Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført av Kommunerevisjonen i Nordfjord på oppdrag fra kontrollutvalget. Prosjektet er gjennomført i samsvar med standard for forvaltningsrevisjon. Revisjonen har vurdert egen uavhengighet i samsvar med krav stilt i forskrift for revisjon i kommunene. Vi kjenner ikke til forhold som er egnet til å svekke vår uavhengighet og objektivitet. Rapporten har vært sendt rådmannen til uttalelse. Innhenting av nødvendig informasjon har i noen tilfeller tatt uforholdsmessig lang tid, noe som har påvirket tidspunktet for ferdigstillelse av rapporten. Bortsett fra dette takker vi administrasjonen for hjelp til fremskaffing av informasjon. Den 10. november 2016 Markvard Sunde Gunnar Ryste Torill Monsen Revisjonssjef Revisor Revisor Innkjøp handler ikke om å kjøpe produkt, men å dekke virksomhetens behov for løsninger. Fritt etter Andreas Skogrand Kristensen Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 2
Innhold Forord... 2 Sammendrag... 4 1 Bakgrunn... 5 2 Problemstilling og avgrensing... 5 3 Metode... 5 4 Revisjonskriterium... 5 5 Data med vurdering, konklusjon og evt anbefalinger... 6 5.1 Det skal utarbeides verdianslag for hver anskaffelse... 7 5.2 Det skal utarbeides konkurransegrunnlag for kjøp under og over EØS-terskelverdi... 8 5.3 Alle kjøp over 500 000 kr skal kunngjøres... 9 5.4 Det skal foreligge skatteattest fra de leverandørene som det er inngått innkjøpsavtale med... 11 5.5 Det skal utarbeides protokoll for alle kjøp over 100 000 kr... 12 6 Høringsuttalelse... 13 7 Kommunerevisjonens kommentar til kommunens høringsuttalelse... 14 Vedlegg... 15 Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 3
Sammendrag Kommunerevisjonen har i denne rapporten undersøkt om innkjøpspraksisen i Vågsøy kommune er i samsvar med det lov- og forskriftsverket som regulerer offentlige anskaffelser. Rapporten er avgrenset til å gjelde investeringskjøp. Vi har dessuten avgrenset prosjektet til å gjelde anskaffelsesprosessen fram til valg av leverandør. Dette betyr at vi ikke har vurdert kommunens evaluering av mottatte tilbud. Undersøkelsen dekker de fleste investeringsprosjekt som var aktive per 31. desember 2015. I de tilfeller kommunen har foretatt innkjøp på grunnlag av en etablert og gjeldende rammeavtale, har vi ikke undersøkt regeletterlevelsen knyttet til prosedyren. Dette skyldes at konkurransekravet allerede er innfridd gjennom etablering av rammeavtalen. I vår gjennomgang har vi gjort følgende funn og vurderinger: Kommunen skal beregne og dokumentere et verdianslag Det er i all hovedsak utarbeidet verdianslag, men anslagene bør dokumenteres fyldigere for å tilfredsstille forskriftskravene. Det skal utarbeides konkurransegrunnlag for kjøp under og over EØS-terskelverdi 1 16 av 38 prosjekt/delprosjekt har ikke utarbeidet konkurransegrunnlag i samsvar med kravet. Alle kjøp over 500 000 kr skal kunngjøres 7 av 25 prosjekt/delprosjekt har ikke fulgt kravet om kunngjøring. Det skal foreligge skatteattest fra den leverandør det er inngått innkjøpsavtale med 14 av 37 prosjekt/delprosjekt har ikke fulgt kravet om skatteattest. Det skal utarbeides anskaffelsesprotokoll for alle kjøp over 100 000 kr Det er ikke utarbeidet/dokumentert protokoll for 25 av 37 prosjekt. Anbefalinger Kommunen må organisere rutiner som ivaretar: tilfredsstillende verdianslag, jf 2-3 i «Forskrift om offentlige anskaffelser» tilfredsstillende konkurransegrunnlag, jf. 8-1 og 17-1 i «Forskrift om offentlige anskaffelser» kunngjøring