NOU : Ny kommunelov. Gjennomgang av områder med særskilt relevans for bystyrets organer og folkevalgte

Transkript

1 BERGEN KOMMUNE Bystyrets kontor Notat Saksnr.: Saksbehandler: FRWE Emnekode: ESARK-0238 Til: Fra: AGFR Bystyrets kontor Dato: 19. august 2016 NOU : Ny kommunelov. Gjennomgang av områder med særskilt relevans for bystyrets organer og folkevalgte Byrådet vil fremme innstilling til Bergen kommunes høringsuttalelse. Bystyresiden vil likevel parallelt jobbe med saken for å foreta egne vurderinger av de områder som konkret omhandler arbeid, oppgaver og rettigheter av de folkevalgte i bystyrets organer. I dette notatet skal det foretas en gjennomgang av de kapitler i forslag til ny kommunelov som har en særskilt relevans for bystyrets organer og folkevalgte. Notatet skal være grunnlag for diskusjon og for videre bearbeiding i arbeidsgruppen. Byrådets høringsuttalelse og AGFR sine forslag til Bergen kommunes høringsuttalelse behandles samlet i KFPS før bystyrets sluttbehandling av høringssaken i møte den 21. september for å rekke høringsfristen 16. oktober. I juni 2013 ble det oppnevnt et utvalg som fikk i oppdrag til å foreta en helhetlig gjennomgang av kommuneloven for å styrke det kommunale selvstyret. I mandatet ble utvalget bedt om å fremme forslag til en ny lov om kommuner og fylkeskommuner. Kommunelovutvalget har foretatt en helhetlig gjennomgang av gjeldende kommunelov. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har sendt på høring kommunelovutvalgets innstilling samt utredninger som NOU 2016: 4 Ny kommunelov. Utvalget har gått gjennom hele kommuneloven og kommer med mange vurderinger og en rekke forslag til endringer i NOU : Ny kommunelov. Ikke alle tema- og spørsmålsstillinger som er belyst og utredet i NOU 2016:4 er blitt en del av utvalgets forslag til en ny kommunelov. I AGFR-møte den ble arbeidsgruppen enig om å foreta i august en gjennomgang av følgende kapitler som direkte berører folkevalgte i bystyrets organer: Kap. 7 Innbyggerdeltagelse Kap. 9 Overordnede styringsmodeller, særlig parlamentarisme Kap. 10 Ordfører Kap. 13 Valg av medlemmer til folkevalgt organer Kap. 14 Godtgjøring og velferdsgoder Kap. 15 Utvidet innsynsrett og taushetsplikt for folkevalgte

2 Kap 16 Saksbehandlingsregler for folkevalgte organer Kap. 25 Kontrollutvalget og kontrollutvalgssekretariat Kap. 29 Statlig kontroll og tilsyn mv. Etterfølgende skal de enkelte kapitlene gjennomgås. For hvert kapitel belyses både kommunelovutvalgets forslag og sine vurderinger slik de går fram av Debattgrunnlag ny kommunelov. I tillegg til de ovenfor opplistede kapitlene er også kap. 8.4 Folkevalgte og folkevalgte organ tatt med i gjennomgangen. Kap. 7 Innbyggerdeltagelse NOU: Utvalget foreslår ikke å lovfeste ytterligere deltakelsesordninger utover innbyggerforslag og frivillige lokale folkeavstemninger. Utvalget mener at regelverk om innbyggerdeltakelse og folkeavstemminger i all hovedsak å videreføres. Utvalget er imot innføring av bindende folkeavstemminger og krav til antall underskrifter for å kunne fremme et innbyggerforslag foreslås å øke til 1000 fra dagens 300, alternativt 2 % av innbyggerne. Utvalget har en restriktiv holdning til utvidete deltakelsesordninger. «Det er derfor etter utvalgets vurdering viktig at kommunens bruk av ulike deltakelsesordninger ikke skjer på en slik måte og i så stort omfang at det undergraver det representative demokratiet». : kommer ikke med konkrete endringsforslag og fremhever at kommunen skal ha stor handlingsfrihet når det gjelder utforming av deltakelsesordninger. Kommentar: Er det fornuftig å heve kravet for å fremme et innbyggerinitiativ til 1000? Ser at flere av initiativene har en lokal forankring, er knyttet til et lokalområde som gjør det vanskelig å fremme innbyggerinitiativ som er avgrenset til lokalområder. Selv om det ikke lovfestes nye deltakelsesordninger, er det viktig at kommunene har stor frihet til selv å velge slike ordninger. Kap. 8.4 Folkevalgte og folkevalgte organ Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre dagens regler om folkevalgte organer, men vil lovregulere hvilke folkevalgte organer som kan opprettes, hvilke regler som gjelder for dem, og hvilke betegnelse som skal brukes. Videre foreslår utvalget en lovfestet definisjon av hvem som faller under begrepet «folkevalgte». Utvalget foreslår å slå sammen komiteer og faste utvalg etter dagens kommunelov 10 til utvalg, jfr lov-forslaget 5-5. Kommunestyret skal ha en stor handlingsfrihet med hensyn til oppgaver, myndighet og varighet for slike utvalg. Utvalgene kan være faste eller midlertidige, og de kan bli tildelt beslutningsmyndighet, innstillingsrett eller bare utredningsoppgaver. Utvalget mener at alle folkevalgte organer bør være omfattet av et regelverk. Hvilke organer som skal eller kan opprettes bør være uttømmende lovregulert enten i kommuneloven eller i særlov. Dersom det ikke finnes noen relevant hjemmel, kan organet ikke opprettes. 2 av 8

