vurderinger, som grunnlag for en mest mulig tydelig overordnet styring av kommunens virksomhet. Når saker utredes med sikte på behandling i folkevalgt organ, skal saksutreder alltid med utgangspunkt i det besluttende organs kompetanse, vurdere hvilken type informasjon som skal inngå i beslutningsgrunnlaget, og hvordan dette skal vinkles og presenteres for derved å sette beslutningstaker best mulig i stand til å bruke sin kompetanse til å fatte vedtak. Kompetansen som skal stimuleres, er det frie folkevalgte skjønn, innenfor de rammer lov, forskrift og annet regelverk som er fastsatt på oppgaveområdet. Legge til rette for bystyrets tilsyns- og kontrollfunksjon Bystyret er kommunens øverste organ. Bystyret delegerer betydelige fullmakter til byrådet. For å følge opp hvordan byrådet løser oppgavene på delegert fullmakt, må bystyret iverksette politisk tilsyn og kontroll med byrådets virksomhet. En av byrådets oppgaver er å legge til for slikt tilsyn og kontroll fra bystyrets side. Tilsyn skjer i samtid, mens kontroll skjer i ettertid. Det er gjennom de saker byrådet utreder for fremleggelse for folkevalgt organ, at byrådet først og fremst ivaretar og legger til rette for bystyrets politiske tilsyn med kommunens virksomhet. Gjennom måten saker utredes og skrives på, gis de folkevalgte på bystyresiden et inntak til å ivareta sin tilsynsfunksjon med forvaltningens arbeid. Når saker skrives og utredningsarbeid settes i gang, må byrådets administrasjon ha et bevisst forhold til hvordan det kan legges til rette for denne tilsynsfunksjonen. Krav til generell saksutredning Med generell saksutredning forstås oppgaveløsning med sikte på å utarbeide et beslutningsgrunnlag rettet mot beslutning i en konkret sak, der vedtak skal fattes i folkevalgte organ. Denne type saksutredningsarbeid er i de ulike byrådsavdelingene i stor grad basert på fagmaler for hvordan utredningsarbeidet skal skje. I tillegg til de fagspesifikke krav som settes til utredningsarbeidet på de ulike fagområdene, skal en i forbindelse med denne type saksbasert utredning ivareta følgende krav til generell kvalitetssikring av beslutningsgrunnlaget: Hver sak skal inneholde en konsekvensvurdering som skal bestå av analyse og vurdering av antatte vesentlige konsekvenser av den beslutning som foreslås truffet. Ett slikt vurderingsgrunnlag kan være konsekvenser for klima. Konsekvensene av det/de tiltak som omhandles i saken, må i tillegg til et faglig perspektiv, også om mulig ses i et mer helhetlig kommuneperspektiv f eks sett i lys av kommuneplanens samfunnsdel Ved tildeling av tilskuddsmidler skal en eksplisitt vurdere behovet for å videreføre en tilskuddsordning eller om den kan avvikles, og/eller om det tilskuddet skal videreføres på samme nivå. Alle tiltak som innebærer økte kostnader sett i lys av årsbudsjettet og økonomiplanen og som er en konsekvens av saken, skal undergis en vurdering i Økonomiseksjonen BFEE. Antatt usikkerhet med hensyn til fremtidig utvikling innenfor saksområdet og konsekvensenes art og styrke, skal angis. Den avdeling som setter saken i gang, har ansvaret for at konsekvensvurderingen blir foretatt. 9
