Hamar, 15. november 2012 Avfallsselskap AS

Transkript

1 N O T A T Kunde: Prosjekt: Dato.: Fjellregionens Bistand interkommunal Interkommunale Hamar, 15. november 2012 avfallsplan Avfallsselskap AS For: Utarbeidet av: Vår ref.: Markedssjef Hanne Maageng Olsen Reidar Seim Fias/avfallsplan Versjon: v.2.0 TRENDER OG UTVIKLINGSTREKK INNEN AVFALLSOMRÅDET 1. Notatets formål Som en del av arbeidet med interkommunal avfallsplan i FIAS-kommunene er vi blitt engasjert til å lage et notat om trender og utviklingstrekk. «Trender og utviklingstrekk» kan være et omfattende tema, der flere ulike tema er aktuelle for drøfting. Ut fra innspill fra Fias er det imidlertid ønskelig med nærmere fokus på følgende: Rammebetingelser (EU-direktiv/norsk avfallspolitikk/produsentansvar). Energigjenvinning vs. materialgjenvinning i forhold til målsettinger om ressursutnyttelse. Sentralsortering vs. kildesortering, også i forhold til ressursutnyttelse. Etter gjennomgangen er det en kort oppsummering i forhold til relevansen for FIAS-regionen. 2. Rammeverk innen EU og nasjonalt 2.1. EU Rammedirektivet for avfall ble vedtatt i 2008, og danner rammene for avfallspolitikken i EUlandene i tillegg til de land som er tilknyttet EU gjennom EØS-avtalen, slik som Norge. Direktivet skal være implementert nasjonalt innen 12.desember Side 1 av 12

2 Direktivet bekrefter avfallshierarkiet som allerede er lagt til grunn i norsk avfallspolitikk: 1) forebygge at avfall oppstår, 2) ombruke så mye som mulig, 3) materialgjenvinne, 4) energigjenvinne, 5) deponere avfall som ikke er egnet til annen behandling. Direktivet fastsetter også generelle gjenvinningsmål: Mål om 50 % materialgjenvinning av glass, metall, papir og plastavfall Mål om 70 % materialgjenvinning av BA-avfall (bygg og anlegg). Innen 2020 skal dermed 50 vektprosent av glass, metall, papir og plastavfall ombrukes eller materialgjenvinnes. Sannsynligvis vil man få regne disse avfallstypene under ett. I en veiledning som EU-kommisjonen la frem juni i år, blir det understreket at best praksis i Europa viser at det er mulig både å innføre og få best resultater gjennom kildesortering og separat innsamling. Imidlertid mener kommisjonen at direktivet åpner opp for at man kan blande ulike avfallstyper før sentralsortering gitt at man kan oppnå samme resultat med hensyn på mengde og kvalitet som ved kildesortering og separat innsamling. Miljøverndepartementet har vurdert konsekvensene av avfallsdirektivet i et eget notat som ligger på Europaportalen. Nedenfor er et utdrag fra dette, der direktivet blir kalt for "rettsakten", /1/: "Miljøverndepartementet har vurdert at norsk avfallsregelverk er i tråd med rettsakten. Rettsakten krever derfor ikke regelverksendringer. Avfallshierarkiet er strengere formulert i rettsakten enn i det gamle rammedirektivet for avfall. Dette medfører ikke behov for å endre norsk regelverk, men vil kunne få betydning i enkeltsaker." "Kommisjonen arbeider med å utvikle kriterier for når avfall opphører å være avfall innenfor enkelte avfallsfraksjoner, og disse vil bli løpende innlemmet i norsk rett. Rettsakten legger opp til at minimum 70 % av bygg- og riveavfallet skal gjenbrukes eller materialgjenvinnes innen Kravet kan forutsette nye tiltak på området. Rettsakten krever at hvert medlemsland utarbeider en avfallsplan. Regjeringen skal legge frem en stortingsmelding om avfallspolitikken, og det legges til grunn at denne vil tilfredsstille kravene til avfallsplan." Rammedirektivet medfører derfor ikke store endringer i norsk avfallspolitikk, men som nevnt i siste setning vil det bli lagt fram en ny Stortingsmelding om avfall. Som en følge av direktivet blir det laget "End-of-waste"-kriterier for flere avfallstyper. Dette vil si hvilke vilkår som skal oppfylles for at avfall skal kunne inngå som råstoff til nytt produkt. Det er bl.a. vedtatt slike kriterier for metallskrap, og det er laget forslag for papir og avløpsslam/blandet husholdningsavfall. Side 2 av 12