for kjøp over 500 000 kr, jf. 9-1 og 18-1 i «Forskrift om offentlige anskaffelser» skatteattest, jf. 8-7 og 17-14 i «Forskrift om offentlige anskaffelser» protokollføring, jf. 3-2 i «Forskrift om offentlige anskaffelser» Revisjonen vil anbefale at kommunen tar stilling til følgende i forbindelse med tidsubegrensede kontakter, (f.eks Acos Websak): med jevne mellomrom foreta en skriftlig vurdering om det foreligger holdbar og saklig grunn for å unnlate og konkurranseutsette kontrakten foreta en vurdering om endringene, i forhold til eksisterende kontrakt, er vesentlig og krever konkurranseutsetting 1 Forskrift om offentlige anskaffelser 2-2: vare-og tjenestekjøp 1.75 mill, bygge-og anleggskontrakter 44 mill. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 4
1 Bakgrunn Kommunerevisjonen i Nordfjord har utarbeidet denne rapporten på oppdrag fra kontrollutvalget i Vågsøy kommune, jf. vedtak 022/16. Vi har utformet prosjektplan ihht «RSK 001 standard for forvaltningsrevisjon». Følgende problemstilling er lagt til grunn: Følger kommunen regelverket for offentlige anskaffelse innen investering? 2 Problemstilling og avgrensning Avgrensning For å gi svar på problemstillingen har vi valgt ut noen krav i loven som er av grunnleggende betydning. Krav til frister har vi m.a. ikke tatt med. Vi ser om kravene er behandlet uten å evaluere de faglige vurderingene som er foretatt i anskaffelsesprosessen (f.eks. verdianslag). I tillegg er følgende avgrensninger lagt til grunn: Prosjektet inneholder ikke vurdering av om alle prosedyrereglene i anskaffelsesprosessen er fulgt. Det er gjennom kriterium synliggjort hva prosjektet fokuserer på og blir vurdert opp mot. Rapporten er avgrenset til investeringsprosjekt pr 2015. Innkjøpsregulering gjennom følgende forskrifter er ikke behandlet: Forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter Miljøhensyn knyttet til de offentlige anskaffelsene Det er tatt hensyn til endringer i regelverket med virkning fra 01.07.2015. 3 Metode Data er innhentet gjennom bruk av e-post som er sendt ut til tjenestelederne i kommunen. Vi har valgt ut alle prosjekt pr 31.12.15, men har valgt å se vekk fra noen, for eksempel fordi de ikke er startet opp. De mottatte svarene er registrert i tabellform, vedlegg 1. Datamaterialet er verifisert for å sikre at våre vurderinger og konklusjoner bygger på et korrekt grunnlag. Rapporten har vert ute på høring i samsvar med 8 i «Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv.» 4 Revisjonskriterium I standard for forvaltningsrevisjon blir revisjonskriterium definert som de «krav, normer og/eller standarder» som revisjonsobjektet skal vurderes opp imot. For kommunale anskaffelser er de mest sentrale kildene: «Lov om offentlige anskaffelser» «Forskrift om offentlige anskaffelser» «Veileder til reglene om offentlige anskaffelser» Ut fra disse kildene har vi utarbeidet følgende kriterier: Det skal utarbeides verdianslag for hver anskaffelse. For kjøp under og over EØS-terskelverdi skal det utarbeides konkurransegrunnlag. Alle kjøp over 500 000 kr skal kunngjøres. Det skal foreligge skatteattest fra de leverandører som det er inngått innkjøpsavtale med. Det skal utarbeides protokoll for alle kjøp over 100 000 kr. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 5
