Av: Hilmar Rommetvedt, IRIS (International Research Institute of Stavanger)

Transkript

1 Lobbyvirksomhet Av: Hilmar Rommetvedt, IRIS (International Research Institute of Stavanger) Innlegg på vestlandslanseringen av Stortingets historie BT Allmenningen, Litteraturhuset i Bergen, 27. oktober Er Stortinget noe å bry seg med for interesseorganisasjoner som ønsker å påvirke politikken? Lenge var svaret forskerne ga, et klart nei. På 1960-tallet erklærte Stein Rokkan at «De viktigste avgjørelsene i den økonomiske politikk tas sjelden i partiene eller i Stortinget». De ble i realiteten tatt ved forhandlingsbordet i den korporative kanal der regjeringens utsendinger møttes ansikt til ansikt med representanter for de store interesseorganisasjonene. Robert B. Kvavik fant at parlamentariske institusjoner fikk «en overmåte svak vurdering» blant interesseorganisasjonene. De uttrykte til og med «flere grunner til at parlamentet ble unngått som et kontaktpunkt». På 1970-tallet framhold Abraham Hallenstvedt og Jorolv Moren at «For organisasjonenes daglige arbeid, for de konkrete saker, er partier og Stortinget [ ] av mere perifer betydning». På begynnelsen av 1980-tallet framholdt maktutreder Gudmund Hernes at makten var forskjøvet: «fra Stortinget til forvaltningen og organisasjonene». Men andre maktutredere ga et mer nyansert bilde. Morten Egeberg fant at «ikke bare departementer og direktorater, men også regjeringen og Stortingets organer utgjør svært sentrale elementer i arbeids- og næringslivsorganisasjonenes nasjonale omgivelser». 1 Innlegget er basert på Hilmar Rommetvedt: «Lobbyvirksomhet», i Hanne Marthe Narud, Knut Heidar og Tore Grønlie (red., 2014): Stortingets historie Bergen: Fagbokforlaget. 1

2 Maktutredningen ga støtet til en diskusjon om de sterke særinteressenes innflytelse. Regjeringen Willoch gikk inn for å begrense denne innflytelsen, bl.a. gjennom å bygge ned det korporative apparatet i form av statlige styrer, råd og utvalg. Fra 1983 til 2005 ble antall statlige utvalg med deltakelse fra en eller flere interesseorganisasjoner redusert fra 542 til 186. Samtidig økte antall interesseorganisasjoner kraftig. I sum betyr dette at det er blitt stadig trangere om plassen i den korporative kanalen der representanter for interesseorganisasjoner og forvaltning møtes. Dermed er det blitt flere interessegrupper som har måttet se seg om etter andre muligheter til å påvirke politikken. Én av de alternative veiene for påvirkning, kan være de høringene som fagkomiteene i Stortinget gjennomfører med berørte interesseorganisasjoner. Harald Espeli, som kartla høringene i finanskomiteen, industrikomiteen og landbrukskomiteen fra perioden til , fant mer enn en tolvdobling av det samlede antall høringer i de tre komiteene! 2

3 I flere spørreundersøkelser blant de landsomfattende interesseorganisasjonene i Norge er det stilt spørsmål om kontakten med ulike myndighetsorganer. I mitt kapittel presenteres data fra et panel av organisasjoner som svarte på disse spørsmålene både i 1982, 1992 og I 1982 var kontakten med Stortinget beskjeden. Utover i og 1990-årene skjedde det imidlertid en kraftig økning i kontakten med Stortinget, mens departmentskontakten var nokså stabil. Dermed skrumpet differansen mellom departements- og stortingskontakter kraftig inn, fra 30 prosentpoeng i 1982 til 12 i Økningen i kontakten med direktorater og ytre etater har nok sammenheng med at flere oppgaver er blitt delegert til disse. 3

4 Den økte lobbyvirksomheten som interesseorganisasjonene retter mot Stortinget, kan være en reaksjon på nedbyggingen av det statlige komitesystemet. Stortingslobbyisme kan med andre ord være et alternativ for dem som ikke slipper til i en innsnevret korporative kanalen. For en hel del organisasjoner er dette tilfellet, men det viser seg også at lobbyvirksomheten for mange organisasjoner fungerer som et supplement, ikke som et alternativ, til deltakelse i den korporative kanal. Selv om man får gjennomslag for sitt syn i en tidlig fase av beslutningsprosessen, f.eks. i et offentlig utredningsutvalg, er det ikke sikkert at dette holder helt til «mål». Det kan bli «omkamper» med andre interessegrupper i senere faser, helt fram til den endelige beslutningen er tatt i Stortinget. Undersøkelsene viser en økende tendens til at organisasjoner som deltar i statlige utvalg, samtidig også driver lobbyvirksomhet mot Stortinget og andre myndighetsorganer. Det er som nevnt flere organisasjoner som har hyppig kontakt med statsforvaltningen enn med Stortinget. Det har sammenheng med at forvaltningen behandler flere store og små saker enn det Stortinget gjør. Organisasjonene er derfor også blitt spurt om hvilken betydning kontaktene med ulike myndigheter har. Resultatene viser at det bare var kontaktene med Stortinget som fikk økt betydning fra 1982 til Det ble en mindre andel av de organisasjonene som hadde kontakt med departementer, direktorater/ytre etater og særlig regjeringen, som tilla disse kontaktene stor betydning. Som et resultat av denne utviklingen, toppet Stortinget «rankinglisten» i 2005, mens det i 1982 lå på tredje plass, klart bak departementer og ytre etater. Så selv om interesseorganisasjonene hadde hyppigere kontakt med forvaltningen, ble kontaktene med Stortinget vel så viktige for disse organisasjonene. 4

