AVFALLSPLAN FOR OSLO KOMMUNE 2005-2008 INNHOLDSFORTEGNELSE SAMMENDRAG 6

AVFALLSPLAN FOR OSLO KOMMUNE 2005-2008 INNHOLDSFORTEGNELSE SAMMENDRAG 6 1. INNLEDNING...18 2. RAMMEBETINGELSER...18 2.1. Nasjonale føringer... 18 2.1.1. Nasjonale prinsipper og mål... 18 2.1.2. Virkemiddelbruk og tiltak... 19 2.1.3. Strategi for nedbrytbart avfall... 19 2.2. Kommunale føringer... 20 2.2.1. Avfallsplan for Oslo 2000-2003. Bystyrets vedtak... 20 2.2.2. Fylkesdelplan for avfallshåndtering i Oslo og Akershus 2001-2004... 20 2.2.3. Strategi for bærekraftig utvikling: Byøkologisk program 2002-2014... 20 2.3. Nasjonale bestemmelser... 21 2.3.1. Forurensningsloven, produktkontrolloven og kommunehelsetjenesteloven... 21 2.3.2. Forskrifter... 22 2.3.3. Spesielt om farlig avfall og CCA-impregnert avfall (trykkimpregnert trevirke)... 22 2.3.4. Sluttbehandlingsavgiften... 23 2.3.5. Lov om offentlige anskaffelser med forskrifter... 23 2.4. Nasjonale ordninger... 24 2.4.1. Produsentansvar, bransjeordninger og bransjeavtaler... 24 2.4.2. Panteordninger... 25 2.5. Kommunale forskrifter med hjemmel i forurensningsloven... 25 2.5.1. Renovasjonsforskrifter for Oslo gjeldende for husholdningsavfall... 25 2.5.2. Kommunal forskrift om styring av næringsavfall... 26 2.6. Internasjonale føringer... 26 2.6.1. EUs miljøprogram og avfallsstrategi... 26 2.6.2. Bioavfallsdirektivet og våtorganisk avfall... 26 2.6.3. Forordning om animalske biprodukter... 26 2.6.4. Andre direktiver med konsekvenser for avfall: IPPC-direktivet... 27 2.7. Miljøorganisasjonene... 27 3. UTKVITTERING AV AVFALLSPLANER...27 3.1. Avfallsplan for Oslo 2000-2003... 27 4. GRUNNLAGSINFORMASJON...31 4.1. Demografi og avfall... 31 4.2. Husholdningsavfall... 31 4.3. Avfallsmengder, behandling og disponering... 32 Side 1

4.4. Avfall fra nærings- og tjenesteytende virksomheter... 38 4.5. KOSTRA og indikatorer for miljøeffektivitet og avfallshåndtering... 38 4.6. Avfallsmarkedet, status og utvikling... 39 5. UTØVELSE AV DET KOMMUNALE ANSVAR DAGENS SITUASJON...41 5.1. Husholdningsavfall... 41 5.1.1. Behandling av husholdningsavfall... 41 5.1.2. Bransjeavtaler og bransjeløsninger. Betydning for håndtering av husholdningsavfall... 44 5.1.3. Returløftet felles initiativ fra storbykommunene... 44 5.2. Farlig avfall... 44 5.2.1. Farlig avfall fra husholdningene... 44 5.2.2. Farlig avfall fra næringslivet... 45 5.2.3. Smittefarlig avfall... 45 5.3. Nedbrytbart avfall... 46 5.4. Næringsavfall... 46 5.4.1. Behandling av næringsavfall... 46 5.4.2. Bygg- og anleggsavfall (BA-avfall)... 47 5.5. Behandlingsanlegg og kapasitet... 48 5.5.1. Gjenbruksstasjonene Brobekk og Grønmo... 48 5.5.2. Deponiet på Grønmo... 48 5.5.3. Klemetsrud og Brobekk avfallsenergiverk... 49 5.6. Forsøpling og ulovlig hensetting av avfall... 50 5.7. Oppsummering om status for avfallsbehandlingen i Oslo kommune... 51 5.7.1. I forhold til bystyrevedtak 5. april 2004 (Avfallsplan for Oslo 2000-2003)... 51 5.7.2. I forhold til utviklingen innen lov- og forskriftsverk... 51 6. TILSYN MED AVFALLSHÅNDTERINGEN I OSLO KOMMUNE...52 6.1. Det rettslige grunnlaget... 52 6.2. Nåsituasjonen... 53 6.3. Etablering av avfallstilsyn i Oslo kommune... 53 6.4. Fremtidig organisasjonsmodell... 54 7. KOSTNADSNIVÅ OG RENOVASJONSGEBYR...54 7.1. Konsekvenser av avfallspolitikken og et fritt avfallsmarked... 54 7.1.1. Markedet... 54 7.1.2. Behandlingskostnader... 56 7.1.3. Konsekvenser av produsentansvar, bransjeavtaler og panteordninger... 58 7.1.4. Fremtidig gebyrutvikling i et liberalisert marked... 58 7.2. Historisk utvikling av renovasjonsgebyret... 60 7.2.1. Gjeldende prispolicy... 60 7.2.2. Renovasjonsgebyrene 1970-2004... 60 Side 2

7.3. Kommunal politikk og fremtidig gebyrutvikling... 62 7.3.1. Gebyrsystemets hensikt... 62 7.3.2. Differensiering av gebyr... 62 7.3.3. Innføring av avfallssugsystemer... 62 7.3.4. Innsamling av separate fraksjoner fra husholdningene... 63 7.4. Spesielt om konkurranseeksponering... 63 7.4.1. Konkurranseutsetting 1992-2003... 63 7.4.2. Konkurranseeksponering og utsetting... 65 8. UTVIKLINGSMULIGHETER...66 8.1. Grunnleggende premisser... 66 8.2. Regionalt/interkommunalt samarbeid... 67 8.3. Avfallsforebygging... 67 8.4. Avfallsreduksjon... 68 8.5. Materialgjenvinning... 68 8.5.1. Kildesortering av flere fraksjoner... 68 8.5.2. Bruk av ny teknologi... 70 8.6. Innsamling av restavfall fra husholdningene... 71 8.6.1. Dagens hoved-innsamlingssystem... 71 8.6.2. Avfallssugsystemer... 71 8.6.3. Vurdering av bruk av avfallssugsystemer i Oslo kommune... 74 8.6.4. Avfallssug og lovhjemler... 76 8.6.5. Virkemidler og modeller for innføring av avfallssugsystem i Oslo kommune... 77 8.7. Innsamling av glass og metall... 78 8.8. Innsamling av grovavfall... 78 8.8.1. Behov for mottakskapasitet for grovavfall... 78 8.8.2. Videreutvikling og drift av mottak for grovavfall... 80 8.9. Innsamling av farlig avfall... 80 8.9.1. Nasjonal strategi og kommunens mål... 80 8.9.2. Farlig avfall fra husholdningene... 81 8.9.3. Farlig avfall fra næringslivet... 82 8.9.4. Avfallsdestruksjon med energigjenvinning... 82 8.10. Innsamling og behandling av nedbrytbart avfall... 82 8.10.1. Innsamling og behandling av våtorganisk avfall... 82 8.10.2. Innsamling og behandling av hage- og parkavfall... 84 8.11. Innsamling av plastavfall... 85 8.12. Innsamling av kasserte elektriske og elektroniske produkter (EE-avfall)... 86 8.13. Energigjenvinning fra restavfall... 87 8.14. Etterdrift av deponier... 87 8.14.1. Grønmo avfallsanlegg... 87 8.14.2. Deponiet på Rommen... 88 8.14.3. Deponiet på Stubberud... 88 Side 3

8.15. Tilbud til næringslivet og organisasjoner... 88 8.16. Sortering og behandling av BA-avfall... 89 8.17. Bydelenes engasjement... 90 8.18. Tverretatlig samarbeid... 90 8.19. Samordnet utvikling i Brobekk-Alnaområdet... 90 8.19.1. Nåsituasjonen... 90 8.19.2. Muligheter innenfor rammen av politiske føringer og planmessige vedtak... 91 8.20. Tilgjengelighet og holdningsskapende virksomhet... 92 9. MÅL OG STRATEGIER...93 10. TILTAK INNEN AVFALLSSEKTOREN 2005-2008...95 10.1. Bakgrunn... 95 10.2. Et lavt ambisjonsnivå (alternativ 1)... 95 10.3. Et høyt ambisjonsnivå (alternativ 2)... 96 10.4. Spesielt om sluttbehandling... 99 11. KRAV TIL KOMPETANSE...100 12. ØKONOMISKE KONSEKVENSER...102 12.1. Økonomiske konsekvenser av særskilte tiltak... 102 12.2. Stipulering av økonomiske konsekvenser for Alternativ 1... 103 12.3. Stipulering av økonomiske konsekvenser for Alternativ 2... 104 12.4. Spesielt om sluttbehandling... 109 12.4.1. Energigjenvinning... 109 12.4.2. Deponivirksomheten... 109 12.5. Stipulerte konsekvenser for gebyrutviklingen... 110 13. ALTERNATIVSVURDERINGER...111 14. REFERANSER...113 15. VEDLEGG...117 15.1. Vedlegg 1: Begreper og definisjoner... 117 15.2. Vedlegg 2: Kommunens plikter iht. avfallsforskriften... 124 15.3. Vedlegg 3: Sammenfatning av og kommentarer til høringsuttalelsene... 126 Side 4