5 Data med vurdering, konklusjon og evt anbefalinger Formålet med loven om offentlig anskaffelse er å bidra til økt verdiskapning i samfunnet gjennom effektiv ressursbruk ved anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. I tillegg skal regelverket bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte, jf lov om offentlige anskaffelser 1. Grunnleggende krav, jf lov om offentlige anskaffelser 5: Opptre med god forretningsskikk. En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet skal ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Utvelgelse av leverandører og tildeling av kontrakter skal baseres på objektive og ikkediskriminerende kriterier. Ved ikke å følge loven om offentlig anskaffelse kan kommunen bli erstatningsansvarlig. Lovendringen om 100 000 kr grensen trådte i kraft 1. juli 2015. Etter endringen gjelder loven med tilhørende forskrift kun for kjøp over 100 000 kr, jf brev fra næring og fiskeridepartementet vedlegg 2. Kommentar til tabellen: De prosjekt som har rammeavtale blir ikke kommentert videre, noe som innebærer vi holder de utenfor når vi ser på feilfrekvens. «Nei» betyr at vi ikke har mottatt dokumentasjon eller mottatt dokumentasjon ikke tilfredstiller kravene. «Ja» betyr at vi har mottatt tilfredsstillende dokumentasjon. «-«ikke aktuelt. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 6
5.1 Det skal utarbeides verdianslag for hver anskaffelse Revisjonskriterium 5.1 Forskrift om offentlige anskaffelser 2-3. Beregning av anskaffelsens anslåtte verdi «(1) Anskaffelsens anslåtte verdi beregnes på grunnlag av oppdragsgivers anslag av det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale, eksl. mva. for de kontrakter som utgjør anskaffelsen.» Data Tabellen i vedlegg 1 viser vårt utvalg av prosjekt. I de tilfeller hvor kommunen ikke har rammeavtale eller prosjektet blir gjennomført i egen/privat regi går det fram om kommunen har beregnet og dokumentert et verdianslag. Vurdering Av de 38 prosjektene vi har sett på mangler det verdianslag for ett. Detaljene i anslagene varierer og det kan synes som kommunen bør vurdere om disse er tilfredsstillende med omsyn til: Loven om offentlige anskaffelser 5 «gjennomsiktighet og etterprøvbarhet» Forskrift 3-1, 7. ledd - Oppdragsgiver skal fortløpende sikre at de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen er skriftlig, slik at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet Ut ifra de grunnleggende kravene som her er nevnt, mener vi at intensjonen i regelverket er at kommunen bør ha en skriftlig dokumentasjon om hvordan man har kommet frem til anslaget. Konklusjon Revisjonen mener verdianslagene kan dokumenteres bedre for å tilfredsstille kravene til beregning av anskaffelsenes verdi. Anbefaling Rutinene for utarbeiding av verdianslag bør gjennomgås for å sikre at kravene til beregning av anskaffelsesverdi blir ivaretatt, jf forskrift om offentlige anskaffelser 2-3. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 7
5.2 Det skal utarbeides konkurransegrunnlag for kjøp under og over EØS-terskelverdi Revisjonskriterium 5.2 INNKJØP UNDER EØS-TERSKELVERDIER: Forskrift om offentlige anskaffelser 8-1. Utarbeidelse av konkurransegrunnlag (1) Dersom vilkårene for konkurransen ikke kan beskrives tilstrekkelig utfyllende i kunngjøringen, skal oppdragsgiver utarbeide et konkurransegrunnlag. Konkurransegrunnlaget skal inneholde en tilstrekkelig og fullstendig beskrivelse av følgende: a. b. c. hvordan tilbudene og eventuelle vedlegg skal utformes, endelig frist for mottak av tilbud (dag og klokkeslett), adgang til alternative tilbud, krav til opplysninger om bruk av underentrepriser, samt muligheten for å ta forbehold, og d. hvilke alminnelige eller