3 Dagens kommunedelsutvalg, kontrollutvalg og partssammensatte utvalg vil være omfattet av de generelle reglene for utvalgene, samtidig som de fortsatt kan ha noen særregler. Saksbehandlingsreglene, inkludert reglene om åpenhet, vil gjelde fullt ut for alle utvalg. Det innebærer at kommunestyret ikke lenger får adgang til å fastsette avvikende saksbehandlingsregler eller å lukke møter for dagens komiteer. Det foreslås at utvalg bare kan opprettes av kommunestyret selv og i enkelte tilfelle av ordfører. Utvalgene skal kunne opprette arbeidsutvalg med medlemmer valgt blant medlemmene i utvalget Utvalget mener det er hensiktsmessig å tydeliggjøre i loven hvem som er folkevalgt og foreslår å lovfeste at folkevalgte etter kommuneloven er kommunestyremedlemmer og personer som et folkevalgt organ etter kommuneloven har valgt inn i et folkevalgt organ. støtter utvalgets vurderinger og fremmer ikke forslag til endring, men ønsker å vurdere nærmere om lovregulering av krav til folkevalgt organ ev. kan vanskeligjøre innbyggerdeltakelse. Kommentar: ingen Kap. 9 Overordnede styringsmodeller, særlig parlamentarisme NOU: Utvalget mener at det er behov for å styrke opposisjonens og kommunestyrets rolle i kommuner med parlamentarisme. Utvalget vil derfor lovfeste retten til å fremme private forslag. Videre foreslås det å lovfeste en rapporteringsplikt for byrådet om vedtak som er fattet av byrådet: «Rådet skal minst en gang i halvåret rapportere til kommunestyret eller fylkesting om vedtak i saker som har prinsipiell betydning». Videre foreslår utvalget å lovfeste at politiske rådgivere til byrådet må fratre fra folkevalgte verv. Kravet for å innføre parlamentarisme som styringsform økes fra simpelt flertall til 2/3 dels flertall. Avvikling av parlamentarisme skal fortsatt vær mulig ved simpelt flertall. : støtter NOUs anbefalinger og har utover det ingen andre endringsforslag: «De foreslåtte endringer bidrar til en sterkere forankring i kommunestyret for å innføre parlamentarisme og styrke kommunestyret og opposisjonen». Kommentarer: Parlamentarismebestemmelsene er «stemoderlig» behandlet i lovforslaget selv om det bare er 2 byer og 3-4 fylker som praktiserer parlamentarisme burde utvalget gått mer inngående inn i og vurdert dagens bestemmelser ut i fra erfaringene byene selv har. Når det gjelder forslaget om å øke kravet til 2/3 dels flertall for innføring av parlamentarisme, kan en ikke se begrunnelsen for dette. 3 av 8