3 Et annet EU-arbeid som berører avfallshåndteringen er "Roadmap to a resource efficient Europe", der det er en visjon om at EU innen 2050 skal ta hensyn til ikke-fornybare ressurser, og legge til rette for bærekraftig bruk av alle ressurser, /2/. Bakgrunnen for denne visjonen er bl.a. behovet for å ta ut sjeldne mineraler og metaller ut av avfallsstrømmen, såkalt "Urban mining". Mens en bergart med 5 g gull/tonn jernmalm regnes som drivverdig, er det 150 g gull/tonn EE-avfall. Det er likevel en utfordring å finne rasjonelle metoder for å trekke ut verdifulle materialer av avfallet Norsk Avfallspolitikk Siste stortingsmelding som kun handlet om avfall var Stortingsmelding nr. 44 ( ) "Om tiltak for reduserte avfallsmengder, økt gjenvinning og forsvarlig avfallsbehandling". Meldingen fremførte følgende strategier: 1. Hindre at avfall oppstår og redusere mengden skadelige stoffer i avfallet. 2. Fremme ombruk, materialgjenvinning og energiutnyttelse. 3. Sikre en miljømessig forsvarlig sluttbehandling av restavfallet. Følgende sentrale prinsipper skulle legges til grunn for innsatsen innen avfallssektoren: - "Forurenser skal betale"-prinsippet, dvs. at prisen for avfallshåndteringen skal gjenspeile kostnaden. - "Vugge til grav"-prinsippet, dvs. at produsenten skal ta ansvar for sine produkter gjennom hele livssyklusen. - "Føre var"-prinsippet, dvs. i valget mellom tiltak som ellers er tilnærmet likeverdige, skal forebyggende tiltak prioriteres. Denne meldingen og prinsippene i denne, kan regnes som grunnsteinen for utviklingen av avfallsbransjen frem til i dag. Senere regjeringer har fremmet avfallspolitikken sin gjennom ulike Stortingsmeldinger om "Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand." Siste melding av denne typen kom i St.meld. nr. 26 ( ), der følgende målsettinger ble formulert: Område Redusert avfallsmengde Mer avfall skal gjenvinnes Miljømål Utvikling i generert mengde avfall skal være vesentlig lavere enn den økonomiske veksten. Det tas sikte på at mengden avfall til gjenvinning skal være om lag 75 prosent i 2010 med en videre opptrapping til 80 prosent, basert på at Side 3 av 12

