Høringsuttalelse til Kommunelovutvalgets utredning NOU 2016: 4 - Ny kommunelov

Transkript

1 Byrådssak 270 /16 Høringsuttalelse til Kommunelovutvalgets utredning NOU 2016: 4 - Ny kommunelov BJOL ESARK Hva saken gjelder: Kommunelovutvalget leverte like før påske 2016 sin utredning NOU 2016: 4 Ny kommunelov. Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte i begynnelsen av april utvalgets utredning på hørings med høringsfrist Utvalgets utredning er omfattende over 480 sider. Mange ulike tema er analysert og drøftet i utredningen. I en høringsuttalelse kan en ikke gå detaljert inn på alle de tema utredningen tar opp. En har valgt å konsentrere seg om de aspekter ved lovforslaget som anses som viktigst. Dette innebærer at en i denne sak vil konsentrere seg om følgende tema: Lovens formål Forhold som påvirker folkevalgte organers organisering og arbeidsmåter Det kommunale selvstyret Den parlamentariske styreformen Forholdet mellom fag og politikk folkevalgte organer og administrasjonen Intern styring internkontroll og egenkontroll Økonomi I dette ligger at byrådet først og fremst vil kommentere kommunelovutvalgets anbefalinger på områder hvor anbefalingene innebærer vesentlige endringer i dagens lovgivning og/eller der utvalgets forslag innebære presiseringer som vil være viktige for forståelsen av loven på de aktuelle punkter. Bystyresiden har på eget grunnlag hatt en arbeidsgruppe i gang for å vurdere ulike aspekter ved utvalgets anbefalinger med relevans for folkevalgt organisering og styring av kommunen. Et omfattende arbeid Kommunelovutvalgets utredning er omfattende, mange temaer drøftes. Utvalgets forslag til endringer favner vidt. Fra prinsipielle betraktninger hva angår samhandlingen mellom stat og kommune, til rimelig detaljerte og faglig forslag for å håndtere konkrete praktiske løsninger I saksutredningen har byrådet valgt å legge hovedvekten på de mer overordnete og prinsipielle aspekter ved utvalgets forslag til nye kommunelov. En grunnleggende innretning av kommunelovutvalgets arbeid er gjennom lov å slå fast at det skal være et balansert forhold mellom kommunene på den ene side og statlige myndigheter på den annen side. Det kommunale selvstyret skal ivaretas. Samhandlingen mellom stat og kommune skal være forankret i lov, med Stortinget som lovgivende myndighet. For sikre en mest mulig balansert samhandling, foreslår kommunelovutvalget at en rekke prinsipper for samhandlingen inntas i lovens formuleringer. En del av endringene som foreslås på enkelte områder, dreier seg i stor grad om å lovfeste det som er blitt en allmenn norm - f eks på økonomiområdet. Siktemålet med slik lovfesting er ikke bare å lovfeste dagens praksis, men å få kommunene til å foreta en kritisk vurdering av eksisterende systemer og regelverk. Det er viktig å etablere prosesser hvor en vurderer om de ulike systemer og løsninger er 1

2 hensiktsmessige og om leder til ønskete resultater. Ved å sette ulike temaer knyttet til så vel styring av kommunen og styring i kommunen på dagsorden i kommunestyret, vil en potensielt kunne bidra til å styrke folkevalgtes innflytelse på kommunens virksomhet Svært mye av dagens bestemmelser i loven videreføres i forslaget til ny kommunelov. På enkelte områder er det foreslått nye formuleringer for å forenkle og tydeliggjøre de enkelte bestemmelser, mens det på andre områder foreslås ny bestemmelser eller reelle endringer i dagens bestemmelser. En har valgt å legge vekt på det som anses å ha betydelige implikasjoner for den folkevalgte styringen av kommunen. I saksutredningen vil en heller ikke gå detaljert inn på de konkrete forslag til formuleringer til ny lovtekst som utvalget har. En legger til grunn at et endelig utkast til ny kommunelov - på et senere tidspunkt, vil bli sendt på høring fra kommunaldepartementets side. For å sikre et mest mulig sammenhengende lovgrunnlag for kommunenes virksomhet, foreslår kommunelovutvalget at det på enkelte områder også foretas mindre justering i andre lover som regulerer kommunenes virksomhet. Dette gjelder bl.a. Plan- og bygningsloven samt Offentleglova. Grunnleggende tenkning vedr samspill stat og kommune Samspill mellom stat og kommune er et viktig tema i lovutvalgets utredning. Dette tas opp i flere sammenhenger. Utvalgets prinsipielle utgangspunkt er at statlige myndigheters begrensning av kommunenes handlefrihet, må hjemles i lov. Det anføres at en lovfesting vil kunne bidra til å minske utbredelsen av oppfatningen mange har om at kommunene er «en del av staten», og at kommunenes kompetanse er «delegert statsmyndighet». Et slikt lovkrav vil bidra til å understreke kommunenes prinsipielle oppfatning av samspillet mellom stat og kommune, nemlig at statsforvaltningen ikke kan pålegge kommunene oppgaver eller plikter gjennom statlige rundskriv, veiledere, retningslinjer eller tolkningsuttalelser. Det er Stortinget som kan pålegge kommunene oppgaver og plikter, ikke statsforvaltningen. Unntaket er i de tilfeller der Stortinget konkret overlater til departementene å utforme forskrift på et oppgaveområde. Byrådets opplegg til høringsuttalelse I utarbeidelse av en høringsuttalelse kan flere hensyn ivaretas. Et viktig hensyn er å få kommunisert sin enighet eventuelt uenighet i de forslag som legges frem. Et annet viktig hensyn kan være å legge til rette for en bred diskusjon i folkevalgte organ vedr viktige tema som ellers sjeldent settes på dagsorden i bystyret. Lovutvalgets utredning er omfattende. Dette innebærer avgrensning og prioritering av hva en høringsuttalelse skal inneholde. Byrådet anser utredning av ny kommunelov som så viktig for kommunens folkevalgte organ, at en i saksutredningen har valgt et bredt inntak til det en anser som viktige prinsipper i samhandlingen mellom stat og kommune. Samtidig har en forsøkt å løfte frem tema som må anses å være interessante i en politisk sammenheng vedr samhandling mellom fag og politikk.. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Byrådets fullmakter 7: «Høringsuttalelser i prinsipielle saker som samtidig innebærer politiske avveininger, skal avgis av bystyret.» Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bergen kommune vil på generell basis gi uttrykk for tilfredshet med at det er satt i gang et arbeid for å utarbeide en ny kommunelov. Et arbeid av det omfang som NOU 2016: 4 representerer, kan bidra til mange viktige diskusjoner knyttet til styring, oppfølging og utvikling av kommunens organisasjon og det kommunale selvstyret. 2. Lovutvalgets arbeid er omfattende og inneholder mange endringer/presiseringer. Bergen kommune vil spesielt peke på følgende i sin høringsuttalelse: 2

