Folkevalgtopplæringen 19. januar Bjørn Ølberg Seniorrådgiver Byrådsleders avdeling

Transkript

1 Folkevalgtopplæringen 19. januar 2017 Bjørn Ølberg Seniorrådgiver Byrådsleders avdeling

2 Hva er delegasjon? Delegasjon representerer en effektiv måte å styre på. Ledelsen kan ikke løse alle oppgaver selv. Det må etableres en fornuftig arbeidsdeling. Hvilke styringsgrep bør tas? Delegasjon er forankret i en grunnleggende tillit partene i mellom. Å bli delegert myndighet innebærer å få tildelt kompetanse til å fatte beslutninger på det aktuelle oppgaveområdet. Den som utfører oppgaver på delegert fullmakt skal i prinsippet utføre oppgaven slik den som delegerer myndigheten, ville ha utført den selv. Delegert myndighet utøves i kombinasjon med faglig kompetanse. Og representerer en kompetanse oppdragsgiver ønsker å ta i bruk. Fagkompetanse vil prege den oppgaveløsning som finner sted, og kan potensielt gi betydelig merverdier.

3 Avgjørelser fattes med utgangspunkt i skjønnsutøvelse Gode avgjørelser er i prinsippet forankret i gode beslutningsgrunnlag, og ikke minst den kompetanse som beslutningstaker besitter. Litt forenklet kan en si at når avgjørelser fattes i kommunen, skjer dette med utgangspunkt i to helt forskjellige kompetanser. Vi har 1.Avgjørelser fattes med utgangspunkt i en definert fagkompetanse. Ulike oppgaveområder vil stille ulike krav til hvilken kompetanse de som legger til rette for og faktisk fatter avgjørelser, må ha. Denne spesifikke fagkompetansen utøves innenfor de rammer som lov, forskrift og annet lokalt regelverk setter. 2.Avgjørelser fattes med utgangspunkt i et folkevalgt skjønn - også kalt et legmannsskjønn. Det er en type skjønn som alle i prinsippet kan utøve. Alle kan bli folkevalgte. Også ved utøvelse av slikt skjønn finnes regler f eks om at like saker skal behandles likt, om habilitet og om forutsigbarhet. Denne type skjønnsutøvelse er knyttet til at det besluttende organ reelt sett kan velge mellom flere alternative løsninger. En kan innvilge eller avslå en løsning i en aktuell sak.

4 Utviklingstrekk i kommunenes oppgaveløsning Siden formannskapslovene fra 1837 har kommunene fått Mer omfattende oppgaver på mange flere oppgaveområder Mer spesialiserte oppgaver som krever spesifikk fagkompetanse Idealet fra 1837 der den valgte ombudsmannen utredet, fattet vedtak og gjennomførte vedtakene er ikke lenger innenfor rekkevidde. Selv i små kommuner er det egne fagfolk som står for oppgaveløsningen. Handlingsrommet for utøvelse av det frie folkevalgte skjønnet innsnevres kontinuerlig av lov og forskrifter. Disse vedtas av Storting og regjering for bl.a. å sikre innbyggernes rettigheter. Økt faglig spesialisering og lovfesting kan føre til at «spesialistenes innflytelse» øker. Silotenking Erfaring for bøndene var formannskapslovene et frigjøringsprosjekt, for de sentrale eliter var det et statsbyggingsprosjekt

5 Bystyret kommunens øverste organ I prinsippet er all myndighetsutøvelse som er lagt til kommunen forankret i kommunens øverste organ bystyret. Bystyret kan umulig fatte alle avgjørelser selv. Det er behov for delegasjon av myndighet. Den som gis myndighet kan av oppdragsgiver holdes ansvarlig for den faktiske oppgaveløsning som finner sted. Bystyret som delegerer myndighet er imidlertid fortsatt ansvarlig over for 3. person. Delegerende myndighet gir heller ikke fra seg sin rett til instruksjon. Bystyret kan alltid be om å få en sak på et oppgaveområde hvor myndighet er delegert, fremlagt til avgjørelse i bystyret. For å ivareta og følge opp bystyrets ansvar må det settes i verk kontroll- og oppfølgingstiltak.

