Kommunens byggforvaltning - status for arbeidet med å utvikle en effektiv forvaltning av kommunens bygningsmasse.

Transkript

1 Dato: 16. mars 2009 Byrådssak 165/09 Byrådet Kommunens byggforvaltning - status for arbeidet med å utvikle en effektiv forvaltning av kommunens bygningsmasse. BJOL SARK Hva saken gjelder: Bergen kommune eier og forvalter en stor bygningsmasse. En bygningsmasse som først og fremst brukes i kommunens tjenesteproduksjon. Kommunen eier bygg som samlet utgjør ca m2. I tillegg leies det også inn betydelige arealer i markedet bla til kontorformål. De store verdier dette representerer, må forvaltes på en effektiv måte. Dette var utgangspunktet for det arbeid byrådet satte i gang i forrige bystyreperiode. Bystyret gjorde i møte (b.sak 177/06) slikt vedtak 1. Det opprettes en enhet for strategisk byggforvaltning i byrådsavdeling for finans, kultur og næring jf. byrådssak 1597/ Det opprettes en enhet for områdeutvikling og strategisk bruk av kommunal eiendom i plansammenheng i byrådsavdeling for byutvikling jf. byrådssak 1597/ BBE KF slås sammen med Byggvedlikehold som Etat for byggvedlikehold og drift. Byrådet bes vurdere og eventuelt fremme sak om endret organisatorisk tilknytning for den nye etaten. 4. Bystyret forutsetter at bestillerfunksjonen legges til byrådsavdeling for finans, kultur og næring og at de ansatte i forvaltningsenheten og utbyggingsenheten i BBE-KF i hovedsak overføres til byrådsavdeling for finans, kultur og næring. 5. Bystyret forutsetter at eventuelle overtallige som følge av organisasjonsendringene tilbys andre stillinger i Bergen kommune. 6. Ny organisasjon iverksettes fra Denne sak representerer en tilbakemelding mht status for det er arbeid som er satt i gang på bakgrunn av dette vedtaket. Hovedelementene i det endringsarbeid som er satt i gang er: 1

2 Opprettelse av en enhet for strategisk byggforvaltning i byrådsavdeling for finans, konkurranse og omstilling under forberedelse Etablering av et tydeligere organisatorisk skille mellom konsernstrategiske vurderinger som legges til byrådsavdelingen som politisk sekretariat og strategiske vurderinger forankret i fag som er lagt til etaten Bergen kommunale bygg (BKB). Det er satt i gang utviklingsprosesser i kommunens byggforvaltningsetat BKB, både for å heve kundetilfredsheten hos brukerne av kommunens bygg, og ved å legge forholdene til rette for en bedre samhandling mellom de interne avdelingene i BKB - Driftsavdelingen og Utbyggingsavdelingen. Siktemålet er å legge et godt grunnlag for å etablere effektive driftsløsninger knyttet bygg som i dag er i bruk og nye bygg som bygges og siden skal tas i bruk.. Det er etablert en enhet for områdeutvikling og strategisk bruk av kommunal eiendom i plansammenheng i byrådsavdeling for klima, miljø og byutvikling i tråd med bystyrets vedtak. Å få en god struktur på oppgaveløsningen på byggforvaltningsområdet, representerer en nødvendig men ikke tilstrekkelig forutsetning for å levere vedvarende høye prestasjoner på området. Den merverdi en effektiv og serviceorientert byggforvaltning kan gi til kommunens ordinære tjenesteproduksjon, må skapes hver dag i et direkte samarbeid med kommunens resultatenheter. Nedlegging av det kommunale foretaket BBE KF og etablering av etaten Bergen Kommunale Bygg(BKB), innbar at det måtte foretas noen tilpasninger i fullmaktene. Dette ble håndtert av byrådet i byrådssak 1600/06 i møte I samme sak ble også den nye etaten gitt navn. Den viktige funksjonen - utvikling og ivaretakelse av en overordnet strategi for kommunens forvalteroppgaver knyttet til kommunens eiendomsforvaltning, har bare i begrenset grad vært dekket gjennom det tidligere foretaket BBE KF. Den nye organisasjonen BKB har heller ikke vært særlig tungt inne på dette området. Å ivareta de store eiendomsverdier kommunen forvalter på en effektiv måte, gir utfordringer på flere nivåer i kommunens organisasjon. De konsernstrategiske oppgaver på dette området kan ikke ligge i etaten BKB, men må legges til byrådet. Byrådet er med dette som utgangspunkt og i samsvar med bystyrets vedtak i ferd med å etablere en liten strategisk enhet for kommunens byggforvaltning i byrådsavdeling for finans, konkurranse og omstilling. Byrådet har fullmakt til å forvalte og utvikle kommunens eiendomsmasse, selv om dette ikke eksplisitt fremgår av fullmaktsreglementet vedtatt av bystyret 24. april 2006 b.sak 102/06. Fullmaktene på dette oppgaveområdet er gitt i mange vedtak knyttet til konkrete saker. Et eksempel på dette er delegasjon av fullmakt vedr ordningen for internhusleie b.sak 135/07. Det en mangler på dette oppgaveområdet er en samlet og eksplisitt formell hjemmel i fullmaktsdokumentet som beskriver byrådets fullmakter på dette området. Når en nå foretar en gjennomgang av forhold vedr Bergen Kommunale Byggs oppgaver og oppfølging av bystyrets vedtak, vil det også være naturlig å foreta en nødvendig presisering og formalisering av byrådets fullmakter på oppgaveområdet. På bakgrunn av bystyrets presisering av byrådets fullmakter på dette området, vil byrådet senere foreta en gjennomgang og presisering av fullmakter og oppgaver som legges til 2