3 a) Bergen kommune ser det som positivt at kommuneloven i sin formålsparagraf eksplisitt tar inn en bestemmelse om det kommunale selvstyret. b) Bergen kommune slutter seg til utvalgets anbefaling om at det i en ny kommunelov må tas inn bestemmelser som ivaretar kommunens rettslige handleevne, samtidig som kommunen på den annen side er innordnet i en enhetsstat. Denne tvetydigheten må balanseres i ny kommunelov c) Bergen kommune slutter seg til at prinsippet vedr nærhet til oppgaveløsningen, prinsippet om forholdsmessighet som innebærer at nasjonale myndigheter ikke bør gripe inn overfor kommunesektoren i større grad enn nødvendig for å ivareta aktuelle nasjonale målsettinger samt finansieringsprinsippet - oppgaver som skal løses på vegne av staten bør være fullfinansiert, tas inn i lovens bestemmelser for å regulere forholdet mellom stat og kommune. d) Bergen kommune vil anbefale at en negativ avgrensning av kommunens kompetanse, legges til grunn for arbeidet med utarbeidelse av formuleringer i ny kommunelov. Et slikt prinsipp vil stimulere det lokale selvstyret og åpne for at kommuner på en del områder kan velge ulike løsninger. e) Bergen kommune slutter seg til lovutvalgets prinsipielle vurdering av at det er det representative demokrati som skal utgjøre kjernen i ny kommunelov. Samtidig støttes forslaget om endringer i antall underskrifter for å fremme innbyggerforslag. En vil be departementet vurdere økt differensiering av krav om antall underskrifter basert på kommunestørrelse. f) Bergen kommune slutter seg til utvalgets forslag om at kommunens generelle informasjonsplikt også skal omfatte virksomhet som foregår i andre rettssubjekter enn kommunen, når slike rettssubjekter utfører oppgaver for kommunen. g) Bergen kommunes oppfatning og erfaring er at den parlamentariske styreformen legger til rette for økt folkevalgt styring av kommunen. For å realisere et slikt potensial må styreformen evalueres og videreutvikles basert på en tydeligere beskrivelse av styreformens innhold herunder samspill mellom fag og politikk. Departementet bør benytte anledningen innføring av en ny kommunelov gir, til mer systematisk å utforske hvilke implikasjoner den parlamentariske styreformen har for å øke den folkevalgte styringen av kommunen. h) Bergen kommune vil fraråde at det innføres en bestemmelse om at innføring av den parlamentariske styreformen skal kreve 2/3 flertall i kommunestyret, mens en avvikling av en slik styreform kan gjøres med vanlig flertall. Her bør dagens lovgivning opprettholdes. i) Bergen kommune vil fraråde en oppfølging av utvalgets forslag om at kommunerådet skal pålegges en plikt til å rapportere tilbake til kommunestyret om vedtak rådet har fattet. j) Bergen kommune slutter seg til utvalgets forslag om å lovfeste kommunestyrerepresentantenes rett til å fremsette private forslag i kommunestyret. k) Bergen kommune slutter seg til at dagens bestemmelser vedr utrednings- og kontorstøtte til opposisjonen videreføres i ny kommunelov l) Bergen kommune slutter seg til de generelle prinsipper for etablering og organisering av arbeidet i folkevalgte organ som utvalget trekker opp i sin utredning. m) Bergen kommune slutter seg til de generelle prinsipper for samhandlingen mellom folkevalgte organer og administrasjonen som trekkes opp i utredningen. n) Bergen kommune slutter seg til utvalgets anbefalinger hva angår lovfesting av forhold knyttet til oppnevning av styrerepresentanter i kommunale foretak. o) Bergen kommune vil anbefale at utvalgets forslag og vurderinger hva angår lovfesting av folkevalgtes innsyn i administrasjonens dokumenter legges til grunn i det videre lovarbeidet. p) Bergen kommune deler utvalgets vurdering av at det kan representere et demokratiproblem når en betydelig del av kommunens oppgaveløsning skjer i regi av organer som ikke er direkte underlagt kommunestyret. q) Bergen kommune slutter seg til lovutvalgets anbefalinger og nye bestemmelser om styrking av kommunestyrets ansvar for å etablere sentrale premisser for kommunens økonomiforvaltning. r) Bergen kommune slutter seg til lovutvalgets forslag til endringer i bestemmelser hva angår årsmelding mv. 3

4 s) Bergen kommune er positiv til den foreslåtte endring i loven som gir en tydeligere kopling mellom kommuneplanen og økonomiplanen. t) Bergen kommune slutter seg utvalgets vurderinger hva gjelder avgivelse at et konsolidert regnskap for kommunens virksomhet. u) Bergen kommune slutter seg til lovutvalgets vurderinger hva angår lovfesting av internkontroll og de ulike hensynene som skal ivaretas gjennom et godt internkontrollarbeid. v) Bergen kommune slutter seg til utvalgets prinsipielle oppfatning av at dess bedre kommunens egen kontroll er, dess mindre behov er det for statlig tilsyn og kontroll og medfølgende rapportering. For å redusere unødvendig rapportering som krever ressurser kommunen bedre kan anvende på andre områder er det viktig at rapportering til statlige myndigheter reduseres som følge av økt egenkontroll i kommunene. w) Bergen kommune vil anbefale at departementet i det videre lovarbeid klargjør nærmere hvordan kontrollutvalgets sekretariat kan ha en uavhengig posisjon samtidig som sekretariatet fortsatt er en del av kommunens organisasjon. x) Bergen kommune slutter seg til utvalgets forslag om at det skal utarbeides en eierskapsmelding til kommunestyret minst en gang i valgperioden y) Bergen kommune vil anbefale at departementet i det videre lovarbeid med å utvikle bestemmelser for kommunens styring og kontroll med ekstern virksomhet og kommunens leverandører, vurderer nærmere hvordan oppfølging og kontroll på dette området i en parlamentarisk styreform, skal deles mellom kommunens internkontroll og revisor. z) Bergen kommune vil anbefale at det tas inn bestemmelser i kommuneloven som sikrer likebehandling mellom kommunens egen virksomhet og annen ekstern virksomhet på oppgaveområder hvor kommunen tillegges en tilsynsfunksjon. æ) Bergen kommune slutter seg til lovutvalgets anbefaling om at det ikke er behov for å endre hovedinnholdet i dagens bestemmelser hva angår lovlighetskontroll. Dato: 16. august 2016 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Harald Schjelderup byrådsleder Vedlegg: Høring Kommunelovutvalgets utredning 2016 NOU 2016: 4 Ny kommunelov 4