6 Prinsippet om negativ delegasjon Prinsippet innebærer at den som delegerer tar stilling til hvilken myndighet vedkommende vil beholde selv på et oppgaveområde. All annen myndighet på det aktuelle oppgaveområdet blir delegert. Dette gjelder for bystyrets delegasjon til byrådet, byrådets delegasjon til den enkelte fagbyråd, fra fagbyråd til kommunaldirektør og fra kommunaldirektør og ut til etatssjef/seksjonssjef. Delegasjonen skjer i styringslinjen. Alle ledelses-/styringsnivåer i styringslinjen mellom bystyret og etatssjef har et ansvar for det som skjer i oppgaveløsning ute i kommunens organisasjon. Myndighet kan delegeres, men en kan ikke delegere fra seg ansvaret. Fullmaktsdokumentene inneholder ingen uttømmende beskrivelse av hva som er delegert. Den som er delegert myndighet må selv aktivt ta stilling til om vedkommende har den nødvendige myndighet til å iverksette løsninger når «uventete» situasjoner oppstår. Det skal ikke være noe ansvarsvakuum.

7 Prinsippet om negativ avgrensning Negativ avgrensning er et prinsipp som går igjen i norsk lovgivning. Det er tillatt å gjøre det som ikke er forbudt. Kommuneloven er bygd opp på et slikt prinsipp i respekt for det lokale selvstyret. Den grunnleggende tankegangen i vår styreform signaliserer at de som får befolkningens tillit i valg, gis kompetanse til å ta stilling til alle saker og tema som dukker opp, også løsning av saker som ikke nedfelt i partiprogram eller har vært tema i valgkampen. Tillit er grunnlaget for å gi noen en fullmakt, men også grunnleggende for den oppfølgende samhandling mellom den som delegerer myndighet og den som får slik myndighet.

8 Styring ved delegasjon Når ansvaret for oppgaver som utføres på delegert myndighet fortsatt ligger hos oppdragsgiver, må det utvikles og iverksettes systemer for å styre og følge opp oppgaveløsningen, og hvordan myndighet utøves. Dette kan skje ved: Å utarbeide tydelige premisser for oppgaveløsningen overordnete retningslinjer, mål, strategier etc. Å sikre at den som utfører oppgaven på fullmakt har nødvendig kompetanse Å etablere systemer og rutiner for den oppgaveløsning som skjer på delegert fullmakt for derved å styre oppgaveløsningen i ønsket retning. Å påse at den som delegeres myndighet har egne robuste systemer for egenkontroll og oppfølging Å iverksette nødvendig etterkontroll av virksomhet som skjer på delegert fullmakt. Etablere systematikk for å rede på hvilke resultater som oppnås Etablering av systemer for å evaluere om de premisser, rutiner og retningslinjer som er etablert for oppgaveløsningen, fungerer etter hensikten Etablere systemer for å undersøke om virksomhetens opplegg for egenkontroll fungerer

9 Styring og oppfølging For å sikre at oppgaveløsningen blir som forutsatt, må delegerende myndighet iverksette oppfølgingstiltak. Dette kan ha form av 1. Presiseringer når fullmakter revideres f eks byrådets fullmakter 2. Fastsette rammer for det ansvar og de forpliktelser som påhviler den som gis myndighet f eks Reglement for byrådet. 3. Iverksette tilsyn utøves løpende, skjer fra bystyrets og bystyrekomiteenes side. 4. Politisk tilsyn og kontroll jf. bystyresak om å tilrettelegge for dette. 5. Kontroll forstått som etterkontroll, her er kontrollutvalg og revisjon de sentrale aktørene. 6. Kontroll forstått som intern styring utøvd av byrådet. Byrådet er i kommuneloven tillagt et tydelig ansvar for at administrasjonen er gjenstand for betryggende kontroll. Byrådet må dermed etablere robuste ordninger for internkontroll dvs. intern styring.