Sammendrag Bakgrunn Planens ramme og formål Planområdet for Avfallsplan for Oslo kommune 2005-2008 er de deler av avfallssektoren som ligger innenfor kommunens ansvarsområde iht. gjeldende lovverk. Hensikten med planen er å sikre at Oslo kommunes mål, strategier og tiltak innen avfallspolitikken er i overensstemmelse med de gjeldende nasjonale og kommunale føringer. Viktige nasjonale premisser for avfallsområdet Stortingsmeldingen om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand /6/ legger viktige føringer for den nye avfallsplanen for Oslo. Regjeringen fastslår her mål for avfallsgenereringen, mengder avfall til sluttbehandling og for farlig avfall. Avfallshierarkiet skal gjelde ved alle vurderinger av avfallsløsninger, dvs. at følgende prioriteringsrekkefølge gjelder: 1) Reduksjon av avfallsmengden. 2) Ombruk. 3) Materialgjenvinning. 4) Forbrenning med energiutnyttelse. 5) Deponi. Et viktig ledd i avfallspolitikken er forebyggende arbeid med å redusere avfallsmengdene. Tiltak og virkemidler er rettet mot å unngå at avfall oppstår, redusere avfall ved kilden og foreta ombruk av produkter (avfallsforebygging) /7/. Forurensningsloven forplikter kommunene til å sørge for innsamling av husholdningsavfall og ha de nødvendige anlegg for dette avfallet og for slam. Kommunenes har derimot intet ansvar for behandling av næringsavfall. Forurensningsloven fastslår at næringsdrivende skal finne løsninger for håndtering av sitt eget avfall. Unntatt er her farlig avfall der kommunen har et ansvar for å motta inntil 400 kg/år pr. avfallsbesitter. Kommunale anlegg har anledning til å ta i mot næringsavfall mot betaling. Dette tilbudet har sin forankring i miljøhensyn, næringspolitiske hensyn og en god tradisjon for tilfredsstillelse av små og mellomstore bedrifters avfallsbehov. Kommunale føringer Den forrige avfallsplanen, Avfallsplan for Oslo 2000-2003 /1/ ble behandlet av Oslo bystyre 05.04.2000 (sak 211) /14/. Bystyrets vedtok følgende langsiktige hovedmål for avfallssektoren: 1) Minimere avfallsmengdene til sluttbehandling så mye som mulig innenfor teknisk og samfunnsøkonomisk forsvarlige rammer, blant annet ved utsortering av ombrukbare gjenstander, materialgjenvinnbare fraksjoner, brennbare materialer og rene fyllmasser. 2) Være pådriver i arbeidet med å oppnå avfallsreduksjon og søke å påvirke produkttilvirkere, næringsliv, offentlig forvaltning og husholdninger til å redusere sin avfallsproduksjon. 3) Sikre tilstrekkelig behandlingskapasitet for avfall som oppstår i Oslo, herunder sikre deponeringsmuligheter for fraksjoner som ikke kan utnyttes på annen måte. 4) Øke energiutnyttelsen fra brennbare avfallsfraksjoner. 5) Redusere behovet for deponering av restfraksjoner fra forbrenningsanleggene. 6) Opprettholde og etablere fleksible løsninger/systemer for innsamling, sortering og behandling som raskt kan tilpasses endrede rammebetingelser. 7) Holde organisasjonen oppdatert, slik at faglige oppgaver til enhver tid løses til brukerens tilfredshet. Status for avfallsbehandlingen i Oslo kommune Gjennomgangen av status for avfallsområdet i Oslo kommune viser at det har vært en gunstig utvikling i forhold til de fleste langsiktige hovedmålene i den forrige avfallsplanen og tilsvarende bystyrevedtak. Status kan oppsummeres slik: Side 5

Mengden utsorterte av ombrukbare gjenstander, materialgjenvinnbare fraksjoner, brennbart materiale og rene fyllmasser har økt i perioden. Kommunen har vært pådriver for å oppnå avfallsreduksjon gjennom å påvirke næringsliv, offentlig forvaltning og husholdninger (jf. prosjektene miljøsertifisering, Grønn kommune og Grønne familier). Kommunen har tilstrekkelig kapasitet for sluttbehandling av avfall (forbrenning, deponi). Energiutnyttelsen fra brennbare avfallsfraksjoner er økt. Behovet for deponering av restfraksjonene fra forbrenningsanleggene er redusert. Løsninger for innsamling, sortering og behandling av avfall utvikles kontinuerlig. De faglige oppgaver løses til brukernes tilfredshet. En detaljert oversikt over hva som er utført i forhold til bystyrets vedtak i forbindelse med behandlingen av forrige avfallsplan, samt en oppsummering av status i forhold til vedtakene, er å finne i kapittel 3.1. I forhold til de nasjonale målene for avfallshåndteringen må utviklingen innenfor enkelte områder i Oslo kommune karakteriseres som tilfredsstillende, men mye gjenstår innenfor områdene kildesortering og materialgjenvinning, samt innsamling av farlig avfall. Utsortering av våtorganisk avfall, som utgjør ca. 30 % av husholdningsavfallet (vektbasis), vil medføre at materialgjenvinningsgraden økes i betydelig grad. SFTs forslag til strategi for at alt nedbrytbart avfall skal gå til gjenvinning innen 2009 er enda ikke vedtatt. Imidlertid varsler forslaget at kravene til gjenvinning av våtorganisk materiale etter all sannsynlighet vil bli innskjerpet. Kildesortering av våtorganisk avfall vil kreve en betydelig endring i innsamlingssystemet for husholdningsavfallet i Oslo. Behandling av det våtorganiske avfallet forutsetter tilgang på kapasitet som kommunen i dag ikke har, f.eks. et biogassanlegg. Innenfor området farlig avfall er det av betydning for kommunen å iverksette ytterligere tiltak for å få samlet inn de om lag 2,1 kg farlig avfall som årlig produseres pr. innbygger. Tilsvarende gjelder for det farlige avfallet som produseres av næringsvirksomheter, spesielt små og mellomstore bedrifter (SMB), som kommunen har et ansvar å motta denne type avfall fra. Et annet viktig område er BA-avfall, som utgjør en betydelig del av den totale mengde avfall som genereres i kommunen. Det er krav om avfallsplaner i større bygge-, rehabiliterings- og riveprosjekter /31/. For nybygg har kommunen satt krav om slike planer dersom bruttoarealet overskrider 300 m 2. For f.eks riving og rehabilitering er arealgrensen 100 m 2. Mindre prosjekter som utføres av privatpersoner representerer en spesiell utfordring, da avfall fra slike prosjekter leveres uspesifisert til gjenbruksstasjonene. Avfallsmarkedet Av en total omsetning på ca. 1 mrd kr/år omsettes ca. 800 mill. kr/år i et marked som private aktører konkurrerer om. Ca. 25 % av markedet er relatert til den lovpålagte kommunale renovasjon, tilsvarende ca. 225 mill. kr/år. Av dette beløpet går ca.100 mill./år til private renovasjonsselskaper gjennom kontrakter for innsamling av restavfall og returpapir fra husholdningene. I tillegg har kommunen avtaler med private selskaper som utfører innsamling fra returpunktene og miljøstasjonene etter konkurranseutsetting. Til sammen utgjør disse avtalene ca. 25 mill. kr/år. Dette betyr at kommunen har satt ut aktiviteter innen avfallsområdet for ca. 125 mill. kr/år. I tillegg konkurranseutsettes større vedlikeholdsoppgaver mv. på anleggene. Innenfor materialgjenvinningsindustrien konkurrerer store avfallsbedrifter som Miljøtransport AS, Norsk Gjenvinning AS, RagnSells AS, Stena og Wilhelmsen og Sønner (datterselskap til Veidekke AS). I tillegg til selskaper av denne typen kommer materialselskapene. Disse representerer en betydelig virksomhet med en omsetning på over én milliard kroner pr. år /67/. Oslo kommune er også en viktig markedsaktør innenfor materialgjenvinningsindustrien, idet kommunen mottar avfall restavfall, grovavfall og farlig avfall fra husholdninger og mindre næringsvirksomheter. Innenfor energigjenvinningsindustrien har Oslo kommune en dominerende stilling i Østlandsregionen. Ved kommunens to anlegg forbrennes det årlig ca. 240.000 tonn, hvorav ca. 130.000 tonn stammer fra Oslos husholdninger. Kommunens forbrenningsanlegg betjener også noen omliggende kommuner iht. kontrakter som er konkurranseutsatt. Det er gjennomført beregninger /58/ som indikerer et potensiale på 400.000 Side 6