4 Område Farlig avfall skal tas hånd om og reduseres Miljømål mengden avfall til gjenvinning skal økes i tråd med hva som er et samfunnsøkonomisk og miljømessig fornuftig nivå. Farlig avfall skal tas forsvarlig hånd om og enten gå til gjenvinning eller være sikret tilstrekkelig nasjonal behandlingskapasitet. Genereringen av ulike typer farlig avfall skal reduseres innen 2020 sammenlignet med 2005-nivå. Etter vedvarende press fra bransjen annonserte daværende Miljøvernminister Erik Solheim januar 2011 at det skulle gjøres en helhetlig gjennomgang av avfallspolitikken gjennom en egen Stortingsmelding. Som følge av dette ba Miljøverndepartementet (MD) i september samme år KLIF om å utrede ulike endringer i avfallsfeltet. I bestillingsbrevet ble det bl.a. bedt om at følgende skulle vurderes, /5/: Reduksjon av mengden matavfall som oppstår. Mulighetene for økt materialgjenvinning av plast, matavfall og tekstiler, samt aktuelle virkemidler for å oppnå dette. Vurdere produsentansvaret, og eventuelt øke omfanget av dette. Forsvarlig behandling av farlig avfall, dvs. avfall som inneholder miljøgifter. Økt materialgjenvinning av bygg- og anleggsavfall, slik rammedirektivet forutsetter. Mer effektive tiltak mot forsøpling. Panteordning for småelektronikk. Myndighetene er i tråd med direktivet opptatt av økt ressursutnyttelse av sentrale avfallstyper og bedre kontroll med miljøgiftene. I forbindelse med statsbudsjett som ble lagt frem oktober i år ble det kunngjort at det heller ikke denne gangen blir en egen avfallsmelding: "Det er etablert fleire verkemiddel for å nå dei nasjonale måla på avfallsfeltet, mellom anna forureiningslova og forskrifter gitt i medhald av lova, avgifter, refusjons- og panteordningar, bransjeavtaler og informasjonstiltak. Forvaltning av regelverk og verkemiddel på avfallsfeltet krev kontinuerleg oppfølging. Miljøverndepartementet vil leggje fram ein avfallsplan og eit program for avfallsførebygging i tråd med krava i rammedirektivet for avfall." Side 4 av 12

5 Regjeringen ser derfor ikke behov for en helhetlig gjennomgang, men det forventes at den annonserte avfallsplanen ville inneholde temaene listet opp i bestillingsbrevet nevnt over. Planen og programmet om avfallsforebygging kommer våren Avfall Norge, som er kommunene sitt fagorgan, hadde høye forventinger til Stortingsmeldingen og har i ulike fagnotater som er sendt MD bl.a. foreslått følgende, /2/: o 60 % materialgjenvinning av plastavfall innen 2020, som økes til 70 % etter dette. o 50 % utsortering for biologisk behandling av total mengde matavfall fra husholdninger og næring innen o Det innføres produsentansvar for tekstilinnsamling, men der kommunene står for den praktiske gjennomføringen. o Produsentansvaret skal dekke kretsløpskostnaden ved kjøp av varen, inkludert avfallshåndtering, samt eventuelle kostnader ved forsøpling. Avfall Norge er skuffet over at det ikke kommer en egen Stortingsmelding, men håper å få gjennomslag for en del av sine synspunkter i avfallsplanen Produsentansvaret Det er inngått en rekke avtaler mellom Miljøverndepartementet og ulike bransjer basert på prinsippet om produsentansvar. Bransje avtalen er som oftest supplert med forskrifter. Utgangspunktet er at produsenten skal sørge for innsamling, gjenvinning og sluttbehandling av avfall som oppstår når bransjens produkter kasseres og blir avfall. Det fastsettes innsamlingskrav og gjenvinningskrav til bransjene i % av kasserte og innsamlede mengder. Det er etablert slike returordninger for: Emballasje av brunt papir, emballasjekartong, plast og metall basert på frivillige avtaler med definerte minimumsmål. De siste avtalene er fra Batterier (kap. 3 i Avfallsforskriften) Elektriske og elektroniske produkter (kap. 1 i Avfallsforskriften) Kasserte kjøretøy (kap.43 i Avfallsforskriften) Bildekk (kap. 5 i Avfallsforskriften) PCB-holdige isolerglassruter (kap. 14 i Avfallsforskriften) I tillegg er det bransjeselskap for glassemballasje som i hovedsak er etablert for å holde miljøavgiftene på denne typen emballasje så lav som mulig. Side 5 av 12