5 Saksutredning: 1. Bakgrunn NOU 2016: 4 Ny kommunelov er et omfattende dokument. Mange problemstillinger tas opp. Mye av den gjennomgående argumentasjonen - f eks knyttet til det kommunale selvstyret, står sentralt i begrunnelsen for utvalgets anbefalinger. I en uttalelse bør en være prioriterende m.h.t hva som anses som viktig. Det bør ikke være en målsetting at alle anbefalinger flertalls- og mindretallsvurderinger skal vurderes i kommunens høringsuttalelse. Byrådets opplegg for denne sak er å konsentrere oppmerksomheten mot følgende forhold: Lovens formål Forhold som påvirker folkevalgte organers organisering og arbeidsmåter Det kommunale selvstyret Den parlamentariske styreformen Forholdet mellom fag og politikk folkevalgte organer og administrasjonen Intern styring internkontroll og egenkontroll Økonomi Det sentrale grep i arbeidet med høringsuttalelsen er å legge vekt på prinsipper og de overordnete retningslinjer som utvalget legger til grunn, fremfor en mer detaljert gjennomgang av utvalgets forslag til formulering av lovtekst på de ulike områdene. Med det omfang utredningen har og den store mengde konkrete forslag til endringer og presiseringer i dagens lovtekst, har byrådet ingen ambisjon om å kommentere alle forslag til endringer. 2. Kommunalt selvstyre 2.1 Lovens formål Norge har undertegnet det europeiske charteret om lokalt selvstyre, men har så langt ikke tatt denne bestemmelsen om lokalt selvstyre inn i grunnloven. Dagens kommunelov legger i formålsparagrafen vekt på det lokale folkestyret som understreker at kommunen skal styres av folkevalgte. Det kommunale selvstyret som sier noe om kommunenes relative uavhengighet av statlige myndigheter, har derimot vært vanskeligere å få implementert i norsk lov. I andre nordiske land Sverige, Danmark og Finland er det kommunale selvstyret på en tydeligere måte regulert i lov. Å presisere at kommunen er en arena for lokalt folkestyre, er et sentralt aspekt ved kommuneloven. Dette kommer til uttrykk ved at kommunestyret er kommunens øverste organ jf. 6 i dagens lovgivning. På den annen side skal kommunen som organisasjon også ivareta en rekke andre hensyn. Utvalget anser det lokale selvstyret som så viktig at det foreslår at det kommunale selvstyret tas inn i lovens formål. Dette er i formålsparagrafen foreslått formulert slik 1 Lovens formål «Formålet med denne lov er å fremme det kommunale selvstyret og legge de nødvendige rammer for det. Loven skal legge til rette for et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse. Loven skal legge til rette for at kommuner og fylkeskommuner kan yte tjenester og drive samfunnsutvikling til beste for innbyggerne, og bidra til at kommuner og at kommuner og fylkeskommuner er effektive, tillitsskapende og bærekraftige.» Byrådet ser det som positivt at kommuneloven i sin formålsparagraf eksplisitt tar inn en bestemmelse om det kommunale selvstyret Samspill stat kommune Stortinget vedtar gjennom lovgivning rammebetingelsene for kommunenes oppgaveløsning. I tillegg utfører kommunene en rekke oppgaver på vegne av staten. Dette dreier seg i stor grad om 5

6 velferdstjenester hvor kommunene på vegne av staten leverer «like» tjenester i hele landet. Denne type tjenester er i stor grad fastsatt på et detaljnivå av statlige myndigheter. I forhold til en rekke andre land det kan være naturlig å sammenligne oss med, innebærer dette at kommunal sektor i Norge har et større omfang enn i mange andre land i Europa. Innbyggerne gis rettigheter i lovs form. Denne type lovgivning begrenser kommunenes mulighet til å påvirke innhold og retning på en rekke av de tjenestene som formelt sett leveres fra kommunenes side. Slike tjenester skal i prinsippet være like i hele landet. Også i levering av slike tjenester vil det være elementer som vanskelig lar seg lovregulere. F eks hvor mange skoler en kommune skal ha, eller hvor sykehjemmet skal plasseres. Fra statlige myndigheters side vil det være en opptatthet av en ensartet praktisering av lovskjønnet ved etablering og levering av slike tjenester. På den annen side vil det alltid være et visst rom for folkevalgte å utøve et mer fritt forvaltningsskjønn. Grunnlaget for en tydelig samhandling mellom stat og kommune er at kommunen på den ene side har en rettslig handleevne, samtidig som kommunen på den annen side er innordnet i en enhetsstat. Utvalget peker på at en ny kommunelov må fange opp denne tvetydigheten i kommunenes funksjon når lovens ulike paragrafer utformes. Byrådet slutter seg til utvalgets anbefaling om at det i en ny kommunelov må tas inn bestemmelser som ivaretar kommunens rettslige handleevne, samtidig som kommunen på den annen side er innordnet i en enhetsstat. Denne tvetydigheten må balanseres i ny kommunelov 2.3 Lovfesting av prinsipper Samhandlingen mellom stat og kommune er forankret i ulike prinsipper. Utvalget foreslår at tre sentrale prinsipper for denne samhandlingen eksplisitt tas inn i ny kommunelov. Det dreier seg om Nærhetsprinsippet Forholdsmessighetsprinsippet Finansieringsprinsippet Nærhetsprinsippet innebærer at ansvaret for oppgaveløsningen legges så nær innbyggerne som mulig. Dette betegnes ofte som lavest mulig effektive nivå. I utgangspunktet er dette prinsippet lagt til grunn for oppgavefordelingen mellom stat og kommune, og står sentralt i det europeiske charteret for lokalt selvstyre. Nærhetsprinsippet er et viktig prinsipp for forholdet mellom nasjonale myndigheter og kommunene. Demokrati og deltakelse er en av verdiene som begrunner det kommunale selvstyret. En viktig forutsetning for lokaldemokrati og deltakelse er nærhet mellom innbyggerne og de som tar beslutningene. Forholdsmessighetsprinsippet innebærer at nasjonale myndigheter ikke bør gripe inn overfor kommunesektoren i større grad enn nødvendig for å ivareta aktuelle nasjonale målsettinger. Finansieringsprinsippet Kommunens økonomiske handlingsrom er avgjørende er avgjørende for at det kommunale selvstyret kan fungere. Det må på den ene side være et samsvar mellom kommunens inntekter og oppgaver. Oppgaver som skal løses på vegne av staten bør være fullfinansiert. På den annen side må kommunene i prinsippet kunne disponere sine inntekter basert på egne lokalpolitiske prioriteringer. Det tredje grunnleggende elementet er at finansieringen av kommunesektoren må skje innenfor ramme av statens nasjonaløkonomiske politikk og handlingsrommet i statsfinansene. Utvalgets forslag om å lovfeste ovennevnte prinsipper er ikke ment å gripe inn i Stortingets bevilgningsmyndighet. Stortinget som nasjonens øverste organ skal fortsatt ha en avgjørende innflytelse ved å sette rammer for prioriteringer også i kommunesektoren. 6

