Høring av EUs nye rammedirektiv om avfall innspill fra Avfall Norge

Transkript

1 SFT Postboks 8100 Dep 0032 Oslo Avfall Norge Nedre Vollgt Oslo Tlf: Fax: post@avfallnorge.no DNB NOR, konto: Organisasjonsnr. NO MVA Vår ref.: 0168/2009 Deres ref.: 2009/ Oslo, 18. juni 2009 Høring av EUs nye rammedirektiv om avfall innspill fra Avfall Norge Avfall Norge er svært fornøyd med det initiativ som SFT har tatt for å se nærmere på virkninger/konsekvenser/implementering av EUs nye rammedirektiv. Avfall Norge vil be SFT anbefale overfor Miljøverndepartementet å benytte kravet om en nasjonal avfallsplan til å gjøre en helhetlig gjennomgang av avfallspolitikken. Avfall Norge vil be SFT om i tillegg til denne innspillsrunden, invitere til en workshop der bransjen og myndighetene sammen kan gjennomgå de krav Rammedirektivet setter og de innspill som er kommet frem i høringsrunden. Viser til SFTs brev av 29. April. Avfall Norge takker for det initiativet SFT har tatt. Avfall Norge har invitert våre medlemmer til å gi innspill til vår høringsuttalelse. Uttalelsen er også diskutert i en del av våre arbeidsgrupper. Uttalelsen har også vært forelagt KS Bedrift som vil sende en egen uttalelse. Vedlagt (vedlegg 4) følger innspill fra et av våre medlemmer, BIR, som vi velger å videresende i sin helhet. Under følger våre innspill. Vi har valgt først å gi kommentarer til de hovedpunkter SFT har valgt ut. Deretter gir vi våre kommentarer til andre artikler i direktivet. Avfallshierarkiet (Artikkel 4) Direktivet tydeliggjør at avfallshierarkiet skal danne grunnlag for avfallspolitikken. Hierarkiet har ikke en tilsvarende plass i norsk avfallspolitikk. Vi ber derfor SFT vurdere om det er ønskelig eller nødvendig med en slik tydeliggjøring. Avsnitt 2 avstemmer avfallshierarkiet ved å åpne for at hierarkiet kan avvikes når dette er begrunnet i en livsløpstilnærming. Avfall Norge vil påpeke at det fortsatt er store metodiske utfordringer å benytte livsløpsperspektiv i utredninger for å finne frem til riktige målsettinger, virkemidler og lignende. Vi vil derfor oppfordre SFT til å ta ansvar for utvikle metoder for bruk av livsløpsvurderinger både nasjonalt og lokalt. 1

2 Avfall Norge vil også henvise til arbeidet med reduksjon av miljøgifter. Det er en svært viktig oppgave for avfallsbransjen å sikre utsortering av miljøgifter til trygg behandling for å hindre at disse følger med avfallsråstoff til gjenvinning. En viktig forutsetning for gjenvinning er derfor at mengden miljøgifter i produkter og stoffer reduseres og at kjennskap til hvilke miljøgifter som inngår i produktene blir kjent for avfallsbransjen. Avfall Norge er klar over at dette er et svært komplisert område, men vil oppfordre SFT om at dette perspektivet tas med i videre arbeid. Definisjoner (Artikkel 3) Hele artikkel 3 må gjennomgås for å sjekke om definisjonen gitt i direktivet er i samsvar med norske tilsvarende definisjoner. Det er for så vidt ikke nødvendig med likelydende definisjoner i Norsk og EU-lovverk, men i kommunikasjon innen EU må EUs definisjoner benyttes. Vi ber SFT gjøre en slik gjennomgang. Vi viser for øvrig til våre kommentarer under art. 11. Kriterier for når avfall opphører å være avfall (artikkel 6) Avfall Norge er svært opptatt av at regelverket knyttet til End of waste ikke åpner opp for en miljømessig dårligere behandling av avfall enn det dagens regelverk gjør. Vi ser behovet for å lage entydige definisjoner av når avfall opphører å være avfall og kan omsettes som en råvare i et vanlig råvaremarked. Dette må ikke skje uten at avfallet har gjennomgått en bearbeidelsesprosess (gjenvinningsprosess) ved et godkjent avfallsanlegg. Det er også viktig at de rapporteringsrutiner som i dag gjelder for avfallsanlegg blir tilrettelagt for å kunne dokumentere at avfall som overgår til produkt blir rapportert, og vil komme frem av avfallsstatistikker. I direktivet settes følgende krav opp: Stoffet eller produktet som oppstår etter bearbeidelsesprosessen er normalt brukt for et bestemt formål Der eksister et marked for et slikt stoff Stoffet eller produktet oppfyller de tekniske spesifikasjoner som er stilt for bruk og møter eksisterende reguleringer og standarder Avfall Norge vil påpeke at EU allerede har satt i gang prosesser for å utvikle End of waste kriterier for metall og glass. I tillegg kommer papir relativt raskt. Avfall Norge følger disse prosessene via vår medlemsorganisasjon FEAD. Kriteriene som kommer ut av prosessen er svært viktige for avfallsbransjen og for myndighetene. Avfall Norge vil derfor oppfordre SFT til å invitere til en workshop/informasjonsmøte rundt arbeidet med end of waste. De spesifikke kravene til kildesortering, ombruk og materialgjenvinning av enkelte avfallsfraksjoner fra avfall (artikkel 11) Kravene om særskilt innsamling av papir, metall, plast og glass er i dag etablert i de aller fleste kommuner. For plast, glass og ulike kartongkvaliteter er dette koblet opp mot ulike produsentansvarsordninger begrenset til emballasje. Avfall Norge vil derfor be om at kravene i artikkel 11 utredes for materialstrømmer i stedet for produktstrømmer og at det inngår i en videre evaluering/endring av produsentansvarsordningene, som Avfall Norge har tatt til orde for ved flere anledninger. For målsettingen om minimum 50 % materialgjenvinning innen 2020 synes dette greit hvis målet skal forstås som et felles mål for alle materialstrømmer og ikke spesifikt for hver enkelt fraksjon. Tilsvarende mål bør gjelde for den del av næringsavfallet som omfatter husholdningslignende avfall. 2