3 henholdsvis fagbyråden for finans, konkurranse og omstilling og fagbyråd for klima, miljø og byutvikling. Byrådet vil på et senere tidspunkt komme tilbake til bystyret med en sak der en presenterer de overordnete og strategiske utfordringene kommunen har, knyttet til en effektiv forvaltning av kommunens eiendomsmasse. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Dette er en melding om status i arbeidet for gjennomføring av de vedtatte endringer. I tillegg dreier saken seg om en presisering av byrådets fullmakter vedr forvaltning av kommunens eiendomsmasse. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bystyret tar den fremlagte redegjørelse om status for arbeidet med å utvikle en effektiv forvaltning av kommunens bygningsmasse, til orientering. 2. Bystyret foretar følgende presisering av byrådets fullmakter knyttet til forvaltning av kommunens eiendomsmasse: Det etableres en ny 22 i fullmaktsreglementet, lydende: Byrådet har fullmakt til å forvalte kommunens bygg- og eiendomsmasse med utgangspunkt i en overordnet strategi på området. Dette innebærer en fullmakt til å: 1. Anskaffe og avhende bygninger og eiendom innenfor de beløpsgrenser som fastsettes årlig av bystyret i sak vedr budsjettfullmaktene. 2. Forestå innleie av kontorlokaler og annen bygningsmasse etter behov, samt fullmakt til å leie ut arealer kommunen ikke bruker selv. 3. Disponere og utvikle den bygg- og eiendomsmasse kommunen eier på en mest mulig effektiv måte, innenfor de behov som kommunens basisvirksomhet setter. 4. Fastsette nivået for internleie i kommunens bygg. 5. Igangsette og styre byggeprosjekter vedtatt i investeringsbudsjettet Monica Mæland byrådsleder Christine B. Meyer byråd for finans, konkurranse og omstilling 3