7 Utvalget legger til grunn at samhandlingen mellom stat og kommune i tillegg fortsatt skal forankres i rammestyringsprinsippet. I motsetning til øremerkete statlige tilskudd til kommunens oppgaveløsning, innebærer rammestyring at kommunene i større grad kan foreta lokale prioriteringer i egen oppgaveløsning. Det er i utgangspunktet bred enighet om at rammestyringsprinsippet legges grunn for statens styring av kommunesektoren. Byrådet slutter seg til at de tre prinsipper som er omtalt ovenfor, tas inn i lovens bestemmelser for å regulere forholdet mellom stat og kommune. 2.4 Kommunalt selvstyre Et sentralt tema i kommunelovutvalgets arbeid er det kommunale selvstyret. Utvalget viser bl.a. til at «et styrket kommunalt selvstyre vil kunne gi et sterkere lokaldemokrati og engasjement og bedre tilpassete tjenester der folk bor.» Grunnleggende for et slikt lokalt selvstyre er at kommune A kan velge en annen løsning på et oppgaveområde enn kommune B. Utvalget lener seg på en negativ avgrensning av kommunens kompetanse. Kommunalt selvstyre innebærer at «kommunene, ved folkevalgte kommunale organer, selv kan styre og ta beslutninger om det kommunen selv ønsker, så lenge annet ikke fremgår av eller i medhold av lov.» For å sikre en nødvendig uavhengig fra staten foreslår utvalget at det lovfestes at kommunene er selvstendige rettssubjekter som kan fatte beslutninger på eget initiativ og ansvar. En slik presisering i lovs form innebærer i liten grad en ny realitet, men bidrar først og fremst til å underbygge den praksis som er etablert i kommunene. Det kommunale selvstyret må fungere innenfor rammer trukket opp på et nasjonalt nivå. Slik sett vil det være innbygde spenninger i styringen på kommunenivå som innebærer at rammene for det kommunale selvstyret hele tiden må balanseres og avveies mot nasjonale interesser på de ulike oppgaveområdene. Utvalget foreslår på denne bakgrunn å lovfeste at det kommunale selvstyret må utøves innenfor nasjonale rammer gitt i lov. Dette innebærer at statlige myndigheters begrensning av kommunenes handlefrihet må hjemles i lov. Utvalget anfører at en lovfesting vil kunne bidra til å minske utbredelsen av oppfatningen mange har om at kommunene er «en del av staten», og at kommunenes kompetanse er «delegert statsmyndighet». Et slikt lovkrav vil bidra til å understreke kommunenes prinsipielle oppfatning av samspillet mellom stat og kommune, nemlig at statsforvaltningen ikke kan pålegge kommunene oppgaver eller plikter gjennom statlige rundskriv, veiledere, retningslinjer eller tolkningsuttalelser. Det er Stortinget som kan pålegge kommunene oppgaver og plikter, ikke statsforvaltningen. Unntaket er i de tilfeller der Stortinget konkret overlater til departementene å utforme forskrift på et oppgaveområde. Utvalget arbeid med å klargjøre grunnlaget for en lovfesting av det kommunale selvstyret, må ses i lys av det arbeid som Kommunal- og moderniseringsdepartementet har satt i gang for å etablere en tvisteløsningsmekanisme mellom stat og kommune som gir kommunene mulighet for å trekke staten for retten dersom kommunen opplever at statlige klageorgan overskrider sin kompetanse ved overprøving av kommunale vedtak. Bystyret hadde sak om etablering av en slik tvisteløsningsmekanisme for rettslige tvister mellom stat og kommune til uttalelse i møte b.sak 87/16.. Det grunnleggende prinsipp som foreslås innført, er at statlige kontrollorgan skal utvise forsiktighet m.h.t å etterprøve kommunale avgjørelser fattet med utgangspunkt i et «fritt» forvaltningsskjønn. Dersom en slik skjønnsutøvelse overprøves av et statlig klageorgan, vil kommunen ha mulighet for å ta en slik sak inn for domstolene. Etableres en slik ordning, vil hensynet til det kommunale selvstyret være ivaretatt. Byrådet vil anbefale at en negativ avgrensning av kommunens kompetanse, legges til grunn for arbeidet med utarbeidelse av formuleringer i ny kommunelov. Et slikt prinsipp vil stimulere det lokale selvstyret og åpne for at kommuner på en del områder kan velge ulike løsninger. 7