4 Når det gjelder forslagene om å lovfeste retten til å fremme private forslag og en lovfestet rapporteringsplikt for byrådet, er dette allerede en etablert praksis i både Bergen og Oslo og vil ikke representere tiltak som bidrar i noen særlig grad til å styrke opposisjonens og kommunestyrets rolle. Forslaget inneholder ikke nærmere bestemmelser om eller grenser for delegering av fullmakter fra bystyret til byrådet. Kap. 10 Ordfører NOU: Utvalget anbefaler å lovfeste en forslagsrett for ordføreren i alle kommunale folkevalgte organer. Dette skal også gjelde for organer der ordføreren ikke er medlem. Videre foreslås det at kommuneloven åpner for direkte valg av ordfører. Kommunene skal selv bestemme om de vil bruke ordningen. Dette skal også gjelde kommuner med parlamentarisk styringsform. : støtter forslaget om å åpne for direkte valg av ordfører i en ny kommunelov. høringsutkast tar ikke eksplisitt stilling til forslag om utvidelse av ordføreren forslagsrett i folkevalgte organer, men støtte intensjonen om å styrke ordførervervet. Kommentar: Enig i forslagene. Kap. 13 Valg av medlemmer til folkevalgt organer NOU: Utvalgets flertall mener kravet til kjønnsbalanse ved forholdsvalg også bør knyttes til sammensetningen av folkevalgte organ som helhet, og ikke bare til det enkelte listeforslag, som i dag. Flertallet foreslår at dersom det ene kjønnet blir underrepresentert i organet som helhet, skal kandidater fra det underrepresenterte kjønnet rykke opp på den listen som har fått flest stemmer. Mindretallet anser forslaget som et inngrep i partienes rett til selv å bestemme hvilke personer de ønsker å la seg representere med. Derfor foreslår mindretallet i utvalget å videreføre gjeldende rett. Mindretallet viser til at flertallets forslag vil medføre at noen partier i praksis kan tvinge andre partier til å velge inn en folkevalgt av et bestemt kjønn og at dette utgjør et demokratisk problem. Mindretallet mener at demokratihensyn her må gå foran hensynet til kjønnsbalanse, og viser til at regelen flertallet foreslår vil medføre et ytterligere kompliserende element i allerede utilgjengelige regler. Også er i sin høringsutkast kritisk til flertallets forslag om absolutt krav til krav til kjønnsbalanse for utvalg som hel-het ved forholdstallsvalg og kommer med følgende «foreløpige vurdering og anbefaling»: «Flertallets forslag representerer en viss inngripen i lokaldemokratiet. Et absolutt krav til kjønnsbalanse for utvalg som helhet ved forholdstallsvalg kan få negative effekter for samarbeidsklima mellom partier/partigrupper i kommunestyret, fordi det kan åpne for at ett parti/partigruppes valgte representant(er) bestemmes av hvem som velges fra 4 av 8