4 Saksutredning: Bakgrunn Byrådet er meddelt generelle fullmakter ( 13 i fullmaktsreglementet) til å forestå den løpende drift av kommunens virksomhet. I dette ligger også fullmakter til kontinuerlig å utvikle og forbedre den enkelte drifts- og forvaltningsenhets prestasjoner i samsvar med de overordnete målsettinger som er trukket opp for de ulike tjenesteområdene. Bystyret i møte (b.sak 177/06) valgte å gjøre et vedtak av en mer omfattende karakter enn det byrådet la opp til i sin innstilling forslaget dreide seg om endring i vedtektene for Bergen Bygg og Eiendom KF. Vedtektsendringer i kommunale foretak representerer et område hvor bystyret selv fatter vedtak. Med dette forløp og som følge av at saken ikke var utredet tilstrekkelig i forhold til de vedtak som ble fattet, er det naturlig å gi en tilbakemelding til bystyret om status for det arbeid som har vært satt i gang. Bystyret gjorde den gang slikt vedtak: 1. Det opprettes en enhet for strategisk byggforvaltning i byrådsavdeling for finans, kultur og næring jf. byrådssak 1597/ Det opprettes en enhet for områdeutvikling og strategisk bruk av kommunal eiendom i plansammenheng i byrådsavdeling for byutvikling jf. byrådssak 1597/ BBE KF slås sammen med Byggvedlikehold som Etat for byggvedlikehold og drift. Byrådet bes vurdere og eventuelt fremme sak om endret organisatorisk tilknytning for den nye etaten. 4. Bystyret forutsetter at bestillerfunksjonen legges til byrådsavdeling for finans, kultur og næring og at de ansatte i forvaltningsenheten og utbyggingsenheten i BBE-KF i hovedsak overføres til byrådsavdeling for finans, kultur og næring. 5. Bystyret forutsetter at eventuelle overtallige som følge av organisasjonsendringene tilbys andre stillinger i Bergen kommune. 6. Ny organisasjon iverksettes fra I møte (byrådssak 1600/06) foretok byrådet de nødvendige endringer i fullmakter mv som følge av at Bergen Bygg og Eiendom KF (BBE) ble nedlagt fra Den kommunale etaten som overtok de fleste av BBEs funksjoner, ble gitt navnet Bergen Kommunale Bygg(BKB). Enhet for konsernstrategiske vurderinger - byggforvaltning Med utgangspunkt i en parlamentarisk styringsmodell - der det er viktig å skille mellom politikk og fag, må det foretas en prinsipiell diskusjon av de strategiske oppgavene også vedr forvaltning av de ressurser som er knyttet til kommunens bygg. I denne vurderingen må en også gå nærmere inn på forholdet mellom utøvelse av politisk og faglig skjønn. Effektiv utnyttelse av de ressurser som kommunen har anskaffet gjennom tidligere års budsjetter, og vurdering av tidligere års disposisjoner av disse ressursene, er i prinsippet et like strategisk viktig spørsmål som det å ta stilling til hvilke prioriteringer som skal gjøres i forbindelse med utarbeidelse av de årlige budsjetter. Kommunens bygningsmasse 4

5 representerer i så henseende betydelig verdier, hvor det kan være aktuelt å utøve et politisk skjønn forankret i et overordnet konsernperspektiv på oppgaveområdet. Et skjønn som utøves med forankring i retningslinjer gitt av bystyret. Organisasjon er et redskap for å strukturere roller og arbeidsprosesser for å sikre en effektiv oppgaveutførelse. I et parlamentarisk styringssystem bør en være tydelig på at oppgaver knyttet til utvikling og oppfølging av strategier på et konsernnivå er et politisk anliggende, og at de følgelig er plassert organisatorisk i byrådsavdelingen som politisk sekretariat. Taktiske oppgaver og strategispørsmål av mer faglig art innenfor det enkelte fagområde hvor det er viktig å utøve et faglig skjønn forankret i lover og annet regelverk, bør ligge et stykke fra den politiske ledelse, f eks i en etat. Slik sett har BKB som en etat, fått en riktig plassering på det som i kommunens organisasjonsmodell kalles myndighetsnivå 2. I rapporten som den eksterne rådgiveren Holte Prosjekt laget etter en gjennomgang av kommunens bygg- og eiendomsforvaltning i 2005, ligger det et forslag om å etablere en enhet som skal jobbe med strategiske oppgaver, anslått til å utgjøre 2 3 årsverk. I denne sammenheng hvor en vurderer etablering av en konsernstrategisk byggforvaltning, må en ta stilling til om en bemanning på 1 2 årsverk vil være en riktigere dimensjonering, Størrelsen på enheten vil avhenge av hvor en trekker grenselinjen mellom konsernstrategi forankret i en politisk dimensjon og fagstrategier basert på faglig skjønn. Hvor en skal sette dette skillet, må være gjenstand for en nærmere utredning. Byrådet har fortsatt ikke har konkludert på dette punkt. Et tydeligere skille mellom de konsernstrategiske og de mer taktiske avveininger på oppgaveområdet også organisatorisk, legger grunnlaget for å ta i bruk en bestiller- /utførertenking. Byrådets politikk på området innenfor de fullmakter bystyret har gitt, vil bli konkretisert i en konsernbestilling til etaten. Effektiv byggforvaltning De betydelige verdier som kommunen disponerer gjennom etaten Bergen Kommunale Bygg(BKB), må forvaltes på en effektiv måte både mht kostnader og bruk. BKBs interne organisering av oppgavene er i hovedsak identisk med den løsning en hadde mens oppgavene var organisert i det kommunale foretaket BBE KF. Omleggingen fra KF til etat har medført at en så langt har realisert noen gevinster gjennom forenkling av regnskapsarbeidet ved å legge regnskapet inn i konsernets regnskapsfunksjon. Dette utgjør i størrelsesorden en reduksjon på 2 3 årsverk.. Etaten BKB har en tid arbeidet med en gjennomgang av egen organisasjon. I denne gjennomgangen er det 2 forhold som har stått i fokus a. Utvikling av en kundeorientert praksis fra etatens side. En skal maksimere den nytte som de resultatenheter og forvaltningsenheter som leier lokaler i kommunens bygninger har av å ha kommunen som huseier, gitt de rammebetingelser de årlige budsjetter setter. b. Legge forholdene til rette for en bedre samhandling mellom de interne avdelingene i BKB - Driftsavdelingen og Utbyggingsavdelingen, for derved å skape et godt 5