8 2.5 Innbyggerdeltakelse Utvalget legger til grunn i sin vurdering at det representative demokrati skal utgjøre kjernen i kommunenes styringssystem i ny kommunelov. Dagens bestemmelser vedr innbyggerdeltakelse og folkeavstemninger foreslås i all hovedsak videreført. Utvalget mener kommunene bør ha stor frihet til selv å avgjøre hvordan og i hvor stor grad de ønsker å legge til rette for innbyggerdeltakelse. Utvalget foreslår at ordningen med innbyggerforslag videreføres. Det foreslås imidlertid en økning i antall underskrifter for å fremsette et slikt innbyggerforslag fra to til åtte %. For at det ikke skal bli for vanskelig å skaffe de nødvendige underskrifter i store kommuner, foreslår utvalget at 1000 underskrifter alltid skal være tilstrekkelig. I store byer som Oslo og Bergen vil 1000 underskrifter bak et innbyggerforslag representere en svært liten del av befolkningen. I et slikt perspektiv bør en vurdere å om det skal være en ytterligere differensiering av antall underskrifter basert på kommunens størrelse. Utvalget anbefaler at det ikke innføres en rett for et visst antall innbyggere til å kreve rådgivende folkeavstemming om en sak. Byrådet slutter seg til lovutvalgets prinsipielle vurdering av at det er det representative demokrati som skal utgjøre kjernen i ny kommunelov. Samtidig støttes forslaget om endringer i antall underskrifter for å fremme innbyggerforslag. En vil be departementet vurdere en økt differensiering av krav om antall underskrifter basert på kommunestørrelse. 2.6 Kommunens informasjonsplikt Et levende demokrati forutsetter engasjerte innbyggere. Informasjon og kunnskap om hva som skjer i kommunen er grunnleggende for et slikt engasjement. Informasjon om kommunens tjenester er også viktig for å få tilgang til kommunens tjenester. Dagens kommunelov legger en generell plikt på kommunene til å informere om kommunens virksomhet samt legge forholdene best mulig til rette for offentlig innsyn i den kommunale forvaltning. Utvalget peker på at ønsket om arbeidsro og frykt for kritikk, ikke bør få undergrave innbyggernes krav på å bli holdt orientert om hva som skjer i kommunen. Utvalget ser det imidlertid som uhensiktsmessig å lovregulere hvordan kommunene skal informere. Med utgangspunkt i at en betydelig del av kommunens tjenesteproduksjon leveres av aktører utenfor kommunen, foreslår utvalget at kommunens informasjonsplikt også skal omfatte virksomhet som foregår i andre rettssubjekter enn kommunen, når slike rettssubjekter utfører oppgaver for kommunen. Byrådet slutter seg til utvalgets forslag om at kommunens informasjonsplikt også skal omfatte virksomhet som foregår i andre rettssubjekter enn kommunen, når slike rettssubjekter utfører oppgaver for kommunen. 3. Den parlamentariske styreform 3.1 Begrenset ny innsikt Oslo kommune har i 30 år hatt en parlamentarisk styreform som synes å ha en bred legitimitet i kommunens politiske miljø. Bergen kommune har på sin side hatt denne styreformen i 16 år. Tromsø kommune innførte den parlamentariske styreformen i Her har en vedtatt å avvikle denne styreformen og vende tilbake til formannskapsmodellen. Lovutvalget foretar få selvstendige vurderinger av styrker og svakheter ved den parlamentariske styreformen på kommunenivå. I hovedsak baserer utvalget seg på en rapport utarbeidet av Universitetet i Nordland (Parlamentarisme i norske byer og fylkeskommuner i sammenlignende perspektiv (2014)) utarbeidet på oppdrag fra Kommunaldepartementet. 8

9 Innledningsvis i kapitlet om den parlamentariske styreformen peker utvalget på at «Kommuneloven åpner for ulike varianter av både formannskapsmodellen og parlamentarismemodellen. Den reelle forskjellen avhenger av lokal utforming og praktisering» Utvalget går imidlertid ikke inn på hvilke grunnleggende elementer som bør være på plass for at en styringsmodell skal falle inn under benevnelsen parlamentarisk styreform. Det som karakteriserer utvalgets grep, er en relativt ukritisk formidling av den kritikk som enkelte forskningsmiljøer har hatt av styreformen. Ovennevnte rapport som utvalget baserer mye av sine vurderinger på, gir ingen utdypende beskrivelse av hvilke grunnleggende elementer som bør være på plass for at den aktuelle styringsmodellen skal kunne sies å være en parlamentarisk styreform. Et bilde på utvalgets manglende evne til å forstå et byråds ulike funksjoner og oppgaver, er at det i hovedsak tas utgangspunkt i kommunedirektørens funksjoner og oppgaver, når byrådet omtales. Tilsvarende gjelder når utvalget flytter oppmerksomheten til den politiske arena. Da sammenlignes den parlamentariske styreformen med det som oppfattes som formannskapsmodellens kvaliteter, mens det er ingen vurdering av hvilke kvaliteter kommunal parlamentarisme har for økt folkevalgt styring. Utvalget legger også i sin utredning liten vekt på å utforske hvorvidt kommunestyret får nye roller og funksjoner ved overgang til en parlamentarisk styreform. Derved fanger en heller ikke opp behovet for nye arbeidsmåter for å sikre og videreutvikle kommunestyrets overordnete rolle. En gjennomgang av hvordan denne styreformen har utviklet seg i Oslo og Bergen ville f eks kunne gitt nyttig informasjon. Oslo og Bergen har valgt en styringsmodell som innebærer at bystyrets kontor som sekretariat for bystyret og dets organer, er organisert uavhengig av byrådet. Tromsø valgte en annen løsning på dette området. Den parlamentariske styreformen er nå avviklet i Tromsø kommune. Innføring av en parlamentarisk styreform er ikke avgrenset til etablering av et byråd, like viktig er det å finne den riktige balansen mellom bystyret som kommunens overordnete organ, og byrådet som øverste ledelse av kommunens samlete administrasjon. Byrådet er et folkevalgt organ som utvikler og iverksetter politikk på delegert fullmakt fra bystyret. Siden utvalget ikke har innhentet noen direkte informasjon om hvordan den parlamentariske styreformen fungerer, sett fra de kommuner som praktiserer denne styreformen, kan det være på sin plass kort å peke på noen hovedelementer i denne styreformen. 3.2 Samspill i en parlamentarisk styreform Samspillet mellom bystyret og byrådet er noe som det kontinuerlig er nødvendig å ha et kritisk og utviklende søkelys mot. I Bergen kommune kommer dette bl.a. til uttrykk ved at bystyret i hver bystyreperiode får en omfattende sak til behandling hva angår hvilke fullmakter byrådet skal tildeles. Gjennom tildeling av fullmakter avklares hvilken kompetanse til å utøve myndighet og å treffe avgjørelser, byrådet skal ha. Når bystyret har fattet sitt vedtak, tar byrådet stilling til hvordan disse fullmaktene på den ene side skal legges til byrådet som kollegialt organ, og på den annen side hvilken myndighet som kan delegeres til den enkelte fagbyråd og videre ut i kommunens organisasjon. Delegasjon skal gjøres skriftlig. Hvordan byrådet fordeler sine fullmakter internt i byrådet, gjøres kjent ved at den faktiske delegasjonen legges på kommunens nettsider. Når et overordnet organ gir myndighet til andre til å fatte vedtak på organets vegne, blir det viktig å ha en systematisk og kritisk oppfølging av hvordan myndighet utøves. Et overordnet organ er i prinsippet like ansvarlig overfor 3. person når vedtak fattes på delegert fullmakt, som om vedtaket skulle vært fattet av organet selv. Den parlamentariske styreformen skaper en større grad av tydelighet når politiske fullmakter delegeres fra bystyret til det folkevalgte organet byrådet. Dette i motsetning til en formannskapsmodell der f eks et kommunestyre delegerer myndighet til formannskapet og andre utvalg. I en slik situasjon 9