6 Produsentansvaret er blitt vurdert av KLIF i forbindelse med den planlagte Stortingsmeldingen, og det forventes at dette blir belyst i avfallsmeldingen. 3. Energigjenvinning / materialgjenvinning Utover 90-tallet ble det i mange kommuner satt i gang kildesorteringsordninger, bl.a. med egne beholdere for matavfall / våtorganisk og papir/papp. Disse ordningene ble i hovedsak innført med bakgrunn i krav til forbud mot våtorganisk avfall til deponi, samt minstekrav til materialgjenvinning i tilknytning til dette. Etter innføringen av deponiforbudet for alt nedbrytbart avfall i 2009, vil i praksis restavfallet fra husholdningene måtte gå til energigjenvinning, og det er ikke samme absolutte krav til materialgjenvinning. Som følge av dette har en del kommuner derfor satt spørsmålstegn ved nødvendigheten av kildesortering, og bl.a. har Glåmdalsregionen og Karmøy kommune besluttet å sløyfe tilbudet om matavfall, slik at dette nå går til energigjenvinning. Flere regioner vurderer nå det samme. Oslo går motsatt retning der innføringen av separat innsamling er satt i verk. FolloRen, ROAF (Romerike), Asker og Bærum planlegger også å sortere ut matavfallet, dog med ulike metoder, jfr. neste kapittel. Figur 1: Utviklingen av materialgjenvinningen for husholdningsavfall (/4/) Figur 1 over viser at andelen til materialgjenvinning er svakt dalende, mens andelen til energiutnyttelse er økt vesentlig, men da mest på "bekostning" av andelen til deponi. Side 6 av 12

7 En medvirkende årsak til økt andel til energigjenvinning er den sterke nedgangen i markedsprisen på avfall til forbrenning, som gir de fleste av landets kommuner lave priser for restavfallet. En indikasjon på dette er utviklingen av de svenske prisene vist i figur 2 under. Figur 2: Utviklingen i leveringspris ved svenske forbrenningsanlegg (/3/) Med forholdsvis rimelige transportkostnader på grunn av utnyttelse av tomme returtransporter østover, er det blitt et felles norsk/svensk marked for restavfall til energi. Nedgangen i prisene i perioden skyldtes i hovedsak reduserte avfallsvolumer som følge av finanskrisen, bortfall av avfallsavgiften på begge sider av grensen, samt en vesentlig oppbygging av kapasitet i begge land. De lave prisene, som forventes å fortsette til ca. 2017, og kanskje lengre, medfører bl.a. at det er lite trolig at økt materialgjenvinning kan dekkes gjennom innsparte utgifter til restavfallsbehandling. Økt materialgjenvinning vil derfor i de fleste tilfeller gi økte avfallsgebyr. I følge tall fra SSB står likevel separat innsamling av papir og dels våtorganisk avfall fortsatt sterkt. 94 % av innbyggerne har tilbud om henteordning av papir, mens 58 % har tilbud om henteordning for våtorganisk avfall, /4/. Ressursmessig er konklusjonen avhengig av hvilke forutsetninger som legges til grunn. De fleste regnestykker viser at materialgjenvinning av ulike fiberkvaliteter og plast kommer gunstig ut, men innen matavfall er en avhengig av ulike faktorer, der avsetningsmåtene for biogass og biorest har størst betydning. Det er likevel enda langt igjen til utsortering og behandling av matavfall gir "lønnsomhet i hele verdikjeden", slik Avfall Norge sammen med andre aktører ønsker. Side 7 av 12

8 For den modellen som Oslo har valgt viser det seg nå at bøndene på Romerike ikke vil betale for biorest levert fra biogassanlegget på Esval. Verdivurdering for denne resten bør derfor ikke settes for høyt i de kalkyler som legges til grunn for investering. 4. Kildesortering eller sentralsortering De siste årene er materialgjenvinningen blitt sikret ved hjelp av kildesortering, der tilbudet om henting hjemme hos abonnentene ofte har omfattet restavfall, papir og våtorganisk avfall i beholdere, og plastemballasje i sekk. Dette bl.a. fordi en slik konkret løsning er pedagogisk lettere å kommunisere, samtidig som det historisk har vært dårlige erfaringer med ulike former for sentralsorteringsanlegg for blandet avfall. Enkelte områder har de siste årene utvidet kildesorteringstilbudet med henting av også glass- /metallemballasje i egen beholder. Dette gjelder bl.a. Vestfold-regionen, Mosseregionen og Gjesdal kommune i Rogaland, som bildet nedenfor er hentet fra. I motsetning til de to andre har Mosseregionen likevel "bare" 4 beholdere, siden de ikke har tilbud om separat innsamling av våtorganisk avfall. Figur 3: Kildesortering i 5 beholdere i Gjesdal kommune (/6/) I enkelte områder, bl.a. Ullensaker (ØRAS), Sør-Helgeland (SHMIL) og Tromsø har en valgt bruk av såkalt optibag-teknologi, der abonnentene kildesorterer avfallet i poser med ulike farger, men legger disse i samme beholder. Posene blir deretter skilt fra hverandre ved hjelp av Side 8 av 12