tonn/år husholdningsavfall fra Oslo og Akershus samt fra begge sider av Oslofjorden. I tillegg ligger det et vesentlig potensiale i avfall fra næringslivet. Dersom målet er å utnytte dette potensialet fullt ut, kreves det utbygging av kapasiteten, men først og fremst konkurransedyktige priser /58/. Strategiske og økonomiske vurderinger må til enhver tid ligge til grunn. Ser man kapasiteten i forhold til kommunens behov for forbrenningskapasitet av husholdningsavfall fra Oslo, dekkes det av nåværende anlegg. En endring i forurensningsloven fra 01.07.2004 har gitt næringslivet det hele og fulle ansvar for håndteringen av sitt eget avfall. Enkelte næringslivskunder har sagt opp sitt kommunale renovasjonsabonnement etter 01.07.2004, men dette har pr. desember 2004 kun gitt ubetydelige utslag på mengdene næringsavfall fra mindre næringsvirkomheter til kommunale mottak/anlegg. Tendensen fra statlig side er klar i forhold til å bruke avgifter og gebyrer som virkemiddel for å oppnå økt ombruk og materialgjenvinning. Sluttbehandlingsavgiften er fra 2004 utslippsbasert, noe som for Oslo kommune har gitt reduserte avgifter for forbrenning, men økt deponiavgift. Det er ikke varslet noen økning av sluttbehandlingsavgiften, men denne muligheten er til stede. Fra myndighetenes side vektlegges innføring av produsentansvarsløsninger og bransjeavtaler. Hensikten er å få miljøkostnadene, deriblant avfallshåndteringen, inkludert i prisen på produktene og gi produsentene insitament til å produsere mest mulig miljøeffektivt. Kommunalpolitiske forhold Gebyrutviklingen Renovasjonsgebyret for Oslo kommune (2004) ligger vesentlig lavere enn det gjennomsnittlige renovasjonsgebyret for fem store byer i Norge (Drammen, Kristiansand, Stavanger, Bergen og Trondheim). Sammenlignet med det landsgjennomsnittlige renovasjonsgebyret, ligger også her Oslo vesentlig under. Renovasjonsgebyret er et virkemiddel som kan bidra til å realisere Oslo kommunes hovedmål om at Oslo skal ha et kretsløpsbasert avfallssystem. Det utarbeides for tiden et nytt renovasjonsgebyrsystem i Oslo kommune /41/, bl.a. som følge av endringene i forurensningsloven. Et bidrag til gebyrøkning er grad av service som kommunen ønsker å tilby sine innbyggere. Faktorer som vil kunne holde kostnadene oppe, er lange åpningstider ved anleggene, gode leveringsforhold, et tilstrekkelig antall returpunkter og miljøstasjoner, bredt anlagte informasjonskampanjer etc. Innføring av innsamlingsordning for våtorganisk avfall vil antagelig medføre en gebyrøkning. Det er en rekke faktorer i avfallsmarkedet som virker inn på behandlingskostnadene og dermed renovasjonsgebyret, både i positiv og negativ retning. Det er imidlertid svært stor usikkerhet knyttet til disse faktorene, slik at det er vanskelig å si noe om forventninger til gebyrutviklingen. Produsentansvarsordninger som er effektive nok til at kommunale avfallsordninger/anlegg kan bortfalle i deler eller i sin helhet, vil være avgjørende for gebyrets størrelse, og vil kunne bidra til en eventuell reduksjon av dette. Den viktigste faktoren vil muligens komme som en konsekvens av Oslo kommunes politikk for i hvilken grad man vil benytte det private avfallsmarkedet. Det er f.eks. ingen forutsetning at kommunen skal drive gjenbruksstasjoner. I et tenkt tilfelle der disse overføres til privat aktør (etter anvendelse av lov/forskrift om offentlige anskaffelser) vil, med nåværende anlegg, en gebyrreduksjon kunne være mulig. Husholdningene må da i stedenfor betale en avgift til den private aktøren. Etablering av kommunalt avfallstilsyn I forbindelse med behandlingen av avfallsplanen 2000-2003 ba Bystyret Byrådet legge frem en sak om vurdering av opprettelse av et uavhengig tilsyns- og håndhevingsorgan for avfallsbehandlingen. I tilknytning til endringene i forurensningsloven er kommunen delegert tilsynsansvar /18/ for alt avfall som i art eller mengde ikke adskiller seg fra husholdningsavfall. I tillegg kan kommunen iht. forskrift om miljørettet helsevern /22/ føre tilsyn med enhver avfallsbesittende virksomhet bl.a. med henblikk på å sikre helsemessig forsvarlig oppbevaring og håndtering av avfallet. Tilsynet bør være et uavhengig organ som også skal føre tilsyn med kommunens egne avfallsvirksomheter. Side 7

Konkurranseeksponering Oslo kommune har i perioden fra 1994 konkurranseutsatt en rekke områder under den lovpålagte kommunale renovasjon. Pr. 2004 kjøper kommunen renovasjonstjenester for ca. 125 mill. kroner årlig. Den største aktiviteten er innsamling av husholdningsavfallet som har en årlig verdi på ca. 100 mill. kroner. Det er en rekke funksjoner innenfor området lovpålagt kommunal renovasjon som kan være kandidater for konkurranseeksponering, anslått å ha en verdi tilsvarende 75-100 mill. kr pr. år. Her er forbrenningsanleggene ikke medregnet. Bygger man på erfaringene fra tidligere runder med konkurranseutsetting, og erfaringstall fra andre kommuner, betyr dette et mulig innsparingspotensiale i størrelsesorden 10-20 mill. kr pr. år. Det understrekes at dette er meget usikre tall, og kun ment som en indikasjon. En viktig forutsetning for en vellykket konkurranseutsetting at det på lang sikt eksisterer et aktivt marked, dvs et marked med tilstrekkelig størrelse. Kunnskap om dette foreligger først med sikkerhet når markedet er testet ut gjennom undersøkelser/forespørsler. En vil imidlertid, ut i fra generelle markedssignaler, anta at slik interesse er tilstede på de fleste aktuelle områdene innen renovasjon. Tiltaksområder innen avfallspolitikken Regionalt samarbeid Kommunene i Oslo og Akershus har etablert samarbeidsorganet Avfallsrådet for Oslo og Akershus (AROA). Hensikten har vært å bidra til kartlegging og samordning av avfallshåndteringen i regionen for å gjøre avfallshåndteringen miljømessig, ressursmessig og samfunnsøkonomisk best mulig. Avfallsforebygging og avfallsreduksjon Et prioritert ledd i den nasjonale avfallspolitikken er forebyggende arbeid for å redusere avfallsmengdene (avfallsforebygging 1 ). Oslo kommune har begrensede muligheter for å medvirke til avfallsforebygging og avfallsreduksjon 2, men informasjonskampanjer og direkte kommunikasjon rettet mot de ulike målgruppene er et virkemiddel som kan benyttes. Kommunen kan sette krav til egne etater ved f.eks. å pålegge miljøsertifisering. Enkelte bydeler ønsker å få status som miljøfyrtårn. Slike ordninger vil øke bevisstheten om avfallsforebygging. Iverksettelse av kampanje for at flere små og mellomstore bedrifter miljøsertifiseres /2/ er også en mulighet som kan anvendes. En annen mulighet er å påvirke sentrale miljømyndigheter til å videreutvikle produsentansvaret/ panteordninger for nye avfallstyper. I tillegg vil gebyrdifferensiering, f.eks. ved vektbaserte gebyrer, kunne være et virkemiddel for å oppnå avfallsreduksjon. Materialgjenvinning I 2003 var summen av restavfall, kildesortert avfall og EE-avfall fra husholdningene ca. 162.500 tonn. Gjennom kildesorteringen av papir og kartong ble det samlet inn 36.550 tonn i 2003. Det er foretatt analyser /78/ som viser at det er et gjenvinningspotensiale på ytterligere ca. 30.000 tonn av denne fraksjonen. Tilsvarende størrelser for glass og metall er hhv. ca. 4.200 tonn og ca. 1.700 tonn pr. år. Våtorganisk avfall utgjør ca. 30 % av total mengde husholdningsavfall (målt i vekt), altså ca. 48.000 tonn pr. år. Tilsvarende tall for plastavfall er ca. 14.000 tonn pr. år. Iht. disse overslagene er det samlet et teoretisk potensiale for materialgjenvinning på mer enn 90.000 tonn avfall pr. år. En økning i materialgjenvinningsgraden kan oppnås gjennom følgende aktuelle tiltak: Innføring av en utsorteringsordning for våtorganisk avfall. Innføring av en utsorteringsordning for plast. Innhenting av større mengder papir hos abonnentene ved ytterligere intensivering av papirinnsamlingen. 1 Avfallsforebygging innbefatter å unngå at avfall oppstår, redusere avfall ved kilden (avfallsreduksjon) og foreta ombruk av produkter. 2 Avfallsreduksjon betyr reduksjon av avfallsmengdeneved kilden gjennom redusert forbruk eller vridning i forbruksmønstre, endrede produksjonsprosesser, bedre utnyttelse av råvarer og energi samt endringer av produkter og emballasje. Side 8