5 andre lister. I tillegg vil en slik regel ytterligere komplisere gjennomføringen av valg av folkevalgte organer etter forholdstallsprinsippet. Gitt at krav til kjønnsbalanse settes til utvalget som helhet, kan en variant av flertallets forslag være at kandidater fra det underrepresenterte kjønnet skal rykke opp fra den listen som har fått færrest stemmer. En slik liste vil ha færre stemmer bak seg i valget, og det kan argumenteres for at dette er en noe mindre inngripen i det lokale demokratiet.» Kommentar: Ikke enig i forslaget om å endre bestemmelsene slik at kandidater fra det underrepresenterte kjønnet rykker opp på den listen som har fått flest stemmer. Kap. 14 Godtgjøring og velferdsgoder NOU Utvalget påpeker at det finnes en del uklarheter om hva slags statur og rettigheter de folkevalgte har i henhold til ulike velferdsordninger og ser derfor behov for å gå gjennom hele regelverket for å sikre at folkevalgte har rett til aktuelle velferdsgoder på lik linje med arbeidstakere. Dette skal allikevel bare gjelder for folkevalgte med omfattende tillitsverv, det vil si folkevalgte som har et tillitsverv som tilsvarer minst 50 prosent stilling. Disse skal gis de samme rettigheter til ulike velferdsgoder som ansatte i kommunene. Utvalget fremmer ikke forslag om supplering av kommuneloven, men anbefaler å regulere folkevalgtes rettigheter på velferdsordninger direkte i det enkelte lovverk som folketrygdloven. Utvalget foreslår videre at folkevalgte i verv på minst halv tid skal ha lovfestet rett til ettergodtgjøring i inntil tre måneder dersom vedkommende ikke har en jobb å gå tilbake til. Annen inntekt som opparbeides i perioden for ettergodtgjøring, skal gå til fradrag i godtgjøringen. : støtter utvalgets forslag om å gi folkevalgte som har det å være folkevalgt som sin «hovedbeskjeftigelse» rettigheter innen velferdslovgivningen. ønsker, i motsetning til utvalget, at disse rettigheter reguleres i kommuneloven, og at aktuell særlovgivning bør justeres i henhold til dette. Videre krever at rettigheter til både velferdsordninger og etterlønn skal også gjelde for folkevalgte som jobber mindre enn 100 %, dersom det å være folkevalgt er deres «hovedbeskjeftigelse». Kommentar: Enig i at de folkevalgte gis rettigheter slik beskrevet, men enig med om at dette bør reguleres i kommuneloven. Kap. 15 Utvidet innsynsrett og taushetsplikt for folkevalgte NOU Utvalget påpeker at rettstilstanden på området med henvisning til ulovfestet rett og pålegg om kommunale reglement er uklar. Etter utvalgets vurdering bør kommuneloven gi nærmere regler om utvidet innsynsrett for folkevalgte. 5 av 8

6 Utvalgets forslag er ment å være en lovfesting og presisering av gjeldende rett. Forslaget innebærer at et folkevalgt organ på visse vilkår har en utvidet rett til innsyn i administrasjonens saksdokumenter, som strekker seg lengre enn det som følger av de generelle regler om allmennhetens innsyn Utvalget ønsker at krav om innsyn skal være forankret i saksbehandling i folkevalgte organer, og foreslår derfor ikke regler om utvidet innsynsrett for enkeltmedlemmer av et folkevalgt organ. Den enkelte folkevalgtes innsynsrett vil følge av de generelle reglene i offentlighetsloven og må behandles etter dette regelverket. Utvalget ønsker å sikre mindretallets behov for informasjon. Derfor foreslås det at det er nok at tre medlemmer av et organ, alternativt et flertall av dem som avgir stemme, stiller seg bak et krav om innsyn. Dersom kravet om innsyn gjelder opplysninger som er taushetsbelagte, mener utvalget at vedtak om innsyn må fattes med flertall. Innsynsrett skal først inntre når saken er sendt til behandling i organet. Dersom saken ikke skal behandles i et folkevalgt organ vil organets innsynsrett oppstå når saken er ferdigbehandlet i administrasjonen. Utvalget mener det er viktig at administrasjonen kan arbeide frem mot endelig avgjørelse i saker før innsynsretten inntrer. I kommuner med parlamentarisk styringsform skal etter utvalgets vurdering de folkevalgtes innsynsrett i dokumenter fra kommunerådets saksbehandling være snevrere enn innsynsretten i administrasjonens dokumenter i kommuner med formannskap. Utvalget vil derfor ikke legge til rette for at kommunestyret får utvidet rett til innsyn i dokumenter til kommunerådets forberedende møter. Utvalget foreslår unntak fra innsynsrett i dokumenter knyttet til kommunerådets saksbehandling. Forslag til unntakene tar utgangspunkt i Oslo kommunes reglement for folkevalgtes innsynsrett, og skal gjelde ««notater fra den enkelte kommuneråd til kommunerådet og notater mellom kommunerådene» (NOU s. 167). Utvalget foreslår videre at kommunerådet kan unnta fra innsyn dokumenter som er utarbeidet av «administrasjonen som sekretariat for kommunerådet», til bruk for kommunerådets eller den enkelte kommuneråds egne forberedende vurderinger».( NOU s. 167). Endelig foreslår utvalget at innsynsretten heller ikke skal omfatte saksliste til og møtebok fra forberedende møter i kommunerådet der rådet ikke skal treffe vedtak eller legge frem innstilling. : støtter utvalgets vurderinger og forslag. Kommentar: Enig i vurderingene og forslagene. Kap. 16 Saksbehandlingsregler for folkevalgte organer NOU Utvalgets vurderinger og forslag fokuserer på temaer møteoffentlighet, fjernmøter og hastesaker. Når det gjelder møteoffentlighet forslår utvalg en utvidelse av muligheten til lukkede møter når folkevalgte organer får informasjon fra kommuneadvokaten angående 6 av 8