10 delegerer kommunestyret myndighet til en engere krets av kommunestyrets egne medlemmer. En slik delegasjon til seg selv, vil representere betydelige utfordringer for en kritisk og utviklingsorientert oppfølging av de fullmakter som er gitt. Styrken ved den parlamentariske styreformen er at myndighet delegeres ut av organet til et organ byrådet som er etablert på utsiden av bystyret. En slik delegasjon gjør det påkrevd, men også mulig å utvikle et systematisk opplegg for politisk tilsyn og kontroll med hvordan byrådet utøver delegert myndighet. En større grad av systematikk vedr politisk tilsyn og kontroll er en viktig nyvinning ved den parlamentariske styreformen. Denne virksomheten representerer en tilleggsverdi til den tilsyns- og kontrollvirksomhet som kontrollutvalg og revisjon utøver på vegne av kommunestyret, og kan potensielt bidra til å vitalisere det politiske ordskiftet i kommunen. Den systematikk bystyret makter å etablere hva angår politisk tilsyn og kontroll, vil være avgjørende for å balansere den makt og myndighet som byrådet tildeles i en parlamentarisk styreform. Litt forenklet kan en si at den som setter dagsorden, styrer. Byrådet som etter loven skal utrede det beslutningsgrunnlag folkevalgte organer fatter vedtak på, setter på mange måter dagsorden. Dette er på linje med hva en rådmann gjør i formannskapsmodellen. Bystyret kan på ulike måter ta grep for å sette dagsorden byrådets/administrasjonssjefen arbeid. Ett avgjørende grep er å etablere tydelige premisser for kommunens oppgaveløsning, ved at det trekkes opp overordnete retningslinjer for byrådets arbeid. I tillegg kommer den etterprøving av byrådets virksomhet som skjer gjennom politisk tilsyn og kontroll. Et tredje sentralt grep er å gjennomføre et løpende tilsyn med byrådets arbeid, bl.a. ved å stille kritiske spørsmål til hvordan oppgaver håndteres og saker utredes. Denne type løpende tilsyn og det forsøk på å sette dagsorden de ulike spørreinstituttene representerer, bidrar til å styrke bystyrets posisjon. Den parlamentariske styreformen i Bergen har medført en vitalisering av de ulike spørreinstituttene (muntlige og skriftlige spørsmål samt interpellasjoner), og bidrar samtidig til å øke bystyrets mulighet for å sette dagsorden for byrådets arbeid. Bergen kommune har i tillegg innført en ordning med private forslag, som gjør det mulig for en bystyrerepresentant å fremme en egen sak med forslag til vedtak i bystyret. Den parlamentariske styreformen der myndighet legges på utsiden av bystyrets organer, vil også kunne bidra til å stimulere lokalpolitiske diskusjoner. Et eksempel på dette er at bystyrekomitéer avholder høringer knyttet til oppgaveløsning hvor myndighetsutøvelse er lagt til byrådet. Etter loven er det byrådet som er ansvarlig for at saker som legges frem for folkevalgte organ er forsvarlig utredet. Det at et organ som også skal ivareta politiske hensyn er pålagt denne utredningsplikten, bidrar til at en på en tydeligere måte får satt søkelyset på samspillet mellom fag og politikk. Den jobb som byrådet gjør, er veldig lik den jobb en rådmann foretar i formannskapsmodellen. Når utredninger lages, skjer det med utgangspunkt i faglige vurderinger, men også med utgangspunkt i samfunnsverdier. I en formannskapsmodell stiller man i liten grad spørsmålstegn ved det implisitte verdigrunnlaget en saksutredning fremmet av rådmannen er forankret i, mens det er mye enklere å stille spørsmål ved dette i den parlamentariske styreformen. Selv om det kan være bekvemt for administrasjonen å fremstille seg som nøytral når saker utredes, er en slik nøytralitet vanskelig å etterleve. Styrken ved den parlamentariske styreformen er at samspillet mellom fag og politikk gjøres mer eksplisitt. Fagapparatet utreder saken, men byrådet/den enkelte fagbyråd kan eksplisitt be om at en aktuell sak skal vurdere noen konkrete løsninger. Det aktuelle fagmiljøet som utreder saken er pålagt et ansvar for å komme frem med den løsning som faglig sett er den beste. Byråden som fremmer saken, kan imidlertid velge en annen løsning enn den fagmiljøet anser som best, men fagmiljøets utredning skal følge med som vedlegg til det folkevalgte organ som fatter beslutningen. For å sikre en størst mulig åpenhet om ulike faglige løsninger som skal til behandling i folkevalgte organ, har byrådet i Bergen for egen del vedtatt at fagnotater fra fagetater med 10

11 innspill, skal være offentlige fra det tidspunkt fagnotatet sendes fra fagetaten. Dvs. langt tidligere enn det tilsvarende dokumenter normalt vil være offentlige i en forvaltning styrt av en rådmann. Gjennom delegasjon av fullmakter til byrådet fastsettes hvilken myndighet byrådet har til å fatte avgjørelser i kommunens oppgaveløsning. Denne myndigheten må balanseres. I Bergen skjer dette ved at parallelt med saken vedr byrådets fullmakter, fremmes det en annen sak Reglement for byrådet til bystyret. Denne saken er innrettet mot det ansvar og de forpliktelser som byrådet påtar seg som følge av den myndighet byrådet tildeles. Et sentralt element i reglementet i denne sammenheng er at byrådet på en aktiv måte skal legge til rette for bystyrets politiske tilsyn og kontroll. Poenget ved denne korte gjennomgangen av aspekter ved den parlamentariske styreformens potensial for å vitalisere den folkevalgte styringen på kommunenivå, er å vise at det ikke er slik at denne styreformen er mindre demokratisk enn formannskapsmodellen. Det en kan slå fast er at de to styreformene er ulike på noen punkter, men det er nødvendigvis ikke slik at den lengst etablerte styreformen er mest demokratisk fordi den er eldst. Byrådets oppfatning og erfaring er at den parlamentariske styreformen legger til rette for økt folkevalgt styring av kommunen. For å realisere et slikt potensial må styreformen evalueres og videreutvikles basert på en tydeligere beskrivelse av styreformens innhold herunder samspill mellom fag og politikk. Flere kommuner bør få mulighet til å teste ut de muligheter for en annen type samspill mellom fag og politikk på den ene side, og posisjon og opposisjon på den annen side, som en parlamentarisk styreform innebærer. Departementet bør benytte anledningen innføring av en ny kommunelov gir, til mer systematisk å utforske hvilke muligheter og begrensninger den parlamentariske styreformen har for å øke den folkevalgte styringen av kommunen. En ny kommunelov vil legge rammer for styring av kommunene, men også styring i kommune som vil gjelde for mange år fremover. Da bør det ligge en forsvarlig utredning til grunn for de lovvedtak som gjøres. En nærmere utforsking av den parlamentariske styreformens styrker og svakheter bør inngå som en naturlig del av det å etablere en mer omforent forståelse av de grunnleggende elementer i denne styreformen. Byrådets vurdering er at det er lite hold i utvalgets argumentasjon og forslag om at innføring av den parlamentariske styreformen skal kreve 2/3 flertall i kommunestyret, mens en avvikling av en slik styreform kan gjøres med vanlig flertall. Her bør dagens lovgivning opprettholdes. I en parlamentarisk styreform er det avgjørende at det etableres en god balanse mellom bystyrets og byrådets oppgaver og funksjoner for å sikre en god samhandling. Dette representerer avklaringer som må skje i en dynamisk prosess mellom de to aktuelle parter. Resultatet av disse prosessene i den enkelte kommune nedfeller seg i rammer for samspill partene imellom - konkretisert i dokumenter. Fullmakter og reglement for byrådet fastsettes av bystyret. Dette gjelder også for fastlegging av andre rammer og forpliktelser som byrådet pålegges for bl.a. å sikre tilrettelegging for bystyrets tilsyn og kontroll med byrådets virksomhet. Utvalget foreslår å lovfeste en plikt for kommunerådet til å rapportere tilbake til kommunestyret om vedtak rådet har truffet. Utvalget ser her bort fra at alle vedtak som ikke gjelder saker med taushetsbelagt informasjon, er fritt tilgjengelig på kommunens nettsider, et tastetrykk fra det sted en laster ned sakene til kommunestyret. Byrådets vurdering er at en lovbestemmelse om slik rapportering til bystyret om hvilke vedtak byrådet fatter, med dagens IKT-løsninger er unødvendig og vil bidra til økt byråkrati i den kommunale forvaltning. Dette utelukker ikke at et kommunestyre selv kan fastsette et lokalt regelverk for hvordan kommunerådet skal informere om de vedtak rådet treffer. 11