3 I avsnitt 3 pålegges EU-kommisjonen å fastsette detaljerte regler for anvendelse og beregningsmetoder for kontroll av at målene oppfylles. Avfall Norge vil påpeke at det er svært viktig at SFT deltar i Kommisjonens arbeid og i tillegg på selvstendig grunnlag utvikler norske regler. En entydig og klar forståelse av begrepet materialgjenvinning for de forskjellige fraksjoner er helt nødvendig både for Norge og EU. Vi viser her til at begrepet brukes svært forskjellig av de enkelte operatører, kfr. retur- og materialselskapenes rapportering om materialgjenvinning. Det bør ikke være slik at kvalitet på innsamlet fraksjon eller kvalitet/effektivitet på sorteringsanleggene ikke skal bety noe. Avfall Norge vil derfor be SFT vurdere om man bør operere med to begrep; ett som gjelder innsamlet for materialgjenvinning (som viser noe av ambisjonsnivået til den enkelte aktør) og materialgjenvinningsgrad (som viser godheten/kvaliteten på innsamlet fraksjon og de prosesser som følger etterpå for at deler av innsamlet fraksjon til slutt kan anvendes til ny produksjon). De spesifikke kravene til kildesortering, ombruk og materialgjenvinning av enkelte avfallsfraksjoner av bygg- og anleggsavfall (artikkel 11) Avfall Norge er positive til disse kravene og antar at det ikke vil være problematisk å nå disse målene. Kravet om registrering av avfallsvirksomheter som ikke trenger tillatelse (artikkel 26) Avfall Norge er positiv til at det etableres et register over de virksomheter som ikke trenger egen tillatelse for håndtering av avfall. Vi ser at det i dag er en rekke virksomheter som er sentrale i håndteringen av avfall, enten som meglere eller som mottakere av utsortert avfall som bruk som råstoff i ny produksjon. Det er viktig at de aktører som gjennom sin aktivitet håndterer avfall, enten er underlagt særskilte tillatelser og rapportering som følge av det, eller blir underlagt registreringsplikt og må rapportere om sine aktiviteter. Kravet om utarbeidelse av nasjonal avfallsplan (artikkel 28) Avfall Norge har gjennom det siste året påpekt behovet for en helhetlig gjennomgang av avfallspolitikken. Et av argumentene for dette er kravet i artikkel 28 om en nasjonal avfallsplan. Avfall Norge vil påpeke at det ikke tidligere er blitt utarbeidet en slik plan for Norge. Vedlagt (Vedlegg 1) til dette brevet har vi i et eget notat satt opp noen punkter som kan inngå i en slik plan. Dette er svært foreløpig fra Avfall Norge, et mer gjennomarbeidet notat vil bli oversendt SFT/Md i september. I en slik plan bør det legges føringer for langsiktighet med forutsigbare rammebetingelser. Mange kommuner/avfallsselskap har gjort, og er i ferd med å gjøre, store investeringer innen forbrenning og utråtning av avfall, for å imøtekomme de krav og restriksjoner som myndighetene over tid har satt til et forbedret miljø. Videre har myndighetene gjennom ENOVA lagt til rette for støtteordninger vedrørende utbygging av fjernvarme fra forbrenningsanlegg. Imidlertid opererer et avfallsforbrenningsanlegg i 2 ulike markeder: 1. Marked for avsetning av energi 2. Marked for behandling av restavfall fra husholdninger og næring Begge markedene er sterkt regulert av energi og miljømyndighetene. Samtidig har begge markedene utviklet seg fra å være lokale eller regionale til å bli nasjonale og internasjonale. Vi ser i dag en stor eksport av restavfall til Sverige som i betydelig grad er motivert av betydelig bedre rammebetingelser for både markedet for energi og for behandling av restavfall i Sverige. 3