Krav til utredningsarbeidet Med utredningsarbeid forstås generell oppgaveløsning med sikte på utarbeidelse av premisser for prioriteringer på og mellom fagområder. Utredningsarbeidet kan f eks komme til uttrykk i fagplaner, fagmeldinger og faglige strategier. For å sikre god kvalitet i utredningsarbeidet samtidig som en ivaretar behovet for styring, skal en saksutreder legge til grunn at: Når større utredningsarbeider som antas å ha betydelige økonomiske konsekvenser igangsettes, skal det skje en forutgående diskusjon i byrådet. Grunnlaget for utredningsarbeidet skal godkjennes, og andre byrådsavdelinger som måtte ha interesser knyttet til tema som skal utredes, skal ha anledning til å komme med innspill til arbeidet før det settes i gang. Hver sak skal inneholde en konsekvensvurdering som skal bestå av analyse og vurdering av antatte vesentlige konsekvenser av den beslutning som foreslås truffet. Ett slikt vurderingsgrunnlag kan være konsekvenser for klima. Antatt usikkerhet med hensyn til fremtidig utvikling innenfor saksområdet og konsekvensens art og styrke, skal angis. Det skal vurderes særskilt når og med hvilken innretning evaluering av foreslåtte tiltak, bør foretas. Den instans som setter saken i gang, har ansvaret for at konsekvensvurderingen blir foretatt. Når et utredningsarbeid settes i gang, skal det alltid forankres med en referanse til kommuneplanens samfunnsdel. En analyse og vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene skal alltid inngå i saksutredningen. Administrative konsekvenser må vurderes med henblikk på kommunens sentrale og lokale forvaltning(etater, resultatenheter mv.). I et utredningsarbeid skal det også vurderes hvilke konsekvenser kommunens planvirksomhet mv., vil kunne ha for det bysamfunn kommunen er en del av. Når et utredningsarbeid vedr endringer på et fagområde - settes i gang, skal det som en hovedregel - minst ett forslag være basert på uendret ressursbruk på området. Det må særskilt vurderes av den som er oppdragsgiver for utredningen, om det skal gis pålegg om utredningen også skal belyse hvilke tiltak som er mulig å gjennomføre, dersom en legger til grunn redusert ressursbruk på det aktuelle oppgaveområdet. I utredningsarbeidet skal det gjøres rede for lovkrav og standarder på det aktuelle fagområdet, f eks med utgangspunkt i KOSTRA-tall der denne type samstilling av informasjon er relevant. Utredningsarbeidet skal være forankret i strategiske mål og overordnete retningslinjer for utviklingen på det aktuelle oppgaveområdet.. Dersom konklusjonen i et utredningsarbeid innebærer kostnader, skal finansiering/inndekning av disse gjøres nærmere rede for. Eksempel på inndekningsmåter er: o Innsparingstiltak eller omstrukturering eksempelvis i form av reduksjon eller avvikling av eksisterende tiltak. o Effektiviseringsgevinster. o Omdisponeringer på budsjettet, inntektspotensial. o Økning av avdelingens samlede budsjettramme, dvs. behov for "nye/friske" midler. o Det skal redegjøres for om inndekning er av engangskarakter eller vil være av mer varig karakter. o Usikkerhet i tallanslag eller beregninger skal redegjøres for. Organisasjon kan ses på som et redskap for å nå mål. I utredningsarbeid hvor en vurderer endring i oppgaveløsningen og eventuelt organisering av denne, skal det redegjøres for administrative konsekvenser, eksempelvis forslagets eller tiltakets innvirkning på ansvars- og myndighetsforhold, arbeidsoppgaver, arbeidsbyrde, kompetansebehov, kontrolltiltak, eller annet Alle utredninger som har økonomiske konsekvenser for Bergen kommune, skal kvalitetssikres ved byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap, som sjekker om innholdet i planen er i samsvar med overordnede planer, kommuneplan, økonomiplan, årsbudsjett 10