Styring av større andel glass og metall fra restavfallet til materialgjenvinning ved øking av tilgjengeligheten på returpunkter for glass og metall (ref. bystyrevedtak /2/). Påvirkning av effektiviteten i bransjeløsninger. For å øke materialgjenvinningsgraden er det viktig først og fremst å etablere innsamlingsordninger for fraksjonene våtorganisk avfall og plastavfall. Hver person i Oslo produserer hvert år ca. 79 kg våtorganisk avfall /86/ og ca. 24 kg plastavfall (2003). Dersom det innføres ordninger med kildesortering over store deler av byen, bør det være realistisk å oppnå separat behandling av ca. 60 % av det våtorganiske avfallet, tilsvarende ca. 47 kg /69/ /70/. Med dette anslaget vil den samlede materialgjenvinningsgraden øke med ca. 12 %. Tilsvarende bør det være realistisk å oppnå innsamling av 10 kg plastavfall pr. person i året. Denne mengde vil bidra med ca. 2-3 % til den samlede materialgjenvinningsgrad. Ved en utsortering av våtorganisk avfall og plast vil materialgjenvinningsgraden øke fra 33 % til 47-48%. Dersom man i tillegg gjennom andre tiltak (se ovenfor) utnytter noe av potensialet for fraksjoner som papir, glass og metaller, vil dette også bidra til økt materialgjenvinningsgrad. På denne bakgrunn foreslås det at Oslo kommune setter seg som mål å oppnå en materialgjenvinningsgrad på ca. 50 %, dvs. ca. 17 % økning fra dagens nivå på 33 %. Det anses for realistisk å oppnå dette nivået i løpet av en 10-årsperiode frem til 2014. Målsetningen innebærer at kildesorteringen må økes med totalt ca. 3.500 tonn pr. år over perioden. Innsamling av restavfall fra husholdningene Oslo kommunes hovedsystem for innsamling av husholdningsavfall er tradisjonelt og har i prinsippet bestått uendret i mer enn 100 år. Selv om beholdersystemet fungerer bra, har det miljømessige, hygieniske, estetiske og arbeidsmiljømessige ulemper. I den eldre, tette bybebyggelsen kan f.eks. den våtorganiske komponenten være en medvirkende årsak til et tiltagende rotteproblem. En aktuell teknologi for modernisering av innsamlingsløsningen i Oslo er avfallssug. Avfallssugløsninger er lukkede avfallssystemer som er tatt i bruk i store byer som Barcelona, Göteborg, København og Stockholm. I Norge er slike systemer tatt i bruk i Bergen og Tromsø. Erfaringene med slike systemer er gode. For nye utbyggingsområder vil installasjon av avfallssugsystemer kunne sidestilles med annen infrastruktur, dersom man legger installasjonen inn som en del av planleggingen. I eksisterende bebyggelse vil avfallssugløsninger innebære betydelig gravearbeid i gårdsrom og gate, og derved gripe inn i eksisterende bebyggelse. Kostnadene og ulempene ved etablering av avfallssug i slike områder må veies mot de miljømessige gevinster man kan oppnå. Derfor må innføring av avfallssugsystemer i eksisterende bebyggelse ses i et langsiktig perspektiv der man utnytter den dynamikken som er tilstede i byutviklingen. Innføring av avfallssugsystemer i Oslo er prinsipielt sett en sak for private utbyggere og eiendomsbesittere. Erfaringer fra andre byer (f.eks. Bergen og Tromsø) viser at kommunale økonomiske insentiver i form av forskutteringsordninger, tilskudd eller reduserte renovasjonsgebyrer er viktige for å realisere en ønsket utvikling. Enda sterkere virkemiddel er tatt i bruk i Barcelona, der det er lovbestemt at avfallssugsystemer skal tas i bruk i alle nybygg. En hovedplan for innføring av avfallssugsystemer er et nødvendig instrument for å styre utviklingen i ønsket retning. En slik plan vil være et spesielt viktig verktøy for installasjon i eksisterende bebyggelse. Utarbeidelsen av en slik hovedplan er en tverretatlig oppgave. Innsamling av glass og metall Returpunkt-nettet for innsamling av glass og metall er godt utviklet i kommunen, og dekker et viktig behov for byens befolkning. For å få samlet inn større mengder av glass og metall fra husholdningene, ligger muligheten i en videre utbygging. Det refereres til Byøkologisk program /2/ der det er vedtak om at minst 90% av befolkningen ikke skal ha mer enn 300 m gangavstand til nærmeste returpunkt. Dette innebærer at antallet punkter skal økes fra ca. 400 til ca. 600. Et annet viktig virkemiddel for å øke innsamlingen av glass og metall fra husholdningene, er å øke tilgjengeligheten av de punktene som allerede er plassert ut. Side 9

Innsamling av grovavfall Økningen i antall besøkende til gjenbruksstasjonene og mengde avfall som mottas der, viser at dette er et populært og hyppig benyttet tilbud innen avfallshåndteringen i Oslo. En opprettholdelse og videreutvikling av gjenbruksstasjonene er derfor naturlig. Interessen for mini-gjenbruksstasjonene viser et behov for også denne type mottakssted. Det er en økende bevissthet i befolkningen som virker drivende for behovet, og tilgjengeligheten av stasjonene virker i samme retning. Det er viktig å bygge videre på denne trenden i videreutviklingen av ordningene. Enkelte mindre driftstjenester utføres iht. kontrakter, men den operative virksomheten utføres i alt vesentlig av kommunen. Forholdene ligger til rette for at anleggene kan konkurranseutsettes helt eller delvis. Det er også mulig at gjenbruksstasjoner kan etableres i tilknytning til private godkjente avfallsanlegg. Innsamling av farlig avfall Ordningen med miljøstasjoner er vellykket, og for å få samlet inn ytterligere mengder farlig avfall til forsvarlig behandling, er videreutvikling av disse stasjonene det viktigste tiltaket. Det er imidlertid avgjørende at miljøstasjoner plasseres i nærheten av der farlig avfall oppstår, og at de holdes i god skikk, mer enn at antallet økes vesentlig. Det har også vært vellykket med ambulerende innsamlingsordninger i samarbeid med bydelene og borettslag /50/ /51/. For å sikre at det farlige avfallet plasseres riktig, sikre mot brannfare mv., er det fra SFT og fylkesmannens side antydet at det vil komme krav om at miljøstasjonene bemannes. Dette er krav som Oslo kommune i så fall må være klar til å imøtekomme. Ifølge avfallsforskriftens kapittel 11 om farlig avfall /23/ skal kommunen ha et tilstrekkelig tilbud for denne type avfall til næringslivskunder. Kommunens plikt er begrenset til mottak av inntil 400 kg farlig avfall totalt pr. år pr. avfallsbesitter. Potensialet for innsamling av farlig avfall fra næringslivet i Oslo er sannsynligvis betydelig, basert på et grovt anslag om at det årlig er ca. 60.000-100.000 tonn farlig avfall på avveie i landet sett under ett. En betydelig mengde farlig avfall oppstår ved ombygginger o.l. på private eiendommer som en del av BAavfallet. Slikt avfall kan inneholde betydelige mengder farlig avfall. Når f.eks. ombygginger på private eiendommer foretas av entreprenører, håndtverkerfirmaer o.l., er avfallet som oppstår å betrakte som næringsavfall. Kommunen ønsker å prioritere opp arbeidet med innsamling og kontroll av privat BA-avfall, for å kunne ta hånd om komponenten av farlig avfall på en forsvarlig måte. Kommunens mottaksstasjonen for farlig avfall er i delvis konkurranse med private avfallsselskaper. En alternativ driftsløsning er å overføre dette anlegget inkl. driften til privat interessent. Lov/forskrift om offentlige anskaffelser vil i så fall komme til anvendelse. Innsamling og behandling av nedbrytbart avfall Bioavfallsdirektivet fra EU /35/ varsler om at det innenfor planperioden kan bli krevet separat innsamling av våtorganisk avfall fra private husholdninger i byer/tettsteder av en viss størrelse. Konsekvensene av en slik ordning i Oslo er vurdert og gjort rede for i to rapporter fra 2001 /69/ og 2002 /70/. Byens bosettingsmønster og diversitet aktualiserer en kombinasjonsløsning for innsamlingen, der våtorganisk avfall samles inn fra en egen beholder i ca. 90 % av husstandene i ytre by samt i enkelte deler (30 % av husstandene) av indre by. I resten av byen anbefales innsamling ved bruk av poser med ulik farge ( optibag ) slik at fraksjonene kan sorteres ut i et optisk sorteringsanlegg. For den videre planlegging av en eventuell separat innsamlings- og behandlingsløsning for våtorganisk avfall, bør en egen handlingsplan iverksettes. Det er viktig å ha god tilgjengelighet for mottak av hageavfall, slik at dette ikke blir kastet sammen med restavfallet eller langs parkeringsplasser og veier, i eller på grensen til Marka, samt på ubebygde tomter. I tråd med dette er det etablert to mottakssteder i tillegg til gjenbruksstasjonene. Økte mengder innlevert hage- og parkavfall til mottaksstedene, samt stor interesse for sluttproduktet Oslokompost, vitner om en interesse og et behov for en miljømessig riktig håndtering av dette avfallet. Side 10