4 Avfall Norge vil derfor be om at SFT i en nasjonal avfallsplan avklarer hvilke mål myndighetene har for nasjonal behandling av restavfall og for bruk av restavfall som en del av strategien for økt produksjon av fornybar energi i Norge. Kravet om utarbeidelse av nasjonalt program for avfallsforebygging (artikkel 29) Avfall Norge vil påpeke at avfallsbransjen i liten grad kan påvirke avfallsgenereringen i samfunnet. Avfallsbransjen har som primærmålsetting å samle inn, motta og sørge for trygg gjenvinning eller sluttbehandling av det avfallet som oppstår. Avfall Norge vil imidlertid påpeke at det er behov for å ansvarliggjøre produsentene i langt større grad enn det som er tilfellet i dag. Vi vil også påpeke at det kan være behov for å utvikle en form for pyramide for rangering av produksjon av varer og tjenester i samfunnet. Eks. på dette kan være: Ved produksjon av varer og tjenester skal produsenten sørge for: 1. Å produsere varen med minst mulig bruk av ressurser. 2. så langt som mulig å benytte fornybare ressurser 3. så langt som mulig å bruke gjenvunnet råstoff 4. sørge for en sammensetning av råstoffer (komposittprodukter) som ikke hindrer fremtidig gjenvinning 5. tydelig å deklarere produkt eller tjeneste slik at gjenvinning fremmes 6. delta aktivt i tilbaketakingssystemer Avfall Norge vil også oppfordre SFT/Md å invitere til workshop om hvordan produsentansvaret kan utvikles til også ivareta avfallsforebygging. Øvrige kommentarer Artikkel 5 om biprodukter Dette er ikke omtalt i SFTs høringsbrev. Avfall Norge vil imidlertid oppfordre SFT til nøye å sikre at ikke et stoff kan unngå et strengt miljømessig regelverk gjennom å bli definert som biprodukt. Artikkel 8 Utvidet produsentansvar. Kfr også art. 14 Kostnader Det åpnes her for at medlemsstatene kan treffe lovmessige eller ikke lovmessige foranstaltninger (les bransjeavtaler og produsentansvarsordninger) for å sikre at den som forretningsmessig utvikler, produserer, forarbeider, behandler, selger eller importerer produkter har et utvidet produsentansvar. Og videre slike foranstaltninger kan omfatte mottak av returprodukter og det avfall som er tilbake etter at produktene er anvendt, samt den etterfølgende håndtering av avfallet og det finansielle ansvar for slike aktiviteter. Avfall Norge har forventninger om at myndighetene gjennom implementering av dette direktiv sørger for klargjøring av snittflaten mellom produsentansvaret og det lovpålagte ansvaret kommunen har for innsamling av avfall fra husholdningene. Avfall Norges standpunkt til dette er at de ulike produsentansvarsordninger bør fullt ut dekke de kostnader kommunene har for håndtering av avfall underlagt produsentansvar. Avfall Norge vil gjerne bistå myndighetene med å utvikle produsentansvarsordningene slik at de fungerer etter hensikten for både produsenter, importører, forbrukere, kommuner, material-/bransjeselskap og myndigheter. 4