9 optisk sortering på sentrale anlegg. Det er også dette systemet Oslo kommune har valgt, der poser i ulike farger med restavfall, matavfall og plast blir samlet inn i felles beholdere, og sortert fra hverandre i to større anlegg i kommunen. Da slipper en innføring av ekstra beholdere, men kan risikere noe blandet kvalitet på de ulike fraksjonene. Undersøkelser har også vist at mengden til materialgjenvinning i form av kg pr. innbygger viser seg å bli lavere ved optibag enn ved en flerbeholderløsning. Utvikling av teknologien for sentralsortering i bl.a. Sentral-Europa, har medført at flere større regioner planlegger bruk av sentralsortering for materialgjenvinning av avfall. Dette gjelder Follo-regionen (Follo Ren), Romerike (ROAF) og de fleste Rogalandskommuner (IVAR). Bærum kommune vurderer å inngå samarbeid med Follo Ren om å levere til deres anlegg. Figur 4: Modell av anlegg for sentralsortering i Normandie av tilsvarende type som er planlagt av Follo Ren (/8/). Teknologien er i hovedsak basert på fysisk/mekanisk grovsortering mellom våte/tørre fraksjoner og tunge/lette, og sensor-basert finsortering i etterkant. Av tonn blandet restavfall forventer f.eks. Follo Ren følgende fraksjoner ut fra anlegget: Ca tonn plast, tonn matavfall, 350 tonn metaller, tonn brennbar restfraksjon og tonn ikke-brennbar rest. Side 9 av 12

10 Tabellene nedenfor oppsummerer omfanget av de tre konseptene: Tabell 1: Sammenstilling av de 3 anleggene for sentralsortering som planlegges Follo Ren, /8/ ROAF, /7/ IVAR, /6/ Avfallstyper som fortsatt kildesorteres Papir / papp Papir / papp Papir / papp og matavfall Type avfall til sentralsortering Blandet husholdningsavfall inkl. matavfall og plast. Matavfall i egne poser, øvrig husholdningsavfall og næringsavfall Husholdningsavfall uten matavfall Type avfall ut av anlegget Plast, matavfall til biogass, metaller, brennbar rest og ikkebrennbar rest. Plast, matavfall til biogass, metaller, brennbar rest og ikkebrennbar rest. Ulike plasttyper, papir, papp og drikkekartonger, trevirke, metaller, brennbar og ikke-brennbar rest. Størrelse tonn/år tonn/år tonn/år 125 Investering mill.kr. mill.kr. mill.kr. Anleggene er fortsatt i planleggingsfasen, slik at kostnadsnivået er usikkert. Selv om denne typen anlegg har vist gode resultater i andre europeiske land, er det en viss skepsis i fagmiljøet til om anleggene vil fungere like bra som de har tenkt. Hovedinnvendingen er i hvilken grad det forholdsvis våte matavfallet vil påvirke renheten til de andre fraksjonene, og omvendt, i hvilken grad det øvrige avfallet vil påvirke kvaliteten på råstoffet til biogassanleggene, og dermed bioresten, som fortrinnsvis bør kunne benyttes til landbruk eller grøntareal. Det er derfor svært nyttig om noen av disse anleggene blir realisert, slik at bransjen kan vurdere om sentralsortering er et bærekraftig alternativ. Dersom derimot teknologien fungerer som forutsatt, gir en sentralsortering økt materialgjenvinning ved at en får utsortering av andeler matavfall og plast i restavfallet som en ikke har mulighet til å få ut ved kildesortering. ROAF har f.eks. beregnet en andel til materialgjenvinning på 57 % ved sentralsortering, og 49 % ved et tre-beholdersystem. I tillegg vil en kunne få visse innsparinger på transportmengder ved sentralsortering, selv om transport erfaringsmessig betyr lite for klimaregnskap o.l. Side 10 av 12