Innsamling av plastavfall All plast fra husholdningene i Oslo gikk tidligere til forbrenning med energigjenvinning. I juni 2004 ble det derimot, i samarbeid med Plastretur AS, etablert et mottak av plastavfall ved gjenbruksstasjonene på Brobekk og Grønmo. En videreføring av prosjektet med innsamling av plast vil kunne bestå i at mottak etableres ved alle gjenbruks- og minigjenbruksstasjoner. I tillegg kan enten returpunktene bygges ut med beholder for plast, eller det kan etableres en henteordning f.eks. tilsvarende som for farlig avfall, eller i kombinasjon med innsamling av papir i egen sekk for plastavfall. Der hvor det installeres avfallssugsystemer, bør det være opplegg for separering av plastavfall. På bakgrunn av resultater fra andre kommuner bør Oslo kommune sette seg som mål å samle inn 10 kg. pr. person pr. år. Energigjenvinning fra restavfall Den beregnede kapasiteten på Klemetsrudanlegget og Brobekkanlegget er hhv.ca. 140.000 og ca. 100.000 tonn pr. år, til sammen ca. 240.000 tonn pr. år. Ca. 110.000 tonn/år er næringsavfall. Kommunens forpliktelse angår kun husholdningsavfallet, dvs. ca. 130.000 tonn pr. år. Teoretisk kan kommunen derfor klare seg med Klemetsrudanlegget for å dekke opp dagens forpliktelse. Dersom det besluttes at våtorganisk avfall skal skilles ut separat, vil ytterligere ca. 35.000 tonn/år bli behandlet på annen måte. Det er arbeidet med forslag om etablering av ny forbrenningslinje som vil øke kapasitetet til ca. 320.000 tonn/år /58/. Dette vil være avhengig av om anlegget dimensjoneres for energileveranser til fjernvarmesystemet. En eventuell beslutning om utvidelse av kapasitet må baseres på markedsvurderinger og for øvrig ordinære forretningsmessige prinsipper. Etterdrift av deponier Iht. konsesjonsvilkårene skal deponier overvåkes mhp. sigevann og gassutslipp i minst 30 år etter avvikling. Kommunen har etterdriftsforpliktelser på følgende deponier: Grønmo (som skal avvikles 01.01.2007). Rommen (nedlagt ca. 1969). Stubberud (nedlagt 1963). Kommunens tilbud til næringslivet Kommunen tilbyr enkelte renovasjonsløsninger til næringslivet, primært små og mellomstore bedrifter (SMB 3 ). En opprettholdelse av et slikt tilbud skjer ut fra miljøhensyn, næringspolitisk hensyn og av definisjonshensyn (konsekvens av forurensningsloven). Kommunens tilbud til SMB omfatter: Levering av grovavfall til gjenbruksstasjonene mot betaling. Levering av farlig avfall til mottak for farlig avfall mot betaling. Innsamlingsordning for restavfall, gjennom systemet etablert for den lovpålagte kommunale renovasjon. Levering av avfall til forbrenning, på kommersielle vilkår (markedspris). Tilbudet må sees i sammenheng med kommunens forpliktelser når det gjelder husholdningsavfall. Tilbudet til næringslivet for tilsvarende type avfall bør derfor ikke være mer omfattende enn det som er nødvendig for å ivareta mottak og behandling av avfall fra husholdningene. I tillegg kommer kommunens tilbud for mottak av farlig avfall, der kommunen har en spesiell forpliktelse. Å opprettholde tilbudet til SMB er et viktig tiltak for at avfallsstrømmene fra også mindre næringsvirksomheter finner veien til materialgjenvinning og godkjent behandling. 3 Små og mellomstore bedrifter (SMB) er bedrifter med færre enn 250 ansatte, se nøyaktig definisjon i Vedlegg 1. Side 11

Bydelenes engasjement Bydelene engasjerer seg i økende grad i avfallsrelaterte problemstillinger, og er blitt viktige medspillere i arbeidet med å etablere nye avfallsordninger i kommunen. Iverksettelsen av ambulerende innsamling av farlig avfall som foregår på forsøksbasis i enkelte bydeler, er skjedd i samarbeid med bydelsadministrasjonene, bl.a. har bydelene bidratt for å spre informasjon om ordningen. Tilsvarende samarbeid er under utvikling for å etablere bemannede mini-gjenbruksstasjoner (i kombinasjon med returpunktsystemet). Et godt samarbeid med bydelene vil være avgjørende for innføring av nye utsorteringsløsninger innen avfall. BA-avfall Kommunen har både muligheter og adgang til å pålegge sorteringsmåte og behandling av BA-avfall, og kan gjennom dette påvirke materialgjenvinningsgraden. I Oslo ligger kildesorteringsgraden for BA-avfall godt over landsgjennomsnittet. Utelates asfalt, rene naturlige masser og forurenset jord, blir over 80 % av BAavfallet kildesortert på byggeplasser i Oslo. Selv om kildesorteringen av BA-avfall i Oslo er god, er det et potensiale for fortsatt økt kildesorteringsgrad. Tverretatlig samarbeid Avfallsløsninger er å betrakte som en basis infrastruktur i byen med betydning for byutvikling og miljø. Dette innebærer et stort behov for økt samarbeid mellom etatene i kommunen, først og fremst mellom Eiendoms- og byfornyelsesetaten, Plan- og bygningsetaten, Renovasjonsetaten, Samferdselsetaten og Vann- og avløpsetaten. Innføring av avfallssugsystemer vil forsterke dette behovet. Derfor bør det etableres et kommunalt koordineringsorgan for avfall. Samordnet utvikling i Brobekk Alnaområdet Gjenbruksstasjonen på Brobekk er lokalisert i et område med mange avfallsvirksomheter. Forholdene ligger til rette for et samarbeid med en eller flere av disse, f.eks. innenfor rammen av en OPS-modell (Offentlig Privat Samarbeid). En mulig oppgavefordeling mellom kommunen og private aktører vil kunne være å utnytte kommunal kompetanse i forbindelse med mottak og kundeinformasjon, og privat kapasitet for avfallsbehandlingen. Det foreligger kommunedelplan for Økernområdet /54/ som inneholder retningslinjer for hvilke aktiviteter som ønskes i Brobekk-Alna-området, samt på hvilken måte disse skal utøves. Avfallsbransjens ulike aktører i området vil kunne bidra til at kommunedelplanens ulike målsettinger oppnås gjennom en økt form for sambruk. Siden aktørene har sammenfallende operasjonelle oppgaver, vil et samarbeid innen prosessering og logistikk være naturlig. Kommunedelplanen ble behandlet i Bystyret 20.05.2004, sak 241. Bynærhet for kommunens gjenbruksstasjon er viktig mht. tilgjengelighet for byens beboere, idet det er en klar sammenheng mellom tilgjengelighet og mengde innsamlet avfall /103/. Tilgjengelighet er også viktig mhp. innsamling av avfall fra mindre næringsvirksomheter, som det er mange av i området. For å unngå lange transportveier for fjernvarme, er det vesentlig at avstanden mellom fjernvarmeanlegg og bebyggelse er så kort som mulig. Nærhet mellom der avfall oppstår og mottaks- og behandlingsanlegg reduserer transportbehovet. Lange transportveier er uønsket både mhp. miljø og kostnader. Alle bedriftene er avhengig av nærhet til hovedtransportårer/hovedveier. Området ligger nær hovedveinettet i Oslo Nord, og belaster dermed nærveinettet lite. Det er i Oslo kommunes interesse å søke samarbeidsløsninger med andre aktører i området med godkjente avfallsanlegg, eller aktører som planlegger slike. Eksempler på fraksjoner som er godt egnet for samarbeide, er trevirke, papp, papir, plast, metaller. Disse leveres i økende mengder til kommunens gjenbruksstasjon, og denne trenden forventes å fortsette. Oslo kommune vil ta initiativ overfor de andre avfallsselskapene i området med sikte på å finne frem til løsninger der sambruk er til fordel for alle parter og samtidig innebærer en opprusting av området. Alt samarbeid med private aktører skal skje innenfor lov om offentlige anskaffelser. Tilgjengelighet og holdningsskapende virksomhet All erfaring tilsier at det er to faktorer som er avgjørende for at beboere og næringsvirksomheter skal stimuleres til å håndtere avfallet sitt på en miljømessig riktig måte: Side 12