Intern samordning kvalitetssikring Saker som utredes med sikte på fremleggelse for folkevalgte organ skal være forsvarlig utredet (kommuneloven 20). En måte å håndtere forsvarlighetsbegrepet på, er å sørge for at flest mulig relevante aspekter ved det temaet saken tar opp, blir belyst i saksutredningen. Et viktig virkemiddel i denne sammenheng er å hente innspill fra andre fagmiljøer i kommunen. Slike innspill kan hentes inn ved oppstart av utredningsarbeidet. Det kan imidlertid også være hensiktsmessig å sende et foreløpig utkast til saksutredning til vurdering i ulike interne fagmiljøer, før det trekkes konklusjoner og sak fremmes til folkevalgte organer. En sak kan imidlertid ikke dreie seg om «alt» av nyanser og aspekter ved et tema, som noen måtte komme på. Byrådet som i kommuneloven er gitt et ansvar for å påse at saker som legges frem for folkevalgte organ er forsvarlig utredet, må aktiv styre utredningsarbeidet. Dette innebærer at byrådet på den ene side har et klart ansvar for å sikre at saker er best mulig opplyst, samtidig som det på den annen side påhviler byrådet et tilsvarende ansvar for å foreta prioritering mellom ulike hensyn som skal vektlegges når sak fremmes til beslutning i folkevalgt organ. Styring og kvalitetssikring representerer viktige begrunnelser for å ettergå et utkast til saksutredning før saken legges frem til beslutning. I en slik prosess må en a. Se den aktuelle utredningen i sammenheng med andre tiltak som er satt i gang/planlegges satt i gang i grensesnittet mot andre oppgaveområder b. Vurdere de økonomiske konsekvensene gjennomføring av de tiltak som utredes, vil kunne få I Bergen kommune i dag skal i prinsippet både de økonomiske aspekter ved en sak, og de aktuelle sammenhenger en sak inngår i, holdes opp mot andre planer, strategier og meldinger før saken er klar til å fremmes til folkevalgt organ. Slik kvalitetssikring skjer ved BFEE v/økonomiseksjonen. Ansvaret de utredende byrådsavdelinger har for å innhente vurderinger fra Økonomiseksjonen før saker fremmes til behandling, er blitt innskjerpet de senere år. Det er også stilt krav om at den utredende avdeling må ta aktiv stilling til de vurderinger som fremkommer i denne økonomiske kvalitetssikringen, når saken deretter fremmes til politisk behandling. Drøftingsmøter Når saker utredes som har betydning for ansattes arbeidsforhold etc., skal det legges til rette for innspill fra de ansattes organisasjoner. Dette kan skje i drøftingsmøter med de fagforeninger/ hovedsammenslutninger som berøres av saken, eller ved at saken settes opp på dagsorden i Det sentrale samarbeidsutvalg. Kontroll for å sikre forsvarlige saksutredninger Byrådsleders avdeling er tillagt det formelle kontrollansvaret for å etterse at de utredninger som legges frem til folkevalgt behandling, er forsvarlig utredet. En utredningsinstruks vil kunne bidra til å strukturere og forenkle kontrollarbeidet. Den mest effektive måten å jobbe på er; riktig første gang. Bedre og tydeligere rutiner kan fungere som en god veileder for handling, og derved sikre bedre kvalitet i oppgaveløsningen. Det at byrådsleders avdeling på en administrativ kanal er ansvarlig for å sjekke ut om en sak er forsvarlig utredet, betyr nødvendigvis ikke at alt kontrollarbeid foregår ved denne avdelingen. Som pekt på i denne saken, er ansvaret for å etterse kvaliteten i de økonomiske vurderinger som foretas i de aktuelle utredningene, lagt til BFEE v/økonomiseksjonen. Byrådsleders avdeling vil også ha mulighet til å be andre fagmiljøer om å bidra til å kvalitetssikre saksutredninger på konkrete fagområder. En nærmere systematikk på dette området vil bli gjort som en oppfølging av denne sak. 11
Sentrale elementer når en utredningsinstruks skal gis et innhold, vil være ivaretakelse av helhetsvurderinger og et tydelig fokus på de økonomiske konsekvenser, de tiltak som foreslås i utredningene, vil medføre. 12