spesielle kontraktsbetingelser som gjelder for oppdraget. INNKJØP OVER EØS-TERSKELVERDIENE: Forskrift om offentlige anskaffelser 17-1. Utarbeidelse av konkurransegrunnlag a. hva som skal anskaffes. Dersom det kan gis tilbud på deler av oppdraget eller med alternative frister, skal dette opplyses, hvilken anskaffelsesprosedyre som er valgt og hvordan konkurransen skal gjennomføres, herunder kriterier for tildeling av kontrakt, (1) Oppdragsgiver skal utarbeide et konkurransegrunnlag. Konkurransegrunnlaget skal inneholde følgende opplysninger, med mindre dette allerede er tilstrekkelig og fullstendig beskrevet i kunngjøringen: hvilken ytelse som skal anskaffes. Dersom det kan gis tilbud på deler av oppdraget eller med alternative frister, skal dette opplyses, b. hvordan konkurransen skal gjennomføres. Det skal minst opplyses om: 1. hvilken anskaffelsesprosedyre som er valgt, 2. 3. endelig frist for mottak av tilbud (dag og klokkeslett), adressen disse skal sendes eller leveres til, vedståelsesfrist for tilbudene, jf. 19-6 (vedståelsesfrist), 4. den relative vektingen av tildelingskriteriene eller tildelingskriteriene i prioritert rekkefølge jf. 22-2 (kriterier for valg av tilbud), 5. på hvilket eller hvilke språk tilbudet skal være skrevet, og 6. en henvisning til kunngjøringen. Data Tabellen i vedlegg 1 viser vårt utvalg av prosjekt. I de tilfeller hvor kommunen ikke har rammeavtale eller prosjektet blir gjennomført i egen/privat regi, går det fram om kommunen har utarbeidet konkurransegrunnlag. For prosjekt mellom 100 000 kr og 500 000 kr er det ikke krav om kunngjøring, men det er alltid krav om utarbeidelse av konkurransegrunnlag. Tabellen viser at det for noen prosjekt er tilfredsstillende konkurransegrunnlag mens det for andre er mangler. Vurdering Ut ifra dokumentasjonen vi har mottatt har 16 av 38 prosjekt/delprosjekt ikke fulgt kravet om konkurransegrunnlag. Konklusjon Kommunen bør bli flinkere til å følge kravene til utarbeidelse av konkurransegrunnlag. Anbefaling Kommunen må sikre tilfredsstillende rutiner for utarbeidelse av konkurransegrunnlag, jf forskrift om offentlige anskaffelser 8-1 og 17-1. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 8
5.3 Alle kjøp over 500 000 kr skal kunngjøres Revisjonskriterium 5.3 INNKJØP OVER 500 000 OG UNDER EØS-TERSKELVERDIENE (DOFFIN DATABASE): Forskrift om offentlige anskaffelser 9-1 1) Oppdragsgiver skal utarbeide en kunngjøring i samsvar med kunngjøringsskjemaer fastsatt av Nærings- og fiskeridepartementet. ------- Kunngjeringsplikta gjeld for innkjøp som overstig 500 000 fordi 9-1 ligg under del II i forskrifta, og denne gjeld kontraktar over 500 000 kroner eksl. mva., men ikkje overstig EØS-terskelverdiane, jf. 2-1 (2). INNKJØP OVER EØS-TERSKELVERDIENE (TED DATABASE): Forskrift om offentlige anskaffelser 18-1 1) Oppdragsgiver skal utarbeide en kunngjøring i samsvar med kunngjøringsskjemaer fastsatt av Nærings- og fiskeridepartementet. -------- Kunngjeringsplikta gjeld for innkjøp som overstig EØS-terskelverdiane, fordi 18-1 ligg under del III i forskrifta, og denne gjeld kontraktar som overstig EØS-terskelverdiane, jf. 2-2. Data Tabellen i vedlegg 1 viser vårt utvalg av prosjekt. I de tilfeller hvor kommunen ikke har rammeavtale eller prosjektet blir gjennomført i egen/privat regi går det fram om kommunen har kunngjort anskaffelsen. Vurdering Rådmannsgruppa i Nordfjord vedtok i møte den 6. juni 2014 å oppgradere Acos WebSak (prosjekt 1051). Dette er det datasystemet som