12 Utvalget er på generell basis forsiktig med å etablere bestemmelser som på en unødvendig måte griper inn i det lokale selvstyret. Når det gjelder den parlamentariske styreformen synes terskelen å være noe lavere. Begrunnelse for en slik etableringsplikt er litt rar. Det vises til at informasjon om hvilke saker byrådet behandler og vedtar ligger tilgjengelig på kommunens nettsider, men utvalget peker på at «denne tilgangen til informasjon er svært indirekte og forutsetter at kommunestyremedlemmene aktivt søker informasjonen.» For et bystyre som er opptatt av sin overordnete funksjon og derved opptatt av å føre tilsyn og kontroll med byrådets virksomhet herunder å sette dagsorden for denne, et det en naturlig sak fortløpende å holde seg orientert om hvordan byrådet utøver sin myndighet på delegert fullmakt og f eks bruke de etablerte spørreinstituttene for oppfølging. Å holde seg orientert om de vedtak byrådet treffer, er et godt utgangspunkt for å bruke spørreinstituttene på en effektiv måte. Byrådet er ikke motstander av rapportering av egen virksomhet til bystyret, men en ser det som unødvendig å lovfeste en slik praksis. Byrådet vil fraråde en oppfølging av utvalgets forslag om at kommunerådet skal pålegges en plikt til å rapportere tilbake til kommunestyret om vedtak rådet har fattet. For å styrke kommunestyrerepresentantenes mulighet for å sette dagsorden for oppgaveløsningen, foreslår utvalget å institusjonalisere en rett for representantene til å fremsette private forslag. Dette representerer en praksis som allerede er etablert i Bergen kommune. Byrådet slutter seg til utvalgets forslag om å lovfeste kommunestyrerepresentantenes rett til å fremsette private forslag i kommunestyret. For å sikre at opposisjonen i kommunestyret skal kunne fungere som et korrektiv og kontrollinstans overfor kommunerådet, foreslår utvalget å videreføre dagens bestemmelser knyttet til det å tilføre opposisjonen ressurser som sikrer nødvendig utrednings- og kontorstøtte. Utvalget legger ikke opp til en nærmere regulering av retten til slik støtte. Det pekes på at det må være opp til det enkelte kommunestyret å fastsette slike regler. Byrådet slutter seg til at dagens bestemmelser vedr utrednings- og kontorstøtte til opposisjonen videreføres i ny kommunelov. 4. Folkevalgte organer og administrasjonen Folkevalgte organer og kommunens administrasjon har oppgaver som gjensidig utfyller hverandre. Kommunestyret er kommunens øverste organ, og fatter i utgangspunktet alle avgjørelser på de oppgaveområder hvor kommunen er tildelt myndighet. I dagens kommuner fattes et stort antall avgjørelser daglig. For å kunne håndtere oppgavemengden, må myndighet delegeres. I alle kommuner skjer det en betydelig delegasjon av myndighetsutøvelse til administrasjonen på saksområder som ikke anses av å være av prinsipiell betydning. Dette er i hovedsak knyttet til oppgaveløsning hvor myndighetsutøvelsen er begrenset av lov og forskrift. En velfungerende kommune forutsetter at det er et godt samspill mellom de folkevalgte organene og administrasjonen. Utvalget peker i denne sammenhengen på: «Utvalget mener at en sterk og tydelig folkevalgt styring av kommunen er viktig både for lokaldemokratiet og for kommunens legitimitet. En sterk og god administrasjon vil kunne bidra til å løfte det folkevalgte nivået i kommunen. De folkevalgte og administrasjonen har ulike roller og oppgaver og er gjensidig avhengig av hverandre for at kommunen skal kunne drives på en demokratisk og faglig god måte. Et godt samspill mellom folkevalgte og administrasjon er således av stor betydning.» 12