6 grunnlag for å etablere effektive driftsløsninger knyttet til nye bygg som bygges og tas i bruk. BKB står følgelig overfor utfordringer både mht intern samordning og utvikling av gode samhandlingsrelasjoner med de resultatenheter som er brukere av de bygg som etaten forvalter og bygger, og internt mellom etatens egne avdelinger. I den forbindelse må etaten etablere effektive strategier for å utvikle, gjennomføre og følge opp tiltak i egen regi og etablere de samhandlingsrutiner internt og eksternt dette krever. En konkretisering av disse utfordringene er den prosess en er i gang med for å anskaffe og deretter ta i bruk et nytt FDV-system knyttet til forvaltnings-, drifts- og vedlikeholdsoppgaver innenfor etatens oppgaveområde. En effektiv utnyttelse av et slikt datasystem innebærer at en også må foreta en gjennomgang av arbeidsprosesser i de ulike enhetene BKB består av, og analysere nærmere sammenhenger og avhengigheter mellom de ulike oppgavene, herunder samhandlingen med de ulike resultatenheter som bruker kommunens bygningsmasse. Det sentrale punkt i nesten alle de endringsprosesser som er i gang eller som vil bli satt i gang, vil være et tydelig fokus på det å utvikle systemer som ivaretar de interesser som er knyttet til bruken av bygningsmassen dvs. fokus på behovene i de resultatenheter som er leietakere i kommunens bygg.. BKBs kanskje største og vanskelige utfordring er å være leverandør av tjenester i et krysspress av bestillinger på konsernnivå og de ressurser som derved stilles til disposisjon, og de løpende bestillinger/ønsker fra de organisasjonsenheter som bruker de ulike deler av kommunens bygningsmasse. Effektiv arealbruk vil først og fremst være knyttet til de tilpasninger og prioriteringer som gjøres av brukerne av bygningsmassen. De overordnete prinsippene for samhandlingen mellom de ulike aktørene i forvaltning og bruk av kommunens bygningsmasse, må være innrettet slik at en stimulerer til kostnadseffektive løsninger hos dem som har ansvaret for den faktiske bruk av arealene. Intern husleie vil være ett virkemiddel i denne sammenheng. Forholdet til Byggvedlikehold Omfanget av den faktiske sammenslåingen av funksjoner i BBE KF og Byggvedlikehold har vært så vidt begrenset - 3 personer ble overført til Byggvedlikehold, at det ikke var grunnlag for å endre navnet til Etat for byggvedlikehold og drift jf bystyrets vedtakspunkt 3 i vedtaket av I vedtakspunkt 4 i samme sak heter det: Bystyret forutsetter at bestillerfunksjonen legges til byrådsavdeling for finans, kultur og næring og at de ansatte i forvaltningsenheten og utbyggingsenheten i BBE-KF i hovedsak overføres til byrådsavdeling for finans, kultur og næring. Med utgangspunkt i det daværende byråds forståelse og definisjon av bestillerfunksjonen - ikke minst i forhold til samspillet mellom de to partene, ble nesten hele BBE KFs oppgaver og funksjoner overført til en etat under den daværende byrådsavdeling for finans, kultur og næring. Et begrenset omfang av oppgaver og personer ble som pekt på ovenfor imidlertid overført til Byggvedlikehold. I dag kjøper BKB årlig driftstjenester i størrelsesorden mill. fra Byggvedlikehold. 6