11 5. Oppsummering av mulige konsekvenser for FIAS FIAS-kommunene har i dag henteordning for restavfall og papir. Det er usikkert hva som blir innholdet av den nye nasjonale avfallspolitikken, men det er grunn til å forvente et høyere ambisjonsnivå for matavfall. Dersom myndighetene følger rådet til Avfall Norge om å begrense ambisjonene til et generelt mål, vil imidlertid dette kunne gi FIASkommunene frihet til å selv velge strategi for denne avfallstypen. For øvrig er det liten grunn til å forvente endringer som FIAS må gjennomføre. På en annen side gir det forventede innholdet i avfallsplanen visse signal om de sentrale myndighetene ønsker å øke andelen til materialgjenvinning, og at matavfall og tekstiler anses som viktige avfallstyper i så måte. Gode ordninger for farlig avfall anses også som viktige. I forhold til strategivalg med hensyn til energigjenvinning/materialgjenvinning og kildesortering/ sentralsortering, anbefales det at FIAS avventer utviklingen. Et viktig signal er likevel at avfallsmengdene til FIAS er for små til at det er aktuelt å investere i egne anlegg, og at det går i retning av større sentrale anlegg både innen sentralsortering og sluttbehandling. At FIAS har etablert et sentralt anlegg for omlasting der avfallet fra regionen samles før videre transport til neste behandlingstrinn, anses som et viktig element også i den fremtidige avfallshåndteringen. Et slikt omlastingspunkt gir FIAS fleksibilitet slik at en uten store investeringer kan justere hvilke avfallstyper som bør holdes atskilt før videre transport. Dersom det viser seg at de planlagte anleggene for sentralsortering viser gode resultater, er det f.eks. aktuelt at FIAS sender restavfallet sitt til et slikt anlegg, og dermed oppnår materialgjenvinning av bl.a. matavfall og plast. Dersom det på den andre siden viser seg at separat innsamling av matavfall er den beste løsningen, vil FIAS kunne sende matavfall til biogass-behandling og fortsatt restavfallet til energigjenvinning. FIAS ligger svært sentralt plassert mellom Østlandet i sør, Midt-Norge i nord, og Sverige i Øst, slik at de ulike avfallstypene kan avhendes på en forholdsvis rimelig måte gjennom ulike former for anbudskonkurranser. Det er også grunn til å tro at det etter hvert vil bli overkapasitet på slike anlegg og som FIAS kan utnytte til sin fordel. Konklusjonen er derfor at selv om utviklingen i avfallsfeltet på langt nær er avklart, står FIAS forholdsvis fritt til selv å velge sitt fremtidige ambisjonsnivå og sine strategier i årene fremover. Det viktigste er å unngå løsninger som gir liten fleksibilitet ved eventuelt endrede rammebetingelser. Side 11 av 12

12 6. Referanser /1/ Europaportalen (2011): /2/ Avfall Norge (2012): /3/ Profu AB (2011): Mottagningsavgifter för avfallsförbränning Åpen brosjyre på /4/ SSB (2012): Mindre del levert til materialattvinning, jfr artikkel publisert juli 2012 i /5/ Tidsskriftet Kretsløpet (2011): Mange utredningsoppdrag til Klif. Artikkel i nr. 5, /6/ Rudolf Meissner, Stavanger (2012): Bør vi slutte å kildesortere? Kildesortering eller sentralsortering? Foredrag på Avfallskonferansen /7/ Øyvind Brevik, ROAF (2012): Kildesortering eller sentralsortering Ja takk Begge deler. Foredrag på Gjenvinningsseminaret /8/ Monica Iveland, Kretsløp Follo (2011): Mer igjen for alt som kastes. Foredrag på seminar om avfallsjuss. -o0o Side 12 av 12