tilgjengelighet på mottakssteder holdninger som fører til miljøriktig adferd. For å nå målet om et kretsløpsbasert avfallssystem, er Oslo kommune avhengig av samhandling med publikum. Dette krever satsing på holdningsskapende virksomhet. Det er f.eks. påvist en nær sammenheng mellom ressurser brukt til informasjon og innsamlet mengde for en innsamlingsordning /103/. På denne bakgrunn er det behov for å iverksette målrettede kommunikasjonstiltak, dvs. tiltak rettet mot definerte målgrupper innen befolkningen, f.eks. iht. geografiske, demografiske og psykografiske kriterier. Det er utvilsomt også et behov for tilsvarende tiltak rettet mot næringslivet, spesielt små og mellomstore bedrifter (SMB). Forslag til mål og strategier for avfallssektoren Siden utarbeidelsen av forrige avfallsplan, har søkelys blitt satt på Oslo som bærekraftig by og kretsløpsbasert avfallssystem. Byrådets visjoner om Oslo som bærekraftig by, nedfelt i Byøkologisk program 2002-2014 /2/, omfatter: Oslo skal være en hovedstad i bærekraftig utvikling, preget av økonomisk, sosial og kulturell vekst innenfor naturens økologiske bæreevne. Vi skal overlevere byen i en bedre miljøtilstand til neste generasjon enn vi selv overtok den. Oslo skal være en av verdens mest miljøvennlige og bærekraftige hovedsteder. Hovedmålet i avfallspolitikken skal være /2/ å hindre at avfall oppstår gjennom avfallsforebygging, økt satsing på kompostering av hage- og parkavfall og en vesentlig utbygging av returpunktnettet med tilbud for nye fraksjoner. Antallet gjenbruksstasjoner for innsamling av grovavfall skal økes, og samarbeidet med bydelene mhp. innsamling av farlig avfall skal utvides. Dette gir følgende hovedmål for avfallspolitikken: Oslo kommune skal ha et kretsløpsbasert avfallssystem basert på avfallshierarkiet og avfallsløsninger der miljøhensynene er ivaretatt. Byøkologisk program 2002-2014 opererer med et tidsperspektiv fram mot år 2014. Innenfor dette tidsperspektivet vil følgende resultatmål kunne settes i lys av hovedmålet: 1. Materialgjenvinningsgraden for husholdningsavfall skal økes fra 32 % (2003) til minimum 50 % innen 2014. 2. Praktisk talt alt farlig avfall skal tas forsvarlig hånd om. Målet er å øke innsamlingen med 5 % pr. år opp mot den estimerte mengde farlig avfall pr. innbygger på 2,1 kg/år. For å nå målene, foreslås det at hovedstrategiene for 2005-2008, innenfor kommunens ansvarsområde* (henvisning til NOTE på neste side), blir å iverksette tiltak for 1. avfallsforebygging og avfallsreduksjon 4 ved å drive holdningsskapende arbeid 2. å sørge for at det er et tilstrekkelig tilbud for miljøvennlig innsamling og behandling av avfall, basert på beste tilgjengelige og utprøvde teknologi 3. å videreutvikle og effektivisere ordningene for mottak, sortering, ombruk og materialgjenvinning 4. å ta hånd om praktisk talt alt farlig avfall 5. å medvirke til at produsenter og bransjer gjennom produsentansvaret og bransjeordninger tar det fulle ansvaret for sine avfallsfraksjoner 6. å utvikle kommunens organisasjon og kompetanse for å videreutvikle og rendyrke bestillerrollen, utførerrollen og tilsynsrollen 7. å forsterke arbeidet med at avfallsaspektet blir hensyntatt i det tverretatlige samvirke 8. å utvikle den avfallsfaglige kompetansen i Oslo kommune og miljøriktig adferd innen de områder som er viktige for å oppnå hovedmålet. 4 Avfallsreduksjon betyr reduksjon av avfallsmengdene gjennom redusert forbruk eller vridning i forbruksmønstre, endrede produksjonsprosesser, bedre utnyttelse av råvarer og energi samt endringer av produkter og emballasje. Avfallsforebygging omfatter å unngå at avfall oppstår, redusere avfall ved kildene (avfallsreduksjon) og ombruk av produkter. Avfallsforebygging tar altså opp i seg begrepet avfallsreduksjon. Se vedlegg 1. Side 13

* NOTE: Kommunens ansvarsområde er først og fremst knyttet til husholdningsavfall. Kommunen ønsker imidlertid, av miljø-, næringspolitiske- og definisjonshensyn å opprettholde tilbudet til små og mellomstore bedrifter når det gjelder avfall som i art eller mengde ikke adskiller seg fra husholdningsavfall. Håndtering av næringsavfallet skal skje innenfor det apparatet kommunen til enhver tid har til rådighet for å håndtere husholdningsavfall. Hovedstrategiene peker ut innsatsområder som er nødvendige for å nå hovedmålet om et kretsløpsbasert avfallssystem. Graden av måloppnåelse er avhengig av bl.a. teknologiske mulighetsrammer som kontinuerlig utvikles, men er først og fremst avhengig av kommunens ambisjonsnivå. Dette setter føringer for de tiltak som kommunen vil komme til å gjennomføre. Innenfor viktige deler av avfallspolitikken har kommunen kun en påvirker- og tilretteleggerrolle. Dette gjelder f.eks. den avfallsforebyggende delen i forhold til næringslivet, og det gjelder for innføring av nye løsninger for avfallsinnsamlingen, f.eks. avfallssugsystemer. De virkemidler som kommunen bør benytte seg av for å påvirke utviklingen av slike løsninger er i hovedsak knyttet til forskrifter, informasjonsvirksomhet og økonomiske insentiver. I gjennomføringen av hovedstrategiene vil det i prinsippet dreie seg om å bestemme omfanget av tiltak, og å velge tempo. Det blir av avgjørende betydning for graden av måloppnåelse i hvilken grad kommunen er proaktiv i forhold til sine ulike roller (bestiller-, påvirker-, tilrettelegger- og tilsynsrollen) så vel som å være direkte engasjert i den konkrete oppbygging av miljøriktige og effektive avfallssystemer. Alternative ambisjonsnivåer for strategigjennomføring Det er mange mulige ambisjonsnivåer i gjennomføringen av de foreslåtte strategiene. For å synliggjøre spekteret og spennvidden i mulige ambisjonsnivåer, presenteres to fundamentalt forskjellige nivåer. Et lavt ambisjonsnivå Alternativ 1 Kommunen kan velge et ambisjonsnivå som er basert på at dagens løsninger opprettholdes, og at forsøksog prøveordninger gjennomføres/videreføres. En fortsettelse av en slik politikk vil gi en forsinkelse i forhold til de definerte målsetningene for materialgjenvinningsgrad for husholdningsavfall og mengde innsamlet farlig avfall innen 2014. Denne linjen vil medføre at hovedmålet om et kretsløpsbasert avfallssystem vil kunne skyves ut i tid. Et høyt ambisjonsnivå Alternativ 2 Som en motsetning til alternativ 1 kan kommunen legge opp til høyere ambisjonsnivå. Et av de mest utslagsgivende tiltak vil være å modernisere og effektivisere innsamlingssystemet for restavfall fra husholdningene ved å basere utviklingen på bruk av avfallssug. Ved i tillegg å innføre kildesortering av våtorganisk avfall med påfølgende biologisk behandling, samt plast, har kommunen gjennomført særdeles viktige tiltak i retning av å modernisere avfallshåndteringen. Viktige skritt er da tatt i retning av et kretsløpsbasert avfallssystem. En raskere utbygging av bringeordningene (gjenbruksstasjoner, mini-gjenbruksstasjoner, returpunktsystemet og miljøstasjonsystemet) enn den man til nå har tatt sikte på, vil innebære at tilgjengeligheten øker, og dermed mengden av innsamlet avfall. Økonomiske konsekvenser En full realisering av disse tiltakene vil strekke seg langt utover planperioden 2005-2008. Innenfor planperioden må det legges opp til et realistiskt tiltaksnivå i forhold til økonomi og ressurser. Det er ikke gitt at kommunen skal stå for investeringene i nye anlegg. I en stipulering av de økonomiske konsekvensene av ambisjonsnivå 1 og 2 er investeringene derfor omregnet til gebyrendringer, benevnt gebyrkr. i tabellen nedenfor. Side 14

Tiltaksområde Tiltak Lavt amb.nivå (gebyrkr.) Høyt amb.nivå (gebyrkr.) Avfallsforebygging/-reduksjon Informasjonskampanje rettet mot bedrifter og husholdninger. 1 2 Materialgjenvinning Informasjonskampanje rettet mot bedrifter og husoldninger. - 1 Innsamling av restavfall Tilskudd til avfallssugsløsninger. 9 20 Innsamling av glass og metall Nye returpunkter. 5 10 Innsamling av grovavfall Gjenbruksstasjoner og mini-gjenbruksstasjoner. 108 110 Innsamling av farlig avfall Bemanning av miljøstasjoner; henteordninger. - 62 Innsamling av våtorganisk avf. Separat innsamling. - 405 Innsamling av hage- og parkavf. Nye mottaksanlegg + jordkompost.anlegg. - 21 Innsamling av plastavfall Mottak ved gjenbruksstasjoner, mini-gjenbruksstasjoner mm. - 0 Holdningsskapende arbeid Målrettede kommunikasjonstiltak. - 4 Organisatoriske tiltak Bestiller/utførermodellen; konkurranseuts.; etablering av tilsyn. 0 0 Administrative konsekvenser De administrative konsekvensene har først og fremst sin bakgrunn i forslagene til organisatoriske endringer, dvs. etablering av avfallstilsyn og organisatorisk rendyrking av renovasjonsdrift/kontraktsoppfølgingsoppgavene i forhold til bestiller/utfører-modellen. Det ligger en stor utfordring i å bygge opp kompetansen i kommunens ledd som forvalter og utfører i avfallssektoren til å ivareta den omfattende planlegging, markeds- og økonomianalysering, spesifisering, anbudsutforming, forhandlinger, kontraktsstyring mv. som planen legger opp til. Alle kompetanse- og organisasjonsutviklingstiltak forutsettes å dekkes innenfor den til enhver tid gjeldende økonomiplan. Imidlertid vil etablering av en egen enhet for tilsyn forutsette økte ressurser. Forslag til valg av alternativ Av de to alternativene som er trukket opp i det foranstående, er tiltak for å oppnå en vesentlig høyere materialgjenvinning mest fremtredende i alternativ 2. Dette alternativet vil bringe Oslo nær opp til målsetningen på 50 % materialgjenvinningsgrad. Det vil samtidig bringe Oslo opp på nivå med mange andre kommuner som i lang tid har praktisert kildesortering for flere eller samtlige av de aktuelle fraksjonene. Valg av ambisjonsnivå vil gi retningslinjene for satsingen fremover, der de tydelige trendene mot større miljøhensyn vil måtte gi føringer, jf. utviklingen av lover og forskrifter innenfor området. En satsning på alternativ 2 vil kunne påvirke renovasjonsgebyret. Sammenlignet med andre bykommuner og landsgjennomsnittet, er renovasjonsgebyret for Oslo lavt. Oslo har således noe å gå på. Tallmaterialet viser at renovasjonsgebyret for Oslo kommune i 2004 ligger vesentlig lavere enn det gjennomsnittlige renovasjonsgebyret for fem store byer i Norge (Drammen, Kristiansand, Stavanger, Bergen og Trondheim). Sammenlignet med landsgjennomsnittet (2003), ligger Oslo kommune også her vesentlig under. Oslo kan derfor heve gebyret betydelig, og allikevel ligge på landsgjennomsnittet. Ved å tillate at gebyret heves til det nivået som f.eks. gjelder for Kristiansand og Bergen, kan Oslo finansiere ambisjonsnivå 2. Oslo kommune kan dermed realisere en utvikling innen avfallsområdet som vil tilfredsstille materialgjenvinningsmålsetningen og bidra til miljø- og hygienegevinster. Oslo kommune bør følgelig legge opp utviklingen innen avfallsområdet iht. ambisjonsnivået i alternativ 2. Innenfor planperioden må det legges opp til et realistiskt tiltaksnivå i forhold til økonomi og tekniske og organisatoriske forhold. Gjennomføring av strategier og tiltak vil bli fremmet gjennom den ordinære budsjettprosessen. Side 15