Nordfjordkommunene i 2007 valgte som sitt saksbehandlings- og arkivsystem. Vedtaket om oppgradering var begrunnet med at Acos AS ikke lenger ville oppdatere og utvikle dagens system. Revisjonen mener følgende forhold bør vurderes når en skal se på om kjøpet er en oppgradering eller et nytt kjøp: Ihht veileder om offentlige anskaffelser side 87 må det foreligge holdbar og saklig begrunnelse fra å unnlate og konkurranseutsette kontrakten med jevne mellomrom. Dette for å unngå «leverandørmonopol». Vesentlige endringer i eksisterende kontrakt blir sett på som inngåelse av ny kontrakt og krever konkurranseutsetting jf. veileder om offentlige anskaffelser side 173. Fremstår produktet som nytt for brukeren med funksjonsmessige endringer, som krever opplæring, blir det sett på som ny anskaffelse jf. veileder om offentlige anskaffelser side 175. I samband med vurdering av prosjekt 1051 oppgradering sak/arkiv system (ACOS Websak) har vi kommet over følgende. I møte den 27. mai 2016 fattet rådmannsgruppen i Nordfjord følgende vedtak (mot en stemme): «Rådmannsgruppa godkjenner personalnettverket sitt val av rekrutteringsløysing, dvs. at Visma si løysing blir valt» Strategisk IKT-leder i Nordfjord viste til at innkjøpets størrelse ville overstige nasjonal terskelverdi, og at regelverket derfor krevde konkurranseutlysning. Det var tidligere innhentet tilbud fra Acos AS og WebCruiter AS, og personalnettverket mente at det ville være «særs uheldig dersom Nordfjordkommunane på grunn av anbodsrunde skal stå utan eit søknadssenter hausten 2016». Forskrift om offentlige anskaffelser har en unntaksbestemmelse som får anvendelse i tilfeller hvor «anskaffelsen på grunn av uforutsette omstendigheter ikke kan utsettes i den tiden det tar å gjennomføre en konkurranse», jf. 2-1, 2. ledd, bokstav c. Vi vurderer det slik at denne unntaksbestemmelsen ikke vil komme til anvendelse da denne bestemmelsen skal tolkes svært snevert; for eksempel ved jordskjelv, livsnødvendige varer osv jf, veileder om offentlig anskaffelse side 96. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 9
Vi ser at kommunen har inngått flere tidsubegrensede kontrakter, for eksempel med Normatic (prosjekt 7089). Ved inngåelse av langvarige kontrakter må man være oppmerksom på at det kan oppstå et leverandørmonopol, noe som er i strid med forutsetningen om at offentlige anskaffelser skal være gjenstand for konkurranse. Revisjonen vil gjøre oppmerksom på at følgende bør vurderes i slike tilfeller: Ihht veileder om offentlig anskaffelse side 87 må det foreligge holdbar og saklig begrunnelse for å unnlate og konkurranseutsette kontrakten med jevne mellomrom, jf NOU 2014:4, side 135. Vesentlige endringer i eksisterende kontrakt blir sett på som inngåelse av ny kontrakt og krever konkurranseutsetting jf. veileder om offentlige anskaffelser side 173. Regelverket har ikke generelle bestemmelser om hvor lenge en slik tidsubegrenset kontrakt kan vare for ikke å være i strid med regelverket. Hvilken varighet som kan aksepteres, vil bero på en konkret vurdering av hva som er forretningsmessig hensiktsmessig i det enkelte tilfellet, dvs. at en må vurdere hva som gir en optimal anskaffelse ut ifra type tjeneste som skal leveres. Ut ifra dokumentasjonen vi har mottatt har 7 av 25 prosjekt/delprosjekt ikke fulgt kravet om kunngjøring. Konklusjon For noen prosjekt er ikke kravene om kunngjøring fulgt. For prosjektet AcosWebSak er det moment som taler for at anskaffelsen skulle vært kunngjort: opprinnelig kontrakt