ISF paper 2005:12 Demokratiets utfordringer Fredrik Engelstad Sommeren er på hell, og det går mot nytt stortingsvalg. Det betyr at den utadvendte aktiviteten ved instituttet øker betraktelig. I år har vi til og med en egen valgservice på nettet. Men i dag skal vi heller ta et skritt tilbake, og rette oppmerksomheten mot det norske demokratiet og ikke det forestående valget. For det er ikke bare valgutfallet som er spennende. Det norske demokratiet er i endring. Noen av de dilemmaene det reiser er det vi skal belyse her. Behandlingen er langt fra heldekkende, så det vi gjør er å foreta noen få stikkprøver. Men først: Hvordan tenker vi oss at sosiale endringsprosesser typisk foregår? Jeg ble konfrontert med dette for noen år siden, da jeg skulle revidere en lærebok om norske samfunnsforhold, som var skrevet ti år tidligere. Jeg tenkte at den revisjonen i hovedsak ville bestå i å finne frem et mer oppdatert tallmateriale. Men da jeg gikk inn i teksten, viste det seg å være helt feil. Det hadde skjedd så mange endringer i samfunnets institusjoner, som hver for seg ikke var så veldig oppsiktsvekkende, at de til sammen dannet et helt nytt bilde. Det var ikke nok å bytte ut tabellene, hele teksten måtte skrives på nytt. Dette lille eksemplet viser at vi tilpasser oss veldig raskt de enkelte endringene. Samtidig følger vår generelle forståelse ikke med i samme tempo. Derfor må vi av og til stoppe opp og betrakte endringene i større perspektiv, gi mer samlende bilder. Det er det vi har for eksempel maktutredninger til. Eller vi kan skape andre møteplasser for sosial og politisk refleksjon. Her er det ikke noe poenget å klage over forfallet, men å rette søkelys mot noen av de utfordringene som demokratiet vil stå overfor i fremtiden. 1
Et bakteppe for en slik refleksjon kan da være det følgende: I løpet av én generasjon har politikken i Norge blitt utsatt for minst seks forskyvninger. Hver for seg er heller ikke de nødvendigvis så merkbare, men til sammen utgjør de noe som må karakteriseres som en betydningsfull transformasjon. 1. Makten forskyves mellom politikk og markeder. Mulighetene for å foreta politiske inngrep i næringslivet er svekket. Næringspolitikkens historie i de siste 25 år er historien om overgang fra direkte til indirekte påvirkning av markedsprosesser, ved fastsettelse av markedets rammebetingelser. Endringene innebærer for eksempel at 1970-årenes resolutte oljepolitikk, som var en betingelse for oppbyggingen av den norskbaserte oljevirksomheten, neppe ville vært mulig i dag. 2. Beslutninger flyttes fra politisk styrte til faglige organer. Forvaltningsenheter er i stor stil blitt brutt opp, slik at det er oppstått en serie nokså fristilte tilsynsorganer, som omfatter alt fra Konkurransetilsynet til Post- og teletilsynet. Etter 1990 er det opprette flere slike tilsynsorganer enn i de foregående hundre år. Et annet eksempel er den nye instruksen til Norges Bank, som gir banken nærmest full frihet i rentepolitikken, samtidig som medlemmene av bankens styre ikke lenger velges ut fra politiske kriterier, men er sammensatt av fagfolk, fortrinnsvis fremtredende økonomer. 3. Beslutninger flyttes fra politiske til rettslige organer. Rettsliggjøring skjer dels gjennom en kraftig vekst i domstolliknende organer i forvaltningen. Økt bruk av kontrakter i offentlig virksomhet trekker i samme retning. Et annet moment, som vi skal komme tilbake til, er betydningen av internasjonale konvensjoner med vidt tolkningsrom. 4. Det har skjedd en forskyvning av politikkens tyngdepunkt, bort fra næringspolitikk og over mot helse-, sosial- og omsorgsfeltet. Siden midten av 1980-årene er det de nære ting skole, eldre og helse som har vært de viktigste prioriteringene hos et klart flertall av velgerne. De er følgelig blitt dominerende i det politiske bildet. 5. Økende velstand fører til økt sosial kompleksitet, hva enten det gjelder organisering av helsevesenet eller markedene. Dette betyr at flere og flere institusjoner drives av eksperter og flere og flere beslutninger treffes av eksperter på vegne av befolkningen. Profesjonene beskyldes til stadighet for å mele sin egen kake, mens de henviser til det allmenne vel. Det 2
gjelder nok en del, men neppe flertallet. Det som er karakteristisk for flertallet av profesjonsutøvere er imidlertid at de legger hovedvekten på det de er opplært til, nemlig å anvende sitt eget fags tenkemåte. Der hvor den ikke strekker til, trekker de seg tilbake. Det allmenne skjønn, som politikken skal forvalte, er ikke de profesjonelles sak. Da blir faglig enighet viktigere enn politisk debatt. 