Hovedpunktene i foreslåtte tiltak Tabellen nedenfor viser forslag til tiltak 2005-2008. Tiltaksområde Nye tiltak 2005-2008 Avfallsforebygging Definere målgrupper for informasjonstiltak, f.eks. iht. demografi, næringer/bransjer. Evaluere de tiltak som er gjennomført for å utnytte erfaringer. Iverksette handlingsplan for informasjon/kommunikasjon. Videreutvikle samarbeidet med ideelle organisasjoner for å drive holdningsskapende arbeid og å utvikle ombruksmarkedet i Oslo. Etablering av Grønne familier 5. Avfallsreduksjon Som under avfallsforebygging med følgende tillegg: Kampanje rettet mot mindre næringsvirksomheter for miljøsertifisering. Materialgjenvinning Innføre kildesortering av våtorganisk avfall. Innføre kildesortering av plastavfall. Definere målgrupper for informasjonstiltak, f.eks. iht. demografi, næringer/bransjer. Evaluere de tiltak som er gjennomført for å utnytte erfaringer. Iverksette handlingsplan for informasjon/kommunikasjon. Arbeide gjennom samarbeidsformer f.eks. Returløftet for at bransjeavtalene etterleves av bransjeaktørene slik at avfallet ikke belaster de kommunale systemer. Ta initiativ overfor f.eks. elektronikkbransjen å gjennomføre et forsøksprosjekt med elektronisk merking 6 av f.eks. mobiltelefoner slik at disse kan sorteres ut fra restavfallsstrømmen. Arbeide for at nye bransjeavtaler innføres, f.eks. for papir (aviser, ukeblad, magasiner) og trevirke. Arbeide for innføring av panteordning for rusbrus-emballasje. Innsamling av restavfall Ny renovasjonsforskrift. Ny forskrift om styring av produksjonsavfall. Gjennomføre planprosjekt for Hovedplan for innføring av avfallssugsystemer i Oslo Etablere kommunalt koordineringsorgan for avfall. Etablere tilskuddsordninger/finansieringsløsninger for avfallssugprosjekter i privat regi. Gi tilskudd til private utbyggere ved etablering av avfallssug med referanse til hovedplanen og iht. vedtatt prosedyre. Inngå avtale med gårdeier om å innføre avfallssug i eksisterende sentrumsbebyggelse. Gjennomføre målrettede informasjons- og kommunikasjonstiltak. Innsamling av glass og metall Innsamling av grovavfall Innsamling av farlig avfall Tabellen fortsetter på neste side. Etablere 50 nye returpunkter pr. år. Følge opp forslaget om etablering av ny gjenbruksstasjon for Oslo syd på Klemetsrud, jf. bystyrets vedtak 13.10.2004 /84/ Etablere ny stasjon i Oslo vest (Smestad). Videreutvikle gjenbruksstasjonen Oslo øst (Brobekk). Inngå samarbeidsordninger med avfallsselskaper i Brobekk-Alnaområdet (iht. lov om offentlige anskaffelser). Etablere 10 bemannede mini-gjenbruksstasjoner. Kartlegge mengden farlig avfall på avveie. Bemanne inntil 50 % av miljøstasjonene. Innføre permanent henteordning i bydelene. Innføre permanent henteordning fra borettslag ol. Innføre kontroll med privat BA-avfall som leveres gjenbruksstasjonene mhp. komponenter av farlig avfall. 5 Undersøkelse om dette er aktuelt og praktisk mulig er ikke foretatt. 6 Elektronisk produktmerking ved bruk av Radio-Frequency Identification (RFID)-teknologien er på vei til å bli realisert. Dette vil sannsynligvis på sikt erstatte strekkode-systemet, og vil gjøre det mulig å følge produkter fra vugge til grav. Side 16

Tabell fortsetter fra siden foran. Innsamling av våtorganisk avfall Gjennomføre planprosjekt for Hovedplan for innføring av innsamling og behandling av våtorganisk avfall i Oslo. Iverksettelse av hovedplan for innføring innsamling og behandling av våtorganisk avfall. Gjennomføre to pilotsprosjekter for hhv. separat beholderløsning og separat avfallspose for optisk utsortering. Innføre kildesortering basert på optisk utsortering eller separat beholder, bestemt ut i fra Oslos bosettingsmønster og diversitet. Gjennomføre prosjektering og etablering av langsiktig løsning for utsortering av våtorganisk avfall. Innsamling av hage- og parkavfall Innsamling av plastavfall Holdningsskapende virksomhet. Redusere forsøpling i byrom. Gjennomføre prosjektering og etablering av langsiktig løsning for behandling av våtorganisk avfall. Anskaffelse av nytt anlegg for jordproduksjon (inkl. pakkeanlegg) dersom vedtak om dette. Utarbeidelse av analyse om muligheten av å flytte anlegg for komposteringsvirksomheten fra Grønmo til Klemetsrud/ev. andre lokaliteter, jf. bystyrets vedtak 13.10.2004 /84/ Kjøp av ekstern kapasitet (avh. av vedtak). Gjennomføre planprosjekt for Hovedplan for innføring av kildesortering av plastavfall i Oslo. Aktuelle løsninger er: Permanent ordning på gjenbruksstasjonene og mini-gjenbruksstasjonene. Egen henteordning. Egen beholder på returpunktene. Kildesortering basert på optisk utsortering. Definere målgrupper for kommunikasjonstiltak, f.eks. iht. demografi, næringer/bransjer. Evaluere de tiltak som er gjennomført for å utnytte erfaringer. Iverksette handlingsplan for kommunikasjon/informasjon. Innføre avfallssugsystemer. Arbeide for innføring av panteordning og/eller bransjeavtale for engangsgriller. Gjennomføre målrettede informasjons- og kommunikasjonstiltak Organisatoriske tiltak Skille ut forbrenningsanleggene som egen etat. Utvikle og iverksette en trinnvis plan for konkurranseutsetting av egnede områder innen kommunal avfallsvirksomhet. Etablere selvstendig kommunalt avfallstilsyn. Harmonisere kommunens forskrifter og bestemmelser innenfor avfallsområdet. Koordinere kommunale etaters planer og tiltak som angår utvikling av byens infrastruktur Iverksette prosjekt for å rendyrke bestiller/ forvalterrollen, utfører/driftsrollen og tilsynsrollen innenfor avfallssektoren. Oppbygging av avfallslinje på høgskolenivå i samarbeid med kunnskapsleverandør. Side 17

1. Innledning Kommunene står etter endringene i forurensningsloven vesentlig friere i planarbeidet for avfallssektoren. For å tilfredsstille behovet for en kommunal plan for avfallsområdet, vil Oslo kommune imidlertid videreføre arbeidet med utarbeidelse av avfallsplaner. Planområdet for Avfallsplan for Oslo kommune 2005-2008 er de deler av avfallssektoren som faller inn under kommunens ansvar iht. gjeldende lovverk. Hensikten med planen er å sikre at Oslo kommunes mål, strategier og tiltak innen avfallspolitikken er i overensstemmelse med gjeldende nasjonale og kommunale føringer, samt at Oslo kommune har en hensiktsmessig og fremtidsrettet utvikling innen avfallssektoren. Det har skjedd vesentlige endringer i lovverket siden forrige planperiode 2000-2003, og det er viktig at kommunen har et hensiktsmessig styringsverktøy som fanger opp disse endringene og legger de til grunn for den videre utvikling. I løpet av den forrige planperioden er det blitt gjennomført tiltak som følger de langsiktige hovedmål for avfallsektoren og hovedstrategien for avfallshåndteringen, slik det ble lagt opp til i Avfallsplan for Oslo 2000-2003 /1/. Av viktige tiltak kan nevnes utarbeidelse av avviklingsplan for Grønmo, utvikling av gjenbruksstasjonene, overvåkning og oppfølging av nedlagte deponier, økning i produsert energi fra forbrenningsanleggene og økt gjenvinning av metaller fra slagg. Stortingsmeldingen om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand /6/ legger viktige føringer for den nye avfallsplanen for Oslo, herunder at avfallshierarkiet skal gjelde ved alle vurderinger av avfallsløsninger. Endringene i forurensningsloven innebærer at næringsdrivende skal finne løsninger for håndtering av sitt eget avfall, men også at kommunen er delegert tilsynsansvar for alt avfall. I dette ligger det utfordringer for Oslo kommune i planperioden, samtidig som nye muligheter åpnes mht. kommunens engasjement på avfallsområdet. Avfallsplan for Oslo kommune 2005-2008 er i henhold til bystyremelding 1/2003: "Strategi for bærekraftig utvikling. Miljø og bærekraftstatus 2002. Byøkologisk program 2002-2014 /2/. Oslo kommune har i dag et avfallssystem for husholdningene som fungerer godt mhp. miljøet og ressursutnyttelse med eksisterende transportsystemer. Imidlertid vil nye løsninger, som for eksempel avfallssug og sorteringsanlegg, kunne gi muligheter for store forbedringer i byens totale avfallshåndtering. 2. Rammebetingelser 2.1. Nasjonale føringer 2.1.1. Nasjonale prinsipper og mål Gjennom en rekke stortingsmeldinger om miljøvernpolitikken (f.eks. /3/ /6/) fastslås følgende prinsipper: Prisen for avfallshåndteringen skal gjenspeile kostnadene ( forurenser skal betale ). Produsenten skal ta ansvar for sine produkter gjennom hele livssyklusen ( fra vugge til grav ). I valget mellom tiltak som ellers er tilnærmet likeverdige, skal forebyggende tiltak prioriteres ( føre var ). De nasjonale resultatmålene er iht. /6/: 1. Utviklingen i generert mengde avfall skal være vesentlig lavere enn den økonomiske veksten. 2. Basert på at mengden avfall til sluttbehandling skal reduseres i tråd med hva som er et samfunnsøkonomisk og miljømessig fornuftig nivå, tas det sikte på at mengden avfall til sluttbehandling innen 2010 skal være omlag 25 prosent av generert avfallsmengde 7. 3. Praktisk talt alt farlig avfall skal tas forsvarlig hånd om, og enten gå til gjenvinning eller være sikret tilstrekkelig nasjonal behandlingskapasitet. 7 Det presiseres at sluttbehandling betyr deponering eller forbrenning uten energigjenvinning. Side 18