7 Byrådets avveining av de ulike hensyn som er vektlagt i bystyrets vedtak, og som trekker i litt ulik retning, er grunnlaget for den implementering av bystyrets vedtak som har nedfelt seg i kommunens organisasjon. Den interne gjennomgangen av BKBs oppgaveløsning har også medført at en har sett nærmere på forholdet til Byggvedlikehold. Arbeidet i BKB har vært ledet av en lokal styringsgruppe. I den rapport som er fremlagt fra arbeidet, pekes det bla på: Styringsgruppen mener at det samlete tjenestetilbudet (teknisk drift og brukertjeneste) som leveres av Byggvedlikehold ikke er tilfredsstillende for brukerne ved at roller og ansvar mellom BKB, Byggvedlikehold ikke er klart nok definert. Styringsgruppen vil ta initiativ til at BKB og Byggvedlikehold utarbeider et samlet tjenestetilbud til brukerne. Et slikt initiativ passer godt inn i BKBs generelle strategi for å utvikle en tydeligere brukerorientering i sin samhandling med brukerne av BKBs tjenester Presisering av fullmakter Byrådet som politisk organ er også øverste leder av kommunens administrasjon. Byrådet har en rekke fullmakter knyttet til så vel den politiske som den administrative funksjonen. Dette gjelder også innenfor oppgavefeltet bygg- og eiendomsforvaltning. Fullmaktene på dette feltet er imidlertid ikke lagt inn i det fullmaktdokument bystyret vedtok i b.sak 102/ april Fullmaktene ligger i andre dokumenter. Byrådet ser det som naturlig at fullmaktene også på dette oppgaveområdet nå samles, presiseres og formelt sett legges inn i dette overordnete fullmaktsdokumentet som regulerer ansvar og myndighet mellom bystyret og byrådet. Byrådet organiserer selv den administrasjonen byrådet er direkte ansvarlig for (Fullmaktsreglementet 3.2). Dette innebærer at byrådet selv tar stilling til hvordan en vil organisere arbeidet for å utvikle og løse de overordnete og strategiske utfordringer også på dette oppgaveområdet. Prinsippene som er hjemlet i nevnte 3.2 og 3.1 innebærer videre at byrådet selv bestemmer hvordan fullmaktene på dette området skal delegeres ut i den organisasjon byrådet er ansvarlig for, samt oppgavefordelingen mellom fagbyrådene. Når bystyret har foretatt de nødvendige presiseringer av fullmaktene på dette området, vil byrådet foreta en vurdering av om dette medfører behov for en presisering av fagfullmaktene til byråd for finans, konkurranse og omstilling. Kjernen i delegasjonen av fullmakter fra bystyret til byrådet, er å regulere ansvar og myndighet mellom de to politiske organene - bystyret og byrådet. Delegasjonen som skjer i medhold av dette fullmaktsvedtak, må derfor presiseres ytterligere for å fremstå som et juridisk dokument vedr signaturrettigheter mv til konkrete personer. Dette siste aspektet ved delegasjon av fullmakter, vil bli håndtert mer utførlig i annen sammenheng. Enhet for områdeutvikling og strategisk bruk av kommunal eiendom I byrådsavdeling for klima, miljø og byutvikling er det etablert en enhet for områdeutvikling og strategisk bruk av kommunal eiendom i plansammenheng. I forbindelse med etablering av enhet for konsernstrategisk byggforvaltning på byrådsavdeling for finans, konkurranse og omstilling, må ansvar og roller mellom de to enhetene avklares nærmere 7

8 8