10 Folkestyre vs effektivitet I kommunens oppgaveløsning må det foretas avveining mellom mange ulike typer interesser. Det er mange dilemmaer og vanskelige avveininger. To sentrale vil være: a.et lokalt folkestyre som sikrer at våre fellesløsninger underlegges folkevalgtes prioriteringer, samtidig som den oppgaveløsning som utføres er underlagt folkevalgt kontroll. b.fagstyring med forankring i effektiv oppgaveløsning. Faglige vurderinger gjøres med forankring lov og forskrift. Økt trykk på kostnadseffektivitet for å sikre ressurser til prioritert oppgaveløsning. Økonomisk rasjonalitet vil i økende grad prege kommunens oppgaveløsning, selv om kommunen ikke skal drives som en bedrift. Behov for både breddekompetanse - generalister på den ene side - og for spesialister på den annen side. Hvordan kan generalistene de folkevalgte styre spesialistene dvs. fagfolkene?.

11 To ulike tilnærmingsmåter: Samspill fag og politikk «Administrasjonen i Bergen er rimelig kompromissløs på sine faglige standpunkter. De får også aksept for at fagligheten ivaretas. Administrasjonen leser ikke partiprogrammer for å sikre flertall for sine forslag. Administrasjonen er helt klar på at den ikke har en departementsfunksjon.» NIBR-rapport nr «Sentraladministrasjonen underordner sine synspunkter gjeldende politiske direktiver og lar fag tjene den politikk myndighetene har knesatt, samtidig som den plikter å legge frem sine faglige synsmåter, hvor støtende de enn kan være for de politiske makthaverne.» Knut Dahl Jacobsen i Tidsskrift for samfunnsforskning i 1960)

12 Potensial for økt folkevalgt styring Slik styring skjer i en kontekst der: Parlamentarisme og embetsmannsstaten symboliserer en gammel kamp som kanskje må vitaliseres En må stille spørsmål om «embetsmannsstaten» overvintret i kommunene? Det lokale folkevalgte handlingsrommet reduseres gjennom økt rettsliggjøring av kommunens virksomhet - lov og forskrift Kommunen i økende grad utfører oppgaver på vegne av staten basert på gitte standarder Opplevd knapphet på ressurser og strengere prioriteringer medfører at økonomisk rasjonalitet i økende grad slår inn i kommunens virksomhet Spenningsfeltet mellom fag og politikk kan øke

13 Tre forutsetninger for å ta ut styreformens potensial for økt folkevalgt styring Forutsetningene er knyttet til 1.Bystyrets evne til å etablere de overordnete premisser for kommunens virksomhet, samt å følge opp disse premissene på en politisk kanal overfor byrådet. Dette kan bl.a. skje gjennom bystyrets tilsyn og kontroll med byrådets virksomhet. 2.Byrådets valg om å styre administrasjonen gjennom å etablere politiske premisser for oppgaveløsningen, fremfor å bli et nytt lag administrasjon i kommunen 3.Administrasjonens evne til å skille mellom fag og politikk og derved både evnen og viljen til å utforme beslutningsgrunnlag der dette er aktuelt, hvor folkevalgte organ kan benytte sin kjernekompetanse - å utøve et «fritt folkevalgt skjønn»

14 Veien videre Det er fortsatt et potensial for å utvikle den parlamentariske styreformen i Bergen kommune for å styrke den folkevalgte styringen av kommunens virksomhet. Styreformen er i endring utviklingen kan gå i begge retninger Oppmerksomheten styreformen gis og samhandlingen partene imellom bestemmer retningen Å utvikle styreformen tar tid: Bystyrets oppmerksomhet mot politisk tilsyn og kontroll og fastlegging av overordnete premisser for kommunens virksomhet, vil være en viktige faktorer i denne sammenheng Byrådets evne til å legge til rette for bystyrets funksjon som kommunens øverste folkevalgte organ er en annen viktig faktor f eks gjennom de konkrete saker som legges frem til behandling Administrasjonens samspill med byrådet som folkevalgt organ, men også klargjøring av bystyrets beslutningsarena når saker legges frem, representerer et tredje sett faktorer. Et eksempel på utviklingsarbeid i administrasjonen er opplæringsprogram for saksutredere

15