13 For å underbygge dette samspillet foreslår utvalget i denne sammenheng å tydeliggjøre roller, ansvar og oppgaver i loven, både for de folkevalgte og for administrasjonen ved kommunedirektøren. Utvalget mener dette vil kunne bidra til en styrking både av de folkevalgte organene og administrasjonen. Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre dagens lovgivning knyttet til folkevalgte organer og administrasjonen. Sentrale tema vedr folkevalgte organer er: - Kommunestyret skal ha stor frihet til selv å organisere kommunens arbeid. I dette ligger også stor frihet til å etablere de folkevalgte organer kommunen trenger. - Alle folkevalgte organer skal være omfattet av et regelverk. Bare organer som er omtalt i lov skal kunne opprettes. - Det bør ikke være adgang til å fastsette andre saksbehandlingsregler for et folkevalgt organ enn det som følger av loven. - Dagens særregler for kontrollutvalget skal fortsatt gjelde. - Det fremmes forslag om å lovfeste at kommunestyret kan delegere sin myndighet til å treffe vedtak til andre rettssubjekter bare dersom det gjelder saker som ikke har prinsipiell betydning. - Utvalget mener videre at det ikke er riktig å innskrenke kommunestyrets adgang til å delegere sin myndighet til andre(dvs. internt i kommunen). - Det er viktig med tydelighet fra kommunestyrets side hvilke fullmakter andre folkevalgte organer skal ha. - Utvalget foreslår en egen regel som sier at det for folkevalgte organer skal være et reglement som fastsetter organets virksomhetsområde og eventuell avgjørelsesmyndighet, hva slags tidsperiode organet er opprettet for, og andre sentrale bestemmelser om organets virksomhet. - Det presiseres at også personer som kommunestyret eller andre kommunale folkevalgte organer har valgt inn i folkevalgte organer, er å anse som folkevalgte i kommunelovens forstand. Sentrale tema vedr administrasjonen er: - Benevnelsen administrasjonssjef skiftes ut med kommunedirektør - Det foreslås å lovfeste kommunedirektørens selvstendige ansvar for en utrednings faktiske og rettslige grunnlag, som grunnlag for de vedtak folkevalgte organ fatter. - Presisering av at dersom kommunedirektøren blir oppmerksom på faktiske eller rettslige spørsmål som har sentral betydning for gjennomføring av vedtaket, da skal han gjøre det folkevalgte organet oppmerksom på dette på egnet måte. - Det foretas en omfattende presisering av bestemmelser vedr intern kontroll. - Det foreslås at det inntas i loven at kommunedirektøren har det løpende personalansvar inkludert ansettelse, oppsigelse, avskjed og tjenstlig reaksjon hvis ikke annet er fastsatt i lov. - Sentralt i samspillet mellom folkevalgte organer og administrasjonen, er at de folkevalgte organene er bevisste og tydelige på hvilken myndighet de delegerer administrasjonen ved kommunedirektøren. - Utvalgets utgangspunkt er at en tydelig lovregulering av roller, ansvar og oppgaver vil kunne bidra til å styrke samspillet og dermed både de folkevalgte og administrasjonen. - De folkevalgte og administrasjonen har prinsipielt svært ulike roller. Utvalget mener derfor at organer enten skal være folkevalgte eller administrative. - De administrative organene settes sammen av kommunedirektøren Utvalget peker på at de prinsipper som foreslås å gjelde for samspillet mellom folkevalgte og administrasjonen i en kommune styrt etter formannskapsmodellen, også i all hovedsak vil gjelde for samspillet mellom bystyret og byrådet i en parlamentarisk styreform. De fleste av de strekpunktene som er referert ovenfor, er uttrykk for dagens praksis selv om den dag ikke er lovhjemlet. 13

14 En viktig endring er at utvalget foreslår at det inntas i loven at kommunedirektøren har det løpende personalansvar inkludert ansettelse, oppsigelse, avskjed og tjenstlig reaksjon hvis ikke annet er fastsatt i lov. For å illustrere utvalgets intensjon om økt tydelighet i roller og funksjoner, er det viktig å sammenholde dette forslaget med dagens lovgivning kommunelovens 24 nr. 1 - hvor det fremgår at «myndighet til å opprette og nedlegge stillinger og treffe avgjørelser i personalsaker» i utgangspunktet er lagt til kommunestyret med mulighet for delegasjon til administrasjonssjefen. For parlamentarisk styrte kommuner er det ikke tatt inn et tilsvarende forbehold m.h.t byrådets kompetanse hva angår nedleggelse og opprettelse av stillinger mv. som kommer til uttrykk i ovenfor siterte bestemmelse i 24 nr. 1. Dette innebærer at et byråd allerede må antas å ha den kompetanse som utvalget nå foreslår lagt til kommunedirektøren. Byrådet slutter seg til de generelle prinsipper for etablering og organisering av arbeidet i folkevalgte organ som utvalget trekker opp i sin utredning. Byrådet slutter seg til de generelle prinsipper for samhandlingen mellom folkevalgte organer og administrasjonen som trekkes opp i utredningen. 5. Kommunale foretak Utvalgets vurdering er at organisasjonsformen kommunalt foretak er etterspurt og velfungerende. Det foreslås på denne bakgrunn få endringer i dagens bestemmelser. Det foreslås imidlertid en sentral presisering: «For å unngå dobbeltroller og habilitetsproblematikk foreslår utvalget at medlemmer og varamedlemmer av kommunestyret, ikke skal være valgbare til styret i kommunale foretak.» En av kommunestyrets oppgaver i forhold til de kommunale foretakene, er å utøve tilsyn og kontroll med foretakets oppgaveløsning. En slik tilsyns- og kontrollvirksomhet vanskeliggjøres dersom bystyrerepresentanter også sitter i styreposisjon i de organer som er gjenstand for slik tilsyn- og kontrollvirksomhet. Dette representerer problemstillinger som flere ganger har vært tatt opp i overordnete policydokumenter i Bergen kommune. I dagens lovgivning er det åpnet opp for at kommunestyret selv i en parlamentarisk styreform kan delegere til byrådet å velge styret i kommunale foretak. I et forslag til lovendring sendt på høring sommeren 2015 foreslo Kommunal- og moderniseringsdepartementet at det i parlamentarisk styrte kommuner ble åpnet for en endret adgang for kommunestyret til å delegere myndighet til å styre kommunale foretak til kommunerådet. Utvalget slutter seg til dette forslaget. Byrådet slutter seg til utvalgets anbefalinger hva angår lovfesting av forhold knyttet til oppnevning av styrerepresentanter i kommunale foretak. 6. Utvidet innsynsrett og taushetsplikt for folkevalgte Etter gjeldende rett har folkevalgte en videre innsynsrett i kommuneadministrasjonens dokumenter enn det som følger av offentlighetsloven. Utvalget peker imidlertid på at dette dreier seg om ulovfestete regler som er uklare og praktiseres på ulik måte i kommunene. Utvalget foreslår å lovfeste en utvidet innsynsrett. En slik innsynsrett foreslås lagt til de folkevalgte organene, og ikke til den enkelte folkevalgte. Det er organets behov for opplysninger som er sentral i denne sammenheng, ikke den enkelte folkevalgtes ønsker om innsyn. Den utvidete innsynsrett foreslås begrenset slik: «Kommunestyret kan etter utvalgets forslag kreve innsyn i alle saker, mens andre folkevalgte organ bare kan kreve innsyn i saker som ligger til organets virkeområde. Utvidet innsynsrett for 14