7 kontrakttvister eller rettsaker. Det foreslås at kommunen i slike tilfeller også kan sladde sakslisten og møteprotokoller ( 11-3, 3. ledd og 11-4, 2. ledd). Utvalget har også vurdert om det skulle gis tilgang til å ha møter uten offentlighet, der saker forberedes, men ikke behandles. Utvalg mener at det i praksis ville være svært vanskelig å skille mellom disse fasene. Utvalget vil derfor ikke at det skal innføres lovhjemmel om at folkevalgte organer skal kunne lukke dørene i møter hvor de kun skal forberede saker. Videre foreslår å utvide adgangen til å ha fjernmøter. Etter utvalgets vurdering skal det også være mulighet for at kommunestyret kan ha fjernmøte. Fjernmøte skal kunne avholdes uavhengig om det gjelder hastesaker eller ikke, så lenge kommunelovens øvrige bestemmelser angående møteoffentlighet, avstemming m.v. kan følges. Utvalget vil derimot ikke åpne for muligheten til å holde lukkede fjernmøter. De øvrige bestemmelser angående hastesaker foreslås videreført. støtter utvidet adgangen til å holdes fjernmøter i folkevalgte organer og fremmer ingen egne endringsforslag for dette kapitlet. Kommentar: ingen Kap. 25 Kontrollutvalget og kontrollutvalgssekretariat Utvalget foreslår å øke minimumskravet til antall medlemmer i kontrollutvalget fra tre til fem for å styrke kontrollutvalgets arbeid og legitimitet. Det foreslås ikke spesielle valgbarhetskrav for hvem som kan velges som leder av kontrollutvalget. Utvalget anbefaler å videreføre bestemmelsene om hvem som ikke kan velges og foreslår å utelukke personer med sentrale verv eller stillinger i kommunale eller fylkeskommunale selskaper og personer som har en ledende stilling eller som er medlem eller varamedlem av styret i et interkommunalt samarbeid. Kravet om et uavhengig sekretariat for kontrollutvalg foreslås videreført av utvalgets flertall. Et mindretall mener at kommunerevisjon også kunne overta sekretariatsfunksjon for kontrollutvalget. Utvalg ser ikke behov for å lovfeste krav til størrelse av sekretariat eller kompetansekrav til dets ansatte. fremmer ingen endringsforslag til NOUs innstilling angående kap. 25. Kap. 29 Statlig kontroll og tilsyn mv. Utvalget har vurdert bestemmelsen om lovlighetskontroll og mener at det ikke er behov for å endre hovedinnholdet i gjeldende regelverk, men foreslår enkelte presiseringer. Begrepet avgjørelse skal erstattes med begrepet vedtak for å tydeliggjøre at innstillinger ikke kan være gjenstand for lovlighetskontroll. Å fremme krav om lovlighetskontroll angående unnlatelse av å fatte et vedtak skal derimot være mulig. 7 av 8

8 Videre vil utvalget presisere lovbestemmelsen slik at kun den offentligrettslige delen av et vedtak kan lovlighetskontrolleres. Kravet om at minste tre medlemmer i kommunestyret må fremme krav om lovlighetskontroll foreslås videreført. støtter de foreslåtte presiseringer angående lovlighetskontroll i NOUs innstilling. Kommentar: enig i endring. Frank Wessels - saksbehandler Roar Kristiansen - bystyredirektør Dette dokumentet er godkjent elektronisk. 8 av 8