5 Artikkel 16 om Prinsipper for tilstrekkelig kapasitet og nærhet Vedlagt (Vedlegg 2) ligger Avfall Norges notat vedrørende nærhetsprinsippet i norsk avfallshåndtering. Vi vil oppfordre SFT til å utforme tilsynets syn på dette prinsippet i norsk avfallshåndtering da dette har betydning for de valg våre medlemmer skal ta i årene fremover. Vi vil påpeke at avsnitt 1 omhandler plikten for hvert av medlemslandene (antar at Norge inngår her) har et tilstrekkelig nett av anlegg for destruksjon og gjenvinning av avfall, eventuelt i samarbeid med andre land. Avfall Norge vil påpeke at Norge hittil har hatt et slikt nett i form av deponier som både nasjonalt og lokalt har fungert som mottaker og behandler av restavfall. Ved innføring av forbudet mot deponering av nedbrytbart avfall fra 1. juli i år vil dette nettet bli betydelig redusert med begrenset mottakskapasitet. Flere av Avfall Norges medlemmer har valgt å benytte seg av markedet for å behandle restavfall etter dette tidspunkt. Slik markedssituasjonen er for øyeblikket, vil mye av norsk restavfall både fra næring og husholdning bli behandlet i Sverige. Artikler om farlig avfall I tillegg til direktivets bestemmelser om avfall som i stor utstrekning også vil gjelde for farlig avfall har vi sett på de bestemmelsene som spesifikt omhandler farlig avfall. Avfall Norge registrerer at tidligere direktiv om farlig avfall og spillolje blir opphevet og erstattet av bestemmelser i rammedirektivet. Det er i denne sammenheng ikke foretatt noen betydelig revisjon av dette regelverket. Den senere tids fokus på farlig avfall tilsier imidlertid etter vår oppfatning, et behov for en gjennomgang av dagens situasjon. For å sikre tilstrekkelig fokus på farlig avfall vil vi foreslå at det utarbeides en separat nasjonal avfallsplan for farlig avfall. Vi mener at det er nødvendig for å imøtekomme direktivets krav jfr. artikkel 17. Formålet vil være en heving av standarden gjennom endrede rammebetingelser tilpasset norske forhold. Avfall Norge vil oppfordre SFT til å invitere sentrale aktører, herunder Avfall Norge til å definere hva som skal omfattes av en slik plan. Det vil blant annet være behov for å fremskaffe bedre statistikk over genererte mengder. Det er ønskelig med en gjennomgang av hvilke teknologier som er tilstrekkelig eller ønskelig for behandling av ulike kategorier farlig avfall. I denne sammenheng er det behov for å diskutere og fastsette hvilke kompetansekrav som skal stilles i de ulike faser av mottak, innsamling og behandling av farlig avfall. Sist, men ikke minst vil det være ønskelig med en gjennomgang av dagens virkemidler, både juridiske og administrative. Vedlegg II R 1 Anvendelse som brensel til energiutnyttelse Vedlagt (Vedlegg 3) ligger Avfall Norges notat vedrørende definisjon av energiutnyttelse utarbeidet av SINTEF energiforskning. Avfall Norge vil oppfordre SFT til å ta i bruk R 1 formelen slik den foreligger i Rammedirektivet og med de endelige justeringer som gjøres i EU-kommisjonen. Dette vil føre til en entydig og felles definisjon av energiutnyttelse i Norge og i andre EU-land. Avslutning Avfall Norge vil oppfordre SFT og Miljøverndepartementet om å invitere til et møte med gjennomgang av Rammedirektivet, de konsekvenser myndighetene ser og de innspill som er kommet fra berørte parter. Direktivet vil danne grunnlag for videreutvikling av de mål og rammebetingelser 5

6 som avfallsbransjen skal ha i årene fremover. Vi tror det vil være nyttig for alle parter å ha en slik åpen diskusjon om betydning av direktivet før de formelle prosesser settes i gang. På et slikt møte kan man også avklare behov for ytterligere møter knyttet til spesifikke artikler slik vi har tatt til ordet for i vårt brev. Med vennlig hilsen Håkon Jentoft Direktør Avfall Norge Vedlegg: 1. Foreløpig notat om helhetlig gjennomgang av avfallspolitikken 2. Notat om Nærhetsprinsipp 3. Notat om definisjon av energiutnyttelse 4. Innspill til Avfall Norge fra BIR 5. Brev til Miljøverndepartementet med innspill til evaluering av produsentansvar. 6