med ACOS Websak var 9 år dagens system ikke lenger ville bli videre utviklet/oppdatert produktet fremstår som nytt for brukerne Det samme gjelder ny rekrutteringsløsning. Anbefaling Revisjonen vil anbefale at kommunen tar stilling til følgende i forbindelse med tidsubegrensede kontakter: med jevne mellomrom foreta en skriftlig vurdering, om det foreligger holdbar og saklig grunn for å unnlate og konkurranseutsette kontrakten foreta en vurdering, om endringene i forhold til opprinnelig kontrakt er vesentlige og krever konkurranseutsetting Kommunen må følge kravet til kunngjøring jf forskrift om offentlige anskaffelser 9-1 og 18-1. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 10
5.4 Det skal foreligge skatteattest fra de leverandørene som det er inngått innkjøpsavtale med Revisjonskriterium 5.4 Forskrift om offentlige anskaffelser 3-3, 8-7 og 17-14. Skatteattest 1) Oppdragsgiver skal kreve at samtlige norske leverandører fremlegger skatteattest for merverdiavgift og skatteattest for skatt. NB - 3-3 er opphevet fra juni 2015 Kravet til å legge frem skatteattest ble hevet fra 100 000 til 500 000 kr. Data Tabellen i vedlegg 1 viser vårt utvalg av prosjekt. I de tilfeller hvor kommunen ikke har rammeavtale eller prosjektet blir gjennomført i egen/privat regi går det fram om kommunen har fremlagt skatteattest. «Nei» i tabellen vil si at vi ikke har mottatt dokumentasjon. Vår gjennomgang av mottatt dokumentasjon viser forskjellig praksis på hvordan dokumentasjon blir arkivert/behandlet når en ekstern aktør gjennomfører anbudsprosessen for kommunen. Vi velger å legge til grunn at konsulenten har oppfylt kravet om skatteattest. Vurdering Ut ifra dokumentasjonen vi har mottatt har 14 av 37 prosjekt/delprosjekt ikke fulgt kravet om skatteattest. Konklusjon Vurderingen viser at ikke alle prosjekt følger loven. Anbefaling Kommunen må følge kravet til skatteattest, jf forskrift om offentlige anskaffelser 8-7 og 17-14. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 11
5.5 Det skal utarbeides protokoll for alle kjøp over 100 000 kr Revisjonskriterium 5.5 Forskrift om offentlige anskaffelser 3-2. Protokollføring (1) Oppdragsgiver skal føre protokoll for anskaffelser som overstiger 100.000 kroner eksl. mva. (2) Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Protokollen skal minst omfatte opplysningene som fremgår av forskriftens vedlegg 3 eller 4. Data Tabellen i vedlegg 1 viser vårt utvalg av prosjekt. I de tilfeller hvor kommunen ikke har rammeavtale eller prosjektet blir gjennomført i egen/privat regi går det fram om kommunen har ført protokoll. Vurdering Flere av protokollene i tabellen er mangelfulle. Revisjonen vil minne om at ifølge forskrift om offentlige anskaffelser vedlegg 3 og 4 skal protokollen beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Ut ifra dokumentasjonen vi har mottatt har 25 av 37 prosjekt/delprosjekt ikke fulgt kravet om protokollføring. Konklusjon Vurderingen viser at ikke alle prosjekt følger loven. Anbefaling Kommunen må følge kravet til protokollføring, jf forskrift om offentlige anskaffelser 3-2. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 12
6 Høringsuttalelse Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 13
7 Kommunerevisjonens kommentar til kommunens høringsuttalelse Revisjonen har ikke merknader til høringsuttalelsen fra rådmannen. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 14
Vedlegg Vedlegg 1 Vedlegg
Vedlegg 2 Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 16