5 Men med overgangen til flertallsregjering fra 2005 var det mange som ventet at lobbyistene ville miste interessen for Stortinget. For å undersøke dette, kan vi se nærmere på to spørreundersøkelser blant stortingsrepresentantene i 1995 og De ble spurt om hvor ofte de fikk henvendelser fra ulike typer lobbyister. Som forventet, finner vi en viss nedgang i henvendelsene til stortingsrepresentantene, men nedgangen var slett ikke så dramatisk som mange lot til å tro at den ville bli. I 2012 var det fortsatt hele 95 prosent av stortingsrepresentantene som fikk ukentlige eller månedlige henvendelser fra næringsorganisasjoner, mens 87 prosent fikk slike henvendelser fra fag- og yrkesorganisasjoner. Det var til og med en viss økning i de ukentlige henvendelsene fra ideelle og andre organisasjoner i Det har også skjedd en viss økning i henvendelsene fra såkalte «oppdragslobbyister» som driver konsulent- og lobbyvirksomhet for forskjellige kunder. Men sammenlignet med den enorme mengden henvendelser fra forskjellige interesseorganisasjoner og institusjoner, er omfanget av direkte henvendelser fra oppdragslobbyister svært beskjedent. 5

6 Har så lobbyvirksomheten noen effekt? I sum er svaret ja, selv om det slett ikke alltid er slik at antatt sterke organisasjoner og lobbyistfirmaer får gjennomslag i Stortinget, jfr. spørsmålet om vinter-ol i Oslo i I 1995 sa et klart flertall av stortingsrepresentanter at henvendelsene fra ulike organisasjoner og institusjoner «ofte» eller «av og til» bidro til at stortingsrepresentantene utformet dissenser eller fraksjonsmerknader og forslag i komiteinnstillingene, eller reiste interpellasjoner og spørsmål i Stortinget. Det samme gjaldt også, i noe mindre grad, framleggelsen av private (Dokument 8) forslag. Dette er aktiviteter som gir stortingsrepresentantene anledning til å sette saker på den politiske dagsorden, og dermed markere seg og sitt parti. På den måten kan innspillene fra interesseorganisasjoner og andre lobbyister være nyttige for representantene. Når det gjaldt beslutninger, sa 88 prosent av stortingsrepresentantene i 1995 at henvendelsene fra lobbyistene «ofte» eller «av og til» bidro til at det gjøres mindre justeringer i regjeringens forslag eller retningslinjer, mens 44 prosent svarte at dette gjaldt større endringer i regjeringens forslag. Her må det legges til at de fleste svarte «av og til» på dette. Blant interesseorganisasjonene som var med i undersøkelsen i 2005, svarte halvparten at deres forslag «ofte» eller «av og til» hadde ført til mindre justeringer i regjeringens forslag, mens 29 prosent sa det samme om større endringer. Det store flertallet av stortingsrepresentantene, 93 prosent i 1995 og 75 prosent i 2012, var «enige» i at henvendelsene fra godt organiserte interesser gir disse for stort gjennomslag i forhold til svakere interessegrupper. I 1995 sa også godt og vel halvparten av representantene seg enige i at særinteressenes gjennomslag gikk på bekostning av en mer helhetlig politikk, men i 2012 var det bare en tredjedel av representantene var enige i dette. Betenkelighetene med lobbyvirksomheten ser med andre ord ut til å ha blitt noe mindre. Nytteverdien for stortingsrepresentantene ser derimot ut til å være like stor som før. Både i 1995 og i 2012 sa hele ni av ti representanter seg enige i at lobbyistenes henvendelser gir dem bedre tilgang til informasjon som kan representere en motekspertise og et alternativ til den informasjonen de får fra regjeringen og departementene. Åtte av ti representanter sa seg enige i at 6

7 lobbyvirksomheten kan bidra til at Stortinget får bedre kontroll med regjeringen og forvaltningens oppfølging av de folkevalgtes vedtak og intensjoner. På denne bakgrunn er det kanskje ikke så rart at hele 86 prosent av stortingsrepresentantene i 1995 mente at «lobbyvirksomheten overfor Stortinget, ut fra en samlet vurdering» hadde «flest positive sider». I en undersøkelse utført av Geelmuyden.Kiese i 2013, svarte 90 prosent av stortingsrepresentantene at lobbyisme er generelt positivt for demokratiet. Stortingslobbyismen oppfattes tydeligvis å være til gjensidig nytte for de folkevalgte og de organiserte interessene. Og ja, organisasjoner som vil påvirke politikken bryr seg og må bry seg om Stortinget. 7