Den nasjonalt vedtatte rekkefølgen av målene og virkemidlene innen avfallshåndtering manifesteres i avfallshierarkiet /3/ (opprinnelig ref.) og /6/. Dette gir følgende prioriteringsrekkefølge for valg av løsninger: 1) Reduksjon av avfallsmengden. 2) Ombruk. 3) Materialgjenvinning. 4) Forbrenning med energiutnyttelse (dvs. forbrenning med uttak av fjernvarme eller elektrisk energi). 5) Deponi. Et viktig ledd i avfallspolitikken er forebyggende arbeid med å redusere avfallsmengdene. Tiltak og virkemidler er rettet mot å unngå at avfall oppstår, redusere avfall ved kilden og foreta ombruk av produkter (avfallsforebygging) /7/. For å nå målene på landsbasis, må landets kommuner oppfylle dem i gjennomsnitt. Oslo kommune er landets mest folkerike, og har derfor et spesielt ansvar for at målene nås innenfor kommunen. 2.1.2. Virkemiddelbruk og tiltak Regjeringen har i /6/ lagt opp til følgende program for avfallshåndteringen: Legge om avgiften på sluttbehandling av avfall (fra mengde- til utslippsbasert). Sikre en helhetlig strategi for behandling av nedbrytbart avfall - herunder vurdere å forby deponering /10/. Arbeide aktivt for å videreutvikle næringslivets ansvar på avfallsfeltet, blant annet ved å endre ansvarsdeling mellom næringsliv og kommuner, jf. endringer i forurensningsloven /8/, /9/. Sikre økt innsamling av farlig avfall gjennom økt informasjon og kontroll /11/. Regjeringens program har medført en rekke endringer i lovgivning og forskrifter, og kravene til avfallsbehandlingen skjerpes stadig fra forurensningsmyndighetenes side. 2.1.3. Strategi for nedbrytbart avfall SFTs forslag til strategi for nedbrytbart avfall /10/ har følgende visjon: I 2009 går alt nedbrytbart avfall til gjenvinning. Flere viktige bransjer i næringslivet har tatt ansvar for sitt avfall, slik at ressurser og energi kommer miljøet til gode. Forslaget er utarbeidet på oppdrag fra Miljøverndepartementet, og er en oppfølging av EUs deponidirektiv /12/ og St.meld. nr. 53 (2000-2001) Norsk klimapolitikk /13/. Strategien er først og fremst begrunnet i målet om reduksjon av utslipp av klimagasser, og at den skal føre til at nedbrytbart avfall tar veien til enten materialgjenvinning og/eller energiutnyttelse. SFT foreslår følgende tre strategier for avfallspolitikken: 1. Deponering av nedbrytbart avfall forbys fra 16. juli 2009. 2. Eksisterende virkemidler skal brukes mer effektivt for å redusere miljøbelastningen og øke energiog ressursutnyttelsen. Dette innebærer bl.a. strengere krav om oppsamling av deponigass. 3. Miljøsaneringsplaner og avfallsplaner i kommunal byggesaksbehandling skal bli obligatorisk i alle kommuner. Forslaget ble juni 2004 oversendt Miljøverndepartementet for politisk behandling. Oslo kommune ligger på enkelte punkter i forkant i forhold til strategien fordi: Det deponeres ikke nedbrytbart avfall på Grønmo. Fra 01.01.1998 har det vært forbud mot deponering av våtorganisk avfall fra storhusholdninger, og fra 01.01.1999 har forbudet også omfattet våtorganisk Side 19

avfall fra privathusholdninger. For øvrig skal Grønmo, som er Oslos eneste deponi, avvikles 31.12.2006. Kommunen har innført avfallsplan og miljøsaneringsplan fra tiltakshaver i bygge-, rivings- og rehabiliteringsprosjekter. F.eks. for nybygg har kommunen satt krav om slike planer dersom bruttoarealet overskrider 300 m 2, mens strategien /10/ åpner for at også byggeprosjekter mindre enn 400 m 2 (som er nåværende grense) må forevise slike planer. 2.2. Kommunale føringer 2.2.1. Avfallsplan for Oslo 2000-2003. Bystyrets vedtak Den forrige avfallsplanen /1/ ble behandlet av Oslo bystyre 05.04.2000 (sak 211) /14/. Bystyrets vedtok følgende langsiktige hovedmål for avfallssektoren: 1. Minimere avfallsmengdene til sluttbehandling så mye som mulig innenfor teknisk og samfunnsøkonomisk forsvarlige rammer, blant annet ved utsortering av ombrukbare gjenstander, materialgjenvinnbare fraksjoner, brennbare materialer og rene fyllmasser. 2. Være pådriver i arbeidet med å oppnå avfallsreduksjon og søke å påvirke produkttilvirkere, næringsliv, offentlig forvaltning og husholdninger til å redusere sin avfallsproduksjon. 3. Sikre tilstrekkelig behandlingskapasitet for avfall som oppstår i Oslo, herunder sikre deponeringsmuligheter for fraksjoner som ikke kan utnyttes på annen måte. 4. Øke energiutnyttelsen fra brennbare avfallsfraksjoner. 5. Redusere behovet for deponering av restfraksjoner fra forbrenningsanleggene. 6. Opprettholde og etablere fleksible løsninger/systemer for innsamling, sortering og behandling som raskt kan tilpasses endrede rammebetingelser. 7. Holde organisasjonen oppdatert, slik at faglige oppgaver til enhver tid løses til brukerens tilfredshet. En oversikt over status i forhold til Avfallsplan for Oslo 2000-2003 er å finne i kapittel 3.1. 2.2.2. Fylkesdelplan for avfallshåndtering i Oslo og Akershus 2001-2004 Fylkesdelplan for avfallshåndtering i Oslo og Akershus 2001-2004 /15/ trekker opp rammer og retningslinjer for avfallspolitikken i Oslo og Akershus, og var ment å skulle være retningsgivende for den kommunale avfallsplanleggingen og statens arbeid med avfallsspørsmål i regionen. Det ble i forkant av fylkesdelplanen gjennomført en rekke utredningsarbeider om regional samordning på avfallsområdet, samt enkelte problemstillinger som f.eks. vurdering av behandlingsløsning for våtorganisk avfall. AROA (Avfallsrådet for Oslo og Akershus) har stått bak flere av disse utredningene. Et av hovedforslagene i fylkesdelplanen angikk samarbeid om deponikapasitet og forbrenningskapasitet. I korttekst gikk dette ut på at Oslo kommune skulle tilby forbrenningskapasitet for regionen, mens Akershuskommunene skulle tilby deponikapasitet. Kommunene har ikke vært forpliktet til å følge opp anbefalingene i utredningene som kom i forkant av fylkesdelplanen, eller i selve fylkesdelplanen. Imidlertid er visse elementer blitt videreført gjennom det mer uformelle samarbeidet i regionen. Det regionale samarbeidet har i perioden vært preget av at kommunene velger løsninger ut i fra egne kriterier. Oslo kommune har på sin side gjort sonderinger til nabokommuner om tilgjengelig deponikapasitet. Mål og tiltak i fylkesdelplanen som angår det kommunale nivået, er for Oslo kommunes vedkommende i hovedsak ivaretatt gjennom nasjonale mål /6/, Avfallsplan for Oslo 2000-2003 /1/ og Byøkologisk program /2/. 2.2.3. Strategi for bærekraftig utvikling: Byøkologisk program 2002-2014 Byrådets visjoner for Oslo som bærekraftig by er nedfelt i Byøkologisk program 2002-2014 /2/. Side 20