6. Økt kompleksitet i samfunnet påvirker hvordan politikken fremtrer overfor borgerne og velgerne. Betraktet som helhet er politikk nokså innfløkte greier. Alt for innfløkte til å presenteres i sin helhet i tabloide debatter i avisene eller på fjernsyn. Dette skaper en økende splittelse mellom politikkens frontstage og backstage. Omfattende politikkfelter når knapt nok frem til valgkamper eller offentlig debatt, mens de nære ting kommer i forgrunnen. Når så vi sist en valgkamp der olje, forskning eller næringspolitikk spilte en rolle? Avgjørende betingelser for videreføringen av velferdssamfunnet er gjort til et område for spesielt interesserte. Disse endringene i politikkens nedslagsfelt og virkemåte skjer samtidig med at befolkningens sosiale og politiske engasjement skifter form. Valgdeltakelsen har sunket på lang sikt, mest i lokalvalgene. Heller enn å delta i politiske partier er det flere og flere borgere som engasjerer seg i enkeltsaker og ad hoc-aksjoner. Partiene får mer karakter av å være valgkamporganisasjoner, som også konsentrerer seg om noen få saker for å nå gjennom med budskapet. Parallelt med dette ser vi at de gamle organisasjonene, som fungerte som skoler i demokrati, sliter med rekrutteringen av medlemmer. De profesjonaliseres og omdannes for en stor del til serviceorganisasjoner for medlemmene. Det gjør også at de fungerer på andre måter i forhold til staten og politikken. * * * Ingen er forunt å vite hvor det norske demokratiet beveger seg i fremtiden. Men det er et spørsmål som kaller på refleksjon. Da er det vel verd å ta utgangspunkt i noen nyere bidrag til politisk teori. To teoretikere som kan danne grunnlag for videre diskusjon er Chantal Mouffe og Nancy Fraser. Selv om de befinner seg innenfor en anglo-amerikansk demokratitradisjon, tenker begge ut fra en radikal sosialdemokratisk posisjon, ikke så ulik den som finnes i Norge. Litt forenklet kan det sies at Mouffe er konfliktteoretiker, mens Fraser ligger nærmere en harmoni-teori. Chantal Mouffes hovedpoeng er at politikk er kamp, kamp om makt, og må 3
være det. Demokratiet er blitt til gjennom maktkamper og det må preget det i fortsettelsen. Uten klare fronter, valg mellom tydelige alternativer, vil demokratiet forvitre. Hennes mål er å rydde til side det sterke presset henimot konsensus, både i politisk teori og i politikken selv, og hun fremhever den dynamiske striden mellom frihet og likhet som konstituerende for demokratiet. Fraser derimot, legger hovedvekt på tilordning av rettigheter. Hennes utgangspunkt er normativt, politikk går ut på å gi og sikre rettigheter, på grunnlag av likeverdighet for alle til deltakelse i samfunn og politikk. Et samfunn er rettferdig i den grad det lever opp til dette kravet. Utfordringen er å fjerne hindringer for deltakelse, hva enten de bunner i diskriminering i en eller annen form, eller skyldes økonomiske skranker. Disse sakene bæres frem av dels av avgrensede bevegelser innenfor en bredere offentlighet. For Fraser er det også et viktig poeng at kulturell anerkjennelse må gå sammen med økonomisk omfordeling. Her skisseres altså to ulike utviklingsløp. Hvilken vei beveger så politikken seg i Norge? Det er ikke mye som tyder på at den går den veien som Chantal Mouffe peker ut. At politikken innsnevres og skifter tyngdepunkt peker ikke mot de klare konfrontasjoner som Mouffe ønsker. Det samme gjelder konkurransen som skjer i frontstage, om realisering av verdier som det store flertall bekjenner seg til. Nå kunne konstellasjonen ved årets valg være et argument mot denne vurderingen. To regjeringsalternativer står klarere frem enn før. De representerer offentlig tjenesteyting mot privatisering, sosialpolitikk mot markedsløsninger. Men hvor dypt stikker disse motsetningene egentlig? Det er ikke sikkert at det dreier seg om mer enn nokså begrenset uenighet om kommunal administrasjon. Og all den politikken som foregår backstage drukner i debatt om hva slags mat elevene skal få servert når de er på skolen. Det kan se ut til at Nancy Frasers konsepsjon av politikk er et sikrere kort å satse på, for den som vil å reflektere over politikkens fremtid. Hennes hovedpoeng om innfrielse av rett til deltakelse forutsetter ikke klare fronter. Tvert om, den er lettere å kombinere med de små skritts politikk. Det er gjennom den offentlige debatt, slik Fraser ser det, at rettigheter kan begrunnes og aksepteres. Bedre sikring av rettigheter for én gitt gruppe er ikke avhengig av enighet om rettigheter for andre grupper. Ensaksbevegelsene kommer dermed til sin rett. 4
Noen spørsmål melder seg likevel. Det ene er knyttet til kraften i de sosiale bevegelsene. I Norge har deltakelsen i større bevegelser som miljøbevegelsen og kvinnebevegelsen vært på retur. De har til dels gått inn i en koalisjon med statsforvaltningen. Det er ikke godt å vite hva slags påvirkning de vil utøve i fremtiden. Men dessuten: Som normativ teori er Frasers tenkning mer kraftfull når det gjelder krav om anerkjennelse og bekjempelse av diskriminering, enn den er med hensyn til økonomisk omfordeling. Grunnen er at de politiske prosessene som kreves for omfattende utjevning av økonomisk ulikhet og maktesløshet i et land som Norge, er mer komplekse og motsetningsfylte enn de som har å gjøre med kulturelt basert diskriminering. Kanskje er det politiske kamper av den typen som Chantal Mouffe vil ha, som kreves for å få det til? Om det vil skje i praksis er imidlertid et annet spørsmål. 5