7 Vedlegg 1 Notat Dato: Til: Kopi: Fra: SFT Avfall Norge Helhetlig gjennomgang av avfallspolitikken I møte med Miljøverndepartementet 31. mars gjentok Avfall Norge behovet for en helhetlig gjennomgang av avfallspolitikken. Dette notatet er et foreløpig utkast til et innspill til departementet og oversendes SFT til orientering i forbindelse med arbeidet med implementering av EUs rammedirektiv for avfall. Dette vil bli fulgt opp med oversendelse av et notat med nærmere begrunnelse. Vi har satt opp følgende punkter som utgangspunkt for notatet: 1. Innføring av forbud mot deponering av nedbrytbart avfall vil være siste ledd i en rekke virkemidler som er tatt i bruk for å redusere utslipp fra deponier og å få til en bedre ressursutnyttelse av avfall. Med innføring av dette forbudet bør Miljøverndepartementet se igjennom virkemiddelbruk og gjøre en evaluering av de endringer som er gjort fra 1990 til i dag. 2. Målsettinger er de overordnede mål satt for avfallshåndteringen riktige? Det er 10 år siden mål om gjenvinning ble satt. Er dette det riktige målet og hvis ja, har vi de riktige virkemidlene for å nå dette? (Det tas sikte på at mengden avfall til gjenvinning skal være om lag 75 prosent i 2010 med en videre opptrapping til 80 prosent, basert på at mengden avfall til gjenvinning skal økes i tråd med hva som er et samfunnsøkonomisk og miljømessig fornuftig nivå.) 3. EUs rammedirektiv pålegger alle land å utarbeide en avfallsplan. Det har aldri vært laget en nasjonal avfallsplan i Norge. Dette kan inngå i en helhetlig gjennomgang av avfallspolitikken. 4. Produsentansvar. Produsentansvaret ble introdusert på midten av 90 tallet og har blitt tatt i bruk for en rekke avfallstyper. Produsentansvaret ble evaluert rundt 2000 og det er satt i gang et arbeid med evaluering nå (Rapport fra Hjellnes Consult 2008). Imidlertid bør produsentansvaret sees i sammenheng med andre virkemidler og organisering av ansvaret for å håndtere avfall. Evalueringen bør derfor inngå i en helhetlig gjennomgang. Avfall Norge har gitt innspill till rapporten i brev av som ligger vedlagt. 5. Ansvarsfordeling for håndtering av avfall. Ansvaret i dag er delt mellom kommunene og næringslivet. Svært mange kommuner har organisert sitt arbeid i interkommunalt samarbeid. Dermed snakker F-loven om kommunen, mens ansvaret i praksis utføres i et interkommunalt samarbeid. Dette skaper uklarhet og lovverk og praksis må i større grad samkjøres. Her vil vi i samarbeid med KS-bedrift utarbeide en nærmere presisering av dette punktet. 7

8 6. Kommunenes ansvar for husholdningsavfall er begrenset til avfallet som oppstår på en bestemt adresse, enten hjemme eller ved fritidsbolig. Alt avfall som husholdningene produserer andre steder, er fordelt mellom kommunale etater, statlige etater og næringsliv. Dette leder til en ineffektiv og lite optimal håndtering av avfall som oppstår i det offentlige rom. Kommunens rolle og ansvar må gjennomgås slik at den passer til dagens situasjon, ikke slik det var da loven ble utarbeidet rundt Fremtidens avfall. Vi ser i dag at avfallet blir stadig mer sammensatt. Hvordan vil fremtidens produkter se ut og hvordan vil dette påvirke avfallshåndteringen? 8. Miljøpåvirkning av avfallshåndtering. Under punkt 2 over henvises det til samfunnsøkonomisk og miljømessig fornuftig. EU henviser til Livsløpstilnærming. Avfall Norge har utført en klimastudie som viser overraskende tall for materialgjenvinning. Hva er riktig? Det er behov for både å få frem bedre data om miljøpåvirkning fra avfall og metoder for å kunne bruke data i analyser for beslutninger. Dette er et statlig ansvar. 9. Avfall som ressurs. Dette har vi snakket om i alle år. Men avfall er avfall, og hvordan til hvilke vilkår skal avfall gjøres tilgjengelig til industrien som råvare? EU har igangsatt prosesser for når avfall skal slutte å være avfall (End of Waste). Men faren er at kravene til avfallet som ressurs blir så strenge at kommunene kan få problemer med å levere ut fra de muligheter kildesorteringen gir. Dette er en av de viktigste utfordringene i årene fremover og kan ikke løses av avfallsbransjen alene. 10. En helhetlig gjennomgang av avfallspolitikken vil også kunne få opp andre viktige diskusjoner. Avfall Norge vil utvikle punktene over og eventuelt legge til nye punkter, i et eget strateginotat. 11. Lovendring av tilknytningsplikt for næringslivet (F-loven) 12. Bestemmelser om ny avfallsinfrastruktur (P&B-loven) 13. Behov for en nasjonal avfallsstatistikk 14. Avfallsforskning. Vi viser her til Avfall Norges initiativ til å opprette Avfallsforsk. 15. Ansvar for forsøpling. Vi viser her til brev fra Md til SFT om vurdering av finansiering av arbeidet med forsøpling. 8